全域土地綜合整治調(diào)查評估指標體系構(gòu)建
——以廣東省為例

■ 吳家龍/蘇少青/楊遠光/鄧 婷/曾 曉

（1.廣東省土地開發(fā)整治中心，廣州 510635；2.廣東省農(nóng)業(yè)環(huán)境與耕地質(zhì)量保護中心，廣州 510500）

0 引言

全域土地綜合整治源于浙江經(jīng)驗。全域土地綜合整治是以科學規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，統(tǒng)籌開展農(nóng)用地、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復等，對閑置、利用低效、生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域?qū)嵤﹪量臻g綜合治理的活動[1]。全域土地綜合整治是自然資源部履行統(tǒng)一國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的有力抓手[2-3]，是服務耕地保護和節(jié)約集約用地的重要舉措，是對新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設需求的積極響應。廣東省人多地少，但國土開發(fā)活動持續(xù)時間較長且強度較高，由此導致的土地破碎化、土地利用低效化、耕地保護形勢嚴峻化、生態(tài)系統(tǒng)退化[4]、鄉(xiāng)村人居環(huán)境質(zhì)量不高、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)水平低、區(qū)域發(fā)展不均衡等問題，是影響廣東省經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的難點和痛點。2019年12月，自然資源部啟動了全域土地綜合整治試點工作，廣東省共有20個試點獲批，并計劃另開展一批省級全域土地綜合整治試點。目前，廣東省全域土地綜合整治各試點已基本完成實施方案編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃和試點實施方案經(jīng)審核備案后，各地試點將開展實施。

開展全域土地綜合整治本底調(diào)查，有利于整治前后的成效比對，可為整治工作的任務設定、工程布局、項目實施、項目驗收、成效評估、監(jiān)測預警、管護保護等關鍵環(huán)節(jié)提供直接依據(jù)。調(diào)查數(shù)據(jù)缺失是評估實施的主要制約因素，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以往的土地整治（生態(tài)修復）易忽視整治（修復）前各整治要素的基礎調(diào)查，以定性描述代替定量數(shù)據(jù)[5-6]，不僅大大削弱了整治（修復）成效的客觀性和說服力，也降低了為管理部門提供決策依據(jù)的可靠性。調(diào)查評估指標體系是開展全域土地綜合整治工作的基礎，但目前鮮見相關研究。全域土地綜合整治試點開工在即，為保障其有序推進，研究構(gòu)建一套適用于廣東省全域土地綜合整治的調(diào)查評估指標體系迫在眉睫。鑒于此，本文以廣東省為例，以問題和目標為雙導向，在系統(tǒng)梳理全域土地綜合整治內(nèi)涵、問題、任務等基礎上，結(jié)合廣東省實際，面向相關規(guī)劃和工作需求，采用專家調(diào)查等方法，探索構(gòu)建全域土地綜合整治調(diào)查評估綜合指標體系，并提出相關建議，以期為全域土地綜合整治工作的有序開展提供參考。

1 構(gòu)建思路與方法

1.1 構(gòu)建目標

我國《土地管理法》提出“對田、水、路、林、村綜合整治，增加有效耕地面積、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確要“統(tǒng)籌開展農(nóng)村地區(qū)建設用地整理和土地復墾，優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，提高農(nóng)村土地利用效率”。構(gòu)建目標即系統(tǒng)評估整治前后綜合成效，為統(tǒng)籌農(nóng)用地、低效建設用地和生態(tài)保護修復，促進耕地保護和土地集約節(jié)約利用，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，構(gòu)筑節(jié)約高效生產(chǎn)空間、宜居舒適生活空間、山清水秀生態(tài)空間，助推鄉(xiāng)村振興提供技術支撐。這不僅是對《土地管理法》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》的有效落實，也是對推動全域土地綜合整治評估工作標準化、統(tǒng)一化和規(guī)范化進程的積極響應。

1.2 構(gòu)建原則

(1)科學性。充分領會全域土地綜合整治內(nèi)涵，結(jié)合廣東省實際，選取的指標應能科學、客觀、真實地反映全域土地綜合整治的本質(zhì)特征、綜合狀況及其對整治活動的響應。

(2)系統(tǒng)性。全域土地綜合整治是一項系統(tǒng)性工程，指標體系構(gòu)建應秉持“山水林田湖草生命共同體”和“綠水青山就是金山銀山”理念，響應“整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”總體要求，履行“統(tǒng)一行使國土空間生態(tài)保護修復職責”。與傳統(tǒng)的土地整治相比，全域土地綜合整治的目標已從單一的耕地保護向融匯新型城鎮(zhèn)化、脫貧攻堅、美麗鄉(xiāng)村建設、生態(tài)文明、美麗中國轉(zhuǎn)變；其內(nèi)容已從單一的補充耕地、修路建渠等向農(nóng)村建設用地整治、工礦廢棄地整治、農(nóng)村人居環(huán)境整治、生態(tài)修復轉(zhuǎn)變；其手段已從單一的項目實施向統(tǒng)籌規(guī)劃、項目和資金等，對接土地政策、統(tǒng)一落實國土空間用途管制和生態(tài)保護修復轉(zhuǎn)變。全域土地綜合整治調(diào)查評估指標的設置應堅持系統(tǒng)性思維，充分響應區(qū)域發(fā)展需求，吸納不同領域相關指標。

(3)共性和個性相結(jié)合。指標體系既包含共性指標，以便于同類項目的對比，又要納入體現(xiàn)本地化特征的個性指標，如珠三角基塘、綠道、碧道、古驛道、南嶺山區(qū)、海岸帶、海島、紅樹林等，體現(xiàn)地區(qū)特色，杜絕“千篇一律”。

(4)可操作。在當前科技條件下，全域土地綜合整治調(diào)查評估指標的評估參數(shù)計算所需的數(shù)據(jù)應滿足易采集、相關資料可獲取的要求。調(diào)查評估結(jié)果可為管理部門決策提供參考，必須能夠支撐全域土地綜合整治約束型和預期型目標。

(5)以人為本。除自然資源要素外，指標體系的構(gòu)建應結(jié)合人地耦合理念與原理，統(tǒng)籌考慮人的行為活動與整治區(qū)域內(nèi)各自然要素之間的相互作用與聯(lián)系。除自然資源數(shù)量增加和質(zhì)量提升外，還應考慮增設能夠體現(xiàn)人的生活質(zhì)量、發(fā)展水平等相關指標。

1.3 構(gòu)建需求分析

本研究針對鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，重點圍繞全域土地綜合整治相關政策文件和規(guī)劃要求，以及生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化、自然資源活化利用、拓寬資金保障渠道、鄉(xiāng)村歷史文化保護、農(nóng)田整合、資金保障、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等系列目標，開展廣東省全域土地綜合整治指標體系構(gòu)建的需求分析。

(1)問題分析。廣東省素有“七山一水二分田”之稱，人多地少，省域內(nèi)普遍存在土地破碎化、土地集約節(jié)約化水平低、耕地保護壓力大、耕地撂荒[7-8]、農(nóng)業(yè)空間生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不高、農(nóng)村環(huán)境基礎設施薄弱，村容村貌綜合整治與生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設脫節(jié)，農(nóng)村生活垃圾、污水治理能力偏低，村莊環(huán)境“臟亂差”，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)水平低、區(qū)域發(fā)展不均衡等問題。

(2)目標分析?！蹲匀毁Y源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）明確提出，全域土地綜合整治的目標為統(tǒng)籌農(nóng)用地、低效建設用地和生態(tài)保護修復，促進耕地保護和土地集約節(jié)約利用，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興[9]。《廣東省國土空間規(guī)劃（2020—2035年）》提出了農(nóng)村地區(qū)的重點任務，包括高標準農(nóng)田建設、農(nóng)村建設用地拆舊復墾、貧困村和古驛道保護綜合整治、土壤污染治理與生態(tài)修復?！稄V東省國土空間生態(tài)修復規(guī)劃（2020—2035年）》明確提出，要以全域土地綜合整治為平臺，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。主要圍繞土壤污染治理、保障農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食安全、維護特色鄉(xiāng)村農(nóng)田景觀等方面展開，繼續(xù)推進拆舊復墾和墾造水田工作，重點開展珠江三角洲污染魚塘阻控修復，提升土壤環(huán)境容量及耕地質(zhì)量，保護修復嶺南特色農(nóng)業(yè)生態(tài)功能區(qū)，加強生態(tài)稻、稻田魚和高山茶、化橘紅等傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品資源保護等；同時保護修復嶺南鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)，加強粵東西北鄉(xiāng)村“田水路林村”等全要素綜合、精細化整治和鄉(xiāng)村低效用地整治，傳承與發(fā)展農(nóng)田文化遺產(chǎn)，加強嶺南傳統(tǒng)村落保護及活化，推動南粵古驛道生態(tài)修復綜合治理[10]。2019年自然資源部公布了《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》，旨在吸引社會資本投入，推進礦山生態(tài)修復市場化運作。2020年，我國制定了碳排放力爭于2030年前達到峰值、2060年前努力爭取實現(xiàn)碳中和的目標。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，提出要加快生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化進程。上述規(guī)劃和工作要求，一定程度拓展和豐富了全域土地綜合整治的內(nèi)涵，對調(diào)查評估指標的選取提出了更高要求。本研究在綜合目標分析的基礎上收集和匯總相關指標。

1.4 指標篩選

在滿足整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、耕地數(shù)量有增加、建設用地總量不增加、生態(tài)保護紅線不突破和生態(tài)環(huán)境有改善、負面清單不觸碰等前提下，通過匯總梳理廣東省20個全域土地綜合整治試點實施方案，共得到40個全域土地綜合整治項目類型（表1）。廣東省結(jié)合自身實際，根據(jù)申報試點區(qū)域的發(fā)展訴求，將試點劃分為解決重大項目落地、修復礦山損毀土地、拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間、打造鄉(xiāng)村特色旅游和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)共5種類型。其中解決重大項目落地型以引入工業(yè)、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)落地為重點；修復礦山損毀土地型以礦山生態(tài)修復及地質(zhì)災害治理引領土地整治和鄉(xiāng)村振興；拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間型注重城鄉(xiāng)融合發(fā)展；打造鄉(xiāng)村特色旅游型以古村落、紅色教育基地等為平臺，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型主要是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為依托，帶動周邊經(jīng)濟發(fā)展。結(jié)合項目類型和試點類型，對匯總的指標進行篩選和提取。

表1 廣東省全域土地綜合整治試點項目類型

1.5 構(gòu)建方法

基于人地耦合理論，采用信息檢索、實地調(diào)查、專家調(diào)查法（Delphi），參考自然資源部印發(fā)的《自然資源調(diào)查監(jiān)測標準體系（試行）》，從自然資源（耕地、森林、水、海洋、濕地、礦產(chǎn)、生物等）、社會、經(jīng)濟三大維度入手，對篩選后的指標進行梳理歸類，構(gòu)建具有廣東特色的全域土地綜合整治調(diào)查評估指標體系，構(gòu)建思路如圖1所示。

圖1 技術路線圖

2 指標體系構(gòu)建

基于上述思路和方法，最終形成包涵67項指標的廣東省全域土地綜合整治調(diào)查評估指標體系（圖2），其中自然資源（耕地、森林、水、海洋、濕地、礦產(chǎn)、生物等）維度50項、社會（人口）維度7項、經(jīng)濟（含產(chǎn)業(yè)）維度10項，體現(xiàn)以上資源的數(shù)量、質(zhì)量、現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)、效率、變化等特征。根據(jù)全域土地綜合整治項目類型和擬解決的問題，將體系內(nèi)的指標進行重新組合，可對不同類型的項目進行調(diào)查，也可對單因素的土地整治活動進行單獨調(diào)查評估。2021年，浙江省啟動了永久基本農(nóng)田集中連片整治工作，提出通過百畝方、千畝方、萬畝方永久基本農(nóng)田集中連片整治，推進布局集中連片、農(nóng)田設施完善、生態(tài)良好、適合規(guī)模種植和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進程。通過吸納田塊數(shù)量、土地流轉(zhuǎn)比例、撂荒比例等指標，為“小田并大田”、破解耕地細碎化困局、促進耕地集中連片，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和保障糧食安全服務。此外，受新冠肺炎疫情和國際形勢影響，我國經(jīng)濟下行壓力增大，政府專項資金有限，全域土地綜合整治前期投入大，項目周期較長、收益較慢，存在整治試點資金來源單一、過度依賴財政投入、多元化資金投入不足的困境[11]，如廣東省全域土地綜合整治申請的40個試點項目中，僅有4個項目完全無需借助土地整治指標收益，故將指標交易收益用于填補全域土地綜合整治項目資金空缺無疑是一項選擇。通過設置土地利用現(xiàn)狀、人均住房面積、容積率等指標，可對整治區(qū)域內(nèi)墾造水田、拆舊復墾等進行潛力分析，為相關節(jié)余指標的產(chǎn)生和交易提供依據(jù)。通過吸納水質(zhì)、森林碳匯[12]、藍色碳匯、廢棄礦山利用比例、古驛道、古村落、古建筑等調(diào)查指標，可為生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)導入、拓寬資金保障渠道、補充資金、促進產(chǎn)業(yè)融合提供必要的指標參考。

圖2 廣東省全域土地綜合整治調(diào)查評估指標體系框架

3 建議

3.1 制定相關標準和規(guī)范

指標體系構(gòu)建可為全域土地綜合整治調(diào)查評估標準化提供參考。目前，廣東省全域土地綜合整治各試點已基本完成實施方案編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃和試點實施方案經(jīng)審核備案后，各地試點將開工建設。項目一旦實施，部分關鍵性數(shù)據(jù)將無法獲取，故亟需盡快研制適用于全省全域土地綜合整治潛力等基礎信息調(diào)查技術的相關標準或規(guī)范，主要包括適用范圍、規(guī)范性引用文件、術語和定義、總則、技術流程、指標體系、計算方式等內(nèi)容。同時，應完善包括森林碳匯、紅樹林碳匯等在內(nèi)的調(diào)查和核算評估標準規(guī)范，推動以綠、藍碳匯為載體的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的標準化進程。還應加快研制礦山活化利用和市場化價值實現(xiàn)的調(diào)查和估算技術標準，為打通社會資本參與礦山生態(tài)修復、市場資源置換活化利用“最后一公里”提供標準支撐。從而更好地為項目實施和后期管護提供可持續(xù)的資金保障，提升全域土地綜合整治成效，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標。

3.2 提升調(diào)查的科技水平

全域土地綜合整治調(diào)查涵蓋自然資源、社會、經(jīng)濟領域，要素眾多，涉及面廣。傳統(tǒng)單要素的土地整治調(diào)查工作往往存在調(diào)查手段單一、精度差、效率低等問題，已與全域土地綜合整治綜合性、復雜性的調(diào)查需求不相適應，亟需借鑒相關領域先進技術和經(jīng)驗，借助衛(wèi)星遙感、無人機、物聯(lián)網(wǎng)等技術設備，結(jié)合實地調(diào)查等手段，構(gòu)建“遙感探測-現(xiàn)場調(diào)查”協(xié)同的天空地一體化全域土地綜合整治調(diào)查評估技術體系，提升調(diào)查數(shù)據(jù)精度和工作效率，以定量指標增強全域土地綜合整治的政策效力。

3.3 推動信息化建設

開展信息化建設是統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范管理、確保建設工作協(xié)調(diào)有序開展的一項基礎性工作。應根據(jù)全域土地綜合整治調(diào)查指標體系，在明確各調(diào)查指標含義、數(shù)據(jù)屬性的前提下，通過多源數(shù)據(jù)采集和分析，建立全域土地綜合整治調(diào)查信息數(shù)據(jù)庫?？煽紤]在廣東省土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中增設全域土地綜合整治模塊，并將規(guī)劃、實施、驗收、監(jiān)測、管護等環(huán)節(jié)納入，實現(xiàn)廣東省全域土地綜合整治“一張圖”全流程信息化管理。

3.4 建立公眾參與工作機制

傳統(tǒng)的生態(tài)修復工作存在主管部門“各掃門前雪”的現(xiàn)象，缺乏部門間的橫向合作與共享，未能形成自上而下、高效統(tǒng)籌的管理機制。全域土地綜合整治是自然資源部門的重點任務之一，也是統(tǒng)一行使國土空間生態(tài)保護修復的重要抓手。除自然資源部門外，全域土地綜合整治的調(diào)查評估、規(guī)劃設計、項目實施、驗收評價、后期管護等環(huán)節(jié)均離不開農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水利、交通、住建、統(tǒng)計、民政、旅游等部門的信息共享和協(xié)助。全域土地綜合整治調(diào)查評估工作應秉持“一盤棋”思維，打造“黨政主導-部門聯(lián)動-社會參與”的全域土地綜合整治協(xié)同聯(lián)動鏈條，提高工作效率。此外，指標體系設置應多與群眾溝通，征求各方意見，充分利用社交媒體，創(chuàng)新調(diào)查形式，適量設置群眾看得懂、便于理解、易掌握的“親民性指標”[13]，鼓勵群眾參與調(diào)查、評估、管護等全過程，提高全域土地綜合整治的社會效益。