完善“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定規(guī)則制定機制的思考

■ 余星滌/趙行健/張艷彬

（1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100035；2.紐約大學城市科學與發(fā)展研究中心，美國 紐約 475001；3.浙江省國土整治中心，杭州 310007）

0 引言

“健全決策機制，加強重大決策的調(diào)查研究、科學論證、風險評估，強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督”是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[1]?！叭齾^(qū)三線”統(tǒng)籌劃定是涉及國土空間格局和重大利益調(diào)整的重大決策事項，建立完善其規(guī)則制定的決策機制非常重要。在2018年黨和國家機構(gòu)改革前，曾開展了省級空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點，以及三條控制線分頭劃定的探索[2]，“三條控制線”劃定形成了相對成熟的理論基礎(chǔ)和方法，“三區(qū)”的空間內(nèi)涵、空間落位等問題還需進一步研究和探索[3]。當前，根據(jù)構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系新要求，需要在新發(fā)展理念指導下，對原有理論、方法、規(guī)則進行銜接、揚棄、融合和重構(gòu)，這本身就是一個統(tǒng)籌的決策過程。

“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定涉及錯綜復雜的新舊政策、法律法規(guī)、標準規(guī)范銜接問題，即使有聯(lián)席會議、意見征詢、調(diào)查研究等手段保障，但效果可能受到多種因素影響，如：聯(lián)席會議的事前準備是否充分；會議的召集人、參加人、協(xié)調(diào)方式是否連貫、系統(tǒng)；議題設(shè)計和討論是否緊緊圍繞核心問題，是否真正解決了問題；是否每次討論都能在前一次基礎(chǔ)上進一步深入，并解決新問題，等等。本文在借鑒國內(nèi)外立法和非立法規(guī)則制定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，嘗試建立一套相對穩(wěn)定的全過程邏輯分析方法，盡可能減少規(guī)則銜接中的不確定性，完善“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定的決策機制，促進規(guī)則共識的構(gòu)建。

1“三區(qū)三線”規(guī)則銜接涉及的常見問題

根據(jù)2019年以來的跟蹤研究，“三區(qū)三線”劃定規(guī)則銜接涉及的常見問題可分三個層次：

從“三區(qū)三線”整體看，主要有：制度方面，包括法律法規(guī)的銜接，新舊政策的銜接，原則性要求與差別化管控政策的銜接，歷史遺留問題、過渡期問題的政策銜接等；時序方面，包括近期、中期、遠期規(guī)劃目標之間的銜接；規(guī)劃之間的關(guān)系方面，包括與發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃空間布局的銜接[4]，以及五級三類規(guī)劃之間目標、指標、坐標的銜接[5]；基礎(chǔ)工作方面，包括數(shù)據(jù)、技術(shù)方法、調(diào)查口徑的銜接，用地的自然屬性和管理屬性的銜接[6]，等等。

從“三線”銜接的層次看，主要有：永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護紅線劃定銜接；永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定銜接；生態(tài)保護紅線與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定銜接；三條控制線劃定與其他控制線銜接，等等。眾多的控制線管理制度之間多有重疊，有核心和一般管控之分，又有國家、省級、市縣多層級管理權(quán)限的差異[7]，還需要深化研究生態(tài)空間及其不同生態(tài)功能區(qū)的管制規(guī)則[8]，政策協(xié)調(diào)工作量巨大。

從單條控制線劃定內(nèi)部銜接的層次看，以生態(tài)保護紅線為例，主要有：生態(tài)保護紅線與自然保護地原有劃定和管控規(guī)則的銜接；生態(tài)保護紅線與除自然保護地外其他禁止開發(fā)區(qū)管控規(guī)則的銜接；自然保護地內(nèi)部，動植物保護與歷史人文景觀保護原則性和差異性規(guī)則的銜接，等等。

以上問題在實踐中往往環(huán)環(huán)相扣，牽一發(fā)而動全身。通過科學的方法、深入的文獻梳理和調(diào)研論證，盡可能減少規(guī)則制定中的不確定性，增強其內(nèi)外在一致性、協(xié)調(diào)性，具有重要現(xiàn)實意義。

2 提高規(guī)則制定質(zhì)量與效率的現(xiàn)有經(jīng)驗

規(guī)則制定程序和方法因其法律效力而不同。對于立法活動，為健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，我國頒布了《立法法》，并在《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》兩個配套法規(guī)中，明確了立法項目征集和論證、公開征求意見、第三方起草或?qū)＜覅⑴c、重大利益調(diào)整論證咨詢、立法后評估、防止違反上位法等制度，確?？茖W立法、民主立法、依法立法[9]，并建立了行政規(guī)范性文件備案制度。

以《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》（滬府令17號）[10]為例，明確專業(yè)性、技術(shù)性較強的規(guī)范性文件，可吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或委托相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、研究機構(gòu)、其他社會組織起草；應(yīng)對必要性和可行性進行研究，并對現(xiàn)狀、問題和擬設(shè)定的主要政策、措施或者制度的合法性與合理性等內(nèi)容進行調(diào)研論證；應(yīng)當聽取有關(guān)組織和行政管理相對人的意見。涉及內(nèi)容專業(yè)性、技術(shù)性較強的，可能導致較大財政投入或者社會成本增加，需要進行成本效益分析的，直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，各利益相關(guān)方存在重大分歧意見的，涉及重大公共利益，或者直接涉及管轄區(qū)域內(nèi)大多數(shù)公民、法人或者其他組織切身利益的，應(yīng)當論證、聽證或公開征求意見。對重大分歧意見的協(xié)調(diào)和處理情況，應(yīng)當在起草說明中載明。但該管理規(guī)定明確，規(guī)劃類文件和專業(yè)技術(shù)標準類文件，不納入規(guī)范性文件管理范圍。

在標準化文件起草方面，我國制定了標準化工作的國家標準（GB/T1.2—2020），在《標準化工作導則第一部分：標準化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》中，明確編制標準文件的目的是“通過規(guī)定清楚、準確和無歧義的條款，使得文件能夠為未來技術(shù)發(fā)展提供框架，并被未參加文件編制的專業(yè)人員所理解且易于應(yīng)用”；文件內(nèi)容的表述應(yīng)遵循一致性、協(xié)調(diào)性、易用性原則[11]，其中，協(xié)調(diào)性原則是指：“起草的文件與現(xiàn)行有效的文件之間宜相互協(xié)調(diào)，避免重復和不必要的差異。”。

從國外經(jīng)驗看，美國行政法將不適用告知與評論程序而制定的各種通知、意見、指南、政策聲明等作為非立法性規(guī)則。它與立法性規(guī)則的區(qū)別主要體現(xiàn)在三個方面：無需立法機關(guān)授權(quán)；不存在新的權(quán)利或義務(wù)；不能拘束公眾與法院。這樣大大提高了非立法性規(guī)則的行政效率，但實踐中非立法性規(guī)則在涉及個體的權(quán)利與義務(wù)，以及事實上的法律拘束力方面，與立法性規(guī)則的邊界很難界定。因此，美國法學界一直在探索從注重實效的視角推動非立法規(guī)則的法制化：一方面，鼓勵行政機關(guān)使用立法程序來頒布規(guī)則和政策；另一方面，發(fā)揮行政機關(guān)自我拘束的能力，通過引入成本收益分析、風險評估程序、公眾參與技術(shù)等措施，增強規(guī)則制定的科學性[12]。

在建立《歐盟憲法條約》中，也提出要區(qū)分立法與非立法行為[13]。從2001年起，歐洲委員會提出要構(gòu)建一個綜合的影響評估（IA）流程，將其作為一個系統(tǒng)的戰(zhàn)略方法，服務(wù)于公共政策制定的整個生命周期（開始、設(shè)計、立法、實施和審查），通過綜合使用有效工具來改進決策過程，幫助提高立法和決策質(zhì)量[14]。影響評估分為事前評估和事后評估，其中，事前評估的目的是確保給決策者提供所有相關(guān)信息和高質(zhì)量的建議；事后評估著重于評估規(guī)則的有效性和適當性，找出弱點和缺項，為完善或修改政策法規(guī)提供依據(jù)。在事前評估中要充分考慮現(xiàn)有方案之外可能存在的替代方案；要進行監(jiān)管影響評估，以結(jié)構(gòu)化的方式提供政策制定中至關(guān)重要的信息；要評估各種政策選擇的積極或負面影響，進行成本效益分析(CBA)，發(fā)現(xiàn)可能存在的風險，并與利益相關(guān)方協(xié)商，最大限度地發(fā)揮積極影響，從而有效地實現(xiàn)政策目標[15]。

關(guān)于事后評估，歐盟成員國和由委員會監(jiān)管專家組成的高級咨詢小組推薦運用經(jīng)濟合作組織制定的決策監(jiān)管參考清單[16]，包括十項：是否正確定義了問題；政府行為是否合理；監(jiān)管是否是最佳政策工具；監(jiān)管是否有法律依據(jù)；采取這一行動的政府層級；監(jiān)管的好處是否足以證明成本的合理性；監(jiān)管成本和收益在社會群體之間的分配是否透明；法規(guī)是否清晰、一致、易于理解且可供用戶使用；是否所有的利益相關(guān)方都有機會發(fā)表意見；如何通過激勵措施和制度保障實現(xiàn)承諾。這些實施決策事后評價與監(jiān)管的角度，對于科學規(guī)范決策和規(guī)則制定過程，也有借鑒意義。

此外，以增強集體決策科學合理性、降低溝通成本為目標的《羅伯特議事規(guī)則》，也在重視會議動議的事前準備、緊密圍繞明確議題，避免空泛、缺乏建設(shè)性、有損效率的討論方面，制定了相應(yīng)的規(guī)則[17]。

總體來看，為提高立法性規(guī)則制定的質(zhì)量，國內(nèi)外普遍有一套完整的規(guī)則和程序，而對非立法性規(guī)則制定的要求相對簡易。但一些重要的非立法性規(guī)則往往涉及個體的權(quán)利和義務(wù)，且具有事實上的法律拘束力，因此，非立法性規(guī)則制定效率與質(zhì)量的平衡，越來越受到業(yè)界重視。

3“三區(qū)三線”劃定規(guī)則銜接的全過程邏輯分析法

“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定規(guī)則，其表現(xiàn)形式或許只是一個過程性、技術(shù)性的內(nèi)部工作指南，但實際承載了國土空間規(guī)劃編制實施的基本法理和技術(shù)邏輯，涉及中央精神、國家戰(zhàn)略的貫徹落實，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障的重大價值判斷、利益調(diào)整，事關(guān)重大。為此本文探索通過對“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定規(guī)則制定的全過程邏輯分析，進一步減少規(guī)則制定中的不確定性，提高規(guī)則制定的質(zhì)量和效率?，F(xiàn)將全過程邏輯分析分為五個步驟：

第一步：找到“老大難”問題背后的“根問題”，形成問題清單，提高研討和調(diào)研的質(zhì)量。

在各類會議研討和調(diào)研中，往往會存在問題雷同、泛泛而談、無法深入的局面。為什么有些問題會成為“老大難”？有很大一部分原因，是前期觀察分析不深入，導致或未找到真問題，或孤立地看問題，或未抓到問題癥結(jié)所在。

以實地調(diào)研中地方提出的“一級水源保護地內(nèi)永久基本農(nóng)田是否劃入生態(tài)保護紅線”為例，通過相關(guān)新舊政策、技術(shù)指南、法律法規(guī)梳理分析發(fā)現(xiàn)，地方之所以在執(zhí)行中感到困惑，是因為依據(jù)不同政策會得出不同結(jié)論（表1）。

表1 政策一致性分析

由此，通過“一級水源保護地內(nèi)永久基本農(nóng)田是否劃入生態(tài)保護紅線”這個表現(xiàn)在執(zhí)行中的“顯性問題”，找到其中存在的“隱性問題”或者說“根問題”“真問題”是：

(1)生態(tài)保護紅線管控政策與各類自然保護地、禁止開發(fā)區(qū)原有的法律法規(guī)、政策規(guī)范之間的關(guān)系；

(2)由于自然保護地只是生態(tài)保護紅線中的一部分，因此，需要明確紅線內(nèi)除自然保護地外，其他禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田處置政策；

(3)劃入生態(tài)保護紅線的其他禁止開發(fā)區(qū)，是否還需要進一步界定核心區(qū)和一般控制區(qū)；

(4)如果出于對生態(tài)保護紅線系統(tǒng)性、完整性的考慮，永久基本農(nóng)田保留在一級水源地內(nèi)，要與現(xiàn)行法律法規(guī)的管控要求進行銜接，包括理順部門規(guī)章與上位法之間的關(guān)系。

如果調(diào)研和研討前，能通過類似的資料分析梳理出一個明確的問題清單，聚焦議題，將大大提高調(diào)研和協(xié)調(diào)解決問題的質(zhì)量。

第二步：形成不同輪次協(xié)商或論證會議之間的遞進關(guān)系，提高協(xié)調(diào)效率。

規(guī)則的本質(zhì)是共識。利益、價值與制度是影響社會共識的三個基本要素。其中，價值是權(quán)衡利益的尺度，是對重要性排序的基本判斷，必然成為指導思想和基本原則的核心。制度是解決共性問題和個性問題的規(guī)則化共識，其中，解決共性問題的共識形成通則，解決個性問題的共識形成差別化管控規(guī)則。

針對以上分析要求，本文嘗試設(shè)計一個n輪次的遞進式研討分析模型：將需要協(xié)調(diào)解決的問題分為價值判斷、共性問題、個性問題三類；通過首輪、次輪、n輪次的協(xié)調(diào)，不斷協(xié)商解決問題，其中，已解決的問題（用“Yes”表示,簡寫為“Y”）作為共識沉淀為規(guī)則，未解決的問題（用“No”表示,簡寫為“N”）留待下次，通過進一步的調(diào)研、協(xié)商再解決，最終形成“針對價值判斷的共識形成指導性原則”“針對共性問題的共識形成通則”“針對個性問題的共識形成差別化管控規(guī)則”的邏輯架構(gòu)（表2）。

表2 遞進式研討情況

第三步：分拆問題，明確責任主體，統(tǒng)分結(jié)合尋找解決路徑。

利益結(jié)構(gòu)越多元，價值越分化，制定規(guī)范的難度越大[18]。針對“三區(qū)三線”劃定規(guī)則議題重大、利益結(jié)構(gòu)多元、價值分化、規(guī)范難度大的特點，需要探索適應(yīng)多元治理和權(quán)責利協(xié)調(diào)的方法機制[19],對原有規(guī)則進行整合、嵌接、重構(gòu)和創(chuàng)新。

解決這類復雜問題，一是要在中性的立場上，建立一個各方都能接受的分析框架，統(tǒng)合和重構(gòu)原有的規(guī)則體系；二是采取“總—分—總”的辦法，先拆解問題，理順相關(guān)問題之間的法理、技術(shù)、行政邏輯，明確解決不同類別問題的路徑和主體責任；三是通過多方、多輪的論證、協(xié)商，并對拿不準的問題做進一步調(diào)研或試點，各個擊破，最終再根據(jù)問題之間的底層邏輯進行統(tǒng)合，形成規(guī)則制定的初步成果。

例如，把“三區(qū)三線”劃定實施面臨的問題分為制度建設(shè)、組織實施、政策執(zhí)行、典型矛盾沖突等類別，針對不同類型、不同層次的問題，分頭尋找解決途徑，避免壓力過于集中，顧此失彼（表3）。

表3 主要問題分類解決情況

第四步：對于規(guī)則初步成果進行整體評估，準備政策解讀和應(yīng)對預(yù)案。

規(guī)則初步成果出來后，應(yīng)對規(guī)則的系統(tǒng)性、完整性、協(xié)調(diào)性及實施預(yù)期影響進行評估。其中：

規(guī)則內(nèi)部一致性評估是為了保證規(guī)則的系統(tǒng)性、完整性和邏輯嚴密性。評估重點包括：主要概念定義的內(nèi)涵與外延，以及在整個規(guī)則內(nèi)部應(yīng)用的前后一致性；作為價值尺度的主要原則在整個規(guī)則內(nèi)部應(yīng)用的范圍、尺度的前后一致性；通則的普適性；差異性政策與主要原則的一致性、與實際情況的契合性、不同區(qū)域差別化政策的寬嚴尺度把握等。

規(guī)則外部協(xié)調(diào)性評估是為了保證新規(guī)則與現(xiàn)行有效規(guī)則的連續(xù)性、協(xié)調(diào)性，以及實際操作的易用性。評估重點包括：在時間序列上，以堅決執(zhí)行最新政策方向為前提，兼顧歷史遺留問題、過渡期問題的政策連續(xù)性；在立體空間上，評估地上地下、陸海、跨區(qū)域、跨流域、跨資源門類之間的時空兼容性；在管理層級上，評估不同管理層級的權(quán)責對等性，等等。

規(guī)則實施的影響評估主要是為了預(yù)警由于重大利益格局調(diào)整帶來的經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境風險。同時，考慮不同方案實施需要配套的政策及財政支持。特別是針對其中拿不準但關(guān)系重大的規(guī)則條文，可以采用對不同實施方案進行比選的方式幫助決策（表4）。

表4 實施方案效益及風險比選

通過方案比選，特別是運用成本收益分析法，評估不同方案選擇的正面和負面影響，可以預(yù)警方案實施中的風險，為決策提供更充分有效的依據(jù)。同時，制定包括政策解讀、配套措施等在內(nèi)的政策執(zhí)行及風險防范預(yù)案。

第五步：進行規(guī)則制定全過程的資料匯編和整理，作為決策和修改完善的依據(jù)。

實時跟進做好規(guī)則制定全過程性的資料匯編和整理，以每一次協(xié)調(diào)會、研討會、實地調(diào)研形成的階段性成果為新起點，次次有推進、步步有成效。即使某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯漏，也方便追溯、查找和補救。其間，允許對階段性規(guī)則制定成果質(zhì)疑，但必須在掌握已有成果基礎(chǔ)上，提出可靠的新觀點、新證據(jù)，將其作為重要分歧納入下一輪協(xié)商，并將分歧點及協(xié)商意見納入規(guī)則協(xié)商全程資料記錄，以備查詢和下一步?jīng)Q策參考。對規(guī)則協(xié)商全過程的資料匯總不僅方便查缺補漏，回應(yīng)質(zhì)疑，還能確保異議提出方在充分了解已有規(guī)則制定成果的前提下，提出可靠的新觀點、新證據(jù)，避免重復勞動(表5)。

表5 規(guī)則協(xié)商全程資料匯總

4 結(jié)論與展望

加強重大決策的調(diào)查研究、科學論證、風險評估是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?！叭齾^(qū)三線”統(tǒng)籌劃定規(guī)則制定雖然作為規(guī)劃類和專業(yè)技術(shù)標準類文件，未被納入規(guī)范性文件管理范圍，但因其涉及國土空間格局和重大利益調(diào)整，仍屬重大決策事項，政策協(xié)調(diào)、規(guī)則銜接任務(wù)十分繁重，規(guī)范并提高規(guī)則制定的質(zhì)量和效率，非常重要和必要。本文通過分析總結(jié)國內(nèi)外立法性規(guī)則及非立法性規(guī)則制定的經(jīng)驗，借鑒政策一致性分析、決策影響評價、成本效益分析等方法，抓住“三區(qū)三線”劃定規(guī)則制定的五個節(jié)點，設(shè)計了全過程邏輯分析法，能夠進一步減少規(guī)則制定中的不確定性，更好地形成共識。

綜上所述，這一套貫穿規(guī)則協(xié)調(diào)全過程的邏輯分析方法，既能應(yīng)用于“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定規(guī)則的制定，也能靈活運用于各類規(guī)則協(xié)調(diào)和決策過程。如果能結(jié)合信息化手段，形成相關(guān)決策數(shù)據(jù)庫，應(yīng)有更加廣泛的應(yīng)用前景。