城市更新背景下城區(qū)拆遷改造風(fēng)險問題的演變及對策研究

婁兆鋒 馬軍衛(wèi) 伍玉振

（中共濟南市委黨校 山東濟南 250100）

一、引言

實施城市更新行動已進入國家決策層面，黨的十九屆五中全會對城市更新行動作出決策部署，國家“十四五”規(guī)劃《綱要》也明確為重大工程項目。城市更新過程中，隨著政府和社會資本合作模式逐漸成熟，民眾利益訴求日漸多元化，造成民眾公共服務(wù)需求與相對固定的城市更新政策之間的矛盾，表現(xiàn)為多種拆遷風(fēng)險，包括空間變化對原居民產(chǎn)生的社會排斥風(fēng)險、拆遷藍圖與實際發(fā)展矛盾導(dǎo)致的不穩(wěn)定風(fēng)險等。為此，本文力求從國家決策層面化解拆遷改造風(fēng)險，尤其是“拆改留”的政策方向變更為“留改拆”后應(yīng)該如何進一步防控拆遷改造風(fēng)險？

二、城市更新背景下城區(qū)拆遷改造風(fēng)險問題的演變

（一）國外拆遷改造風(fēng)險問題的演變

1.早期的城市更新工作對拆遷風(fēng)險關(guān)注不夠。19世紀(jì)末社會迅速發(fā)展，工人階級和有組織的勞工運動出現(xiàn)。比如，美國在凱恩斯主義的指導(dǎo)下，國家對社會實施全面干預(yù)。第一，拆遷改造風(fēng)險防控限于理念且有待付諸實施。在法律與財力保障下實施周期性的城市更新，理念上提倡保障性住房，并匹配支付“無住房”家庭，倡導(dǎo)公民最大限度地參與城市更新過程[1]。第二，將城市更新行動瞄準(zhǔn)社區(qū)。拆遷改造的風(fēng)險防控聚焦在新建社區(qū)的發(fā)展領(lǐng)域，明確社區(qū)發(fā)展環(huán)境的包容性，社區(qū)與城市化、工業(yè)化相融合。第三，城市拆遷改造風(fēng)險有待上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。20世紀(jì)40年代末開始，“經(jīng)典福利國家”將房地產(chǎn)開發(fā)和城市更新的社會政策一并融合到城鎮(zhèn)規(guī)劃中[2]，而拆遷改造風(fēng)險的防控偏重于完善鄰里關(guān)系，重點工作依然是改造住房且增加住房。這一時期的城市更新與拆遷風(fēng)險研究的關(guān)聯(lián)度不高，且重點在于城市建設(shè)本身。

2.20世紀(jì)50年代到90年代，著重于城市更新與拆遷中的風(fēng)險關(guān)系探討。第一，城市更新導(dǎo)致拆遷風(fēng)險。城市更新在70年代的公共政策呈現(xiàn)市場導(dǎo)向，重點支持私營部門投資，戰(zhàn)后重建對倫敦東區(qū)影響嚴重，摧毀了長期建立起來的工人階級社區(qū)的家庭和親屬網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)?shù)厝狈π湃尉W(wǎng)絡(luò)，成為了無人愿意居住的社區(qū)[3]。20世紀(jì)80年代，進一步累積了大量的社會問題，比如，弱勢群體面臨的社會排斥，表現(xiàn)為就業(yè)風(fēng)險導(dǎo)致的經(jīng)濟排斥。為了防控風(fēng)險，90年代公共政策引導(dǎo)社區(qū)參與城市更新[4]。第二，完善城市更新政策防范拆遷風(fēng)險限于個別區(qū)域。為防控拆遷造成的就業(yè)風(fēng)險，公共政策提出社區(qū)倡議增加就業(yè)機會，促使社區(qū)提供就業(yè)機會，且此類社區(qū)經(jīng)濟倡議多是基于弱勢地理位置的社區(qū)。第三，社會政策學(xué)領(lǐng)域缺乏對城市更新與拆遷風(fēng)險的討論。公共政策、城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市研究、人類地理學(xué)和城市經(jīng)濟學(xué)更多涉及城市更新的討論，而社會政策學(xué)領(lǐng)域較少探討城市更新內(nèi)容，致使拆遷中的社會風(fēng)險研究的不足[5]。第四，通過城市更新政策化解拆遷風(fēng)險存在障礙。政府部門早期更注重物質(zhì)環(huán)境的改善，容易忽視改善居民前景，進而沒有將社區(qū)賦權(quán)提上議事日程，且沒有具體方案落實民眾及第三部門的精英參與鄰里重建，拆遷中的社區(qū)風(fēng)險依然不斷累積。

3.21世紀(jì)，城市更新發(fā)展較快，上升為國家決策，但對拆遷風(fēng)險的重視程度不夠。城市更新政策基于財政壓力開始上升為國家決策。同時，反映了后現(xiàn)代主義對精英主義敘事的不信任，城市更新政策開始從自上而下的物質(zhì)更新轉(zhuǎn)向了自下而上的地方主義更新，涉及個人、文化和制度更新，實現(xiàn)了結(jié)構(gòu)功能主義倡導(dǎo)的社會共識、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、城市伙伴關(guān)系，且城市更新的實踐仍然停留在制度達爾文主義范疇，實踐中地方性風(fēng)險更集中，福利投資的決定性因素不是需求，而是社會控制；參與主體結(jié)構(gòu)面對更分散風(fēng)險，投資企業(yè)與社區(qū)權(quán)力博弈；相關(guān)利益者面對競爭更激烈的風(fēng)險，比如，投標(biāo)中的企業(yè)競爭[6]。同時，大批流離失所的居民以及遭遇歧視性政策導(dǎo)致的居民在住房官員房間里實施靜坐、實施棚戶區(qū)社會運動，但拆遷風(fēng)險的討論并沒有同步上升為國家決策層面，而是把風(fēng)險看成是地方政府能力的欠缺，無法貫徹中央政府分權(quán)，體現(xiàn)為集中空間規(guī)劃與分散的財政約束無法轉(zhuǎn)換為分散空間約束與集中財政約束。因此，總的看，問題的研究熱衷于討論中央與地方的職能轉(zhuǎn)變、社區(qū)賦權(quán)，卻較少從國家決策層面觀察參與主體的職能轉(zhuǎn)變中風(fēng)險形成機理的探討。

（二）國內(nèi)拆遷改造風(fēng)險問題的演變

1.城市更新節(jié)奏更加緊湊，融入要素更加多元，拆遷風(fēng)險的識別和處置更加復(fù)雜。城市更新變得更為復(fù)雜多樣，空間分散、資金集約的建設(shè)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g集約、資金分散的模式；以市場化為主導(dǎo)的城市空間改造較為粗糙，布局稀松、相對孤立，轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g多樣化、傳統(tǒng)文化氛圍的保育；政府從引導(dǎo)多方主體的利益共享到責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)，不斷融入社會政策，倡導(dǎo)去同質(zhì)化的拆遷改造，并逐漸開發(fā)利用城市文化資本；保留人民對場所共同感知的精神記憶。因此，拆遷改造風(fēng)險的發(fā)生機制更加多樣，治理難度更加具有挑戰(zhàn)性。

2.城市更新中社會政策缺失導(dǎo)致的拆遷風(fēng)險被識別為主要風(fēng)險。主要涉及體制、理念、機制、制度四個層面的問題。體制性矛盾導(dǎo)致拆遷困難，城市更新受制于傳統(tǒng)規(guī)劃理念和管理部門的職能分割，系統(tǒng)性的政策工具供給不足，導(dǎo)致空間更新不完善[7]。市場激勵型的城市更新理念導(dǎo)致負面社會影響[8]，拆遷中的部分釘子戶違背了社會公德，以不尋常的方式危害社會公共利益，甚至造成市場失靈。被拆遷區(qū)域的居民在就業(yè)、通勤等方面受到了不同程度的負面影響，生活成本、通勤成本增加，就業(yè)機會減少；私人空間轉(zhuǎn)化為公共空間，公共空間逐漸擴大化，導(dǎo)致居民生活空間和環(huán)境活被擠壓、私人權(quán)利被侵犯等問題。城市更新的制度硬化導(dǎo)致基層政府權(quán)力過程缺乏足夠彈性空間，將拆遷過程與結(jié)果制進行了框定，權(quán)力過程制度化僅存的部分空間無法調(diào)劑和統(tǒng)籌復(fù)雜多樣的民眾訴求[9]。

3.城市拆遷改造風(fēng)險防控納入國家決策。實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，城市更新行動與城市發(fā)展內(nèi)在規(guī)律相契合，體現(xiàn)在城市建設(shè)過程中，納入人文關(guān)懷要素。為防止拆遷改造風(fēng)險的累積和城市問題的增加，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》要求，城市更新要尊重人民群眾意愿，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，積極穩(wěn)妥實施城市更新行動，防止大拆大建問題[10]。

三、化解城區(qū)拆遷改造風(fēng)險的對策

城區(qū)拆遷改造較為復(fù)雜，為更好地化解拆遷改造風(fēng)險，主要從協(xié)商民主理論與公民參與理論兩個視角提出對策措施。通過協(xié)商民主化解拆遷風(fēng)險。拆遷改造過程中出現(xiàn)的復(fù)雜問題，需要更為專業(yè)的知識予以解決，服務(wù)好協(xié)商對話機制；將程序合法貫穿始終，促進協(xié)商民主的合法性；統(tǒng)籌社區(qū)群眾的利益訴求，不超越社會公共利益的界限。通過公民參與化解拆遷風(fēng)險。目前城市更新過程中，主要涉及三種模式：政府主導(dǎo)模式，涉及告知、咨詢、勸解層面的公民參與（根據(jù)阿恩斯坦的公民參與分類，公民權(quán)力再分配由弱到強，劃分為操縱、教育、告知、咨詢、勸解、伙伴關(guān)系、賦權(quán)、公民控制）[11]，政府處于主導(dǎo)地位，采取自上而下的再生方法、公—私合作的方式，公民更多地參與征收、補償和再分配階段；上下互動模式，政府與社會的互動、協(xié)商、合作，社區(qū)作為“合作伙伴關(guān)系”的參與者；社區(qū)賦權(quán)模式，社區(qū)處于強勢地位，直接參與決策全過程，可以與開發(fā)商等主體直接溝通，最大化地發(fā)揮社區(qū)功能，具有積極的示范效應(yīng)。

目前，鑒于中國社會發(fā)展實際及城市發(fā)展水平，采取政府、原權(quán)利人、社區(qū)、開發(fā)者、第三方等多元主體利益協(xié)商對話的平臺，基于發(fā)展型政策融入城市更新的思路，從協(xié)商體制、社會人文環(huán)境理念變革、頂層設(shè)計、治理與授權(quán)、制度保障等方面探討。

（一）實施社會人文環(huán)境理念變革，保留城市記憶

強調(diào)文化導(dǎo)向的城市更新，依據(jù)文化與空間理論，將文化導(dǎo)向的城市更新劃分為：文化地域性、文化階層性與文化功能性[12]。隨著“留改拆”并舉的改造方向，文化地域性特征更加凸顯，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要求，保留老城區(qū)記憶，不隨意更改道路布局，限制建筑物高度，盡可能保留老城區(qū)的原始模樣。延續(xù)本地城市印記和特色。堅持低影響的更新改造方案，充分留存老城區(qū)歷史建筑。加強多元文化階層性特征的社區(qū)建設(shè)，在居民對社區(qū)的歸屬感與對城市生活的認同感之間找到平衡。要在不割斷人、地和文化的關(guān)系的前提下，充分尊重居民意愿，妥善安置，盡可能保持社會結(jié)構(gòu)。融入可持續(xù)性發(fā)展政策促進城市更新，要注重社會網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的塑造和梳理，各階層群眾形成社會網(wǎng)絡(luò)所依附的街道系統(tǒng)應(yīng)具有完備的生活功能性特征，并積極引導(dǎo)多樣化群體逐步接受彼此的文化和生活方式，進一步支撐多樣化的社會網(wǎng)絡(luò)。完善公共發(fā)展空間，融合多元文化功能性特征的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。規(guī)劃與居民需求相適應(yīng)的各類型公共空間占比，連接就近就地的教育、醫(yī)療等服務(wù)設(shè)施，打造安置社區(qū)與其他社區(qū)交往的公共平臺，設(shè)計社區(qū)間對話機制，實施平臺內(nèi)文化生活娛樂活動計劃，建立多層次多元化的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，持續(xù)培育良好的社會資本，為階層流動提供機會和空間。

（二）國家治理與局部治理相結(jié)合

通過國家治理的方式，進一步探索政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，國家在提供財政資金支持基礎(chǔ)上，鼓勵社會專業(yè)力量參與拆遷改造，保證項目全生命周期管理。在局部治理層面，出臺政策鼓勵資源所有者、居民參與微改造，房屋規(guī)劃和建設(shè)逐漸由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變。

1.強化中央政府對地方城市更新的指導(dǎo)效能，明確地方政府城市更新責(zé)任，督促地方政府建立區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化、項目差異化的實施辦法，根據(jù)城市更新試點城市的實施效果，還要科學(xué)評估其他城市更新規(guī)劃體系和規(guī)劃手段，在全國范圍內(nèi)分類建立多元化財稅鼓勵政策，并建立城市更新評估檢討機制。社區(qū)安置策略上，可以借鑒英國城市漸進式更新機制。廣泛凝聚社區(qū)群眾的共識，倡導(dǎo)社區(qū)公共利益價值，貫穿房屋“留改拆”的全過程，打造小成本、多功能；高效率、高滿意度；高效能、多元化的城市更新成果。破除失地農(nóng)民的制度性排斥。調(diào)整政府的城市更新目標(biāo)，兼顧城市化率和經(jīng)濟增長，更加注重失地農(nóng)民融入城市的政策措施，統(tǒng)籌社區(qū)“留改拆”成本與居民需求，出臺更加適應(yīng)失地農(nóng)民融入社區(qū)、融入城市的安置策略，強調(diào)就業(yè)與文化生活的重要性，優(yōu)化集中安置辦法，實施更加多元的安置方式，為失地農(nóng)民提供廣闊的選擇空間，輔助其自主權(quán)和表達權(quán)的實現(xiàn)。

2.局部治理要穩(wěn)?！搬斪討簟敝卫砼c政策宣傳相結(jié)合。政策宣傳過程中，要保證信息傳遞的對稱性，將土地政策等與市場掛鉤的信息進行強化學(xué)習(xí)，消除部分居民的不合理預(yù)期，尤其要明確“釘子戶”的可行性安置辦法，在保證全體業(yè)主利益的基礎(chǔ)上，尊重“釘子戶”的選擇，做到信息公開、透明，便于“釘子戶”與全體業(yè)主的溝通和交流。征收權(quán)與社區(qū)自治相結(jié)合，通過基層黨建引領(lǐng)的社區(qū)自治形成拆遷安置程序的一條龍服務(wù)，通過征收權(quán)形成“反公地困境”的矯正辦法。相關(guān)利益主體參與政策和執(zhí)行政策相統(tǒng)一。政策參與代表權(quán)利的實現(xiàn)，政策執(zhí)行體現(xiàn)義務(wù)，兩者伴隨拆遷始終，政府政策引導(dǎo)為主線，推進企業(yè)與居民對話協(xié)商，共同推進拆遷改造工作。政府在制定政策過程中，應(yīng)為各主體提供利益平衡的進入機制和退出機制。在規(guī)劃階段引入居民代表等多個主體，在征收階段繼續(xù)鼓勵居民等多個主體的參與，保障征收程序的推進效率。如果退出協(xié)商機制，應(yīng)提供與征收程序相結(jié)合的次優(yōu)多選項解決方案，最大程度地消解“釘子戶”數(shù)量，最大可能性地維護居民利益。因地制宜的靈活更新方法。針對于舊工業(yè)區(qū)重點探索多元交叉復(fù)合型的更新手段，根據(jù)不同工業(yè)區(qū)的產(chǎn)權(quán)、歷史、環(huán)境等要素配置情況以及現(xiàn)狀條件，制訂一廠一策的更新方法。探索多種實施路徑和復(fù)合更新策略?！耙缓硕嘣焙献髦卫砟Ｊ饺〈鞣狡綑?quán)的合作治理模式，上海長白新村228街坊“三個100%”協(xié)商征收案例做了很好的示范，最大限度減少拆遷矛盾，主要涉及征收中的意愿征詢、協(xié)商簽約，與征收后的自治共治三個階段進行協(xié)商。[13]

（三）倡導(dǎo)主動的制度更新

被動制度更新包括根據(jù)“代償性”論斷，提出城市更新中“負面清單”制度，減少負面影響。主動的制度更新包括，立法保障公共利益，涉及完善《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，制定《城市更新法》，完善現(xiàn)有的“多數(shù)決”、產(chǎn)權(quán)置換、自主改造以及土地出讓金收益激勵等機制為主的更新模式，體現(xiàn)公共利益原則[14]。修訂《拆遷條例》，完善公益限定、程序正義、和公平補償?shù)然驹瓌t，為各主體的博弈提供平等平臺。綜合利用并完善制度，建立專門法律法規(guī)體系、設(shè)立城市更新的專職機構(gòu)、以政府引導(dǎo)城市更新有序、以城市更新單元統(tǒng)籌城市更新空間范圍；改革城市規(guī)劃體系、適應(yīng)城市更新規(guī)劃管理要求。

1.明確執(zhí)行程序的法律界限。明確非訴行政執(zhí)行的司法屬性，非訴行政執(zhí)行具有司法屬性，是司法權(quán)行使的一種形式。司法權(quán)主導(dǎo)下的行政權(quán)運用。夯實檢察機關(guān)對非訴行政執(zhí)行的監(jiān)督，非訴行政執(zhí)行檢察監(jiān)督功能價值明顯。檢察機關(guān)本身就是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，其具有“一手托兩家” 的天然優(yōu)勢，其既可以既監(jiān)督人民法院公正司法，又促進行政機關(guān)依法行政。

2.完善行政賠償與問責(zé)制度，以司法解釋的形式，明確行政賠償?shù)馁r償標(biāo)準(zhǔn)，并對《國家賠償法》第36條所指的“直接損失”作擴需以司法解釋形式明確“賠償數(shù)額不低于賠償請求人依照征收補償方案可獲得的全部征收補償權(quán)益”的原則，并將《國家賠償法》第36條所指的“直接損失”擴大解釋為房屋直接價值損失、屋內(nèi)物品損失、安置補償權(quán)益（產(chǎn)權(quán)調(diào)換房、過渡費、安家費、搬家費等其他對動產(chǎn)造成的直接損失）[15]。

3.增進公共利益，出臺“一攬子”政策。按照城市更新單元概念整合零散土地，依次協(xié)調(diào)各方利益，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對完整性，提出“增加公共要素”，在政策文件中增加“公共要素清單”“公共要素評估”等概念，采取“公益用地”的做法，明確公益用地在更新項目中所占比例，并將其交付給城市管理部門，用以優(yōu)化城市公共空間的配置，因地制宜地出臺城市更新法規(guī)和實施辦法，將涉及到的資金來源、改造主體、公眾參與、土地出讓模式等細化為操作程序，為城市更新工作提供規(guī)范的拆遷程序指引。[16]

4.升級就業(yè)政策，保障失地農(nóng)民的利益。根據(jù)失地農(nóng)民的就業(yè)意向和特點，幫助失地農(nóng)民獲得相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，并根據(jù)后期就業(yè)情況對失地農(nóng)民職業(yè)技能進行再培訓(xùn)和再提升，保障失地農(nóng)民在城市生活的可持續(xù)。在拆遷政策需要平衡公平感知度與分配區(qū)間，將房屋拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)與公平均衡的利益分配關(guān)系相關(guān)聯(lián)，保持農(nóng)民的公平感知度平穩(wěn)，在充分考慮農(nóng)民主體的內(nèi)生需求的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民之間的利益分化保持在一定限度內(nèi)，防止因征地拆遷過分拉大農(nóng)民之間的補償差距。市場價值補償模式應(yīng)當(dāng)以更為公平的利益分配方式，協(xié)調(diào)不同地區(qū)農(nóng)民對土地增值收益的共享，充分滿足農(nóng)民城市化與家庭再生產(chǎn)的需求，保證農(nóng)民得到公平、公正的補償。[17]根據(jù)不同拆遷區(qū)位的農(nóng)民給予相應(yīng)的補償就業(yè)政策，縮小農(nóng)民間的收入差距，并允許失地、失房農(nóng)民在生存質(zhì)量遇到嚴重問題時重返原集體組織，由原集體組織安排農(nóng)業(yè)就業(yè)。同時，加強對負責(zé)農(nóng)民征地拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員的監(jiān)管，確保每筆征地拆遷補償款及時足額下發(fā)，加大對違法違紀(jì)人員的懲處力度。[18]建立健全基層政府工作人員壓力疏導(dǎo)機制，并將拆遷風(fēng)險的評估納入政策執(zhí)行過程，將拆遷后的治理方案一并納入政府績效評價體系等，對非合規(guī)甚至違法的方式，變通執(zhí)行拆遷政策的執(zhí)行方式進行監(jiān)督檢查，為基層政府提供必要的行政權(quán)力和行政資源，為其與民眾的協(xié)商提供操作空間。