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    法治鄉(xiāng)村視域下鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化的研究
    ——基于D市的實(shí)踐調(diào)查

    2022-12-28 05:14:06昌雯
    南方論刊 2022年12期
    關(guān)鍵詞:法律服務(wù)

    昌雯

    (中共達(dá)州市委黨校 四川達(dá)州 635000)

    2019年6月,司法部“法治鄉(xiāng)村建設(shè)”提出要增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感、幸福感和安全感,這是國家治理現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村落實(shí),是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)是政府基本公共服務(wù)的組成部分,隨著鄉(xiāng)村的發(fā)展與需要,鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)能力不斷提高,但其供給體系總體而言滯后于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展。

    一、D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的現(xiàn)行成效

    近年來,D市司法行政系統(tǒng)按照司法部、省司法廳和市委、市政府工作部署,以深化司法行政改革為突破口,以建設(shè)公共法律服務(wù)體系為統(tǒng)攬,逐漸形成地域特色“D市經(jīng)驗(yàn)”。

    (一)構(gòu)建情況

    D市對于推動城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)一直在不斷努力和創(chuàng)新,打造智慧公共法律服務(wù)平臺公共、全面開展法治鄉(xiāng)村建設(shè)“五個一”工程,建立鄉(xiāng)村涉民生案件“快執(zhí)”綠色通道等,實(shí)現(xiàn)服務(wù)全覆蓋。

    1.隊(duì)伍建設(shè)。在鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建中,已經(jīng)形成了覆蓋廣、專業(yè)強(qiáng)、較為穩(wěn)定的平臺隊(duì)伍、專業(yè)隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍構(gòu)成的“3+”隊(duì)伍。平臺服務(wù)隊(duì)伍主要由實(shí)體平臺隊(duì)伍和網(wǎng)絡(luò)平臺構(gòu)成;組建“涉法涉訴專家?guī)臁?、組建普法講師團(tuán)、組建人民調(diào)解專家?guī)?;培養(yǎng)“法律明白人”、確定公共法律服務(wù)聯(lián)絡(luò)員、成立流動普法小分隊(duì)。

    2.平臺搭建。D市已形成實(shí)體、電話熱線和網(wǎng)絡(luò)三大平臺融合發(fā)展,城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。實(shí)體平臺全面覆蓋,截至2019年,D市依托司法所建立公共法律服務(wù)工作站316個;在村(社區(qū))建立公共法律服務(wù)工作室2426個;在D市外出務(wù)工人員相對集中的廣東、江蘇、云南和重慶設(shè)立異地公共法律服務(wù)工作站6個。智能平臺充分運(yùn)用,熱線平臺“12348”與“12345”市長熱線、“12315”消費(fèi)者投訴熱線、“12333”勞動保障熱線等熱線相互對接,實(shí)現(xiàn)三方通話,分流處理;網(wǎng)絡(luò)平臺以“12348四川法網(wǎng)”為主體,“D市司法”APP和全市司法行政官方網(wǎng)站、微博、微信矩陣為兩翼的網(wǎng)絡(luò)平臺體系。

    (二)運(yùn)行機(jī)制

    鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容,D市在具備良好的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)基礎(chǔ)上如何有效運(yùn)行是落實(shí)的關(guān)鍵。

    從橫向看,D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)運(yùn)行機(jī)制已較為健全。通過“五個一工程”(即1個鄉(xiāng)有1名法律顧問、1名法治帶頭人、1個法治講堂、1個法律服務(wù)室和1個法治宣傳平臺)基本實(shí)現(xiàn)了公共法律服務(wù)深入基層“最后一公里”,基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)內(nèi)容的展開,實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村法律服務(wù)的途徑多元化,為精準(zhǔn)化提供服務(wù)創(chuàng)造了良好的條件。

    從縱向看,D市基本已搭建鎮(zhèn)級、村(社區(qū))、小組(網(wǎng)格)三級公共法律服務(wù)綜合平臺。三級平臺各自負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的法律政策宣傳、社情民意登記,引導(dǎo)群眾按照法律政策以及村規(guī)民約(居民公約)協(xié)調(diào)處理群眾反映的事項(xiàng);推動“兩所”聯(lián)動機(jī)制(即派出所與司法所聯(lián)動),形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的良好局面,不僅整合鄉(xiāng)村司法資源、提高鄉(xiāng)村法律服務(wù)能力,更進(jìn)一步破解鄉(xiāng)村司法力量薄弱問題。

    (三)成效分析

    覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠是現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的內(nèi)容和評定指標(biāo)。D市已經(jīng)形成市縣鄉(xiāng)村四級服務(wù)體系,覆蓋城鄉(xiāng)的框架已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)層面的公共法律服務(wù)平臺依托公共法律服務(wù)站、鄉(xiāng)村司法行政部門和相關(guān)的行政綜合所目前已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。村一級的公共法律服務(wù)室在《D市鄉(xiāng)村振興法治工作實(shí)施意見(2020—2022年)》中,要求在2022年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。目前村一級公共法律服務(wù)室覆蓋率為92%,鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)全覆蓋還需要進(jìn)一步完善。

    鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系在便捷高效上通過平臺多元化、方式多樣化、機(jī)制常態(tài)化已初步實(shí)現(xiàn)。在實(shí)體平臺為支點(diǎn)、熱線平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺為線的三級平臺體系下,又在推廣掌上立案等智能化法律服務(wù)。并且通過多元化的服務(wù)方式,增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的靈活性和有效性。開展“一村一法律顧問”工作,組織全市律師和基層法律服務(wù)工作者為828個貧困村,1413個20戶以上建檔立卡貧困戶的非貧困村簽訂法律顧問合同,免費(fèi)提供法律意見、法律咨詢、法律援助、法治宣傳、人民調(diào)解“五項(xiàng)服務(wù)”;創(chuàng)新開展貧困戶公證法律援助,擴(kuò)大法律援助范圍,進(jìn)一步優(yōu)化法律服務(wù)方式,減輕貧困戶經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);積極開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作。服務(wù)內(nèi)容豐富、開展方式多樣,但精準(zhǔn)化還不夠,即政府公共法律服務(wù)供給與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民所需不完全匹配。

    D市在城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)和運(yùn)行上堅(jiān)持均等普惠。從政策制定上,堅(jiān)持城鄉(xiāng)均等、城鄉(xiāng)居民共享;從運(yùn)行推廣上,堅(jiān)持力度標(biāo)準(zhǔn)一致;從執(zhí)行保障上,堅(jiān)持要求水平統(tǒng)一。但因各個鄉(xiāng)村實(shí)際情況有所差異,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)狀況下,各地享有和開展公共法律服務(wù)也會有所不同。

    由于鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)覆蓋未全、供需匹配度不高、均等普惠不盡使得我市公共法律服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)成效并不是太高(如表1)。

    D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系成效分析表(表1)

    二、D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給體系

    D市對于鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)是相對完善的,實(shí)現(xiàn)了多種方式、模式的創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)了“供”的多方位化。但是這些“供”的效果是否達(dá)到理想狀態(tài),鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)對象的獲得感、體驗(yàn)感是驗(yàn)證“供”的有效性的最重要、最關(guān)鍵的方式。根據(jù)圖一不難看出,D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)較為完整,鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)基本健全,但仍可看出諸多不足。隨著鄉(xiāng)村社會矛盾的轉(zhuǎn)變和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對于公共法律服務(wù)的需要不再是單一的、被動的,這就對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)提出了更高的要求,特別是精準(zhǔn)化需要。

    (一)D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給體系的不足

    作為提高公共法律服務(wù)主體獲得感和提高公共法律服務(wù)水平的重要體系——供給體系,是當(dāng)前公共法律服務(wù)體系完善發(fā)展的新方向。供給體系是公共法律服務(wù)體系的一部分,長久以來都是以自然的方式存在,隨著社會管理水平的提高,成為了新的發(fā)展線,這也是促進(jìn)法治鄉(xiāng)村的新的“增長極”。長久以來,公共法律服務(wù)是以政府提供為主導(dǎo),政府提供什么,人民就享有什么,不管是否是人民所需。因此形成了供與需的不匹配。

    1.內(nèi)容上不對口

    鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的主要內(nèi)容已擴(kuò)展至包含法律宣傳、法律援助、法律咨詢、司法公正、司法鑒定、司法調(diào)解和社區(qū)矯正,從內(nèi)容上講已極近完善。但這些內(nèi)容是不是都是服務(wù)主體所需呢?鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的服務(wù)主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民,他們具有其特殊性,他們社會關(guān)系單純、經(jīng)濟(jì)活動簡單,因此他們關(guān)注的法律知識也具有其特殊性。在一村一法律顧問全覆蓋的背景下,D市鄉(xiāng)村法律咨詢基本實(shí)現(xiàn)了訂單式服務(wù)。但在現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村很多居民并不是真正需要法律幫助,而更多的是希望借助法律力量解決相關(guān)問題,如果對法律知識了解不足,往往會使得居民缺乏自身合法權(quán)益的保護(hù)意識。因此針對他們所需建立法律宣傳清單十分必要。

    2.方式不對味

    服務(wù)主體的自身特性,對于公共法律服務(wù)的接受也會有所不同。外出務(wù)工人員的流動,使得鄉(xiāng)村“空心化”嚴(yán)重,大部分常住居民為老年人和兒童,同時(shí)他們的文化程度不高,因此他們對于法律知識的接受能力有限,專業(yè)化的術(shù)語對于他們而言比較難以理解,這就需要我們在提供公共法律服務(wù)的時(shí)候針對他們的特性進(jìn)行展開。

    3.執(zhí)行上不對稱

    在鄉(xiāng)村振興的環(huán)境下,各地政府對于鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的保障是基本到位的,根據(jù)調(diào)研調(diào)查了解到一村一法律顧問活動是作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以保障的。從這個角度看,對于鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障上政府是有所傾斜的,這也是促進(jìn)公共法律服務(wù)實(shí)質(zhì)平等的一種表現(xiàn)。但是鄉(xiāng)村法律顧問是打卡制,一周只需要到場兩三次,對于急需法律幫助的居民可能會出現(xiàn)空隙。同時(shí),基層法律工作力量的嚴(yán)重不足,削弱了公共法律服務(wù)的精準(zhǔn)性,如宣漢共有516個村,但僅有122名基層法律工作人員,這還是包括作為法律顧問的律師。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)考核不嚴(yán),偏向于形式審查,這使得鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)容易供給與“上”要求和與“下”期望不匹配。

    (二)成因

    鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化不足的主要原因有:

    一是認(rèn)識上不足。從認(rèn)識層面上,缺乏主動性,更多的是完成任務(wù)。首先,基層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治觀念;其次,公共法律服務(wù)工作的效果并不是立呈立現(xiàn)。依法治市要求下,公共法律服務(wù)是司法系統(tǒng)重要工作之一,形成了長效的運(yùn)行機(jī)制,但對鄉(xiāng)村一層的公共法律服務(wù)工作重視不夠,在制定公共法律服務(wù)制度和政策時(shí)缺乏對鄉(xiāng)村情況的考慮與估量,主要體現(xiàn)在規(guī)則的細(xì)化上。

    二是方式上不夠。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的方式主要依托傳統(tǒng)方式,如宣傳標(biāo)語、展板、走訪、文藝活動、講座等。對于公共法律服務(wù)的提供方式,D市一直在做新的嘗試和試點(diǎn),也取得了一些成績,如全國法治示范村開江縣長嶺鎮(zhèn)的中山坪村,推進(jìn)“有事請找我”工作機(jī)制,它既是基層治理的創(chuàng)新,也是公共服務(wù)的創(chuàng)新。

    三是規(guī)劃上不到。馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為認(rèn)識對實(shí)踐具有指導(dǎo)作用??茖W(xué)合理的規(guī)劃有利于良性機(jī)制的建立和制度有效合理的運(yùn)轉(zhuǎn)。D市對于鄉(xiāng)村法律公共服務(wù)的供給精準(zhǔn)實(shí)踐中有探索,但并未從頂層設(shè)計(jì)上去有意識科學(xué)地規(guī)劃,這樣使得即便有探索也是零散的、臨時(shí)的,不能形成系統(tǒng)。

    三、推動法治鄉(xiāng)村,完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化

    法律需求無限性與法律資源有限性之間的平衡是鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化的理論難點(diǎn)。隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對于公共法律服務(wù)的需求不斷增加,當(dāng)下鄉(xiāng)村具備多重特殊性。從群體出發(fā),一是鄉(xiāng)村常居人群多為老人、婦女和兒童,法律知識與意識比較欠缺。二是外出務(wù)工人員較多,涉及到保護(hù)農(nóng)民工及其隨遷家屬的土地權(quán)益及集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)等問題。面對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)對象的特殊性,提高鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化有利于提高鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)水平,有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民滿意度,有利于法治鄉(xiāng)村的建設(shè)。

    (一)加強(qiáng)意識,加強(qiáng)規(guī)劃、從根本上重視

    公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化首要側(cè)重點(diǎn)還是在于供,如何更好地供、有效地供。而供的重點(diǎn)在于政府,特別是鄉(xiāng)村,更需要政府資源的傾斜。所以,首先需要強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化意識,提高重視程度,作為“十四五”鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的發(fā)展方向。

    一是政策、工作計(jì)劃制定階段,加強(qiáng)對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的規(guī)劃,從設(shè)計(jì)層面,為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化工作開展提供政策支持和計(jì)劃引導(dǎo),有計(jì)劃、有部署地開展。加強(qiáng)意識和規(guī)劃可以有效提煉和宣傳擴(kuò)展現(xiàn)實(shí)已有經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐依據(jù)。

    二是足夠的重視可以促進(jìn)對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化工作的經(jīng)費(fèi)、資源支持。鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展不均,多數(shù)不足以支撐公共服務(wù)更精準(zhǔn)地開展。充足的經(jīng)費(fèi)和資源是推動鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化的推動器,在對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化制定政策和計(jì)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)將經(jīng)費(fèi)、資源等保障考慮在內(nèi),作出一定的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障,可以更好地促進(jìn)這項(xiàng)工作的展開。

    (二)加強(qiáng)考核、結(jié)果管理有所監(jiān)督

    實(shí)踐是檢驗(yàn)工作的重要標(biāo)準(zhǔn),即便有科學(xué)有效的政策和計(jì)劃,如何落實(shí)、怎樣落實(shí)會直接影響政策與計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。

    首先,將鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化納入目標(biāo)考核、將公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化作為綜合目標(biāo)考核的指標(biāo)之一,從結(jié)果對過程進(jìn)行管理,倒逼各級政府和相關(guān)部門重視,整體推進(jìn)工作的開展。

    其次,制定推動鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化工作的考核,制定考核細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn),督促該項(xiàng)工作的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化。建立工作獎懲制度,定期開展綜合評估、回訪、群眾滿意度調(diào)查,把公共法律服務(wù)人員的出勤率、服務(wù)效率和群眾滿意率等綜合評價(jià)考核結(jié)果與值班補(bǔ)助、評先評優(yōu)等掛鉤,確保服務(wù)實(shí)效。

    (三)加強(qiáng)資源調(diào)動、溝通協(xié)調(diào)等相關(guān)工作機(jī)制建設(shè)

    一項(xiàng)工作的有效開展是一系列制度的聯(lián)動。鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對并不是完全充分,并且各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間也有差異,由于鄉(xiāng)村勞動力流失嚴(yán)重,老齡化較為嚴(yán)重,部分鄉(xiāng)村的黨員平均年齡為60歲以上,鄉(xiāng)村能發(fā)動的有效力量嚴(yán)重不足?;鶎用媾R的固有不足,需要有效地整合調(diào)動,建立資源調(diào)動、溝通協(xié)調(diào)等相關(guān)工作機(jī)制在鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化推動中十分必要。精準(zhǔn)化簡言之就是供為所需。

    一方面首先需要獲得服務(wù)對象的需求,鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化在創(chuàng)建這樣的平臺時(shí),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資源整合。縱向上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)平臺可以融合搭載其他相關(guān)平臺,成為一個綜合平臺,整合自身的資源,建立內(nèi)部部門、行業(yè)和人員的溝通協(xié)作機(jī)制。橫向上,可以多鄉(xiāng)鎮(zhèn)多部門的聯(lián)合打造開發(fā),整合多地多部門資源,既節(jié)約資源又加強(qiáng)聯(lián)動能力。另一方面行動上,建立完善常規(guī)活動聯(lián)動機(jī)制,突發(fā)活動應(yīng)急協(xié)作機(jī)制,包括資源和人員的聯(lián)動,形成獲取需求、回應(yīng)需求、解決需求全過程的合作機(jī)制。用有限的法律資源盡可能滿足無限的法律需求。

    (四)加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)

    強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的人才隊(duì)伍是提高公共法律服務(wù)水平,精準(zhǔn)化提供公共法律服務(wù)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)隊(duì)伍除了面對隊(duì)伍力量不足的問題,因法律的專業(yè)性高,還面臨著隊(duì)伍水平不高的問題。

    鄉(xiāng)村基層法律服務(wù)者力量薄弱,專職法律服務(wù)者極度欠缺,輔助法律服務(wù)者不但欠缺還流動性大,不利于公共法律服務(wù)的有效性開展。在保障有限的情況下,有效整合人才是解決這個問題的關(guān)鍵。在基層雖然法律專業(yè)人員缺乏,但可以調(diào)動當(dāng)?shù)氐挠幸欢ǚ芍R的退休人員、黨員或是缺乏法律知識但有意愿通過培訓(xùn)成為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)網(wǎng)格化的一員。還可以更高效地與相關(guān)高校進(jìn)行對接,作為該校法律實(shí)踐基地,讓法學(xué)專業(yè)的大學(xué)生成為法律志愿者,成為該地法律服務(wù)人員的機(jī)動力量。

    隊(duì)伍水平不高的問題主要因?yàn)猷l(xiāng)村法律服務(wù)專業(yè)專職人員占比不夠,大部分服務(wù)者法律知識不足。增加專業(yè)法律人員擴(kuò)充到鄉(xiāng)村法律服務(wù)隊(duì)伍,提高專業(yè)專職比例是最佳辦法,但并不是最適宜的辦法,鄉(xiāng)村面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困難。結(jié)合D市鄉(xiāng)村實(shí)際情況,提高鄉(xiāng)村法律服務(wù)輔助工作者的法律知識水平是最有效的措施。加強(qiáng)法律明白人等法律服務(wù)輔助人員的法律知識培訓(xùn),提高法律知識水平。同時(shí)對于司法輔助人員應(yīng)該提高費(fèi)用保障,對志愿者輔助人員應(yīng)該適當(dāng)給予補(bǔ)貼,充分調(diào)動他們的積極性,減低流動性,保障隊(duì)伍的穩(wěn)定。

    鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化是優(yōu)化鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給的新方向,是鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)水平提高的新要求。法治鄉(xiāng)村的建設(shè)是全面鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容,公共法律服務(wù)供給的有效性及精準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)法治鄉(xiāng)村的重要手段。

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