法治鄉(xiāng)村視域下鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化的研究
——基于D市的實踐調(diào)查

昌雯

（中共達(dá)州市委黨校 四川達(dá)州 635000）

2019年6月，司法部“法治鄉(xiāng)村建設(shè)”提出要增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感、幸福感和安全感，這是國家治理現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村落實，是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)是政府基本公共服務(wù)的組成部分，隨著鄉(xiāng)村的發(fā)展與需要，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)能力不斷提高，但其供給體系總體而言滯后于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展。

一、D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的現(xiàn)行成效

近年來，D市司法行政系統(tǒng)按照司法部、省司法廳和市委、市政府工作部署，以深化司法行政改革為突破口，以建設(shè)公共法律服務(wù)體系為統(tǒng)攬，逐漸形成地域特色“D市經(jīng)驗”。

（一）構(gòu)建情況

D市對于推動城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)一直在不斷努力和創(chuàng)新，打造智慧公共法律服務(wù)平臺公共、全面開展法治鄉(xiāng)村建設(shè)“五個一”工程，建立鄉(xiāng)村涉民生案件“快執(zhí)”綠色通道等，實現(xiàn)服務(wù)全覆蓋。

1.隊伍建設(shè)。在鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建中，已經(jīng)形成了覆蓋廣、專業(yè)強(qiáng)、較為穩(wěn)定的平臺隊伍、專業(yè)隊伍和志愿者隊伍構(gòu)成的“3+”隊伍。平臺服務(wù)隊伍主要由實體平臺隊伍和網(wǎng)絡(luò)平臺構(gòu)成；組建“涉法涉訴專家?guī)臁?、組建普法講師團(tuán)、組建人民調(diào)解專家?guī)?；培養(yǎng)“法律明白人”、確定公共法律服務(wù)聯(lián)絡(luò)員、成立流動普法小分隊。

2.平臺搭建。D市已形成實體、電話熱線和網(wǎng)絡(luò)三大平臺融合發(fā)展，城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系已經(jīng)實現(xiàn)。實體平臺全面覆蓋，截至2019年，D市依托司法所建立公共法律服務(wù)工作站316個；在村（社區(qū)）建立公共法律服務(wù)工作室2426個；在D市外出務(wù)工人員相對集中的廣東、江蘇、云南和重慶設(shè)立異地公共法律服務(wù)工作站6個。智能平臺充分運用，熱線平臺“12348”與“12345”市長熱線、“12315”消費者投訴熱線、“12333”勞動保障熱線等熱線相互對接，實現(xiàn)三方通話，分流處理；網(wǎng)絡(luò)平臺以“12348四川法網(wǎng)”為主體，“D市司法”APP和全市司法行政官方網(wǎng)站、微博、微信矩陣為兩翼的網(wǎng)絡(luò)平臺體系。

（二）運行機(jī)制

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，D市在具備良好的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)基礎(chǔ)上如何有效運行是落實的關(guān)鍵。

從橫向看，D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)運行機(jī)制已較為健全。通過“五個一工程”（即1個鄉(xiāng)有1名法律顧問、1名法治帶頭人、1個法治講堂、1個法律服務(wù)室和1個法治宣傳平臺）基本實現(xiàn)了公共法律服務(wù)深入基層“最后一公里”，基本實現(xiàn)了鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)內(nèi)容的展開，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村法律服務(wù)的途徑多元化，為精準(zhǔn)化提供服務(wù)創(chuàng)造了良好的條件。

從縱向看，D市基本已搭建鎮(zhèn)級、村（社區(qū)）、小組（網(wǎng)格）三級公共法律服務(wù)綜合平臺。三級平臺各自負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的法律政策宣傳、社情民意登記，引導(dǎo)群眾按照法律政策以及村規(guī)民約（居民公約）協(xié)調(diào)處理群眾反映的事項；推動“兩所”聯(lián)動機(jī)制（即派出所與司法所聯(lián)動），形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的良好局面，不僅整合鄉(xiāng)村司法資源、提高鄉(xiāng)村法律服務(wù)能力，更進(jìn)一步破解鄉(xiāng)村司法力量薄弱問題。

（三）成效分析

覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠是現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系的內(nèi)容和評定指標(biāo)。D市已經(jīng)形成市縣鄉(xiāng)村四級服務(wù)體系，覆蓋城鄉(xiāng)的框架已經(jīng)實現(xiàn)。鄉(xiāng)層面的公共法律服務(wù)平臺依托公共法律服務(wù)站、鄉(xiāng)村司法行政部門和相關(guān)的行政綜合所目前已經(jīng)基本實現(xiàn)全覆蓋。村一級的公共法律服務(wù)室在《D市鄉(xiāng)村振興法治工作實施意見（2020—2022年）》中，要求在2022年實現(xiàn)全覆蓋。目前村一級公共法律服務(wù)室覆蓋率為92%，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)全覆蓋還需要進(jìn)一步完善。

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系在便捷高效上通過平臺多元化、方式多樣化、機(jī)制常態(tài)化已初步實現(xiàn)。在實體平臺為支點、熱線平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺為線的三級平臺體系下，又在推廣掌上立案等智能化法律服務(wù)。并且通過多元化的服務(wù)方式，增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的靈活性和有效性。開展“一村一法律顧問”工作，組織全市律師和基層法律服務(wù)工作者為828個貧困村，1413個20戶以上建檔立卡貧困戶的非貧困村簽訂法律顧問合同，免費提供法律意見、法律咨詢、法律援助、法治宣傳、人民調(diào)解“五項服務(wù)”；創(chuàng)新開展貧困戶公證法律援助，擴(kuò)大法律援助范圍，進(jìn)一步優(yōu)化法律服務(wù)方式，減輕貧困戶經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；積極開展律師調(diào)解試點工作。服務(wù)內(nèi)容豐富、開展方式多樣，但精準(zhǔn)化還不夠，即政府公共法律服務(wù)供給與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民所需不完全匹配。

D市在城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)和運行上堅持均等普惠。從政策制定上，堅持城鄉(xiāng)均等、城鄉(xiāng)居民共享；從運行推廣上，堅持力度標(biāo)準(zhǔn)一致；從執(zhí)行保障上，堅持要求水平統(tǒng)一。但因各個鄉(xiāng)村實際情況有所差異，導(dǎo)致現(xiàn)實狀況下，各地享有和開展公共法律服務(wù)也會有所不同。

由于鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)覆蓋未全、供需匹配度不高、均等普惠不盡使得我市公共法律服務(wù)運轉(zhuǎn)成效并不是太高（如表1）。

D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系成效分析表（表1）

二、D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給體系

D市對于鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)是相對完善的，實現(xiàn)了多種方式、模式的創(chuàng)新，實現(xiàn)了“供”的多方位化。但是這些“供”的效果是否達(dá)到理想狀態(tài)，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)對象的獲得感、體驗感是驗證“供”的有效性的最重要、最關(guān)鍵的方式。根據(jù)圖一不難看出，D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)較為完整，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)基本健全，但仍可看出諸多不足。隨著鄉(xiāng)村社會矛盾的轉(zhuǎn)變和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對于公共法律服務(wù)的需要不再是單一的、被動的，這就對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)提出了更高的要求，特別是精準(zhǔn)化需要。

（一）D市鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給體系的不足

作為提高公共法律服務(wù)主體獲得感和提高公共法律服務(wù)水平的重要體系——供給體系，是當(dāng)前公共法律服務(wù)體系完善發(fā)展的新方向。供給體系是公共法律服務(wù)體系的一部分，長久以來都是以自然的方式存在，隨著社會管理水平的提高，成為了新的發(fā)展線，這也是促進(jìn)法治鄉(xiāng)村的新的“增長極”。長久以來，公共法律服務(wù)是以政府提供為主導(dǎo)，政府提供什么，人民就享有什么，不管是否是人民所需。因此形成了供與需的不匹配。

1.內(nèi)容上不對口

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的主要內(nèi)容已擴(kuò)展至包含法律宣傳、法律援助、法律咨詢、司法公正、司法鑒定、司法調(diào)解和社區(qū)矯正，從內(nèi)容上講已極近完善。但這些內(nèi)容是不是都是服務(wù)主體所需呢？鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的服務(wù)主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民，他們具有其特殊性，他們社會關(guān)系單純、經(jīng)濟(jì)活動簡單，因此他們關(guān)注的法律知識也具有其特殊性。在一村一法律顧問全覆蓋的背景下，D市鄉(xiāng)村法律咨詢基本實現(xiàn)了訂單式服務(wù)。但在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村很多居民并不是真正需要法律幫助，而更多的是希望借助法律力量解決相關(guān)問題，如果對法律知識了解不足，往往會使得居民缺乏自身合法權(quán)益的保護(hù)意識。因此針對他們所需建立法律宣傳清單十分必要。

2.方式不對味

服務(wù)主體的自身特性，對于公共法律服務(wù)的接受也會有所不同。外出務(wù)工人員的流動，使得鄉(xiāng)村“空心化”嚴(yán)重，大部分常住居民為老年人和兒童，同時他們的文化程度不高，因此他們對于法律知識的接受能力有限，專業(yè)化的術(shù)語對于他們而言比較難以理解，這就需要我們在提供公共法律服務(wù)的時候針對他們的特性進(jìn)行展開。

3.執(zhí)行上不對稱

在鄉(xiāng)村振興的環(huán)境下，各地政府對于鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的保障是基本到位的，根據(jù)調(diào)研調(diào)查了解到一村一法律顧問活動是作為專項經(jīng)費予以保障的。從這個角度看，對于鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)經(jīng)費保障上政府是有所傾斜的，這也是促進(jìn)公共法律服務(wù)實質(zhì)平等的一種表現(xiàn)。但是鄉(xiāng)村法律顧問是打卡制，一周只需要到場兩三次，對于急需法律幫助的居民可能會出現(xiàn)空隙。同時，基層法律工作力量的嚴(yán)重不足，削弱了公共法律服務(wù)的精準(zhǔn)性，如宣漢共有516個村，但僅有122名基層法律工作人員，這還是包括作為法律顧問的律師。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)考核不嚴(yán)，偏向于形式審查，這使得鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)容易供給與“上”要求和與“下”期望不匹配。

（二）成因

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化不足的主要原因有：

一是認(rèn)識上不足。從認(rèn)識層面上，缺乏主動性，更多的是完成任務(wù)。首先，基層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治觀念；其次，公共法律服務(wù)工作的效果并不是立呈立現(xiàn)。依法治市要求下，公共法律服務(wù)是司法系統(tǒng)重要工作之一，形成了長效的運行機(jī)制，但對鄉(xiāng)村一層的公共法律服務(wù)工作重視不夠，在制定公共法律服務(wù)制度和政策時缺乏對鄉(xiāng)村情況的考慮與估量，主要體現(xiàn)在規(guī)則的細(xì)化上。

二是方式上不夠。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的方式主要依托傳統(tǒng)方式，如宣傳標(biāo)語、展板、走訪、文藝活動、講座等。對于公共法律服務(wù)的提供方式，D市一直在做新的嘗試和試點，也取得了一些成績，如全國法治示范村開江縣長嶺鎮(zhèn)的中山坪村，推進(jìn)“有事請找我”工作機(jī)制，它既是基層治理的創(chuàng)新，也是公共服務(wù)的創(chuàng)新。

三是規(guī)劃上不到。馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為認(rèn)識對實踐具有指導(dǎo)作用。科學(xué)合理的規(guī)劃有利于良性機(jī)制的建立和制度有效合理的運轉(zhuǎn)。D市對于鄉(xiāng)村法律公共服務(wù)的供給精準(zhǔn)實踐中有探索，但并未從頂層設(shè)計上去有意識科學(xué)地規(guī)劃，這樣使得即便有探索也是零散的、臨時的，不能形成系統(tǒng)。

三、推動法治鄉(xiāng)村，完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化

法律需求無限性與法律資源有限性之間的平衡是鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化的理論難點。隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對于公共法律服務(wù)的需求不斷增加，當(dāng)下鄉(xiāng)村具備多重特殊性。從群體出發(fā)，一是鄉(xiāng)村常居人群多為老人、婦女和兒童，法律知識與意識比較欠缺。二是外出務(wù)工人員較多，涉及到保護(hù)農(nóng)民工及其隨遷家屬的土地權(quán)益及集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)等問題。面對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)對象的特殊性，提高鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化有利于提高鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)水平，有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民滿意度，有利于法治鄉(xiāng)村的建設(shè)。

（一）加強(qiáng)意識，加強(qiáng)規(guī)劃、從根本上重視

公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化首要側(cè)重點還是在于供，如何更好地供、有效地供。而供的重點在于政府，特別是鄉(xiāng)村，更需要政府資源的傾斜。所以，首先需要強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化意識，提高重視程度，作為“十四五”鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的發(fā)展方向。

一是政策、工作計劃制定階段，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的規(guī)劃，從設(shè)計層面，為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化工作開展提供政策支持和計劃引導(dǎo)，有計劃、有部署地開展。加強(qiáng)意識和規(guī)劃可以有效提煉和宣傳擴(kuò)展現(xiàn)實已有經(jīng)驗和實踐依據(jù)。

二是足夠的重視可以促進(jìn)對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化工作的經(jīng)費、資源支持。鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)實力發(fā)展不均，多數(shù)不足以支撐公共服務(wù)更精準(zhǔn)地開展。充足的經(jīng)費和資源是推動鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化的推動器，在對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化制定政策和計劃時，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)費、資源等保障考慮在內(nèi)，作出一定的專項經(jīng)費保障，可以更好地促進(jìn)這項工作的展開。

（二）加強(qiáng)考核、結(jié)果管理有所監(jiān)督

實踐是檢驗工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，即便有科學(xué)有效的政策和計劃，如何落實、怎樣落實會直接影響政策與計劃的實現(xiàn)。

首先，將鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化納入目標(biāo)考核、將公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化作為綜合目標(biāo)考核的指標(biāo)之一，從結(jié)果對過程進(jìn)行管理，倒逼各級政府和相關(guān)部門重視，整體推進(jìn)工作的開展。

其次，制定推動鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)精準(zhǔn)化工作的考核，制定考核細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，督促該項工作的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化。建立工作獎懲制度，定期開展綜合評估、回訪、群眾滿意度調(diào)查，把公共法律服務(wù)人員的出勤率、服務(wù)效率和群眾滿意率等綜合評價考核結(jié)果與值班補助、評先評優(yōu)等掛鉤，確保服務(wù)實效。

（三）加強(qiáng)資源調(diào)動、溝通協(xié)調(diào)等相關(guān)工作機(jī)制建設(shè)

一項工作的有效開展是一系列制度的聯(lián)動。鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對并不是完全充分，并且各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間也有差異，由于鄉(xiāng)村勞動力流失嚴(yán)重，老齡化較為嚴(yán)重，部分鄉(xiāng)村的黨員平均年齡為60歲以上，鄉(xiāng)村能發(fā)動的有效力量嚴(yán)重不足?；鶎用媾R的固有不足，需要有效地整合調(diào)動，建立資源調(diào)動、溝通協(xié)調(diào)等相關(guān)工作機(jī)制在鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化推動中十分必要。精準(zhǔn)化簡言之就是供為所需。

一方面首先需要獲得服務(wù)對象的需求，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化在創(chuàng)建這樣的平臺時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資源整合?？v向上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)平臺可以融合搭載其他相關(guān)平臺，成為一個綜合平臺，整合自身的資源，建立內(nèi)部部門、行業(yè)和人員的溝通協(xié)作機(jī)制。橫向上，可以多鄉(xiāng)鎮(zhèn)多部門的聯(lián)合打造開發(fā)，整合多地多部門資源，既節(jié)約資源又加強(qiáng)聯(lián)動能力。另一方面行動上，建立完善常規(guī)活動聯(lián)動機(jī)制，突發(fā)活動應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，包括資源和人員的聯(lián)動，形成獲取需求、回應(yīng)需求、解決需求全過程的合作機(jī)制。用有限的法律資源盡可能滿足無限的法律需求。

（四）加強(qiáng)人才隊伍的建設(shè)

強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的人才隊伍是提高公共法律服務(wù)水平，精準(zhǔn)化提供公共法律服務(wù)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)隊伍除了面對隊伍力量不足的問題，因法律的專業(yè)性高，還面臨著隊伍水平不高的問題。

鄉(xiāng)村基層法律服務(wù)者力量薄弱，專職法律服務(wù)者極度欠缺，輔助法律服務(wù)者不但欠缺還流動性大，不利于公共法律服務(wù)的有效性開展。在保障有限的情況下，有效整合人才是解決這個問題的關(guān)鍵。在基層雖然法律專業(yè)人員缺乏，但可以調(diào)動當(dāng)?shù)氐挠幸欢ǚ芍R的退休人員、黨員或是缺乏法律知識但有意愿通過培訓(xùn)成為鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)網(wǎng)格化的一員。還可以更高效地與相關(guān)高校進(jìn)行對接，作為該校法律實踐基地，讓法學(xué)專業(yè)的大學(xué)生成為法律志愿者，成為該地法律服務(wù)人員的機(jī)動力量。

隊伍水平不高的問題主要因為鄉(xiāng)村法律服務(wù)專業(yè)專職人員占比不夠，大部分服務(wù)者法律知識不足。增加專業(yè)法律人員擴(kuò)充到鄉(xiāng)村法律服務(wù)隊伍，提高專業(yè)專職比例是最佳辦法，但并不是最適宜的辦法，鄉(xiāng)村面臨著諸多現(xiàn)實困難。結(jié)合D市鄉(xiāng)村實際情況，提高鄉(xiāng)村法律服務(wù)輔助工作者的法律知識水平是最有效的措施。加強(qiáng)法律明白人等法律服務(wù)輔助人員的法律知識培訓(xùn)，提高法律知識水平。同時對于司法輔助人員應(yīng)該提高費用保障，對志愿者輔助人員應(yīng)該適當(dāng)給予補貼，充分調(diào)動他們的積極性，減低流動性，保障隊伍的穩(wěn)定。

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給精準(zhǔn)化是優(yōu)化鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給的新方向，是鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)水平提高的新要求。法治鄉(xiāng)村的建設(shè)是全面鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，公共法律服務(wù)供給的有效性及精準(zhǔn)化是實現(xiàn)法治鄉(xiāng)村的重要手段。