有為政府與有效市場(chǎng)：理解校外培訓(xùn)治理的國家行動(dòng)邏輯

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣東廣州 510642)

一、引言

“雙減”治理是近期教育治理的重要內(nèi)容，而校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理則是近期“雙減”治理的重中之重。各類報(bào)道顯示民眾對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的支持與對(duì)教育變革的樂觀情緒，但樂觀之下，更為廣泛的議論卻凸顯了政策缺乏共識(shí)基礎(chǔ)的事實(shí)：“懷疑論”和“從嚴(yán)論”兩種論調(diào)喧囂塵上，形成了政策持續(xù)推進(jìn)中的“帷幕之霧”?！皯岩烧摗睂?duì)政策制定的合理性、政策執(zhí)行的效果以及政策的負(fù)效應(yīng)表示憂慮，認(rèn)為校外培訓(xùn)市場(chǎng)仍有生存空間，政策不應(yīng)“一棒子打死”，避免矯枉過正?！皬膰?yán)論”認(rèn)為此番治理必將從嚴(yán)，劍指清除校外培訓(xùn)市場(chǎng)，企業(yè)應(yīng)盡快退出此一領(lǐng)域，避免更大損失。

針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)折射了民眾和市場(chǎng)對(duì)國家治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理意圖的認(rèn)識(shí)。盡管這些認(rèn)識(shí)有一定的合理性，但這種解讀是否是國家行動(dòng)的真實(shí)意圖仍然值得懷疑和討論。以曾榮光為代表的教育政策研究者認(rèn)為：教育政策是國家及其政府在教育事務(wù)上所采取的行動(dòng)，分析教育政策需要解釋國家在教育領(lǐng)域所采取的行動(dòng)背后的意圖，詮釋行動(dòng)背后的邏輯[1]。因此，在社會(huì)尚未達(dá)成共識(shí)，各類群體對(duì)政策意圖不甚明晰的情況下，有必要透過現(xiàn)象審視本質(zhì)，將“雙減”，尤其是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理放置在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)的時(shí)代背景下，從國家治理體系與治理體系現(xiàn)代化發(fā)展的邏輯出發(fā)理解國家的行動(dòng)意圖。

以意圖為核心關(guān)切，遵循教育政策研究的解釋傳統(tǒng)，擬分析校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的國家行動(dòng)邏輯，包括三個(gè)部分：第一部分以安迪·格林(Andy Green)的教育與國家系列理論為基礎(chǔ)，分析國家教育發(fā)展中陷入的無序市場(chǎng)化困境，陳述國家治理無序校外培訓(xùn)市場(chǎng)的必要性；第二部分論述中國作為一個(gè)社會(huì)主義國家，由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，由封閉走向開放，由農(nóng)業(yè)文明跨越工業(yè)文明并快速進(jìn)入信息文明的進(jìn)程中，中國在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興征程中的國家特征，并結(jié)合中國特色社會(huì)主義的實(shí)踐討論“雙減”之下校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的行動(dòng)；第三部分著重討論校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理中的政府之為與有效市場(chǎng)的重建，在行政部門建立專項(xiàng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，監(jiān)測(cè)、引導(dǎo)與調(diào)控有序市場(chǎng)是本輪治理的最終目標(biāo)之所在。本研究尤其強(qiáng)調(diào)中國實(shí)踐的特殊性，認(rèn)為中國對(duì)教育的管控不應(yīng)參照西方發(fā)達(dá)國家，而“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”也不意味著國家不鼓勵(lì)不發(fā)展教育市場(chǎng)；在優(yōu)質(zhì)教育資源仍然稀缺的當(dāng)下，仍需通過“有為的政府”引導(dǎo)、扶持建立“有效的市場(chǎng)”，以此作為公立教育的有益補(bǔ)充，滿足人民群眾日益增長的優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)需求，切實(shí)地服務(wù)于國家現(xiàn)代化發(fā)展的需求。

二、國家教育無序市場(chǎng)化的普遍困境

早在20世紀(jì)90年代，以安迪·格林為代表的批判理論家就對(duì)西方發(fā)達(dá)國家市場(chǎng)化濫觴、入侵國家教育制度現(xiàn)象提出了質(zhì)疑。安迪·格林在其代表性著作《教育、全球化與民族國家》中，提出了一系列全球化時(shí)代隨著民族國家地位衰減而引發(fā)的國家教育發(fā)展問題，這些問題在今天看來仍有重要價(jià)值，并隨著時(shí)間的推移而愈發(fā)引人深思。例如他質(zhì)問：“教育在這種‘后國家’時(shí)代的作用是什么？民族國家在一個(gè)全球市場(chǎng)和超國家政治組織的世界里如何更有效地控制他們的教育體系？面對(duì)國際聚合的壓力，民族性國家教育體系如何保持其特色？通過教育，國家如何更深入地促進(jìn)‘民族文化’以及在多元社會(huì)里應(yīng)當(dāng)采取何種形式？民族性國家教育體系還會(huì)有未來嗎？”[2]3

如果用 “后現(xiàn)代觀念”來回答這些問題，結(jié)論是悲觀的。后現(xiàn)代理論認(rèn)為，民族國家是全球化秩序中的邊緣力量，民族國家的教育體系會(huì)逐步消亡[3]2，因?yàn)樗鼈兪且幌盗袩o關(guān)緊要的、不合時(shí)宜也不可能的教育，政府不應(yīng)該再有權(quán)力決定他們的教育[2]3。面對(duì)全球共同的需求，在超國家團(tuán)體如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)等國際組織的引領(lǐng)下，教育體系最終將聚合到一種共同的工具性規(guī)范之中，它是世界通用的、標(biāo)準(zhǔn)化的教育解決方案，也是滲入民族國家教育體系中的特洛伊木馬[4]。民族國家的教育不再能夠保持他們獨(dú)特的國民性，具有民族性的國家教育消亡了。

西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐中，后現(xiàn)代思潮與大量超越國家利益體系的跨國公司以及兜售西方新自由主義觀念的跨國組織結(jié)合，極大地削弱了國家的力量[5]。于是，教育作為民族國家獲得凝聚力、培養(yǎng)公民的關(guān)鍵職能，逐步讓位于公民技能的形成和國民經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)[2]4，也就是讓位于更具結(jié)構(gòu)功能主義或者功利意義上的教育目標(biāo)，喪失了它在塑造國家地位、引領(lǐng)國家發(fā)展層面的重要作用。

但回顧各國教育發(fā)展的歷程，其作用卻不止于此。從歷史的發(fā)展看，教育不僅是培育人力資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中間機(jī)制，更是促進(jìn)社會(huì)凝聚、傳遞民族文化的工具[6]。甚至后兩者在國家發(fā)展的進(jìn)程中更為重要，是公立教育體系得以建立的國家行動(dòng)起源——公立教育的迅速發(fā)展往往與強(qiáng)烈的國家發(fā)展意愿結(jié)合，在政府的發(fā)展性抱負(fù)中被積極推動(dòng)。

格林認(rèn)為，教育是發(fā)展性國家產(chǎn)物，也是它得以運(yùn)轉(zhuǎn)的重要工具[2]4。他強(qiáng)調(diào)，“教育體系的原初功能在于培養(yǎng)社會(huì)的整合力和凝聚力，鑄造國民和民族認(rèn)同的新觀念……這甚至是自1917年以來新興國家發(fā)展和先前發(fā)達(dá)的國家民族危機(jī)和戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的慣例”。但這些國家成為現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國家之后迅速拋棄了教育的社會(huì)功能，使“公民塑造讓位于技能形成，國家建設(shè)讓位于國民經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。教育的公共性和集體性部分地喪失了，至少目前是由個(gè)人主義的抱負(fù)和標(biāo)準(zhǔn)所取代”[2]4，這就使國家教育體系跌入無序市場(chǎng)化的陷阱之中，經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)，國家越是發(fā)展，教育為國育人的目標(biāo)就越難實(shí)現(xiàn)。

改革開放后，我國教育發(fā)展也不可避免地受到影響。20世紀(jì)90年代在全國普遍開展的由應(yīng)試教育向素質(zhì)教育的變革，以及隨之而來的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(或曰影子教育)的崛起，在某種程度上可以視作對(duì)全球范圍內(nèi)教育市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)的回應(yīng)[7]。盡管變革最初的目標(biāo)并不指向去國家化的教育發(fā)展，但結(jié)果卻顯而易見，一個(gè)超級(jí)龐大的、依靠市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行、被大資本推波助瀾的影子教育市場(chǎng)在中國崛起[8]。

數(shù)據(jù)顯示，2019年中國教育培訓(xùn)市場(chǎng)規(guī)模高達(dá)3.24萬億元，市場(chǎng)規(guī)模不斷攀升，有機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)2025年中國教育培訓(xùn)市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到7.5萬億元[9]。超過百萬家K-12教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，其數(shù)量甚至超過了同期義務(wù)教育學(xué)?？倲?shù)量。這就意味著校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在我國義務(wù)教育階段建立了一個(gè)由“自由放任市場(chǎng)”主宰的“教育帝國”[10]，市場(chǎng)規(guī)模急劇膨脹，資本介入越來越深的結(jié)果是市場(chǎng)發(fā)展越來越無序——培訓(xùn)費(fèi)越來越昂貴，家長越來越焦慮，孩子越來越疲累，但基礎(chǔ)教育的效果卻令人憂慮，學(xué)生的人格素質(zhì)、國民精神與創(chuàng)新能力堪憂，成為國民生活中沉重的負(fù)擔(dān)[11]。治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就成為我國邁向教育現(xiàn)代化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的征程中必須解決、必須干預(yù)的重要社會(huì)問題。

客觀地說，在國家高速發(fā)展階段，校外教育快速擴(kuò)張，以市場(chǎng)方式填補(bǔ)空缺，快速增加了優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育機(jī)會(huì)供給[8]。但我們?nèi)孕枨逍训卣J(rèn)識(shí)到，教育市場(chǎng)化是西方后現(xiàn)代主義教育理論和新自由主義教育思想指導(dǎo)的結(jié)果，后者是西方發(fā)達(dá)國家在充分實(shí)現(xiàn)普及義務(wù)教育、高等教育大眾化基礎(chǔ)上追求教育質(zhì)量的產(chǎn)物，它是在普及條件下追求教育優(yōu)異價(jià)值觀的意識(shí)形態(tài)，不適宜于我們照搬照抄。對(duì)中國而言，我們最迫切需要的是公正、均等的城鄉(xiāng)教育供給，建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化民族性國家所需要的國家教育體系[2]3。

這也就意味著，在國家繼續(xù)生存，仍是政治代表和家國責(zé)任的可生存基地，是國際治理建設(shè)基礎(chǔ)的前提下[2]5，仍然需要國家教育體系加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)和培養(yǎng)民族凝聚力。這就要求我們需要揚(yáng)棄西方后現(xiàn)代思潮和全球化教育體系的外來邏輯，而將教育與國家發(fā)展的需求匹配，通過教育培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者與接班人。因此，教育治理的目光就會(huì)自然地聚焦在亂象叢生的校外培訓(xùn)市場(chǎng)。這個(gè)領(lǐng)域發(fā)展過快，已經(jīng)形成數(shù)十家上市公司、49萬家機(jī)構(gòu)及數(shù)千萬從業(yè)人員的體系[9]，其教育的內(nèi)容、教育的形式都由放任自由的市場(chǎng)決定，人才培養(yǎng)的質(zhì)量得不到保障[12]。以營利為目標(biāo)的校外培訓(xùn)市場(chǎng)嚴(yán)重破壞了教育公平的生態(tài)環(huán)境[13-14]，引發(fā)全社會(huì)的普遍焦慮[10]，并在更為深層的結(jié)構(gòu)中影響教育履行其在國家建設(shè)中的功能，不少教學(xué)內(nèi)容開始背離 “培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”的教育宗旨，人格教育、道德教育以及國民教育等重要議題在缺乏國家指引的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化逐利行為中被懸置，教育難以履行它本應(yīng)有的公益性、公共性與公民性功能，“為黨育人、為國育人”的核心職能被市場(chǎng)的個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)邏輯擠占。

三、理解國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的校外培訓(xùn)治理行動(dòng)

格林的教育與國家關(guān)系理論為理解發(fā)達(dá)國家無序教育市場(chǎng)化的嚴(yán)重后果及國家治理校外培訓(xùn)政策行動(dòng)必要性提供了支撐。但這僅僅只能解釋校外培訓(xùn)治理為什么需要國家行動(dòng)，而未能回答行動(dòng)背后的意圖。理解后者，則需要強(qiáng)調(diào)我國作為社會(huì)主義國家的特征，澄清社會(huì)主義國家在邁向現(xiàn)代化發(fā)展的過程中所面臨的國內(nèi)外環(huán)境；換言之，需要通過明確作為行動(dòng)者的國家本身的特征，進(jìn)而分析其意圖，并解釋意圖指引下的具體政策行動(dòng)。

(一)國家的目的性意圖

分析國家的政策行動(dòng)意圖，須界定國家的性質(zhì)?！吧鐣?huì)主義”則是界定我國國家本質(zhì)屬性中最為重要的制度前提。在馬克思和恩格斯的經(jīng)典論述中，共產(chǎn)主義意味著“代替那存在著階級(jí)和階級(jí)對(duì)立的資產(chǎn)階級(jí)舊社會(huì)的，將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[15]422。以馬克思主義思想建立社會(huì)主義社會(huì)，是共產(chǎn)主義國家發(fā)展的初級(jí)階段，國家必須要以共產(chǎn)主義的目標(biāo)為目標(biāo)，為每一個(gè)人的自由全面發(fā)展提供必要的條件和機(jī)會(huì)。即使是在重新引入市場(chǎng)機(jī)制的改革開放初期，鄧小平也強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！盵16]63-64,373?？梢哉f，中國社會(huì)主義制度尤其注重公平[17]，其內(nèi)在本質(zhì)要求社會(huì)主義國家徹底解放每一個(gè)人，促進(jìn)每一個(gè)人自由全面的發(fā)展[18]。

作為社會(huì)發(fā)展的引擎和社會(huì)流動(dòng)的中介[19]10，教育在保障社會(huì)主義國家的個(gè)人實(shí)現(xiàn)自由全面的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕兩方面都有決定性的影響。這是因?yàn)?，一方面教育尤其是?yōu)質(zhì)的教育機(jī)會(huì)，是賦能于人，解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)每一個(gè)人自由全面發(fā)展的關(guān)鍵[20]4[21]2；另一方面教育也決定了社會(huì)流動(dòng)，尤其是向上的社會(huì)流動(dòng)率，這又與消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕相關(guān)。

因此，社會(huì)主義國家的教育尤其要注重公平與普惠，要注重發(fā)揮教育在人的全面發(fā)展過程中的重要作用，通過教育解放和發(fā)展生產(chǎn)力，助力共同富裕。這一社會(huì)主義制度下對(duì)教育體系的根本論斷，在十九大報(bào)告中有著更為明確的陳述。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中要求：“深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育”；同時(shí)也要“全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，發(fā)展素質(zhì)教育，推進(jìn)教育公平，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”。但以校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為代表的、無序發(fā)展的影子教育體系，顯然是阻力而不是助力[22]。這就要求政府治理無序的校外培訓(xùn)市場(chǎng)，避免代際間的不平等通過影子教育傳遞，保持社會(huì)流動(dòng)的通暢，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全體人民實(shí)質(zhì)而并非形式上的教育公平。

此外，我國作為從半殖民地半封建社會(huì)脫胎而新生的民族國家，是以中華民族為主體、以中華文化為核心的，國家的這一特征也影響著我國教育的目標(biāo)。因此，我國的教育必須具有中華民族特征，是能夠增強(qiáng)中華民族創(chuàng)新創(chuàng)造活力，助力中華民族偉大復(fù)興歷史任務(wù)的教育。

但以校外培訓(xùn)為代表的影子教育，卻難以成為中華民族偉大復(fù)興的保障。更有甚者，作為徘徊在公立教育之外的教育，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)甚至在一定程度上阻礙了教育實(shí)現(xiàn)上述功能。原因是，由自由放任的市場(chǎng)規(guī)則主宰的校外培訓(xùn)領(lǐng)域，其師資、教學(xué)的內(nèi)容都難以與國家的需求相適應(yīng)，賴希(Reich)稱之為全球化之下“國家教育體系的國際化”[23]304，全球各個(gè)國家的基礎(chǔ)教育都強(qiáng)調(diào)國際方面的內(nèi)容，失去了國家本身的色彩。同時(shí)，市場(chǎng)化運(yùn)營的教育體系在強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、拉大不平等的過程中，其自由放任的思想又有可能進(jìn)一步誘發(fā)新一代年輕人自由散漫的情緒[2]22[24]，因而在規(guī)模已經(jīng)比肩公立教育的龐大影子教育體系之中，教育在塑造國民精神、社會(huì)責(zé)任、文化傳承，以及提升社會(huì)凝聚力、消除社會(huì)歧視、促進(jìn)大眾發(fā)展的功能被逐步削弱了。

正如格林所強(qiáng)調(diào)的，國民教育體系的發(fā)展往往與政府的發(fā)展性抱負(fù)以及國家形成過程同步。盡管我國當(dāng)前發(fā)展的環(huán)境與格林研究中所展示的19世紀(jì)歐洲、日本以及北美都有所不同[2]31-47，但國與國之間的競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗，以及隨之而來的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)卻持續(xù)存在。在國際形勢(shì)風(fēng)云變幻，中美關(guān)系從“蜜月”到“競(jìng)爭(zhēng)”的當(dāng)下[25]，更需要建立支撐國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展且充滿凝聚力的國民教育體系。不能把教育的目標(biāo)從集體主義讓位于個(gè)人主義和私人化消費(fèi)主義，民族國家的政府仍然需要用教育追尋國家目標(biāo)[7]8，教育仍然是民族國家獲得高質(zhì)量人力資源、促進(jìn)本民族昌盛的重要工具。換言之，與國家利益相適的教育體系是中華民族實(shí)現(xiàn)復(fù)興的基礎(chǔ)，教育興則民族興、國家興。

社會(huì)主義民族國家的本質(zhì)屬性決定了我國國民教育體系必要性，也決定著國民教育體系的基本內(nèi)容和基本方式。在世界進(jìn)入“逆全球化”時(shí)代[26]，中美摩擦加劇，大國競(jìng)爭(zhēng)加劇，生育成本導(dǎo)致人口衰減問題，看似簡單，其實(shí)已經(jīng)與教育問題交織，成為我國可持續(xù)發(fā)展中的關(guān)鍵性問題——如何確保我國始終擁有生生不息的現(xiàn)代化與優(yōu)質(zhì)化的人力資源。數(shù)量是第一個(gè)指標(biāo)，這就是生育率政策的靶向，質(zhì)量是第二個(gè)指標(biāo)，這就是教育政策的靶向，公共政策作為國家宏觀調(diào)控的關(guān)鍵工具，始終是因時(shí)因事因機(jī)遇因挑戰(zhàn)而不斷調(diào)整的。如果說，之前大力發(fā)展市場(chǎng)化教育，是改革開放初期的探索，那么現(xiàn)在加強(qiáng)對(duì)無序教育市場(chǎng)的治理，就是新時(shí)期的新探索，現(xiàn)在的“三孩政策”與“雙減政策”都是旨在追求科學(xué)發(fā)展、建構(gòu)優(yōu)質(zhì)人資。在這個(gè)宏大目標(biāo)的指引下，一切有損于教育公平、有損于優(yōu)質(zhì)育人目標(biāo)的教育活動(dòng)都會(huì)成為新歷史時(shí)期政策治理的對(duì)象，而亂象紛繁的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，就是核心標(biāo)的。

(二)國家意圖之下的治理行動(dòng)

在國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯之下，科學(xué)分析治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的行動(dòng)意圖，就會(huì)發(fā)現(xiàn)政策所指，并非消滅教育的市場(chǎng)化或者市場(chǎng)化的教育，而是將校外教育機(jī)構(gòu)拉回國家監(jiān)管的場(chǎng)域之中，通過國家干預(yù)實(shí)現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)公平、科學(xué)規(guī)范發(fā)展，保障教育為黨育人、為國育人的根本目標(biāo)。國家已經(jīng)通過系列政策文本指明了該意圖之下的行動(dòng)方向，主要有兩類：

第一類政策行動(dòng)旨在監(jiān)管校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，重構(gòu)教育公平的生態(tài)環(huán)境。從校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在我國的運(yùn)營方式看，對(duì)教育公平的影響主要與三方面的經(jīng)營活動(dòng)相關(guān)：一是資本的無序滲入，通過資本運(yùn)作加劇制造家長焦慮。有研究顯示，2020年“雙減”前夕，校外培訓(xùn)企業(yè)已成為主流平臺(tái)的第三大廣告商，猿輔導(dǎo)、作業(yè)幫、學(xué)而思網(wǎng)校三家企業(yè)在廣告和銷售方面的投放總額達(dá)到55億元[10]。廣告無孔不入，群眾越來越焦慮，更有機(jī)構(gòu)打出“您來,我們培養(yǎng)您的孩子,您不來,我們培養(yǎng)您孩子的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”等標(biāo)語加速傳染焦慮[11]。二是某些機(jī)構(gòu)提供的與招生入學(xué)掛鉤的培訓(xùn)課程，教育與家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的勾連加劇，嚴(yán)重破壞了自然的教育生態(tài)環(huán)境，破壞了教育公平。三是在職教師對(duì)校外培訓(xùn)的參與[27]，一些兼職的教師因此忽視自己的本職工作，甚至向?qū)W生和家長施壓，敦促學(xué)生參加校外培訓(xùn)，一些公立學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教師不斷流向私立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，公立學(xué)校師資隊(duì)伍持續(xù)虛化與弱化[28]。

對(duì)此，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布的關(guān)鍵性文件《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡稱《意見》)，針對(duì)前述問題逐條提出治理措施，指導(dǎo)各級(jí)政府治理校外培訓(xùn)的實(shí)踐。這些政策行動(dòng)主要涉及對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)資本的監(jiān)管(《意見》第13、14、15條)，如嚴(yán)禁校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資本化運(yùn)作，嚴(yán)禁學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)上市，嚴(yán)禁上市公司融資投資學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；對(duì)校外培訓(xùn)宣傳及廣告的監(jiān)管(《意見》第15、22條)，如嚴(yán)禁校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為推銷業(yè)務(wù)利用虛假宣傳等方式進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)禁主流媒體、公共場(chǎng)所、居民區(qū)各類廣告牌和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)刊登、播放校外培訓(xùn)廣告，嚴(yán)禁幼兒園、中小學(xué)開展培訓(xùn)商業(yè)的廣告活動(dòng)，嚴(yán)禁利用中小學(xué)教材等載體發(fā)布或變相發(fā)布廣告，嚴(yán)肅查處各種夸大培訓(xùn)效果，誤導(dǎo)公眾教育觀念、制造家長焦慮的違法違規(guī)廣告行為等；對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營性質(zhì)、日常運(yùn)營及資金管理做出要求(《意見》第14、15、24、26條)，如要求現(xiàn)有學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)審批原已備案的線上學(xué)科培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)禁超標(biāo)超前培訓(xùn)，在試點(diǎn)城市建立第三方托管、風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金機(jī)制，對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控等；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兼職教育的管理(《意見》第14條)，如嚴(yán)禁學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)高薪挖搶公立學(xué)校教師，從事學(xué)科類培訓(xùn)的人員必須具備相應(yīng)的教師資格等；加強(qiáng)對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違規(guī)與各類學(xué)校勾連的監(jiān)管(《意見》第24條)，依法依規(guī)嚴(yán)肅查處勾連牟利行為。

第二類政策旨在重塑校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)，回歸到為黨育人、為國育人的軌道。從實(shí)踐看，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在的問題主要有：一是教學(xué)內(nèi)容不可控，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教輔材料主要由機(jī)構(gòu)自己編撰完成，思想性、科學(xué)性和適宜性都難以得到保障，超標(biāo)超前是常態(tài)。二是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)師資質(zhì)量得不到保障，首先是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所雇傭的涉外師資質(zhì)量及其思想性尤其難以保障，而機(jī)構(gòu)則往往通過包裝和宣傳夸大外籍教師的經(jīng)歷和教學(xué)水平，甚至虛構(gòu)教師身份，招聘低素質(zhì)外教，僅僅為了制造機(jī)構(gòu)擁有“外教”的噱頭，嚴(yán)重影響了我國基礎(chǔ)教育體系本身的生態(tài)環(huán)境和教學(xué)秩序，甚至引發(fā)惡性事件；其次培訓(xùn)機(jī)構(gòu)雇傭的學(xué)科類教師水平同樣難以得到保障，這是因?yàn)樾Ｍ馀嘤?xùn)機(jī)構(gòu)以營利為主要目的，在資本的裹挾下，大多招聘可以快速上崗、缺乏教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的年輕人，或是高薪挖取公立學(xué)校名牌教師，教學(xué)研究與教育改革等等都不會(huì)涉及，難以讓教師實(shí)現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展[13]。

在國家教育目標(biāo)的指引下，《意見》也為解決上述問題提供了實(shí)踐指南，包括：第一，對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)內(nèi)容的監(jiān)管(《意見》第14條)，如建立培訓(xùn)內(nèi)容備案與監(jiān)督制度，嚴(yán)禁提供境外教育課程，制定出臺(tái)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)教材管理辦法等；第二，對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)師資的監(jiān)管(《意見》第14、15條)，如培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得高薪挖搶公立學(xué)校教師，從事學(xué)科類培訓(xùn)人員必須具備相應(yīng)教師資格，需公布教師資格信息，聘請(qǐng)?jiān)诰硟?nèi)的外籍人員要符合國家有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁聘請(qǐng)?jiān)诰惩獾耐饧藛T開展培訓(xùn)活動(dòng)等。此外，《意見》還結(jié)合兒童及青少年身心健康發(fā)展對(duì)校外培訓(xùn)的時(shí)間做出規(guī)定(《意見》第15條)，如線上培訓(xùn)要注重保護(hù)學(xué)生視力，每課時(shí)不超過30分鐘，課程間隔不少于10分鐘，培訓(xùn)結(jié)束時(shí)間不晚于21點(diǎn)等。

以《意見》為代表的系列政策，旨在對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)亂象采取合法合規(guī)的行動(dòng)，而不是徹底消除校外培訓(xùn)市場(chǎng)。實(shí)際上，國家希望市場(chǎng)化教育機(jī)構(gòu)也能成為承載中華民族偉大復(fù)興任務(wù)的制度載體，幫助國家實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)優(yōu)秀人才的戰(zhàn)略意圖。因此，《意見》對(duì)校外培訓(xùn)市場(chǎng)的存在方式及“雙減”政策實(shí)施之下培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該做什么給出了詳細(xì)指引，例如《意見》第25條：可適當(dāng)引進(jìn)非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與課后服務(wù)，由教育部門負(fù)責(zé)組織遴選，供學(xué)校選擇使用，并建立評(píng)估退出機(jī)制，對(duì)出現(xiàn)服務(wù)水平低下、惡意在校招攬生源、不按規(guī)定提供服務(wù)、擾亂學(xué)校教育教學(xué)和招生秩序等問題的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決取消培訓(xùn)資質(zhì)，讓合規(guī)的校外機(jī)構(gòu)可以依法有序進(jìn)入市場(chǎng)，讓健康的校外機(jī)構(gòu)恰當(dāng)補(bǔ)充公立教育。

四、國家有為之下：重構(gòu)有效校外培訓(xùn)市場(chǎng)

國家與市場(chǎng)的關(guān)系，歷來是西方理論家爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，不同派別觀點(diǎn)有異，以哈耶克和凱恩斯的爭(zhēng)論最具代表性，前者認(rèn)為自由至上，擁護(hù)去政府的市場(chǎng)自由主義，后者則認(rèn)為國家應(yīng)該干預(yù)經(jīng)濟(jì)，并適當(dāng)制造需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。盡管二人對(duì)國家是否應(yīng)該干預(yù)經(jīng)濟(jì)觀念有分歧，但卻共同肯定市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，即便是凱恩斯理論，也只強(qiáng)調(diào)政府在市場(chǎng)萎靡或者失靈時(shí)進(jìn)行干預(yù)，市場(chǎng)依然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量[29]。

理論界對(duì)自由市場(chǎng)的推崇也影響教育政策的制定。盡管學(xué)者們認(rèn)為教育、尤其是義務(wù)階段的教育是典型的公共產(chǎn)品，需要政策干預(yù)保障教育公平[30]，但西方各國用于保障教育公平的政策手段也都是結(jié)合市場(chǎng)的間接干預(yù)，典型政策如“教育券”“特許學(xué)?！钡取Ｕ缰煨駯|所強(qiáng)調(diào)的：教育市場(chǎng)化是西方發(fā)達(dá)國家在充分實(shí)現(xiàn)普及義務(wù)教育基礎(chǔ)上追求教育質(zhì)量的產(chǎn)物，有其所適應(yīng)的特殊歷史環(huán)境。但這一治理的邏輯是否適用于中國實(shí)踐，仍然是需要討論和商榷的[2]2-10。

以黃宗智為代表的學(xué)者批評(píng)西方理論過分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的重要性，而具體實(shí)踐又背離了其所信仰的市場(chǎng)理論和意識(shí)形態(tài)，他強(qiáng)調(diào)中國邁向現(xiàn)代化征程中應(yīng)有與西方完全不同的路徑，中國不可能像西方那樣憑借“資本主義工業(yè)化+市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)+自由民主體系+現(xiàn)代科層制國家”來進(jìn)行“現(xiàn)代國家建設(shè)”。相反，中國更應(yīng)該充分考慮改革的公有化背景和“經(jīng)世濟(jì)民”政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈絡(luò)來實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化[31]。他認(rèn)為中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，是一種國家仍然擁有關(guān)鍵生產(chǎn)資料的所有權(quán)之下的特殊市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這與西方國家自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系完全不同。我國這種特殊的“國家與市場(chǎng)”關(guān)系理論，意味著在“公有制為主體的國家經(jīng)濟(jì)”邏輯之下，有效的教育市場(chǎng)也需遵從相同原則。重構(gòu)校外培訓(xùn)市場(chǎng)，必須在國家的調(diào)控和指引下建構(gòu)符合“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)模式”原則的市場(chǎng)，并使后者作為公立教育的補(bǔ)充和輔助，充分發(fā)揮市場(chǎng)的效率優(yōu)勢(shì)與積極效應(yīng)滿足廣大人民群眾多樣化的需求。這也是國家“雙減”治理行動(dòng)的意圖指引——政府對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不是消除市場(chǎng)，而是為了重構(gòu)一個(gè)更有效率、更能發(fā)揮資源配置作用、更具創(chuàng)新能力、更好地服務(wù)于中華民族偉大復(fù)興的市場(chǎng)。為此，教育部成立校外培訓(xùn)監(jiān)管司，下設(shè)政策法規(guī)、運(yùn)營管理、業(yè)務(wù)管理、執(zhí)法協(xié)調(diào)和應(yīng)急指導(dǎo)等職能處室，在機(jī)構(gòu)層面落實(shí)校外培訓(xùn)監(jiān)管與引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展的責(zé)任。以行政管理部門的機(jī)構(gòu)創(chuàng)建為基礎(chǔ)，系列政策文件進(jìn)一步規(guī)定了校外培訓(xùn)市場(chǎng)的基本框架和空間，其主要作用有三，包括：第一，設(shè)定市場(chǎng)邊界。規(guī)定校外培訓(xùn)的內(nèi)容和時(shí)間，重申校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)非營利的特性，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)作的校外培訓(xùn)只能是學(xué)校教育的有益補(bǔ)充，仍需對(duì)準(zhǔn)培養(yǎng)全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人這一國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。第二，監(jiān)測(cè)市場(chǎng)行為。建立校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)機(jī)制，通過黑白名單等制度監(jiān)測(cè)校外培訓(xùn)主體行為與國家所設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)是否一致，并對(duì)不合規(guī)企業(yè)進(jìn)行整改和治理。第三，調(diào)控市場(chǎng)行為。建構(gòu)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的控制機(jī)制，如指導(dǎo)價(jià)制度，資金賬戶監(jiān)管機(jī)制，參與校內(nèi)服務(wù)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制，對(duì)線上App的整改機(jī)制等措施，對(duì)校外培訓(xùn)主體的偏離標(biāo)準(zhǔn)行為予以控制。

有為政府的指引下重構(gòu)的有效市場(chǎng)側(cè)重于供給側(cè)改革，是一個(gè)政府指導(dǎo)下的細(xì)分市場(chǎng)，具有以下特征：第一，堅(jiān)持教育的公益性導(dǎo)向，重構(gòu)的校外培訓(xùn)或服務(wù)的市場(chǎng)是公益而不是逐利的市場(chǎng)；第二，探索教育市場(chǎng)服務(wù)單位從家庭到學(xué)校的轉(zhuǎn)變，原有校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)直接為家庭服務(wù)，間接加劇了微觀層面的競(jìng)爭(zhēng)，形成“贏家通吃”的局面，而通過學(xué)校購買服務(wù)，以學(xué)校為橋梁組織再分配教育資源則有助于緩解現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)壓力，保障基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展；第三，分類分階段參與供給，改變現(xiàn)有校外培訓(xùn)市場(chǎng)以面向家庭的學(xué)科類培訓(xùn)一家獨(dú)大的局面，鼓勵(lì)學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，大力培育家長學(xué)校、素質(zhì)教育以及面向?qū)W校的課后托管類校外培訓(xùn)市場(chǎng)，鼓勵(lì)學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)朝后基礎(chǔ)教育階段轉(zhuǎn)型發(fā)展，大力發(fā)展職業(yè)教育和終身教育的培訓(xùn)市場(chǎng)。在政府的指導(dǎo)和指引下，最終形成一個(gè)細(xì)分領(lǐng)域、細(xì)分對(duì)象、細(xì)分階段、準(zhǔn)入有序的校外培訓(xùn)市場(chǎng)。

此外，國家指導(dǎo)下重構(gòu)有序的校外培訓(xùn)市場(chǎng)，也需處理好兩對(duì)關(guān)系：

一是集體與個(gè)體之間的關(guān)系。有研究顯示，能動(dòng)的個(gè)人往往會(huì)對(duì)國家作為集體行動(dòng)者的意圖產(chǎn)生影響，有時(shí)甚至?xí)绊懡逃胶凸惨鈭D的實(shí)現(xiàn)[32-33]。具體而言，在教育中不同類別的社會(huì)群體，基于其在社會(huì)結(jié)構(gòu)中所處的位置而產(chǎn)生的需求不同，因而其行為的邏輯和動(dòng)力也不相同，現(xiàn)有的一些研究顯示在社會(huì)結(jié)構(gòu)中更具優(yōu)勢(shì)的中產(chǎn)階層在教育競(jìng)爭(zhēng)中投入更多，因而也成為教育焦慮的主力群體[34]。在本輪治理校外培訓(xùn)亂象的過程中，此類人群也容易將治理校外培訓(xùn)簡單地理解成國家試圖通過義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)結(jié)果無差別的“攤平餅”教育，進(jìn)而產(chǎn)生抵觸情緒，甚至游弋在灰色地帶通過私下培訓(xùn)等變相的能動(dòng)行為以增加子代的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，要尤其注意關(guān)注此類現(xiàn)象，注意疏導(dǎo)人民群眾的消極情緒，發(fā)揮國家作為集體的訴求與個(gè)體的訴求之間的平衡器作用，并快速提升公立學(xué)校在多樣化教育方面的執(zhí)行能力與課程供給，滿足不同類型人民群眾的需要。

二是優(yōu)質(zhì)與公平之間的關(guān)系。在教育公平的理論傳統(tǒng)中，教育公平并不能簡單地歸結(jié)為準(zhǔn)入的平等，或是結(jié)果的平等。萊文(Levin)認(rèn)為教育機(jī)會(huì)的均等包括“均等的準(zhǔn)入”“均等的參與”“均等的結(jié)果”以及“教育賦予生活均等的機(jī)會(huì)”等四個(gè)不同的層面[35]，但這些均等是一種摒除先賦性因素的影響，使個(gè)體能夠充分發(fā)揮其天賦、享受均等待遇的平等，與我國傳統(tǒng)儒家文化中的因材施教、有教無類的思想相似。因此，治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，是要實(shí)現(xiàn)促進(jìn)教育公平的目標(biāo)，旨在降低先賦性因素對(duì)子代教育成就的影響，而不是試圖通過校外培訓(xùn)治理強(qiáng)行拉平教育的結(jié)果。作為國家制度的教育，始終應(yīng)該是“純公共性的產(chǎn)品”，即使是市場(chǎng)化的教育機(jī)構(gòu)，也要遵守保障教育公平的原則，仍需肩負(fù)選拔人才、培養(yǎng)人才的責(zé)任。因此，要謹(jǐn)防校外培訓(xùn)治理的目的異化，將“公平”簡單地視為結(jié)果的平等，影響教育培養(yǎng)和選拔高素質(zhì)、創(chuàng)新型人才的效率。

正如《意見》所強(qiáng)調(diào)的，考慮當(dāng)前我國義務(wù)教育發(fā)展的目標(biāo)，未來校外培訓(xùn)更多地可能體現(xiàn)為非學(xué)科的素質(zhì)類培訓(xùn)，以此作為對(duì)公立教育的有益補(bǔ)充，滿足人民群眾日益增長的優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)需求。但現(xiàn)階段政策的重點(diǎn)主要聚焦在對(duì)學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，對(duì)素質(zhì)類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)卻未有相應(yīng)的政策措施或日常運(yùn)營的指導(dǎo)意見，《意見》中的規(guī)定也較為簡略。這意味著，在“雙減”政策密集出臺(tái)、學(xué)科校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)亟待轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，對(duì)素質(zhì)教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管卻是“燈下黑”的狀態(tài)。研究顯示，當(dāng)前非學(xué)科類培訓(xùn)同樣也存在著辦學(xué)資質(zhì)問題、課程內(nèi)容問題、教師資質(zhì)問題、教育評(píng)價(jià)問題等等[36]。因此，在重構(gòu)校外培訓(xùn)市場(chǎng)的過程中，也亟待建立素質(zhì)教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方案，將學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)遷移到素質(zhì)教育類培訓(xùn)的監(jiān)管中，編制素質(zhì)教育培訓(xùn)的辦學(xué)資質(zhì)準(zhǔn)入機(jī)制，確定素質(zhì)教育的培訓(xùn)場(chǎng)地、上課時(shí)間、教學(xué)內(nèi)容的合理邊界，加強(qiáng)對(duì)素質(zhì)教育教師資質(zhì)與機(jī)構(gòu)運(yùn)作的監(jiān)管，引導(dǎo)建立科學(xué)的素質(zhì)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)機(jī)制。