何為有為政府、政府何以有為？

桑玉成，夏 蒙

(復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433)

關于政府與市場的關系問題，無疑是一個老話題。既然是一個老話題，那一定是誰都有想法但又誰也難以說清楚、誰也解決不了的問題?！袄险{(diào)”一直在“重彈”。不同時期、不同的人都會“彈出”不同的“調(diào)”，每一種“調(diào)”也都有可聽之處，甚至也有可圈之點。但是，我們之所以還要“重彈”，是因為還是想盡力彈出它的“正調(diào)”來。前不久發(fā)生的一些事情，再一次警示人們要重視準確把握關于政府基礎性知識和基礎性原理的必要性。政府某部門一個莫名其妙的“提醒”，一度引發(fā)了很多地方日用品消費市場的緊張甚至混亂；一個地方政府的一時“盲動”，竟然把其轄區(qū)的所有紅綠燈變成紅色……諸如此類的問題，人們還只僅僅是從“一時不當作為”的角度來思考問題，而我們所要討論的，是關于政府到底是什么、政府應該扮演什么角色、政府在何種意義上有為還是不有為等相關基礎性的問題。

一、政府有為的客觀走向

多年來，很多國家的政府都變得越來越“有為”。也因此之故，關于有為政府與有效市場關系的討論越來越得到關注。這個討論背后的邏輯是，在理論上以及在人類實踐的經(jīng)驗上，長期以來，政府與市場是一個相互背離的關系，也就是說，傳統(tǒng)意義上的有限政府、小政府被認為是市場發(fā)育和發(fā)展的必要條件，更是公民合法權利得到保障的基本前提。而在現(xiàn)代社會，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構、生產(chǎn)方式等的革命性變革，無論是客觀上還是主觀上，都需要政府在經(jīng)濟發(fā)展中扮演越來越重要的角色。在實踐中，很多國家的政府也或現(xiàn)或隱地從經(jīng)濟發(fā)展的幕后走向前臺，發(fā)揮著越來越直接的作用。我國改革開放以來持續(xù)穩(wěn)定的高速增長，更為這種有為政府的主張?zhí)峁┝藞詫嵉淖⒛_[1]。

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)了政府對于推進國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的意義。2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”?！巴苿佑行袌龊陀袨檎媒Y(jié)合”這一重要論述，在黨和國家的正式文件中進一步得到了關注和重視。習近平總書記強調(diào)，“要在保持經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定的前提下加快改革步伐，著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制，為高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障”[2]。

政府與市場的關系問題，在某種程度上來說，也可以認為是公權與私權的關系問題，也是自國家誕生以來人類社會發(fā)展的基礎性問題。除了前述史正富指出的政府在經(jīng)濟發(fā)展中的不可或缺的重要作用之外，經(jīng)濟學者林毅夫也持類似的觀點。在《增長甄別與因勢利導——政府在結(jié)構變遷動態(tài)機制中的作用》一文中，林毅夫等人探討的是政府在結(jié)構變遷動態(tài)機制中的作用，并將這其中起到積極作用的政府稱為“因勢利導型政府”。而他在之后文章里所討論的“有為政府”，從理論內(nèi)容上看便脫胎于此。在林毅夫的新結(jié)構經(jīng)濟學理論框架中，“有為政府”的核心要義在于，將“結(jié)構”納入“現(xiàn)有的經(jīng)濟學的理論分析中以探討政府和市場在經(jīng)濟發(fā)展、結(jié)構變遷過程中各自的作用”[3]。在這種情況下的政府的作用，與承擔“守夜人角色”的“有限政府”的作用顯然不同。陳云賢“按國家對民生經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和城市經(jīng)濟配套政策措施的有無”來界定政府是否有為，并據(jù)此作了“弱式”“半強式”“強式”三個層次的劃分，同樣地，他將市場也作了這三個層次的劃分，認為成熟的市場經(jīng)濟“一定是強式有為政府與強式有效市場有機結(jié)合、有序運行的經(jīng)濟”[4]vii。而“強式有為政府”是指“參與、推動準經(jīng)營性資源的調(diào)配和政策配套的政府”，“在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮導向、調(diào)節(jié)、預警等作用，依靠市場機制，以規(guī)劃、投資、消費、價格、稅收、利率、匯率、法律等手段，開展理念、制度、組織和技術創(chuàng)新”[4]161。朱富強也從考察政府的經(jīng)濟功能出發(fā)，嘗試回答有為的政府與有效的市場的關系問題[5]。陳水生則更多從“有為行政”的角度去討論政府職能的界定[6]。

可以說，目前學界關于“有為政府”的探討集中于政府與市場的關系范疇，沒有將“有為政府”理論化、概念化，也鮮有探討政府與社會關系問題、政府與公民權利保障問題等方面“有為政府”的理論價值及其社會意義。在這樣的背景下，究竟如何理解有為政府的含義及其對于社會發(fā)展的意義，究竟在何種程度上理解一個政府確實是有為的，就成了理論界必須回應的問題。

二、角色與功能：討論政府是否有為的基本前提

如果我們要討論、評價一個特定主體的有為或者不有為的問題，必須首先搞清楚的是，這個特定主體在一個特定環(huán)境中扮演的是什么角色以及由這個角色所承擔的責任是什么。同樣，我們在討論有為政府的問題時，首先有必要搞清楚政府究竟是什么、扮演著什么樣的角色、應該履行哪些功能。當下幾乎所有的民眾都視政府為須臾不可與之分離的機構。尤其是在我們國家，政府在人們的社會生活中無所不在、無所不能，政府與人們的社會生活形影不離。在這樣的背景下，人們一般也就很少關心或者討論政府到底是何物的問題。然而，如前所說，要討論政府有為或者不有為的問題，首先需要搞清楚的是：到底什么是政府。

(一)政府的形式定義與實質(zhì)定義

通常人們談論政府時，自然會聯(lián)系到國家這個概念。在馬克思主義學說中，國家是階級統(tǒng)治的工具，國家代表著一定地域內(nèi)的公共權力。而政府便是公共權力的執(zhí)掌者，是按照一定規(guī)則建立起來的組織機構體系。廣義的政府，是指以公共權力為名義而建立起來的所有國家機構；狹義的政府，是指在立法、行政、司法基礎上建立的行政部門。但是，從實質(zhì)上看國家的公共權力，我們可以認為，凡是能夠利用一定的物質(zhì)力量對社會事務作出權威性決定、對社會資源作出權威性分配的，都可稱之為社會公共權力。這種關于政府的實質(zhì)性定義更有助于我們關于“有為政府”的探討[7]58。從這樣的角度來看，在我們國家，根據(jù)我國的政治體制、領導體制和歷史實踐，中國共產(chǎn)黨的中央及各級組織同行政機構體系融為一體，履行著公共管理的職能和資源配置的功能。因此，在實質(zhì)性的意義上理解政府，政府既包括中央政府及地方各級行政機關，實際上也包括中國共產(chǎn)黨的中央組織和各級地方組織。因此，除了屬于行政體系的政府之外，自上而下的執(zhí)政黨組織，也當屬實質(zhì)性意義上的“政府”。

政府是按照一定原則建立起來的組織機構體系。當代政府機構體系的主要特征是：第一，在組織機構體系的最頂部，有一個負實際責任的政府首腦；第二，按照層級規(guī)范，自上而下地建立起嚴密的命令與服從體系；第三，以政府功能分化為基礎，劃分為若干橫向職能部門；第四，通過層級與部門及上下左右的關系模式，形成金字塔式的組織結(jié)構；第五，以規(guī)劃化的、形式化的關系，維持其整體性的行為[8]。

(二)過去的政府與今天的政府

政治學將國家視為其研究的核心概念，而政府即是國家的組織性結(jié)構。但是，社會在發(fā)展，時代在變遷，今天的國家和政府與過去的國家和政府已經(jīng)完全不可同日而語；甚而至于，即使是在同一個時期，這個國家的國家和政府，與那個國家的國家和政府也不是一回事。也就是說，今天的政府與過去的政府不同，此國的政府與彼國的政府不同，這種情況給我們討論政府有為或者不有為的問題增加了變數(shù)和難度。分析起來，政府本身的變遷可以出自如下兩個方面的基本原因：

一是社會發(fā)展本身對公共權力提出的要求。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》一書中，通過對國家起源史的考察，總結(jié)性地概括了國家(也即公共權力[9]114)起源的情況：“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上架于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)?！盵9]166在這個基礎上，恩格斯把“軍隊、警察、監(jiān)獄、法庭”作為國家的“物質(zhì)附屬物”，在現(xiàn)代的意義上，這種所謂“物質(zhì)附屬物”就是“政府”。由此我們可想而知，那時候的“政府”是一個什么樣的概念，其角色和功能也可見一斑。

在歐美的早期國家，國家或者說政府長期扮演著所謂“守夜人”角色。尤其是地方政府，政府基本上就是擔當著“守夜人”和“環(huán)衛(wèi)工”這樣的兩項基本職能。隨著社會的發(fā)展，尤其是進入工業(yè)化迅猛發(fā)展的近現(xiàn)代社會，社會的公共事務日益增多，需要通過組織化應對的情勢日益復雜，在這種情況下，政府的功能也就逐步得到拓展，政府機構也隨之而不斷擴張。

從早期“守夜人”政府到后來的“全能政府”，政府的角色經(jīng)歷了一個長期的演變過程。在資本主義早期，西方社會民族國家的國家形態(tài)尚不十分明確，斯密意義上的“守夜人”國家將政府的職能限定在盡可能小的范圍內(nèi)，認為任何形式的政府公權力的擴張都是對公民權益的損害。在古典自由主義時期，人們通過法條的形式嚴格界分公域和私域，形成政府與社會的二元分立格局，這也一度被視為資本主義國家政權的理想形態(tài)。1870年普法戰(zhàn)爭改變了歐洲政治局勢，德意志統(tǒng)一的完成及德意志帝國的強盛，使得民族國家的國家形態(tài)及國家壟斷資本主義逐漸取代了以資源和市場掠奪為主的早期資本主義國家形態(tài)，這背后的邏輯就是國家行政能力的擴張。兩次世界大戰(zhàn)及德日意法西斯政權給人類帶來的深重災難，讓人們意識到國家壟斷資本主義的嚴重弊害，卻還沒有更深入地探討民族國家的局限性及如何變革的問題。

20世紀中葉以來，人類進入科技大爆發(fā)時期，在現(xiàn)代科技的助力下，政府行政的范疇大大拓展了。在當代社會，絕大多數(shù)國家和地區(qū)都擁有自上而下的政府管理機構，無所不包的政府管理領域，這不僅僅是出于對資本主義周期性經(jīng)濟危機的防范和調(diào)節(jié)，也是因為政府自身在發(fā)展運行過程中力量的增強。政府自身的發(fā)展同時意味著政府體制的完善，政府機構體系的體量也隨之增大。加之現(xiàn)代社會，人們對政府行政效能的評價更多關注政府對經(jīng)濟的管理效果，因為這直接關系到民眾普遍的生活水平。同時，在國際社會場域，國家綜合實力表現(xiàn)在人口素質(zhì)、軍事力量、環(huán)境保護等多個方面，而這一切都需要以經(jīng)濟發(fā)展為前提保障。這些或自發(fā)或被動的因素，導致過去的“守夜人”越來越變成了“全能政府”[8]43。

二是政府的自我認知和自我定位。在很多情況下，政府的角色和功能定位不是理應由社會提出的問題，而是政府自身提出的問題；不是上文所述社會發(fā)展本身對公共權力提出的要求，而是政府自身的偏好。就是說，通常不是按照社會的要求對政府的角色和功能進行定位，而是政府以其自身的偏好來作出這種定位。國家或者政府發(fā)展到一定階段以后，有所謂國家自主性問題引起人們的關注。作為行使國家權力的組織結(jié)構，關于政府角色與功能定位的問題，雖取決于國家的基礎性制度，但作為具有人格化的國家和政府，往往也具有了自我認知和自我定位的條件和可能。也就是說，即使是同一個制度體系下的政府，其不同的政府首腦或者同一政府首腦在不同的情況下，會對其角色和功能作出自我解釋和認定。

任何一個組織性結(jié)構，都有一個不斷強化其“存在感”的取向。也就是說，組織具有通過其自身的作為來彰顯其存在的意義，政府組織也不例外。另一方面，從一個傳統(tǒng)性、文化性的視角來看，在我們國家，想做事、多做事總比不做事、少做事要好?；蛟S是出于這樣的邏輯，我們幾乎所有層級的政府都是盡其全力多干事的。在這樣的邏輯下，政府職能的擴大和延伸也就成了順理成章的事情。

無論在社會主義國家還是資本主義國家，在人類已有的歷史階段里，政府對資源配置的干預是必然的，也是政府之所以存在和發(fā)展的重要原因。由于時空和歷史條件的差異以及發(fā)展階段的不同，政府在這個方面的作為有可能發(fā)生變化，這也給不同政府對于其角色和功能定位的自我解釋和認定提供了依據(jù)。

三、為什么以及在何種意義上倡導“有為政府”？

政府“有為”和“不有為”的問題，實際上也是困擾我國多年的大難題。新中國成立之后，我們按照社會主義的計劃經(jīng)濟體制，政府擔負著管理經(jīng)濟的幾乎全部的責任，正因為如此，龐大的政府組織結(jié)構、無所不包的政府管理領域，就成了計劃經(jīng)濟體制的基本特征。

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》就黨的百年成就和經(jīng)驗作了總結(jié)，在談及黨領導人民進行社會主義革命和建設的時候指出：“黨提出努力把我國逐步建設成為一個具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學技術的社會主義強國，領導人民開展全面的大規(guī)模的社會主義建設。經(jīng)過實施幾個五年計劃，我國建立起獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件顯著改變，教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)有很大發(fā)展?！畠蓮椧恍恰葒兰舛丝萍疾粩嗳〉猛黄?，國防工業(yè)從無到有逐步發(fā)展起來?！痹谶@個意義上來說，能夠給社會帶來如此巨大變化的政府，毫無疑問是非常有為的政府。但是，后來的實踐邏輯表明，那樣的計劃經(jīng)濟體制無以推動社會的經(jīng)濟發(fā)展，甚至是社會生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。于是，以市場主導為取向的改革提到了我國改革開放的議事日程。那么從這樣的角度來看問題，那個模式下的政府有為問題又是值得懷疑的了。

1978年黨的十一屆三中全會啟動的改革開放，從其一開始就致力于沖破那種僵化的計劃經(jīng)濟體制。由此可見，那個時候的非常“有為”的政府，在一個更為深遠的意義上恰恰又難以成為事實上的有為政府。否則的話，也就沒有必要改革。我國的改革是以建立市場經(jīng)濟體制為取向的。改革的初期，在市場與計劃關系的問題上，鄧小平同志明確地指出，資本主義有計劃，社會主義有市場，所以計劃與市場不是區(qū)分社會主義和資本主義的標準。經(jīng)過多年的探索和實踐，在1992年，黨的十四大報告中正式提出了建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的改革方向。也正因為如此，所以在以后的改革發(fā)展進程中，我們通過市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和完善，極大地解放了生產(chǎn)力，帶來了持續(xù)幾十年的經(jīng)濟高速增長。遵循市場規(guī)律、按照社會主義市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)要求，及時調(diào)整政府職能，是我國四十多年來改革的主線。

我們用當下人們習慣使用的所謂歷史邏輯、實踐邏輯和理論邏輯來說，在特定的歷史時期，基于特定的社會發(fā)展需要，政府以其不同的角色和職能定位，履行了在這樣的角色和職能定位上的責任，實現(xiàn)了或者推動了社會的全面發(fā)展，我們當可認為這樣的政府是“有為政府”。

因此，“有為政府”在概念的外延上具有動態(tài)發(fā)展的特征，也就是說，政府需要根據(jù)現(xiàn)實社會的發(fā)展變化及時回應并解決時代問題，以保持其“有為”。在這個意義上，所謂政府有為以及不有為的問題，與政府的“大、小”并無直接的關系，也就是說，大政府不等于有為政府，小政府也不等于不有為的政府，反之亦然。

一個特定的政府，發(fā)揮好了它的特定角色，履行了它應該履行的功能，無論是其規(guī)模大小，都應該是有為的政府；如果一個政府規(guī)模很大，也承擔著很多方面的職能，但是在實際的政府管理中，如過去鄧小平說的做了很多“不該管、管不了、管不好”的事情，那就不能算是一個有為的政府。

這里的必然邏輯是，我們提倡有為政府，一定是在既定并清晰的角色和功能定位基礎上提出的問題。在這樣的意義上，考察政府有為涉及這樣三個基本視角：

第一，秩序供給，即政府能不能在建構一個良好社會秩序中扮演最為重要的角色。維持社會正常秩序的政府與其公民之間的關系是人類政治社會的第一大關系[10]。為了維持社會的正常生存和發(fā)展，需要政府提供充足的秩序供給。一個社會的有序健康發(fā)展，至少需要經(jīng)濟秩序、政治秩序、社會秩序、文化秩序、道德秩序等多個方面的基本秩序結(jié)構?！坝袨檎毙枰胶夂谜c市場、政府與社會的關系，提供充足的秩序供給，而政治秩序又是其他方面秩序供給的前提基礎。就政治秩序而言，基本的政治秩序供給包括完整規(guī)范的政治制度、法律體系、政府組織以及科學有效的決策機制等等。

第二，發(fā)展環(huán)境，即政府能不能創(chuàng)造并維系一個促進社會經(jīng)濟發(fā)展的良好環(huán)境。一個有為的政府，或者通俗地說，一個好政府，是能夠為社會的正常穩(wěn)定發(fā)展提供良好環(huán)境的政府。這種環(huán)境包括了制度環(huán)境、政策環(huán)境、管理環(huán)境、人文環(huán)境、道德環(huán)境等等。在人類的政治史上，有過那種政府公權力過度膨脹、導致公共領域不斷擴張以至侵占了私人領域從而導致社會經(jīng)濟活動失去活力的現(xiàn)象；也有過政府不作為，市場力量過強進而無序擴張，導致社會公平難以實現(xiàn)、秩序紊亂影響安全穩(wěn)定的情況。因此，真正的有為政府，一定能夠在動態(tài)平衡中保持政府與市場的關系，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，進而能夠促進社會經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

第三，公民權利，即政府能不能保障公民的基本權利，這應該是政府有為、不有為的關鍵問題。迄今為止，在人們討論政府有為、不有為的問題時，大多是從政府是否能夠推動社會發(fā)展特別是經(jīng)濟發(fā)展的角度來考慮的，而很少關注到政府的角色和功能定位對于公民權利保障的影響。權利是權力的基礎，公民權利是公共權力產(chǎn)生的來源，正因為如此，權力負有保障權利的責任。對公民權利的保障是公權力合法性的前提，也是公權力運行的基礎。廣義上的公民權利包括了公民的政治權利、經(jīng)濟權利、文化權利和社會權利等諸多方面，是一國政府對其公民相關權利在法律上的規(guī)定、認可及保障。傳統(tǒng)的政府理論始終把保障公民權利作為政府的基本責任。另一方面，我們在討論政府有為、不有為的時候，有必要澄清以下幾個認識上的誤區(qū)：

一是，有為政府不是無所不為的政府。這是在政府管理實踐中特別需要注意的問題。有為不等于無所不為，有為政府需要做到有所為、有所不為。在公共權力應該積極有為時主動有為、在政府公權力應該不為的場域下不為，都是積極意義上的有為政府。在黨的十八屆四中全會通過的關于全面依法治國的決定中，就有關于這方面的明確表述，指出“法律授權必須為，法無授權不得為”，說的就是這方面的意思。

二是，有為政府不是無限責任的政府。政府行政的觸角和范圍始終是有限的，這就是我們反復強調(diào)的對政府角色和職能的定位問題。政府代表了社會的公共權力，履行著社會公共權力的責任，但絕不是社會的全部，也不能包辦社會的所有事務。

三是，有為政府不是無懈可擊的政府。任何組織和個人作為一個行為主體都具有其絕對意義上的物質(zhì)性和時代性，其行為目的、方式和結(jié)果等都不可避免地帶有一定程度的物質(zhì)性和時代性特征，這是任何人和事物所固有的局限性。因此，我們不能苛求一個有為的政府在任何行政事務、任何作為上都無可指摘，指望一個無懈可擊的政府是不切實際的。

四、如何塑造一個有為政府？

在這里，我們首先碰到的問題是，一個政府的有為或不有為，應該由誰來評判？古希臘思想家亞里士多德曾說過，評價一個建筑物好壞的，應該是這個建筑物的住戶而不是建筑師；評價一桌菜肴是不是可口的，應該是食客而不是廚師[11]146。從這樣的邏輯看問題，評價政府有為不有為的，應該是這個政府管轄下的人民。

從理論上說，人民對于政府的認可或者認同，是政府得以存在以及發(fā)展的重要依據(jù)。但是，人民是一個抽象的、復合的概念，至于具體的人民個體是如何產(chǎn)生對于政府認同的，是一個非常復雜的問題。就個體而言，其對政府的主觀評價往往是基于個體經(jīng)驗和個人理性綜合而成的，具有個性化、階段性、區(qū)域性的特點。但是當個體的主觀評價通過傳播、演繹、宣傳等手段逐漸演變?yōu)槿后w評價時，就可能會形成一種社會性的評價。

當然，現(xiàn)代社會對于政府的評價手段有了長足的進步，往往可以超越以往主觀認同性的層面，而引入了很多客觀性的依據(jù)?；趯φ毮茴I域及范圍的認定，如認為政府必須提供的國防、教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、社會救助等多個方面的具有公共產(chǎn)品特征的公共管理與公共服務，現(xiàn)在有很多的手段來評估在這些領域的實際作為和成果。以教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會救助公共服務為例，我國《國家基本公共服務標準(2021年版)》中就列舉了政府須提供學前教育助學服務、義務教育服務、普通高中助學服務、中等職業(yè)教育助學服務，公共衛(wèi)生服務、醫(yī)療保險服務、計劃生育扶助服務，養(yǎng)老助老服務、養(yǎng)老保險服務，公租房服務、住房改造服務，社會救助服務、公共法律服務、扶殘助殘服務等多個方面的具體內(nèi)容。除此之外，對政府營商環(huán)境、應急管理、開放數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面的治理作為，也應根據(jù)時代的發(fā)展變化，分層級地建立量化評價指標，并在這個層面上超越過去過于關注GDP指標的評價體系。

但是，盡管這樣，如前文所強調(diào)的，評價一個政府的有為或者不有為，基本的前提是我們對政府角色和職能定位的認識。如果從一般意義上來說，打造一個有為的政府，當需要有如下幾個基本的路徑：

第一，筑牢堅實的制度基礎。制度化程度從來就是考量政府有為或不有為的重要依據(jù)。一種成熟、有為的政府制度，包括了穩(wěn)定的政府職能體系、政府結(jié)構體系、政府政策體系、政府服務體系等等?，F(xiàn)代意義上的政府本質(zhì)上是人民的政府，也就是民主制下的政府，“民主制獨有的特點，就是國家制度無論如何只是人民存在的環(huán)節(jié)”，“……不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度”[12]281。尤其是，我們社會主義制度下的政府，克服了資本主義政府的局限性，超越了以私有制為基礎的政府本質(zhì)，追求以人民利益為本的政府導向。這種政府導向體現(xiàn)在一系列的政府制度體系之中?；谶@樣的制度基礎，有為政府注重在公平與效率之間尋求平衡。這樣的政府制度體系以人民根本利益為價值追求，并通過必要的制度規(guī)范，來保障這種價值追求在政府管理中得到體現(xiàn)。

第二，打造專業(yè)的公職隊伍。政府有為不僅是在宏觀上對政府體系提出的總要求，也是對各級黨政機關及其工作人員的具體要求。政府的所有作為都是需要通過公職人員來具體實施的。因此，政府各個層級各個部門的公職人員如何作為，就成了政府有為的基本條件。在政府公職人員體系中，基層公職人員最貼近人民群眾，是一線的社會事務管理者和公共服務提供者；中層公職人員是政府決策的執(zhí)行者、基層工作的組織者和管理者；而高級公職人員除對一定范圍一定領域內(nèi)事務負總責外，更應當是國家意志的人格化的載體。公職人員的行政素養(yǎng)和專業(yè)化水平直接關系到國家的政策能否有效并且順暢得到實施，直接關系到法律法規(guī)能否得到有力的貫徹執(zhí)行。這些都直接關系到民眾對政府的信任感和認同感。因此，努力提升各級各類公職人員的政治素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)，是建設一個有為政府的必由之路。

第三，形塑良好的政民協(xié)同。政府及其公職人員與普通民眾良好的協(xié)同關系，是現(xiàn)代社會打造有為政府的重要路徑。在這方面，如何真正按照人民當家作主的要求，始終把人民群眾視為權力的主體，而不是那種被統(tǒng)轄、管制的對象，就是一個非常重要的認識論前提。事實上，根據(jù)社會主義的制度原理，人民群眾從來就不是權力的客體，而是權力的主體。政府是代為人民行使公共權力的機構，而政府工作人員只是公共事務運轉(zhuǎn)的物質(zhì)載體。為人民服務，不僅僅是我國人民政府的宗旨，更是我們政府得以存在和發(fā)展的立身之本。從根本上來說，只有真正為人民服務的政府才是真正有為的政府。

五、余論：審慎看待政府權力的增長

政府理論是政治學的重要領域。而我們同樣稱之為“政府”的這么個對象，其實是早已發(fā)生了千變?nèi)f化的。同一個國家不同時期的政府，完全不是一回事；同一個時期不同國家的政府，也完全不能相提并論。這是我們研究政府問題所需要高度重視的。

改革開放以來，我們國家對政府的角色和職能定位有過一個反思和重構的過程。上文已經(jīng)提到，以市場取向為主導的經(jīng)濟體制改革，其本身就是以轉(zhuǎn)變政府職能為前提條件的。但是，實踐的邏輯表明，改革開放四十多年來，我們的政府無論在規(guī)模上還是在職能上，都有一個迅速發(fā)展的態(tài)勢。今天的政府與三四十年之前的政府，已經(jīng)完全不可同日而語。相對于過去的政府而言，今天政府的最為主要的特征，就是規(guī)模、職能、裝備、能量的全方位發(fā)展壯大。這種發(fā)展壯大給社會發(fā)展帶來了積極的意義，但是同時，也應注意到在這種積極意義的背后可能存在的消極影響。因此，審慎理性地關注政府及其權力本身的增長，是我們研究有為政府的一個不可忽視的視角。

特別需要注意的是，任何時代任何一個國家的政府，其基本的角色和職能定位絕對不能是唯一的甚至也不能主要是物質(zhì)層面的發(fā)展，這一點從來就有非常普遍的認同。但是在實踐上，也就是人們通常所說的“實踐邏輯”上，往往又難以超脫對物質(zhì)層面的迷戀。從古希臘柏拉圖把國家的宗旨確定為追求正義、亞里士多德認為國家以“至善”為目標，到啟蒙思想家盧梭認為一個好政府是能夠塑造好公民的政府，其實都始終圍繞著政府對于推動社會進步和文明方面的意義。更為重要的是，中國共產(chǎn)黨在百年奮斗中建樹了歷史偉業(yè)，不忘初心、牢記使命，是我們黨史學習教育活動的核心主題。在這樣的背景下，討論有為政府的問題，把這樣的問題放到百年之前中國共產(chǎn)黨的先輩和開創(chuàng)者對于建設一個人民政府的理想和信念的視角下思考，當具有十分重要的意義。