文旅融合背景下中外文物開(kāi)放形勢(shì)綜述

于冰

關(guān)鍵詞：文旅融合;文物開(kāi)放;文物旅游;政策;中外比較;國(guó)際視野

文化和旅游結(jié)合發(fā)展，在2009年以官方文件形式提出。黨的十九大以后，文旅融合步入加速階段。2018年3月，原文化部、國(guó)家旅游局的職能整合，組建文化和旅游部，成為深化國(guó)家機(jī)構(gòu)改革舉措之一。2019年10月，完善文化和旅游融合發(fā)展體制機(jī)制納入中共中央推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化議程。2019年12月，中央全面深化改革委員會(huì)會(huì)議審議通過(guò)《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》，提出建設(shè)“文旅融合區(qū)”等四大主體功能區(qū)和推進(jìn)“文旅融合工程”等5個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。

在此背景下，國(guó)內(nèi)文旅融合的學(xué)術(shù)討論日益活躍，從文化和旅游融合的多層次關(guān)系內(nèi)涵、內(nèi)在邏輯、政策文本研究、機(jī)構(gòu)改革分析等各個(gè)角度進(jìn)行了深入探討。與此同時(shí)，文物旅游雖然在文化旅游中實(shí)踐最早，但以文物保護(hù)專業(yè)視角開(kāi)展的文旅融合學(xué)術(shù)討論并不活躍，而且在理論上和方法上似乎爭(zhēng)論多于融合。

在文旅融合背景下，在國(guó)家文化公園建設(shè)中，文物保護(hù)作為文化事業(yè)的重要組成部分，文物資源作為旅游的重要吸引物，如何納入文旅融合發(fā)展體制機(jī)制改革，需要理論支撐、政策咨詢和方法設(shè)計(jì)。作為起點(diǎn)，本文對(duì)文旅融合背景下中外文物開(kāi)放進(jìn)行綜述分析。

一、研究方法的選擇

首先對(duì)綜述方法加以說(shuō)明，其四個(gè)關(guān)鍵詞為文物開(kāi)放、宏觀圖譜、聚焦政策和國(guó)際視野。

（一）文物開(kāi)放

直觀而言， “ 文物旅游”（heritage tourism）的概念更符合文化和旅游融合背景下的相關(guān)文物保護(hù)專題研究。但比較分析 “文物旅游”及與其密切相關(guān)的幾個(gè)概念——文物利用、文物開(kāi)放、文物活化等幾個(gè)概念后，本文決定使用“文物開(kāi)放”作為主題。

國(guó)際上已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，文物開(kāi)放（publicaccess to heritage，或heritage access）是指通過(guò)研究、保護(hù)、闡釋和管理措施，以尊重、平衡和提升文物的文化價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值等多元價(jià)值為原則，使公眾、當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰涂梢愿憬莸亍耙晕锢淼摹⒅R(shí)的和情感等多種方式接近文物，理解文物價(jià)值，理解文物保護(hù)的意義”。接近文物既是文化權(quán)利，也是精神享受。

文物開(kāi)放不像文物旅游、文物利用那樣帶有較強(qiáng)的行業(yè)色彩，相對(duì)而言內(nèi)涵更為豐富，在文物行業(yè)也形成一定的使用習(xí)慣。與文物保護(hù)制度相關(guān)術(shù)語(yǔ)相比，我國(guó)還沒(méi)有建立起一套達(dá)成相對(duì)共識(shí)的文物利用術(shù)語(yǔ)體系。文物利用（heritage use/utilization）在中國(guó)語(yǔ)境下有著與國(guó)際語(yǔ)境不同的特殊含義。利用與保護(hù)是中國(guó)文物工作兩大任務(wù)之一?！段奈锉Ｗo(hù)法》確定其工作方針為“合理利用”，態(tài)度謹(jǐn)慎，內(nèi)涵也未予界定。至少在謹(jǐn)慎態(tài)度和以限制性條款為主的現(xiàn)行法規(guī)制度意義上，文物利用尚不能完全適應(yīng)國(guó)內(nèi)外鼓勵(lì)、促進(jìn)和推廣文物共享的政策愿景。文物旅游從狹義而言只是旅游的一個(gè)細(xì)分市場(chǎng)，文物旅游也只是文物開(kāi)放的方式之一。文物活用和文物活起來(lái)等東方國(guó)家用語(yǔ)與西方國(guó)家的valorisation和enhancement等含義基本相同，但在我國(guó)的法規(guī)體系中尚未正式使用。因此，對(duì)照我國(guó)文旅融合體制改革的宗旨“增強(qiáng)和彰顯文化自信，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義文化發(fā)展道路，統(tǒng)籌文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游資源開(kāi)發(fā)，提高國(guó)家文化軟實(shí)力和中華文化影響力”，綜合而言文物開(kāi)放是比較契合的。

（二）宏觀圖譜

無(wú)論是文化和旅游融合的背景和宗旨，還是文物開(kāi)放的豐富內(nèi)涵，甚或是文物旅游，都意味著文物行業(yè)和旅游行業(yè)的延展和交叉，乃至共同融入更為宏觀的文化、社會(huì)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其多元復(fù)雜性對(duì)既有行業(yè)和學(xué)科之囿提出挑戰(zhàn)。

本文立足于文物行業(yè)，分析文物開(kāi)放在文旅融合大勢(shì)中的地位和作用。但為避免行業(yè)限制，希望通過(guò)宏觀圖譜方法，有助于從跨部門(mén)和跨學(xué)科的視野來(lái)進(jìn)行綜合分析，擴(kuò)展研究視角，囊括各個(gè)領(lǐng)域和來(lái)源的知識(shí)，豐富分析手段，提高研究方法的概括性。只有將文物開(kāi)放置于宏觀圖譜中，才更具客觀性和可行性，更具指導(dǎo)和借鑒意義。

綜述從兩個(gè)方面進(jìn)行，一是知識(shí)圖譜，二是政策概覽。知識(shí)圖譜通過(guò)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)相關(guān)學(xué)術(shù)成果統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析。政策概覽包括時(shí)間維度和類型維度。時(shí)間維度回溯文物開(kāi)放的歷史進(jìn)程及階段特征，類型維度從近年文物開(kāi)放的體制改革、法規(guī)制定、重大行動(dòng)、資金機(jī)制和學(xué)術(shù)體制等五個(gè)方面進(jìn)行綜述。

（三）國(guó)際視野

在知識(shí)圖譜和政策概覽中，國(guó)際視野是本文的重要內(nèi)容。加入國(guó)際比較，不僅僅是因?yàn)閲?guó)外遺產(chǎn)旅游和文物開(kāi)放的實(shí)踐起步較早，學(xué)術(shù)研究成果較多。更值得關(guān)注的，是國(guó)際文物業(yè)對(duì)待旅游活動(dòng)的態(tài)度轉(zhuǎn)變。讀到早期文獻(xiàn)中國(guó)外文物同行們對(duì)旅游開(kāi)發(fā)的敵視、戒備和爭(zhēng)奪，特別能反映我們現(xiàn)在的感受。那么他們是“如何”在堅(jiān)守文物工作原則和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)轉(zhuǎn)向融合、合作和支持，對(duì)于我們就特別具有借鑒意義。

（四）聚焦政策

聚焦政策，就是試圖回答上面的“如何”問(wèn)題。知識(shí)圖譜涵蓋的內(nèi)容十分廣泛，之所以聚焦到政策，是因?yàn)槲穆萌诤虾臀奈镩_(kāi)放的理念和理論討論得多，政策和體制討論得少;理念和理論說(shuō)得容易，從政策和體制上推行起來(lái)卻不容易。經(jīng)過(guò)多年討論和探索，文物行業(yè)從政府工作人員到學(xué)者，對(duì)于文物開(kāi)放、融入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的必要性和意義已經(jīng)在理念上達(dá)成基本共識(shí)。近年文物政策文本不乏這樣的表述：文物活起來(lái)“對(duì)于傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、滿足人民群眾精神文化需求、提升國(guó)民素質(zhì)、增強(qiáng)民族凝聚力、展示文明大國(guó)形象、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有十分重要的意義”。“然而，說(shuō)得容易做得難……缺乏適當(dāng)?shù)捏w制、治理體系、法規(guī)是影響旅游和文化遺產(chǎn)可持續(xù)融合的通病”。雖然在實(shí)踐中也不乏文物開(kāi)放的成功案例，但將個(gè)案推廣仍需上升為制度層面。因此，本文聚焦于文物開(kāi)放的政策，通過(guò)描繪中外文物開(kāi)放政策歷史和當(dāng)下呈現(xiàn)的趨勢(shì)，一方面可以解釋中外知識(shí)圖譜所表現(xiàn)出來(lái)的巨大差異，另一方面通過(guò)文物政策變遷歷程，為今后文物開(kāi)放政策的制定和完善提供借鑒。

下面先對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)學(xué)術(shù)成果進(jìn)行知識(shí)圖譜分析，然后從歷程維度和類型維度概述國(guó)際文物開(kāi)放政策，最后與我國(guó)文旅融合進(jìn)程下文物行業(yè)的開(kāi)放政策進(jìn)行比較分析，提出相關(guān)完善建議。

二、中外文物開(kāi)放知識(shí)圖譜分析

在選擇檢索詞時(shí)， 從“ 文物旅游”（heritage tourism）出發(fā)，外延依次向外擴(kuò)展至“文化旅游”（cultural tourism）和“旅游”（tourism），內(nèi)涵橫向擴(kuò)展至“文物利用”（heritage use）和“文物開(kāi)放”（heritageaccess）。檢索文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)國(guó)內(nèi)選擇中國(guó)知網(wǎng)，國(guó)外選擇JSTOR。兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)肯定存在文獻(xiàn)來(lái)源、主題分類、中英文詞匯對(duì)應(yīng)、檢索規(guī)則等方面的差異，但在一定程度還是能看出基本規(guī)律。

（一）數(shù)量分析

從旅游—文化旅游—文物旅游主題檢索的文獻(xiàn)數(shù)量關(guān)系分析（圖1），國(guó)內(nèi)研究成果數(shù)量呈現(xiàn)巨大的幾何級(jí)落差。其中旅游相關(guān)學(xué)術(shù)成果海量，相比之下文物旅游研究成果相當(dāng)少;JSTOR所反映的相應(yīng)國(guó)外學(xué)術(shù)研究數(shù)量關(guān)系則呈現(xiàn)比較正常的線性落差，可以看出“文化旅游”和“文物旅游”相對(duì)于“旅游”研究成果占有舉足輕重地位。

從旅游—文化旅游—文物旅游主題檢索的國(guó)內(nèi)外相應(yīng)文獻(xiàn)數(shù)量相對(duì)關(guān)系分析（圖1），以“旅游”為主題的國(guó)內(nèi)研究成果數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)外研究成果數(shù)量（接近4倍）。“文化旅游”和“文物旅游”則正好相反。“文化旅游”國(guó)內(nèi)研究成果數(shù)量為國(guó)外研究成果數(shù)量的40%左右，“文物旅游”國(guó)內(nèi)研究成果數(shù)量則不足國(guó)外研究成果數(shù)量的5%。這基本反映出我國(guó)文化和文物在旅游發(fā)展中的相關(guān)學(xué)術(shù)研究還處于比較薄弱的地位。

從文物旅游—文物利用—文物開(kāi)放檢索文獻(xiàn)數(shù)量關(guān)系分析（圖1），相對(duì)于已經(jīng)十分少量的“文物旅游”，“文物利用”和“文物開(kāi)放”的文獻(xiàn)數(shù)量更少，其中文物開(kāi)放甚至不足百篇。JSTOR所反映的國(guó)外學(xué)術(shù)研究數(shù)量關(guān)系又形成強(qiáng)烈反差?！拔奈锢谩焙汀拔奈镩_(kāi)放”研究成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于“文物旅游”。顯然國(guó)際上遺產(chǎn)行業(yè)在面向需求、面向社會(huì)的延伸和發(fā)展更為活躍、形式更為豐富，而在我國(guó)，似乎尚未找到旅游之外更為可行和普及的模式，相關(guān)學(xué)術(shù)研究尚未形成氣候即是證明。

（二）檢索結(jié)果主題詞分析

進(jìn)一步對(duì)檢索文獻(xiàn)結(jié)果進(jìn)行主題詞排序分析，也可看出中外相關(guān)研究融合度的差異。

在中國(guó)知網(wǎng)的檢索結(jié)果中（見(jiàn)表1），文物和旅游在學(xué)術(shù)上的融合尚不成熟，表現(xiàn)在文物（包括文物旅游、文物利用和文物開(kāi)放）和旅游在主題上幾乎沒(méi)有交集。在主題詞排序中，“旅游”排序前10位全部以旅游、公園為主題，與文物擦邊的只有“紅色旅游”?！拔奈锫糜巍迸判蚯?0位主題詞中，有6個(gè)包含旅游一詞，有5個(gè)是英文主題（與其文獻(xiàn)來(lái)源排名前10位中有7個(gè)是英文期刊相符）。一方面可以看出“旅游”仍為“文物旅游”的主要關(guān)注領(lǐng)域，而且英文文獻(xiàn)占有較大比例。在“文物利用”和“文物開(kāi)放”中，“旅游”均未出現(xiàn)在排名前10的主題詞中，可見(jiàn)文物利用和文物開(kāi)放還只是限于文物行業(yè)在使用。在“文物開(kāi)放”

文獻(xiàn)主題中，免費(fèi)開(kāi)放和改革開(kāi)放排名前兩位，可見(jiàn)在不足百篇“文物開(kāi)放”文獻(xiàn)中，真正與前述內(nèi)涵相關(guān)的研究更少。這也從另一側(cè)面說(shuō)明，我們的“文物開(kāi)放”概念還不成熟，亟需建立中國(guó)語(yǔ)境下“文物開(kāi)放”術(shù)語(yǔ)體系，使其內(nèi)涵更為豐富，外延更為清晰，形成溝通文化、文物、旅游、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的通用語(yǔ)言，并與國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)接軌。

在JSTOR的檢索結(jié)果中（見(jiàn)表2），文物和旅游在學(xué)術(shù)上已經(jīng)高度融合，表現(xiàn)在遺產(chǎn)（包括遺產(chǎn)旅游、遺產(chǎn)利用和遺產(chǎn)開(kāi)放）與旅游的主題詞重合度很高，或者說(shuō)文物（遺產(chǎn)）在旅游研究中占有重要地位。在檢索結(jié)果的主題詞排序中，對(duì)應(yīng)所有“旅游”“文物旅游”“文物利用”和“文物開(kāi)放”4個(gè)檢索詞，history（歷史）都高居主題詞排序第1位。在tourism（旅游）和heritage tourism（遺產(chǎn)旅游）中，在排序前10位主題，除排名第1位的history外，還有sociology（社會(huì)學(xué)）、anthropology（人類學(xué)）、archaeology（考古學(xué)）、ecology（生態(tài)學(xué)）等，可見(jiàn)人文社會(huì)科學(xué)和生態(tài)科學(xué)已經(jīng)在國(guó)際旅游研究中占有重要地位。

三、國(guó)際文物開(kāi)放政策概覽

國(guó)際上，文物行業(yè)對(duì)于文物開(kāi)放的認(rèn)識(shí)是變化的，歷經(jīng)挫折、妥協(xié)、博弈、調(diào)整，逐漸走向更多的溝通、理解、協(xié)作和融合。

（一）文物開(kāi)放認(rèn)識(shí)和政策的演變階段分析

文物開(kāi)放政策大致可以分為三個(gè)階段：專業(yè)開(kāi)放、被動(dòng)開(kāi)放與融合開(kāi)放（見(jiàn)表3）。

專業(yè)開(kāi)放。根據(jù)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程不同，這一階段基本處于二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展之前。遺產(chǎn)旅游傳統(tǒng)悠久，早自17世紀(jì)歐洲大旅行（Grand Tour）興起，歷史文化遺產(chǎn)一直是旅游重要目的地，博物館開(kāi)放也是傳統(tǒng)主業(yè)。這一階段文物開(kāi)放特點(diǎn)以文物保護(hù)專業(yè)為主導(dǎo)，具有以下幾個(gè)特征。

第一，在供給側(cè)，開(kāi)放管理機(jī)構(gòu)為政府部門(mén)、博物館、文物部門(mén)專業(yè)機(jī)構(gòu)等公益機(jī)構(gòu)為主;文物開(kāi)放的目的以教育、科研、科普為主。例如，1875年，南希爾德城區(qū)政府將建設(shè)開(kāi)發(fā)中發(fā)現(xiàn)的哈德良長(zhǎng)城遺址實(shí)施公共征收，建為羅馬古跡公園向公眾開(kāi)放，成為哈德良長(zhǎng)城沿線第一處由政府機(jī)構(gòu)開(kāi)放管理的點(diǎn)段。美國(guó)《歷史場(chǎng)所法》（1935年）要求內(nèi)政部通過(guò)國(guó)家公園管理局“制定教育和服務(wù)計(jì)劃，以向公眾提供與具有國(guó)家意義的美國(guó)歷史考古遺址、建筑和其他財(cái)產(chǎn)有關(guān)的事實(shí)和信息”。

第二，在需求側(cè)，游客以專業(yè)人士、中高收入群體和知識(shí)水平較高人群為主。從旅游人數(shù)總量可看出，1950年全世界國(guó)際旅游人數(shù)僅2530萬(wàn)人，占當(dāng)時(shí)世界人口25億的1%，而且絕大多數(shù)主要集中于歐美國(guó)家。相比之下，2019年全世界國(guó)際旅游人數(shù)為14億，超過(guò)同時(shí)期世界人口75億的18%。

第三，與保護(hù)相比，開(kāi)放還不是文物管理部門(mén)的重點(diǎn)工作。例如在意大利，過(guò)去“保護(hù)”和“修復(fù)”是關(guān)鍵職能，占文化領(lǐng)域中由國(guó)家支持的任務(wù)和經(jīng)費(fèi)支出的主要部分。面向公眾廣泛開(kāi)放仍不是文物部門(mén)的優(yōu)先事項(xiàng)，“當(dāng)保護(hù)和公眾開(kāi)放產(chǎn)生沖突時(shí)，公眾總是敗下陣來(lái)”。

被動(dòng)開(kāi)放。第二次世界大戰(zhàn)后，國(guó)際政治形勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)普遍高度發(fā)展，各國(guó)旅游業(yè)迅速發(fā)展，到20世紀(jì)六七十年代，國(guó)際旅游業(yè)進(jìn)入大眾化、普及化的大發(fā)展時(shí)期，成為僅次于石油和鋼鐵工業(yè)的第三大產(chǎn)業(yè)[22]。這一階段文物開(kāi)放呈現(xiàn)大眾需求和資本主導(dǎo)特征，保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用發(fā)生劇烈沖突，文物部門(mén)或被外部力量左右，或喪失主導(dǎo)權(quán)，相當(dāng)被動(dòng)。

這一階段，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)壓倒文物保護(hù)、文化和生態(tài)目標(biāo)。大量學(xué)術(shù)文獻(xiàn)分析了文化遺產(chǎn)和旅游不相融案例，主要表現(xiàn)為旅游過(guò)度開(kāi)發(fā)、旅游收益分配不公平、旅游對(duì)文物價(jià)值的低估和剝削、地方特色和身份被抹殺，以及追求短期經(jīng)濟(jì)利益犧牲可持續(xù)發(fā)展等等。例如，二次世界大戰(zhàn)之后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，高速公路和汽車(chē)業(yè)把一批批游客帶進(jìn)原來(lái)人跡罕至的國(guó)家公園，而此時(shí)的國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足交通、展示、服務(wù)的新需求。1955年，國(guó)家公園管理局提出一個(gè)為期10年的宏偉計(jì)劃——“66計(jì)劃”，希望在1966年公園管理局成立50周年之際隆重獻(xiàn)禮。計(jì)劃主要是改造和擴(kuò)建國(guó)家公園的基礎(chǔ)設(shè)施和游客設(shè)施，甚至還在一些地方拆除老區(qū)建設(shè)全新的國(guó)家公園。例如在費(fèi)城，為建設(shè)國(guó)家獨(dú)立歷史公園的獨(dú)立廣場(chǎng)，大片19世紀(jì)建筑被拆除。在圣路易斯，密蘇里河畔40片街區(qū)被拆除，建起全新的杰弗遜國(guó)家拓展紀(jì)念公園。然而，“66計(jì)劃”在實(shí)施過(guò)程中開(kāi)始不斷遭到批評(píng)，質(zhì)疑其受到某些利益集團(tuán)的驅(qū)使而失控：到底“是公眾還是汽車(chē)業(yè)和游船業(yè)需要這些公路和碼頭？沒(méi)有這些設(shè)施公園就無(wú)法利用嗎？”1963年，內(nèi)政部長(zhǎng)組建的部級(jí)咨詢委員會(huì)公布了國(guó)家公園管理狀況的調(diào)查報(bào)告，敦促國(guó)家公園管理局修正不協(xié)調(diào)的利用政策，“以最快速度將其清理（盡管特許經(jīng)營(yíng)商可能很痛苦）。保持自然狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是至高無(wú)上的政策”?！?6計(jì)劃”隨之悄然終止。

這一階段，負(fù)責(zé)建設(shè)開(kāi)發(fā)的政府部門(mén)因其強(qiáng)勢(shì)的政治地位和雄厚財(cái)力一度主導(dǎo)文物開(kāi)發(fā)利用。例如1995年成立的英國(guó)哈德良長(zhǎng)城旅游合作計(jì)劃，因歐盟項(xiàng)目資金到期，不得不在2002年開(kāi)始尋求英國(guó)地區(qū)開(kāi)發(fā)署（Regional DevelopmentAgency）的支持。地區(qū)開(kāi)發(fā)署的職能是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和振興，提高經(jīng)濟(jì)效率和競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)就業(yè)和提技能高等，掌握著歐洲地區(qū)開(kāi)發(fā)基金、英國(guó)單一振興預(yù)算（Single Regeneration Budget）和鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃（Rural Development Programme）等大量資金，這些資金也都可以用于支持旅游發(fā)展。地區(qū)開(kāi)發(fā)署認(rèn)為哈德良長(zhǎng)城沒(méi)有充分發(fā)揮其作為世界遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)潛力，缺乏管理動(dòng)員能力和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)能力，便一度撇開(kāi)英格蘭遺產(chǎn)委員會(huì)等原來(lái)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)和地方政府，聘請(qǐng)一家位于倫敦的經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展研究，提出“挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)城為英國(guó)北部地區(qū)可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)”。該機(jī)構(gòu)既不與長(zhǎng)城沿線文物管理機(jī)構(gòu)合作，也不重視考古和學(xué)術(shù)意見(jiàn)，決策數(shù)據(jù)來(lái)源不明且相互矛盾。該機(jī)構(gòu)建議成立一個(gè)獨(dú)立實(shí)體——哈良德長(zhǎng)城遺產(chǎn)有限公司統(tǒng)一運(yùn)作項(xiàng)目資金，董事會(huì)只包括4家出資機(jī)構(gòu)卻不包括長(zhǎng)城沿線的12個(gè)地方政府，以避免決策繁瑣拖后腿。結(jié)果公司組建困難重重，尚未成立就互不信任，最終也未能成功申請(qǐng)彩票基金實(shí)施促進(jìn)旅游的雄偉計(jì)劃。

融合開(kāi)放。大量不可持續(xù)的旅游和開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐案例引發(fā)批評(píng)和反思，旅游的可持續(xù)發(fā)展從1990年代起受到關(guān)注，以環(huán)境和生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)和起點(diǎn)，逐漸向利益相關(guān)者（社會(huì)、社區(qū)）擴(kuò)展，到2010年代后，文化遺產(chǎn)和遺產(chǎn)旅游成為生態(tài)旅游和旅游可持續(xù)發(fā)展的新熱點(diǎn)。在這一階段，文化遺產(chǎn)和旅游各自擺脫行業(yè)和學(xué)科束縛，在可持續(xù)發(fā)展、治理體系變革等更為宏大框架內(nèi)相互融合。文物開(kāi)放和文物旅游之間的可持續(xù)融合（sustainable integration）在宏觀形勢(shì)中的可持續(xù)發(fā)展議程和治理體系變革中被賦予更豐富內(nèi)涵和更廣闊愿景。

可持續(xù)發(fā)展議程?！翱沙掷m(xù)發(fā)展包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等不可分割的三極”，文化是重要的第四極。文物和旅游融合在可持續(xù)發(fā)展框架下需要兩個(gè)方向的努力。首先是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向尊重環(huán)境協(xié)調(diào)和社會(huì)公平。同樣重要的是，需要文化遺產(chǎn)保護(hù)尊重和參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。雖然早在1994年《實(shí)施<世界遺產(chǎn)公約>的操作指南》就寫(xiě)入了可持續(xù)概念，但直到2010年世界遺產(chǎn)大會(huì)文件坦言，“事實(shí)上，這仍然主要側(cè)重于維護(hù)世界遺產(chǎn)地的突出普遍價(jià)值，而并未考慮更廣泛的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響，除非這些影響給遺產(chǎn)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)”。因此，文件界定了可持續(xù)發(fā)展概念，在其中增加文化作為其不可分割的第四極，指出世界遺產(chǎn)不僅可以為可持續(xù)發(fā)展作出的貢獻(xiàn)，同時(shí)可持續(xù)發(fā)展也是遺產(chǎn)保護(hù)成功的重要條件。2021年，對(duì)應(yīng)聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，ICOMOS制定了相應(yīng)遺產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，在多項(xiàng)目標(biāo)（目標(biāo)1、3、4、5、8、10、11、12）中提及文物開(kāi)放和可持續(xù)旅游可以發(fā)揮積極作用。日本的文化遺產(chǎn)活用思路也經(jīng)歷了從普及教育向應(yīng)用于城市建設(shè)和追求經(jīng)濟(jì)效益的改變。在整個(gè)文化振興總體規(guī)劃中，文化遺產(chǎn)一度對(duì)于“經(jīng)濟(jì)”只字不提，只是用“城市建設(shè)”這一輪廓不明的詞語(yǔ)來(lái)說(shuō)明文化遺產(chǎn)的活用。但“從進(jìn)入21世紀(jì)開(kāi)始，為了追求經(jīng)濟(jì)效果，明確了文化遺產(chǎn)的活用方向，特別是在2010年左右，文化遺產(chǎn)作為旅游資源積極活用的趨勢(shì)已經(jīng)確定，伴隨著經(jīng)濟(jì)效益的觀光和產(chǎn)業(yè)的振興，在文化遺產(chǎn)政策中可以說(shuō)前景相當(dāng)廣闊”。

治理體系變革。文化遺產(chǎn)和旅游融合亟需決策機(jī)制和治理體系的變革。歐盟已將文化遺產(chǎn)納入歐洲戰(zhàn)略決策和治理體系變革的宏觀議題。歐盟理事會(huì)將“文化遺產(chǎn)作為可持續(xù)歐洲戰(zhàn)略資源，認(rèn)識(shí)到文化遺產(chǎn)具有跨部門(mén)政策相關(guān)性，并在實(shí)現(xiàn)歐洲智能、可持續(xù)和包容性發(fā)展戰(zhàn)略2020年目標(biāo)中發(fā)揮獨(dú)特作用”，呼吁會(huì)員國(guó)的文化治理體系更具開(kāi)放性、參與性和實(shí)效性，促進(jìn)尋證決策（evidence-based）和以人為本（citizen-driven）的長(zhǎng)期遺產(chǎn)政策模式”。其中，提倡“發(fā)展可持續(xù)旅游戰(zhàn)略與當(dāng)?shù)匚幕蛣?chuàng)意部門(mén)之間的協(xié)同作用，通過(guò)積極鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝嗣駞⑴c的治理框架，以促進(jìn)可持續(xù)的優(yōu)質(zhì)文化旅游產(chǎn)品，并為城市和農(nóng)村地區(qū)的振興作出貢獻(xiàn)，同時(shí)保護(hù)遺產(chǎn)完整性，尊重文化價(jià)值，并平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)和人民福祉”（第17條）。

當(dāng)然，專業(yè)開(kāi)放、被動(dòng)開(kāi)放和融合開(kāi)放這幾個(gè)階段，在時(shí)間和空間上并不是互斥的，存在相互交融甚至反復(fù)。

（二）文物開(kāi)放政策的融合趨勢(shì)

前面已經(jīng)闡述，文物開(kāi)放已經(jīng)邁進(jìn)融合階段，具有更豐富內(nèi)涵和更廣闊愿景?？梢杂^察到，文物開(kāi)放在國(guó)際上帶來(lái)文物事業(yè)的重大變革。盡管各國(guó)國(guó)情和體制不同，為文物開(kāi)放所采取的政策措施也不同，但近年來(lái)在重大戰(zhàn)略行動(dòng)、行政體制、法規(guī)、資金和學(xué)術(shù)體制等多個(gè)層面正在進(jìn)行全方位的改革探索。

戰(zhàn)略行動(dòng)。近年來(lái)，可以看到很多國(guó)家都在高調(diào)組織推動(dòng)專項(xiàng)重大戰(zhàn)略行動(dòng)，促進(jìn)文旅融合背景下的文物開(kāi)放，并通過(guò)行動(dòng)的實(shí)施推動(dòng)體制改革、法規(guī)建設(shè)、學(xué)術(shù)研究和資金政策的調(diào)整。例如，歐洲委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)共同主辦了2018年歐洲文化遺產(chǎn)主題年。這雖然是1983年以來(lái)31個(gè)歐洲主題年中第六次選擇文化主題，但是第一次將文化概念納入從氣候變化到地方發(fā)展戰(zhàn)略等如此廣泛的領(lǐng)域，彰顯了文化遺產(chǎn)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境的全面影響。數(shù)以千計(jì)的活動(dòng)和節(jié)慶在整個(gè)歐洲、國(guó)家、地區(qū)和地方等各個(gè)層面舉行，另外已有的歐洲文化遺產(chǎn)行動(dòng)也在其中成為主角，包括歐洲遺產(chǎn)日、歐洲遺產(chǎn)標(biāo)志、歐洲文化之都、歐盟獎(jiǎng)項(xiàng)（文化遺產(chǎn)獎(jiǎng)/Europa Nostra等），以及支持各項(xiàng)研究項(xiàng)目（見(jiàn)下文）。期間召開(kāi)了首屆歐洲文化遺產(chǎn)峰會(huì)，主題為“共享遺產(chǎn)—共享價(jià)值”，其中分主題與文物開(kāi)放密切相關(guān)，如共享遺產(chǎn)、遺產(chǎn)進(jìn)學(xué)校、青年參與、旅游與遺產(chǎn)、所有人的遺產(chǎn)等等。峰會(huì)發(fā)布《柏林行動(dòng)倡議：歐洲未來(lái)的文化遺產(chǎn)》，號(hào)召制定歐洲文化遺產(chǎn)行動(dòng)計(jì)劃，將遺產(chǎn)列為歐洲政策與資金支持重點(diǎn)，建立地方、國(guó)家與歐洲之間的橋梁，保護(hù)和傳承無(wú)可替代之遺產(chǎn)，推動(dòng)遺產(chǎn)主導(dǎo)的高質(zhì)量區(qū)域改造，提升認(rèn)知和理解，加強(qiáng)資源整合等。已有超過(guò)1900個(gè)組織和個(gè)人簽署了《柏林行動(dòng)倡議》。

意大利制定了《2017—2022年旅游發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃》，其中包括“道路與線路”（Camminie Percorsi）項(xiàng)目，包括阿匹亞古道等文化線路。項(xiàng)目以推廣旅游文化服務(wù)、促進(jìn)地域范圍內(nèi)歷史景觀和景點(diǎn)互聯(lián)互通為目標(biāo)導(dǎo)向，通過(guò)線路連接區(qū)域內(nèi)或不同區(qū)域，通過(guò)軟流動(dòng)性將價(jià)值不太高的遺產(chǎn)與高質(zhì)量文化遺產(chǎn)共同推廣，同時(shí)提倡慢速旅游?！暗缆放c線路”是一個(gè)創(chuàng)新性聯(lián)盟項(xiàng)目，由意大利國(guó)有財(cái)產(chǎn)局發(fā)起，旨在推動(dòng)針對(duì)公共建筑再利用的聯(lián)合行動(dòng)。參與機(jī)構(gòu)包括意大利引進(jìn)外資及企業(yè)發(fā)展署、遺產(chǎn)、文化和旅游部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、國(guó)防部、國(guó)有銀行意大利郵政儲(chǔ)蓄銀行、體育信貸銀行、意大利工業(yè)家聯(lián)合會(huì)、意大利國(guó)際文化藝術(shù)協(xié)會(huì)、意大利建筑商協(xié)會(huì)、意大利房地產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會(huì)和其他相關(guān)公共和私營(yíng)實(shí)體，以及各市、省、大區(qū)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)。后面提到的意大利2014年第83號(hào)法案即屬于該計(jì)劃的配套法規(guī)。

在高調(diào)推動(dòng)重大戰(zhàn)略行動(dòng)的背后，其實(shí)還可以觀察到一系列圍繞文物開(kāi)放而開(kāi)展的體制改革、法規(guī)制定、財(cái)政重構(gòu)和學(xué)術(shù)體制的相應(yīng)變化。

機(jī)構(gòu)重組。機(jī)構(gòu)重組是行政體制改革的重要形式。近年來(lái)，為了更好適應(yīng)和促進(jìn)文物旅游融合開(kāi)放和利用形勢(shì)，許多國(guó)家在文化遺產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革，使行政管理體制更為順暢。例如，意大利中央政府的旅游管理職能與文化遺產(chǎn)管理職能分分合合，從中可見(jiàn)文化遺產(chǎn)與旅游的融合職能越來(lái)越廣泛。2013年，意大利旅游管理職能從總理辦公室調(diào)至文化遺產(chǎn)部，成立文化遺產(chǎn)、活動(dòng)和旅游部（Ministero dei Beni e delle AttivitàCulturali e del Turismo，MiBACT），負(fù)有保護(hù)意大利文化遺產(chǎn)和發(fā)展旅游業(yè)的雙重職能。2018年意大利大選后，旅游管理職能從MiBACT轉(zhuǎn)移至農(nóng)業(yè)部。2019年，中央政府機(jī)構(gòu)再次調(diào)整，旅游重回MiBACT，不過(guò)增加了農(nóng)業(yè)旅游、飲食酒業(yè)旅游、農(nóng)業(yè)交易會(huì)和森林政策等管理職能。在機(jī)構(gòu)重組中，原來(lái)MiBACT內(nèi)部文化遺產(chǎn)管理職能也發(fā)生變化，其中博物館管理體制進(jìn)行了大幅調(diào)整。在中央層面，授權(quán)博物館在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)與大區(qū)和地方政府聯(lián)合設(shè)立博物館中心（museum centers），活化利用文化機(jī)構(gòu)和文化場(chǎng)所，制定收費(fèi)和服務(wù)導(dǎo)則。在大區(qū)層面，設(shè)立大區(qū)博物館綜合中心（regional museum poles）作為博物館總局駐地方分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)MiBACT與大區(qū)政府合作協(xié)議的簽署，促進(jìn)中央博物館和地方博物館、國(guó)有博物館和私人博物館的合作，“實(shí)現(xiàn)其展示傳播、活化和利用工作等方面的公益服務(wù)”。

近年日本文化體制推行一系列重大改革，包括機(jī)構(gòu)調(diào)整和總部遷址?；?017年修訂的《文化藝術(shù)基本法》，2018年日本文部科學(xué)省文化廳實(shí)行大幅度機(jī)構(gòu)改革，原文化廳和文化財(cái)廳合并為“新文化廳”，打破縱向分隔，以應(yīng)對(duì)綜合政策推進(jìn)等新要求，加強(qiáng)其在促進(jìn)文化藝術(shù)跨部門(mén)綜合政策實(shí)施中的核心地位。新文化廳的部門(mén)設(shè)置也徹底調(diào)整，原文化財(cái)廳的部門(mén)設(shè)置由傳統(tǒng)文化處、美術(shù)處、古跡遺址處、建造物處等4個(gè)處室，調(diào)整為文化財(cái)一處（可移動(dòng)文物和非物質(zhì)文化財(cái)）和文化財(cái)二處（不可移動(dòng)文化財(cái)），文化廳編制總額從231人增加到253人（從其他部委調(diào)配）。為“加強(qiáng)利用地方文化資源促進(jìn)旅游和擴(kuò)大區(qū)域振興的措施，提高日本文化的國(guó)際傳播能力”，新文化廳11個(gè)處室中6個(gè)處室（包括文化財(cái)一處、文化財(cái)二處、文化資源利用處等）辦公總部將由東京遷至京都。

制定法規(guī)。原來(lái)的文物法規(guī)以保護(hù)為主，面對(duì)文物旅游融合和促進(jìn)利用的新形勢(shì)和參與主體的多元化，需要補(bǔ)充和完善文物法規(guī)相關(guān)內(nèi)容，在促進(jìn)開(kāi)放的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，既確保文物保護(hù)責(zé)任的履行，又保障其他參與主體的合法權(quán)益。從其他國(guó)家法規(guī)中可以看出，文物開(kāi)放并不僅僅是一項(xiàng)局部工作，而與文物保護(hù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)密切相關(guān)，如，既涉及認(rèn)定和規(guī)劃，也涉及經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等。例如2018年日本《文化財(cái)保護(hù)法》再次修訂，“日本文化遺產(chǎn)保護(hù)進(jìn)入了活用的時(shí)代”。修訂后的《文化財(cái)保護(hù)法》建立了新的非物質(zhì)文化財(cái)產(chǎn)和非物質(zhì)民間文化財(cái)產(chǎn)的登記制度，擴(kuò)大了文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)活用的基礎(chǔ)，以促進(jìn)地區(qū)文化遺產(chǎn)的計(jì)劃性保存活用以及強(qiáng)化地方文化遺產(chǎn)保護(hù)。同年，日本文部科學(xué)大臣簽發(fā)《重要文化財(cái)保存活用計(jì)劃認(rèn)證部令》，明確：1）（文化財(cái)）所有者的保護(hù)活用計(jì)劃;2）市政府文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)活用區(qū)域計(jì)劃;3）指定文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)活用支持小組資質(zhì)等需要向文化廳提交申請(qǐng)進(jìn)行認(rèn)證。部令對(duì)認(rèn)證的內(nèi)容、程序、變更和申請(qǐng)書(shū)格式進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

為配合2014年開(kāi)始的一系列文化遺產(chǎn)領(lǐng)域改革，意大利頒布了《關(guān)于保護(hù)文化遺產(chǎn)、發(fā)展文化和振興旅游業(yè)的緊急規(guī)定》（2014年83號(hào)法案）。為促進(jìn)文化遺產(chǎn)的可用性，尤其是扶持次要目的地，意大利南部和內(nèi)部地區(qū)，鼓勵(lì)建設(shè)行人、自行車(chē)、馬匹、摩托車(chē)、內(nèi)河和鐵路線路，以及沿路房屋、收費(fèi)站和鐵路或海運(yùn)站、防御工事和燈塔，未被使用或其他不能用于機(jī)構(gòu)目的的公共不動(dòng)產(chǎn)，規(guī)定可在回收時(shí)不進(jìn)行任何補(bǔ)償?shù)那闆r下，經(jīng)過(guò)環(huán)境可持續(xù)性、能源效率和旅游機(jī)會(huì)等方面的充分、公開(kāi)評(píng)估招標(biāo)程序，向企業(yè)、合作社和協(xié)會(huì)免費(fèi)授予特許使用權(quán)，由特許權(quán)獲得人進(jìn)行相應(yīng)的改造和完善，改造和維護(hù)費(fèi)用由特許權(quán)獲得人承擔(dān)?？紤]到投資成本，特許權(quán)的期限不能超過(guò)九年，到期后可再延期九年（第11條）。為配合特許權(quán)招標(biāo)，意大利國(guó)有資產(chǎn)管理局（Agenziadel Demanio）制定 “免費(fèi)特許財(cái)產(chǎn)招標(biāo)指南”，詳細(xì)公告招標(biāo)條件、內(nèi)容和評(píng)標(biāo)規(guī)則。

學(xué)術(shù)體制。文物開(kāi)放政策與學(xué)術(shù)研究是相輔相成的。以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為證據(jù)的學(xué)術(shù)研究有助于將經(jīng)驗(yàn)上升為理論，從而為政策制定提供支撐。宏觀政策實(shí)施的導(dǎo)向性作用又有助于新的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的形成和發(fā)展。例如在歐洲，社會(huì)科學(xué)與人文研究到1994年才被納入第四個(gè)歐盟研究框架計(jì)劃，卻并不包括文化遺產(chǎn)及相關(guān)領(lǐng)域。從第五個(gè)框架計(jì)劃（1998—2002）開(kāi)始，文化遺產(chǎn)相關(guān)研究領(lǐng)域逐漸出現(xiàn)在不同主題中，如環(huán)境、信息技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)與人文科學(xué)等，到“2020地平線”框架計(jì)劃（2014—2020）在數(shù)量上（文章篇幅和相關(guān)主題數(shù)量）更加重視遺產(chǎn)。但是，遺產(chǎn)研究仍十分分散，可見(jiàn)從學(xué)術(shù)體制角度來(lái)看，歐盟資助的文化遺產(chǎn)研究仍然支離破碎，受傳統(tǒng)學(xué)科分類影響劃分為物質(zhì)遺產(chǎn)、非物質(zhì)遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、（虛擬）數(shù)字遺產(chǎn)等。對(duì)此，為配合歐洲文化遺產(chǎn)主題年，歐盟開(kāi)展了旨在促進(jìn)融合歐洲文化遺產(chǎn)研究政策的專題研究。

科研機(jī)構(gòu)職能和大學(xué)學(xué)科設(shè)置也反映出文物開(kāi)放理念引起的學(xué)術(shù)體制變化。許多文物專業(yè)機(jī)構(gòu)增加了專業(yè)知識(shí)傳播和推廣職能。例如法國(guó)《遺產(chǎn)法典》規(guī)定，“公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保預(yù)防性考古活動(dòng)的科學(xué)開(kāi)發(fā)及其結(jié)果的傳播，有助于教育、文化傳播和考古學(xué)的推廣”。法國(guó)預(yù)防考古研究院（Inrap）于2002年成立，為公共科研機(jī)構(gòu)，受法國(guó)文化部和教育研究部雙重指導(dǎo)。該機(jī)構(gòu)確保受土地開(kāi)發(fā)利用影響的考古遺址能夠開(kāi)展正常考古勘察和考古研究。同時(shí)該機(jī)構(gòu)還有責(zé)任將其考古研究成果向?qū)W術(shù)界、教育和公眾傳播。2009年起，法國(guó)文化部開(kāi)始舉辦國(guó)家考古日，由Inrap負(fù)責(zé)承辦。

高校學(xué)科設(shè)置也體現(xiàn)融合發(fā)展的趨勢(shì)。英國(guó)倫敦大學(xué)學(xué)院（University College London）設(shè)立了可持續(xù)遺產(chǎn)研究生院（Institute for SustainableHeritage），致力于為文化遺產(chǎn)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供解決方案，與遺產(chǎn)機(jī)構(gòu)合作為遺產(chǎn)界未來(lái)領(lǐng)袖提供突破性、跨學(xué)科研究和教學(xué)內(nèi)容，包括三個(gè)專業(yè)：建成環(huán)境—可持續(xù)遺產(chǎn)碩士（Built Environment：Sustainable Heritage MSC），文化遺產(chǎn)數(shù)據(jù)科學(xué)碩士（Data Science for Cultural Heritage），遺產(chǎn)證據(jù)、預(yù)測(cè)與政策碩士（Heritage Evidence，F(xiàn)oresight and Policy MSC）。

資金支持。政府的財(cái)政資金政策對(duì)文物工作具有重要引導(dǎo)作用，財(cái)政資金是文物工作經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源。近年來(lái)各國(guó)財(cái)政資金不僅支持文物保護(hù)，也越來(lái)越向文物開(kāi)放工作提供資金支持。支持方向不僅包括開(kāi)放設(shè)施建設(shè)，還覆蓋文物開(kāi)放的研究、解說(shuō)、品質(zhì)提升和社會(huì)力量參與等各個(gè)方面。例如，前面提到的意大利2014年83號(hào)法案在加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)措施同時(shí)，還重視旅游業(yè)的振興措施，包括追加每年全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資的3%配額用于支持文化遺產(chǎn)的投資支出，預(yù)算可用于以旅游為目的的干預(yù)措施（第7條）。

為配合日本文化遺產(chǎn)活用戰(zhàn)略，日本新文化廳對(duì)文化事業(yè)的19項(xiàng)補(bǔ)貼和支持制度中，除文化財(cái)維修補(bǔ)貼外，有11項(xiàng)補(bǔ)貼資金都用于文物活用（見(jiàn)表4）。這些補(bǔ)貼的范圍十分廣泛，涉及展覽、區(qū)域振興、生態(tài)、旅游、翻譯和非營(yíng)利組織參與等。例如針對(duì)“非營(yíng)利組織管理和利用文化財(cái)建筑”項(xiàng)目（管理利用項(xiàng)目）”，文化廳說(shuō)明：“文物建筑的保護(hù)和利用以往主要由業(yè)主和政府部門(mén)進(jìn)行。但是，隨著文物建筑的數(shù)量增加和公眾的興趣增加，希望將文物建筑用作活動(dòng)場(chǎng)所的同時(shí)為地區(qū)的發(fā)展作出貢獻(xiàn)的非營(yíng)利組織和市民團(tuán)體數(shù)量也在增加。因此，文化廳從 2011年開(kāi)始實(shí)施管理利用項(xiàng)目。由特定的非營(yíng)利組織和市民團(tuán)體提出商業(yè)提案，旨在適當(dāng)維護(hù)和積極利用文物建筑，方案應(yīng)當(dāng)具有出色的可行性、具體性和財(cái)務(wù)穩(wěn)健性”。2011年實(shí)施4個(gè)項(xiàng)目，2012年實(shí)施6個(gè)項(xiàng)目，2013年實(shí)施6個(gè)項(xiàng)目，2014年實(shí)施6個(gè)項(xiàng)目。2015年申請(qǐng)27個(gè)，通過(guò)6個(gè)。

四、中國(guó)文物開(kāi)放政策及比較分析

首先全面梳理中國(guó)文旅融合和文物開(kāi)放相關(guān)的國(guó)家層面政策文件。自1993年至2021年6月，共計(jì)發(fā)布47個(gè)相關(guān)文件。發(fā)布文件的牽頭機(jī)構(gòu)分為中央、文化旅游部門(mén)、綜合部門(mén)和文物部門(mén)等四類。

從發(fā)布時(shí)間上看，2013年以前相關(guān)政策文件較少，之后在數(shù)量和發(fā)布時(shí)間密集度上都有較大提升（圖2）。

文物部門(mén)牽頭發(fā)布的政策文件在總體中數(shù)量偏少，時(shí)間偏晚。除中央發(fā)布的文件外，由政府部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的文件有12個(gè)，政府部門(mén)單獨(dú)發(fā)布的文件17個(gè)。在聯(lián)合發(fā)布的文件中，由文化旅游部門(mén)牽頭發(fā)布的6個(gè)，綜合部門(mén)牽頭發(fā)布的4個(gè)，文物部門(mén)牽頭發(fā)布的僅2個(gè)。從發(fā)布文件牽頭機(jī)構(gòu)來(lái)看，中央和文化旅游部門(mén)數(shù)量最多，綜合部門(mén)次之，文物部門(mén)最少（圖3）。文物部門(mén)牽頭發(fā)布的文件在時(shí)間上也較為晚近，基本集中在近5年。

從政策內(nèi)容來(lái)看，下面結(jié)合前面文物開(kāi)放政策類型——行政體制、法規(guī)、重大行動(dòng)、資金和學(xué)術(shù)體制——進(jìn)行分析。

在重大行動(dòng)方面，中國(guó)正在推動(dòng)全域旅游、國(guó)家文化公園建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)文化、文物和旅游的區(qū)域融合和部門(mén)聯(lián)合起到積極作用。僅大運(yùn)河國(guó)家文化公園建設(shè)牽頭和參與部門(mén)就涉及發(fā)改、住建、自然資源、生態(tài)、交通、文旅、文物、教育等多個(gè)部門(mén)。

但在其他類型方面，我國(guó)文物開(kāi)放政策的推進(jìn)并不均衡。

機(jī)構(gòu)改革方面，文物部門(mén)有弱化趨勢(shì)。在我國(guó)2018年后的機(jī)構(gòu)調(diào)整中，在中央層面，文化和旅游部門(mén)已經(jīng)合并，文物行政部門(mén)尚保持獨(dú)立;在地方層面，文化、文物和旅游部門(mén)基本全面合并（除極個(gè)別省、市、縣級(jí)文物部門(mén)獨(dú)立）。但由于合并時(shí)間尚短，文化和旅游部門(mén)“貌合神離”狀態(tài)尚且存在，地方文物部門(mén)在合并中更“有弱化趨勢(shì)”，國(guó)家文物局局長(zhǎng)曾呼吁各地“高抬貴手”，關(guān)心和支持基層文物行政管理部門(mén)和隊(duì)伍建設(shè)。

法規(guī)建設(shè)方面，文物開(kāi)放法規(guī)從層級(jí)到內(nèi)容都較滯后。大部分均屬于不具備法律法規(guī)性質(zhì)、缺乏法律效力的文件。在國(guó)家文化公園建設(shè)方案中，提出了修訂制定法律法規(guī)的任務(wù)，要求將“保護(hù)傳承利用協(xié)調(diào)推進(jìn)理念入法入規(guī)”，期待在文物開(kāi)放立法方面有所突破。

在資金機(jī)制方面，國(guó)家文化公園仍按原資金渠道支持項(xiàng)目。中央文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金仍只能用于文物本體維修和保護(hù)范圍內(nèi)的環(huán)境整治，不利于推動(dòng)文物部門(mén)主導(dǎo)文物開(kāi)放利用項(xiàng)目，容易發(fā)生類似英國(guó)哈德良長(zhǎng)城因資金性質(zhì)而受負(fù)面影響的風(fēng)險(xiǎn)。

在學(xué)術(shù)體制方面，據(jù)了解我國(guó)文物相關(guān)高校專業(yè)還沒(méi)有文物旅游融合或與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的交叉學(xué)科方向。文物行業(yè)內(nèi)專業(yè)機(jī)構(gòu)受職能定位和資金來(lái)源等因素影響，也較少涉及文物開(kāi)放利用和公共服務(wù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)和政策研究業(yè)務(wù)。從前面的知識(shí)圖譜分析也可以看出，文物開(kāi)放利用和文物旅游學(xué)術(shù)活躍度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于旅游和文化旅游，無(wú)法支撐文旅融合背景下的文物開(kāi)放專業(yè)需求。

與國(guó)際文物開(kāi)放歷程相對(duì)照，中國(guó)文物開(kāi)放也經(jīng)歷從專業(yè)開(kāi)放向被動(dòng)開(kāi)放階段的轉(zhuǎn)變，只是進(jìn)程稍晚，大概始于1980年代改革開(kāi)放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和旅游業(yè)的快速發(fā)展。目前，中國(guó)文物開(kāi)放仍在被動(dòng)開(kāi)放階段徘徊探索，融合開(kāi)放則剛剛邁出嘗試的腳步。這體現(xiàn)在幾個(gè)方面。在重大行動(dòng)方面，國(guó)家文化公園建設(shè)等文物開(kāi)放戰(zhàn)略啟動(dòng)的時(shí)間與國(guó)際形勢(shì)基本同步。但作為更深層次的制度化建設(shè)方面，文物開(kāi)放在行政體制、法律法規(guī)、資金機(jī)制和學(xué)術(shù)體制等方面的進(jìn)展仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于本國(guó)的文物保護(hù)制度，也落后于國(guó)際文物界文物開(kāi)放的發(fā)展。例如，國(guó)家文物局及時(shí)發(fā)布了《古建筑開(kāi)放導(dǎo)則》（試行）和《大遺址利用導(dǎo)則》（試行），但由于“以《文物保護(hù)法》為代表的法律法規(guī)體系缺乏文物利用方面的制度設(shè)計(jì)和明確要求”，因此兩個(gè)導(dǎo)則只能定位于“技術(shù)性的文件”。

五、文物開(kāi)放成為新時(shí)代形勢(shì)特征

綜觀國(guó)際文物開(kāi)放知識(shí)圖譜和政策概覽，描繪出文物正在全面融入全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和文化可持續(xù)發(fā)展潮流。文物開(kāi)放已經(jīng)不限于參觀游覽含義，也不僅是文物工作的環(huán)節(jié)之一。文物開(kāi)放構(gòu)成新時(shí)代文化遺產(chǎn)事業(yè)的核心特征，給全世界各國(guó)文化遺產(chǎn)事業(yè)賦予新的環(huán)境條件、價(jià)值原則、方針目標(biāo)，成為推動(dòng)文化遺產(chǎn)事業(yè)體制改革、政策創(chuàng)新、學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴的主要?jiǎng)恿?，?duì)保護(hù)維修、闡釋展示、使用管理、研究傳播等各個(gè)方面的工作提出新的要求。

前面分析的重大行動(dòng)、體制、法規(guī)、資金和學(xué)術(shù)等五個(gè)方面中，后面四者都屬于制度層面。希望在我國(guó)文旅融合背景下，在文物開(kāi)放的理念指導(dǎo)下，通過(guò)國(guó)家文化公園等文物開(kāi)放的重大行動(dòng)能夠帶動(dòng)制度層面的全面提升，同時(shí)這也有助于重大行動(dòng)產(chǎn)生更為長(zhǎng)遠(yuǎn)和良好的效果和效益。

（責(zé)任編輯：孫秀麗）