山西省中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金支出進度調(diào)研報告

■張默蘭 荊 彪 王效京

生豬調(diào)出大縣獎勵資金是指中央財政安排的對各省和生豬調(diào)出大縣給予獎勵的財政轉(zhuǎn)移支付資金。近年來，生豬調(diào)出大縣獎勵資金在助力鄉(xiāng)村振興，鞏固拓展脫貧攻堅成果，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中、提高人民生活質(zhì)量、帶動就業(yè)等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。

2022年，中央下達山西省生豬調(diào)出大縣獎勵資金2223萬元，但截止8月20日山西省中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金支出進度為零。為了解此原因，山西省財政廳、山西省畜牧獸醫(yī)局、山西省畜牧技術(shù)推廣服務中心組成了聯(lián)合調(diào)研組進行了調(diào)研。

一、基本情況

山西省中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金支出進度為零，影響了政策執(zhí)行效果。為此，省財政廳向省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)出《關于聯(lián)合調(diào)研中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金有關情況的函》，由省財政廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳畜牧獸醫(yī)局、省畜牧技術(shù)推廣服務中心組成聯(lián)合調(diào)研組，2022年8、9月對8縣市（區(qū)）、17戶企業(yè)的中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金使用情況進行了深入調(diào)研。調(diào)研采取了宣講政策、聽取匯報、查閱資料、深入企業(yè)實地調(diào)查、交流座談等方式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金大量滯留在縣級財政部門，項目進展參差不齊，有一些項目已經(jīng)完成正在走驗收程序，大部分項目正在持續(xù)推進中，個別的縣正在制定獎勵資金項目實施方案，項目整體進展緩慢。調(diào)研組堅持問題導向，發(fā)現(xiàn)了影響資金支出進度慢的問題，研究改進的具體措施和路徑，提出了解決問題的建議。

二、聚焦問題核心，剖析產(chǎn)生根源

（一）項目庫建設滯后，“資金等項目”問題突出

目前，中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金沒有建立項目庫，項目儲備不足。財政部明確“推動將直達資金項目納入項目庫管理”，經(jīng)了解，生豬生產(chǎn)企業(yè)有些好項目，而且有的已取得了較好的效果，但因為項目庫建設滯后，一方面好項目沒有及時做好儲備入庫的前期準備工作，另一方面“資金等項目”問題突出，這是財政資金不能及時下達的重要原因。

（二）責任落實缺位，資金滯留在縣（區(qū)）級財政部門

目前，中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金支出滯留在縣（區(qū)）級財政部門，主要原因是項目主管部門不能及時提供項目情況，導致資金無法支出?？此瀑Y金管理問題，折射的是項目管理問題，影響了財政資金及時發(fā)揮惠企利民政策的效果。其根源是，各級財政部門從主觀上認為，財政部門是資金的保障部門，將資金及時下達市縣，就完成了資金的保障任務，對項目管理，過多地依賴項目主管部門，使大量的資金滯留，沒有發(fā)揮出財政資金的應有效益。另外，對資金支出進度的推動力度不足，缺乏有針對性的指導措施。

一是受新冠疫情影響項目實施進展受阻。受疫情影響，很多生豬生產(chǎn)企業(yè)不能正常經(jīng)營，如太谷縣天生緣養(yǎng)殖有限公司已簽訂了引種合同，但由于新冠疫情原說好種豬引種暫不供貨，外地引種場10月中旬才讓太谷的車去拉種豬。這在一定程度上影響了項目的推進。

二是自然災害導致項目進度緩慢。2022年7、8月份連續(xù)降雨導致山西大面積受災，由于不可抗力的暴雨原因，導致方山縣銘賢晉汾種豬繁育有限公司和方山縣聚浩種養(yǎng)殖專業(yè)合作社兩個財政資金支持的企業(yè)地基下沉，造成項目液體飼喂設備和產(chǎn)床新技術(shù)設備無法安裝，進度緩慢。目前項目正進行地基加固施工處理。

三是事業(yè)單位機構(gòu)改革影響了項目的組織管理。由于省、市、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)事業(yè)單位重塑性改革從2020年初到2021年底，時間長、跨度大、涉及面寬，職能銜接上出現(xiàn)較長的空檔期與真空期。特別是縣級畜牧部門的撤消合并，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧中心站的人員劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目組織難以根據(jù)要求的時間節(jié)點上報縣級，連鎖反應導致層層延誤。

（三）政策執(zhí)行不到位

一是財政直達資金政策宣傳不到位。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村畜牧項目主管部門的同志對財政直達資金不了解，對考核不達支出進度的追責措施不敏感。財政直達資金政策不僅財政部門應熟悉和掌握，項目主管部門和市、縣級也應該了解和掌握。

二是對資金管理辦法吃不透。財政部資金管理辦法明確“獎勵資金由縣級人民政府根據(jù)年度支持內(nèi)容，統(tǒng)籌確定資金支持方式?！薄耙部刹扇≠J款貼息、財政補助、以獎代補等支持方式。”但是縣級財政部門認為財政資金只能支持當年的項目，而當年開工的項目很難按財政直達資金序時進度的要求完成支出任務。調(diào)研組了解到有些上年已完成的項目，如繁峙縣康大牧業(yè)養(yǎng)殖有限公司投資60多萬元，改建育肥圈2000多平方米，其中2棟圈舍1400平方米讓村里農(nóng)民免費使用，年出欄4000頭，可帶動170戶貧困戶，年底分紅，項目的社會效益顯著。調(diào)研組提出了可靈活運用多種支持方式，對上年已建成的符合規(guī)定的項目允許采取以獎代補的方式支持，能夠大大加快資金支出進度，又能消除資金、項目管理部門對資金安全的顧慮。由于對政策吃不透，使好的財政政策沒有發(fā)揮出應有的好效果。

三是政策界限把握不準。項目主管部門對中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金管理辦法中支持范圍界限不明，如陽高縣在安排擬支持的項目時將縣級獸醫(yī)實驗室建設納入了支持范圍，資金管理辦法明確：“嚴禁用于部門基本建設、人員經(jīng)費和公用經(jīng)費等?！必斦?、國家發(fā)展改革委等11部委局關于繼續(xù)支持脫貧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的通知中也明確要求“脫貧縣要將整合資金優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)項目?！苯?jīng)了解，該項目是用于縣級獸醫(yī)實驗室購置設備，屬于主管部門的能力建設范疇，調(diào)研組及時發(fā)現(xiàn)問題并請其調(diào)整支持內(nèi)容，糾正和避免了項目資金使用方向的偏離。

四是對直達資金管理政策吃不透。調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分縣擬安排的資金習慣用于當年新增項目，沿襲過去的一貫做法，待年底項目驗收合格后才撥付資金。周期較長，不適應財政直達資金對支出進度的新要求，這種安排資金項目習慣亟待改進。究其原因，是思想跟不上確保財政直達資金迅速見效的管理要求。

（四）項目管理體制機制不順影響了項目進度

一是省級項目實施指導意見下達不及時。往年省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門年初要下發(fā)項目實施指導意見，2022年7月底才下發(fā)了使用計劃及任務清單，未下達指導意見也沒有及時告知縣里，縣級項目主管部門一直等上級文件，在一定程度上影響了項目的組織、實施等進程。究其原因，是省級事業(yè)單位改革后職能與機關交叉、管理機制尚未完全理順，更主要的還是省級項目主管部門對中央直達資金管理的重要性認識不到位。

二是基層項目主管部門服務管理力度不夠。究其原因，是對項目管理的主人翁意識不強，也有人員新舊交替銜接不暢；主動指導和督促項目單位全力強化目標責任，切實推進項目實施，盡早形成實物工作量力度不夠。

三是縣級安排資金項目時存在政企不分、職責不清現(xiàn)象。如陽高縣政府在統(tǒng)籌安排中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金時，對統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金理解不全面，將資金安排所屬的大白登鎮(zhèn)人民政府100萬元、鰲石鄉(xiāng)人民政府80萬元，用于畜禽糞污治理及資源化利用工程。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是資金項目安排的組織者、資金使用和項目實施的監(jiān)督者，而不應是項目單位，項目單位應是項目實施主體。由于對政策理解有偏差，出現(xiàn)了政企不分、職責難以劃分的現(xiàn)象。調(diào)研組及時指出，請其調(diào)整項目單位。

三、改進工作建議，完善管理機制

（一）建立項目庫管理機制

為避免“資金等項目”問題的發(fā)生，必須要建立項目庫，提前一年做好項目儲備并驗收。目前“資金等項目”的被動局面問題將迎刃而解，資金滯留縣級財政部門的現(xiàn)象也將不復存在。

（二）理順項目管理體制機制

省市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要進一步理順由于畜牧管理部門機構(gòu)改革后的項目管理體制機制，明確各自在中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金管理、項目管理中的職責分工、程序、內(nèi)容、與財政部門銜接等工作，強化項目管理。

（三）提前謀劃項目

縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村畜牧主管部門必須在項目管理上下功夫，多深入項目單位，全面了解、熟悉屬地企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營等情況，給予相關的引導，提前謀劃項目，當好項目單位和財政資金管理的橋梁和紐帶。

（四）宣傳政策實行系統(tǒng)培訓

每年定期組織全省涉及中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金的省、市、縣級人員進行普遍性的政策業(yè)務知識培訓，提高相關人員業(yè)務素質(zhì)和政策水平。

（五）建立聯(lián)合監(jiān)管督導機制

建立省市縣、財農(nóng)牧聯(lián)合監(jiān)管督導機制，壓實縣級屬地責任，確保項目加快實施。

（六）修改資金管理辦法

現(xiàn)行財政部《生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎勵資金管理辦法》已執(zhí)行7年，建議及早修訂出臺新的管理辦法，增加直達資金管理及智能化、物聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)合育種等支持內(nèi)容。

本次調(diào)研，診斷出影響支出進度的主要問題，剖析了問題形成的原因，糾正了政策執(zhí)行中的偏差，提出了改進建議。所調(diào)研縣縣領導或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、畜牧部門、財政部門的領導都明確表態(tài)：要克服困難，2022年10月底前將中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金全部支出。截止2022年10月21日，全省中央生豬調(diào)出大縣獎勵資金支出進度已從8月為零上升到38.1%，支出金額達729萬元，比全國總體支出進度30.7%快了7.4個百分點，后續(xù)支出進度還會大幅提升，調(diào)研取得了顯著成效。