內(nèi)控視角下高校合同管理的困境及出路

時(shí)文藝

南京鐵道職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 210031

近年來(lái)，隨著高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展，高校采購(gòu)、基建工程、合作辦學(xué)等教育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與日俱增[1]。相應(yīng)的，高校內(nèi)外部審計(jì)業(yè)務(wù)也隨之增加，但是，審計(jì)監(jiān)督視角下的高校合同管理存在許多問題。教育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣，存在風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性，因此，應(yīng)從內(nèi)控視角下探討學(xué)校合同管理的能力提升路徑，實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)控管理的常態(tài)化，切實(shí)保障高校的利益。

一、高校合同管理的法治化進(jìn)程及內(nèi)涵

（一）關(guān)于高校內(nèi)控管理的規(guī)范性文件梳理

財(cái)政部2012年頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，強(qiáng)調(diào)單位內(nèi)部控制的五大目標(biāo)同樣適用高校內(nèi)部管理，分別是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果；2015年印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，為各事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)指明了方向，要求參照該意見，抓好整改落實(shí)；教育部于2016年頒布《高等學(xué)校內(nèi)部控制實(shí)施指南》，專門針對(duì)高校合同管理內(nèi)控建設(shè)提供指導(dǎo)，規(guī)定高校應(yīng)建立健全合同內(nèi)部管理制度，進(jìn)一步提高內(nèi)控管理水平，促進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)；《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》中第六點(diǎn)，要求完善學(xué)校法律風(fēng)險(xiǎn)防范體系強(qiáng)調(diào)健全合同管理制度，加強(qiáng)對(duì)外簽署合同的審查，維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益。因此，規(guī)范合同管理與高校內(nèi)控建設(shè)從來(lái)都不是孤立、割裂的關(guān)系，高校合同管理不僅是依法治校的重要體現(xiàn)，更是內(nèi)控建設(shè)的重要組成部分。高校通過加強(qiáng)內(nèi)控來(lái)強(qiáng)化合同管理，不僅可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，更加全面有效地維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益，還可以促進(jìn)依法治校和法治隊(duì)伍建設(shè)、營(yíng)造良好的法治校園環(huán)境。

（二）高校合同管理的內(nèi)涵

高校的合同管理是指高校依據(jù)國(guó)家部門文件精神、學(xué)校內(nèi)部制度指引，對(duì)合同的簽訂、履行、變更及監(jiān)督等活動(dòng)的全方面管理。合同管理的每一環(huán)節(jié)都與學(xué)校的切身利益密切相關(guān)，一般包括合同簽訂的前期調(diào)研、審查，合同正式簽訂的會(huì)簽審核，合同履行中的變更、解除、違約及爭(zhēng)議事項(xiàng)的處理，合同履行完畢的歸檔等。因此，高校合同管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)性工作，根本目的在于風(fēng)險(xiǎn)防范，通過層層把控讓合同的履行合法合規(guī)，確保合同內(nèi)容正常履行，保障學(xué)校的既得利益不受損失。

二、高校合同管理面臨的困境

（一）尚未建立全面的高校合同管理制度

制度是高校一切活動(dòng)的根本依循，也是學(xué)校開展各項(xiàng)工作的保證和依據(jù)。實(shí)踐中，部分高校沒有建立符合本校特色的合同管理制度，照搬照抄其他高校的合同管理辦法，容易引起合同管理工作無(wú)序散亂、無(wú)章可循[2]，加劇了合同簽訂及履約過程中的不確定性，導(dǎo)致合同倒簽、缺少會(huì)簽記錄、歸檔缺失等系列問題。不僅如此，現(xiàn)有的合同管理制度缺乏規(guī)范性、可操作性，體現(xiàn)在合同管理辦法不完善、會(huì)簽審查制度不完整、合同糾紛跟蹤處理不健全，缺乏全面的合同管理制度，導(dǎo)致合同審查人員把關(guān)不嚴(yán)格、履職盡責(zé)不到位，甚至致使簽訂的合同中某些條款對(duì)學(xué)校明顯不利、顛倒雙方權(quán)利義務(wù)等造成學(xué)校嚴(yán)重?fù)p失。高校的合同管理本身就集主觀性和客觀性于一體，統(tǒng)一的合同管理制度的缺失，將造成各部門權(quán)責(zé)不一、相互推諉的局面，使得合同管理變成一句空話，合同糾紛處理無(wú)章可循，充滿不確定性，加大合同管理的難度，影響學(xué)校的內(nèi)控建設(shè)。

（二）缺乏嚴(yán)格的合同審查

把控合同質(zhì)量、提高合同履行能力的關(guān)鍵在于合同審查。許多高校的合同承辦人缺乏基本的法律知識(shí)，沒有對(duì)相對(duì)人的主體資格、資質(zhì)信息、履約能力進(jìn)行調(diào)研和把控，以至于合同草稿甚至合同正本都出現(xiàn)錯(cuò)誤，具體表現(xiàn)在合同缺乏違約、解除約定、知識(shí)產(chǎn)權(quán)約定等必備條款，當(dāng)事人前后主體不一致，具體內(nèi)容說法前后矛盾等，眾多潛在的法律漏洞極有可能帶來(lái)嚴(yán)重的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。一些承辦人憑借個(gè)人多年工作慣例，認(rèn)為訂立合同僅僅是“走形式”和“跑過場(chǎng)”[3]，采用對(duì)方提供的預(yù)先擬好的格式合同，甚至連已經(jīng)廢止的法律文件也不修改，完全把合同內(nèi)容的審核責(zé)任推給法務(wù)；還有的承辦人憑借雙方長(zhǎng)期的合作關(guān)系，在合同中不明確約定違約責(zé)任和履行時(shí)間，導(dǎo)致合同履行拖沓，發(fā)生糾紛給學(xué)校帶來(lái)不必要的經(jīng)濟(jì)損失；合同簽訂的書寫不規(guī)范現(xiàn)象頻發(fā)，部分合同的簽字時(shí)間早于系統(tǒng)中的會(huì)簽審核時(shí)間[4]，出現(xiàn)審核流程和簽訂時(shí)間倒置的情況。

合同的正常履行依賴于嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的合同審核，合同管理具有專業(yè)性強(qiáng)、法律要求高的特點(diǎn)[5]，但是目前部分高校尤其是高職院校并未設(shè)置專門的合同審核崗位，合同文本審核主要由校外聘請(qǐng)的律師兼任法律顧問，或者本校的法學(xué)教師代理，無(wú)法達(dá)到合同專職審核或管理，合同管理人員很難全心全職投入審核，合同文本內(nèi)容疏忽在所難免，審核不及時(shí)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，最終導(dǎo)致合同審核流于形式。

（三）合同履行監(jiān)控不到位

合同管理作為一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)化過程，涵蓋前期的項(xiàng)目考察、對(duì)其履約能力及資信背景的調(diào)查、合同文本的擬定、履行情況的監(jiān)督、爭(zhēng)議事項(xiàng)的處理等方方面面。許多高校的合同管理雖然具有規(guī)范的管理辦法、完善的會(huì)簽審批流程，卻忽略履行監(jiān)控這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，出現(xiàn)合同履行“顧頭不顧尾”現(xiàn)象，對(duì)合同進(jìn)度、付款情況、條約變更沒有相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督，例如未將財(cái)務(wù)付款和合同管理系統(tǒng)銜接關(guān)聯(lián)，承辦人只需憑借報(bào)銷單即可支付合同金額，無(wú)法確定合同是否倒簽，一度出現(xiàn)重復(fù)付款情況；還存在財(cái)務(wù)并沒有按照合同中約定的付款條件，先收質(zhì)保金再打款，而是直接依照合同及報(bào)銷單一次性付款，無(wú)視合同約定的支付條件。以上不規(guī)范操作帶來(lái)無(wú)限的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，高校在面對(duì)合同履行過程中的監(jiān)控不足，以至無(wú)法應(yīng)對(duì)新情況，全部將責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)推給法務(wù)，增加不必要的訴訟風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)損失。

（四）合同管理信息化程度低

部分高校雖然建立了合同會(huì)簽系統(tǒng)，但是該系統(tǒng)并不完善，無(wú)法與其他辦公系統(tǒng)相銜接，信息化管理程度偏低。不僅如此，各部門間無(wú)法共享合同信息，就無(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行有效監(jiān)督。而且，信息化抓手的缺失不便于合同信息數(shù)據(jù)的查詢、統(tǒng)計(jì)分析，無(wú)法發(fā)揮出數(shù)據(jù)的預(yù)警功能[6]，難以達(dá)到通過數(shù)據(jù)分析來(lái)提升管理的目的。歸檔工作在合同管理中也不容小覷，由于信息化系統(tǒng)的落后，以至部分高校的合同歸檔管理還停留在紙質(zhì)稿手工流轉(zhuǎn)階段，工作效率極低，紙質(zhì)合同不易存檔，保管時(shí)間有限，合同遺失時(shí)有發(fā)生。現(xiàn)在高校的大多數(shù)涉訴案件都是合同履行問題，一旦相關(guān)合同及資料保管缺失，就會(huì)帶來(lái)證據(jù)不足而敗訴的后果。

三、內(nèi)控視角下對(duì)高校合同管理的建議

（一）健全高校合同管理制度

當(dāng)前，大多數(shù)高校意識(shí)到合同管理對(duì)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的重要作用，但部分管理制度不完善，過于原則化、空洞，因此，高校需健全合同管理制度體系，包括完善的合同管理辦法、不同層級(jí)的會(huì)簽審查制度、授權(quán)委托書的管理以及合同糾紛處理制度，使得合同管理做到科學(xué)規(guī)范、有規(guī)可循。

首先，更新并完善現(xiàn)有的合同管理辦法。高校實(shí)行合同管理工作的指導(dǎo)文件主要是本校制定的合同管理辦法，及時(shí)依據(jù)內(nèi)控要求更新管理辦法，遵循“統(tǒng)一指導(dǎo)、分類歸口、分級(jí)授權(quán)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則，列出各部門審查合同的權(quán)限及歸口管理單位，明確合同的起草、審查、簽署、糾紛處理等方面的流程[7]等；其次，規(guī)范合同審查會(huì)簽制度。完整的會(huì)簽流程必須包括部門負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)、審計(jì)、法務(wù)、分管領(lǐng)導(dǎo)及校長(zhǎng)的相關(guān)意見，其中，財(cái)務(wù)處主要負(fù)責(zé)收付款、違約金、質(zhì)保金比例等商務(wù)條款的審核，黨政辦負(fù)責(zé)審核是否通過校長(zhǎng)辦公會(huì)、招投標(biāo)程序等合規(guī)性審核，法律部門負(fù)責(zé)審核合法性與完整性，重點(diǎn)查驗(yàn)合同主體的履約能力（或資質(zhì)）、必備條款有無(wú)缺失、雙方權(quán)利義務(wù)是否均衡等，進(jìn)而增加合同的嚴(yán)謹(jǐn)性，減少不必要風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；最后，完善合同糾紛處理制度。因合同履行發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，承辦部門需及時(shí)將情況向法律部門提交書面說明，承辦人全程參與糾紛處理并配合提供相關(guān)合同資料，法律部門提供可供參考的意見，優(yōu)先采用雙方協(xié)商的方式，協(xié)商不成的，爭(zhēng)取在學(xué)校所在地訴訟，最大程度維護(hù)學(xué)校的利益。

（二）依規(guī)嚴(yán)格審查合同

合同審核是合同履行過程中的重中之重，依規(guī)嚴(yán)格地審查合同文本，能夠最大程度地將法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)損失控制在簽訂合同的過程中，提升合同的質(zhì)量和執(zhí)行效率，減少后續(xù)因爭(zhēng)議條款帶來(lái)的糾紛。

1．加強(qiáng)承辦人的業(yè)務(wù)能力和培訓(xùn)力度。合同承辦人是合同審核的第一步也是關(guān)鍵一步，合同前期的磋商、文本的擬定、簽約主體的資信調(diào)查都會(huì)影響到合同的履行效果，因此，合同管理從來(lái)都不是法務(wù)一人的工作，高校應(yīng)重視對(duì)合同承辦人業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)，統(tǒng)一進(jìn)行合同管理制度及合同管理流程的學(xué)習(xí)，線下答疑解惑，線上提供咨詢，不斷提升高校內(nèi)合同管理的能力，形成校內(nèi)合同管理的完整閉環(huán)，最大程度地提升合同管理、履行效果。此外，高校應(yīng)組織教職工及時(shí)學(xué)習(xí)《民法典》和相關(guān)法律法規(guī)，使得承辦人具備基本的法律通識(shí)，減少法律名稱書寫錯(cuò)誤的情況，敦促承辦人自覺更新業(yè)務(wù)管理水平。

2．設(shè)置專人專崗管理合同。正如上文所述，高校合同管理具有專業(yè)法律化特點(diǎn)，但是卻缺少專門的崗位管理合同，往往存在兼職或代理管理合同，雖然出發(fā)點(diǎn)在于節(jié)約人力成本，但也帶來(lái)一定的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。從源頭上控制合同履行風(fēng)險(xiǎn)，必須保證簽訂的合同文本條款規(guī)范完整、雙方權(quán)利義務(wù)清楚明確，因此，高校應(yīng)設(shè)置專門的校內(nèi)法務(wù)崗位專職管理合同事務(wù)，包括合同示范文本的起草、草稿審核、歸檔管理以及校內(nèi)教職工合同管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)事項(xiàng)，將不特定的法律風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為內(nèi)控管理能力的提升，源頭上降低糾紛的發(fā)生頻率。另外，各部門及二級(jí)學(xué)院也可因需設(shè)置合同管理員，負(fù)責(zé)本部門內(nèi)的合同正本的歸檔管理、建立部門內(nèi)完整的合同臺(tái)賬、整理記錄合同簽訂及履行情況。高?？山Y(jié)合部門合同管理情況納入年度考核，通過獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)合同管理崗位工作人員提高責(zé)任心、積極性。

（三）監(jiān)督把控合同履行全過程

高校應(yīng)跟蹤合同履行全過程，形成動(dòng)態(tài)化、全面化監(jiān)督，切實(shí)提升合同履行過程的管理工作能力。尤其是簽訂合同后到支付價(jià)款前的階段，承辦人應(yīng)承擔(dān)經(jīng)辦合同的跟蹤履行義務(wù)，隨時(shí)掌握合同動(dòng)態(tài)變化情況，當(dāng)相對(duì)方出現(xiàn)違約行為，需及時(shí)止損，停止支付相應(yīng)價(jià)款，避免承擔(dān)更大風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)合同變更履行時(shí)，應(yīng)按規(guī)定決議并報(bào)部門負(fù)責(zé)人及分管領(lǐng)導(dǎo)簽字，依據(jù)法律及有利于學(xué)校的原則修改，還應(yīng)將所有的書面材料整理歸檔、妥善保管。另外，應(yīng)加強(qiáng)支付環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。財(cái)務(wù)部門需嚴(yán)格依照付款條件收付款，嚴(yán)控對(duì)外付款，尤其是超進(jìn)度付款。實(shí)現(xiàn)合同管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)的對(duì)接，依據(jù)“先簽訂合同后申請(qǐng)支付”的原則設(shè)置資金支付程序，由財(cái)務(wù)通過審核系統(tǒng)中合同的付款條件、預(yù)算項(xiàng)目、發(fā)票信息、簽約時(shí)間，從根本上杜絕出現(xiàn)先付款后開票的情況，以合同作為付款的唯一依據(jù)。

（四）強(qiáng)化合同信息化管理平臺(tái)建設(shè)

升級(jí)信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)合同數(shù)據(jù)的綜合利用和監(jiān)管。在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，傳統(tǒng)的紙質(zhì)合同管理方式會(huì)招致更多的經(jīng)濟(jì)合同風(fēng)險(xiǎn)，借助信息化管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)合同的簽訂、執(zhí)行、驗(yàn)收到綜合查詢、監(jiān)督管理等主要環(huán)節(jié)的管控，能夠有效降低合同風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效益[8]。對(duì)于合同審批人員的不同權(quán)限設(shè)置差異化查詢功能，提高合同驗(yàn)收及歸檔環(huán)節(jié)的管理效能，建立合同檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)時(shí)跟蹤合同的履行狀態(tài)，登記管理合同變更，進(jìn)一步完善線上管理合同檔案的查詢、借閱等程序，未經(jīng)學(xué)校允許，任何單位或個(gè)人不得擅自出借合同相關(guān)資料；引入電子簽章系統(tǒng)，在線完成合同簽約，要求簽約主體上傳附件關(guān)于授權(quán)委托書、營(yíng)業(yè)執(zhí)照等證明，實(shí)現(xiàn)合同歸檔電子化管理，定期對(duì)合同檔案的保管情況進(jìn)行檢查，確保合同檔案保管可靠安全、查詢方便快捷[9]。

四、結(jié)語(yǔ)

高校合同管理不僅是依法治校的題中之義，更是高校內(nèi)部控制的重要組成部分。為推進(jìn)高校高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)結(jié)合高校具體實(shí)際，制定并完善合同管理制度體系，有效發(fā)揮合同管理的價(jià)值，依規(guī)嚴(yán)格把控合同審查，監(jiān)督把關(guān)合同履行全過程，強(qiáng)化合同信息化管理平臺(tái)建設(shè)。此外，定期抽查合同管理臺(tái)賬，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，繼而不斷消除可能引發(fā)的合同風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)高校法治建設(shè)的健康持續(xù)發(fā)展。