檢察權與偵查權的沖突與協(xié)調(diào)

李 麗

山西工程科技職業(yè)大學，山西 太原 030000

當前，刑事訴訟法治體系的建設需要重視對國家司法權力體系運轉(zhuǎn)的調(diào)試。以滿足人民群眾對民主、法治的訴求為目的，在刑事訴訟領域要注重發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，補齊法律監(jiān)督不足的短板，激發(fā)執(zhí)法司法制約機制的活力。以審判為中心的訴訟體制改革，強調(diào)了證據(jù)在刑事指控體系中的核心地位，檢警在“分工負責、互相配合、互相制約”原則和證據(jù)裁判規(guī)則的指引下，應當健全完善檢警偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制。在檢察權與偵查權的“沖突”中尋求協(xié)作配合，在“協(xié)調(diào)”中發(fā)揮好法律監(jiān)督職能。

一、檢察權與偵查權

（一）檢察權

我國《憲法》《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，代表國家行使檢察權。根據(jù)《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察權包括法律監(jiān)督權、公訴權、建議權、抗訴權等。關于檢察權的權力屬性存在認識上的不一致，表現(xiàn)在以下方面：第一，檢察權是一種行政權。[1]從檢察機關自身的組織架構(gòu)與管理方式上來看，全國設四級檢察機關，上下級檢察機關之間是領導與被領導的管理體系，上級檢察機關可以糾正、撤銷或變更下級檢察機關的決定；從抗訴制度來看，上級檢察機關認為下級檢察機關的抗訴不成立的，可以不抗訴或向法院撤回抗訴。由此，檢察權具有相當?shù)闹鲃有院妥杂刹昧靠臻g，在權力屬性上具有典型的行政權色彩。第二，檢察權是一種司法權。[2]從權力來源看，《刑事訴訟法》規(guī)定了檢察機關依法獨立行使檢察權，對其他任何刑事訴訟活動享有法律監(jiān)督權；從權力行使方面來看，檢察權中的法律監(jiān)督權更多表現(xiàn)為一種被動性和事后性；從權力監(jiān)督來看，檢察權的行使要遵守法律的程序規(guī)定，同樣受到法律內(nèi)外的監(jiān)督，例如，監(jiān)察監(jiān)督與人大監(jiān)督。由此，檢察權在一定程度上具有被動性和程序性，在權力屬性上突顯司法權的屬性。第三，檢察權兼具行政權與司法權的雙重屬性。[3]

（二）偵查權

《刑事訴訟法》規(guī)定，公安機關享有對普通刑事案件的偵查權。偵查權是指公安機關為查明案情、收集證據(jù)等而依法采取的調(diào)查行為或強制措施。偵查權的行使表現(xiàn)為偵查行為的實施，具體包括實施偵查措施的決定權、啟動偵查程序的決定權、執(zhí)行偵查行為的決定權和監(jiān)督偵查行為的決定權。對偵查行為的監(jiān)督?jīng)Q定權屬于外部的權力制約，其他三項決定權屬于公安機關內(nèi)部偵查權行使的構(gòu)成要素。大陸法系實行“偵訴審”分離制度，即偵查權、檢察權和審判權分由三個不同的國家專門司法機關享有。

我國對偵查權的權力屬性同樣存在分歧，主要存在三種觀點，即行政性質(zhì)說、司法性質(zhì)說及雙重性質(zhì)說。第一，偵查權屬于行政權而非司法權。偵查權是國家專門機關行使社會管理的職權，是一種執(zhí)行權與管理權，具有職權性、主動性和裁量性；公安機關在組織體系和管理機制方面，符合“命令—服從”的行政管理特征，下級公安機關必須服從上級公安機關的命令；各級公安機關實行行政首長負責制。第二，偵查權屬于司法權而非行政權。各國刑事訴訟的權力構(gòu)造為“立案權—偵查權—起訴權—審判權—執(zhí)行權”，這種刑事訴訟的權力構(gòu)造同時也是刑事司法職能的構(gòu)成，還是刑事司法活動的全部程序；如將偵查權劃分為行政權，則人為割裂了偵查權與其他刑事司法權力的關聯(lián)，破壞了刑事司法權力體系的統(tǒng)一性，不利于國家刑事司法活動的開展；偵查權也具有一定的被動性和程序保障性。第三，偵查權既是行政權也是司法權，具有雙重權力屬性。應當肯定的是，偵查權本質(zhì)上是一種行政權；不可否認的是，偵查權也具司法權特征。[4]偵查權的行使是由偵查機關內(nèi)部自主作出決定，采取何種偵查措施也是由偵查機關負責人決定，體現(xiàn)了較為明顯的自由裁量性和職權性；偵查權的行使也要遵循刑事司法程序，為刑事起訴與審判提供證據(jù)裁判的基礎，其目的是懲罰犯罪、保障人權，同樣體現(xiàn)了司法權的性質(zhì)。

二、檢察權與偵查權的關系

近現(xiàn)代檢察制度和偵查制度的形成受中西方文化、歷史及社會發(fā)展的影響較大，盡管各國的刑事訴訟理念與制度在歷史、文化、社會等方面存在差異，但檢察、偵查理論的基礎是統(tǒng)一的，即檢察權與偵查權的設置是基于分權理論與權力制衡的基本理念。

（一）檢警分離模式

檢警分離又稱“警偵檢訴”，是英美法系國家常見的檢警關系模式。該模式的主要特點在于，檢察部門與警察部門在職權方面具有彼此的獨立性，雖然檢警在刑事訴訟中也存在合作，但是這種合作關系較為“寬松”，仍然以權力的分屬為底線。例如，在英國，檢察官與警察雖然在訴訟目的、利益導向方面具有一致性，共同執(zhí)行刑事訴訟任務，但是其職能機構(gòu)是分開的，警察自身享有相當大的自由裁量權；檢察機關的任務是核查警方移交的卷宗和證據(jù)的合法性和合理性，若檢察官認為移交的證據(jù)并不充分或存在非法現(xiàn)象，就可對警察提出對應的整改要求，但是檢察官則沒有權限對案件進行自主調(diào)查。

此外，美國的警察和檢察官之間的關系也是完全分離的，但與英國并非完全一致。美國檢察官不能指揮司法警察，但在具體案件中，他們往往密切合作，例如毒品犯罪、有組織犯罪等案件。美國檢察官在很大程度上依賴警察調(diào)查的結(jié)果，在此基礎上，他們各司其職，密切配合。例如，第一，美國的檢察官與警察相互獨立，前者無法對后者進行指揮；第二，美國檢察官沒有權限對公民實施監(jiān)視、逮捕、拘留等行為，相應也沒有對警察進行處罰的權限。美國檢察官沒有領導司法警察的權力，美國檢察官的公訴權不同于大陸法系國家。

（二）檢警一體化模式

檢警一體化模式又叫做“檢察機關為主，偵查機關為輔”模式，這種模式在大陸法系國家比較普遍。該模式的主要特征在于：檢察部門享有較為寬泛的刑事訴訟活動的指揮與偵查權，并能夠?qū)刹檫^程進行指導，偵查部門需按照檢察機關的安排開展工作并配合其進行調(diào)查；通常檢察官處于核心地位，對全部流程進行指揮，并制定相關的偵查流程，警察的職責則是配合檢察官進行相關的工作，警察的具體偵查工作受到檢察官的制約和影響。

例如，在德國，檢察官直接領導警察開展刑事偵查活動。德國的法律確立了檢察官和警察是“命令與服從式”的領導與被領導關系，法律明確規(guī)定檢察官享有偵查權，警察只是檢察官開展刑事訴訟活動的幫助者、協(xié)助者；法律規(guī)定，對發(fā)生的刑事案件，檢察官既可以自己偵查也可以委派警察按照其安排開展相關活動；當然，在具體案件的辦理中，根據(jù)法律的規(guī)定和訴訟職能的分工，德國警察有權對大部分案件開展偵查工作，而不用等待檢察官下達命令。對同樣隸屬大陸法系的法國來說，其檢警關系與國情緊密相關，檢警關系設置不完全等同于德國。例如，偵查權由預審法官、檢察官和司法警察共同行使；檢察官擁有法律授予司法警察的所有權限；司法警察要聽從法官或檢察官的命令進行偵查，二者均擁有對司法警察的領導權。

（三）檢警關系的混合模式

我國檢警關系的設立具有混合特點，檢警之間在刑事訴訟活動中既存在分離也存在合作，但保持了“分離為主、配合為輔”的權力制衡特色。例如，根據(jù)我國《憲法》《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機關是法律監(jiān)督機關，依法獨立行使檢察權；偵查機關依法享有偵查權；檢警遵循“分工負責”的刑事訴訟原則，各司其職；檢察機關有權根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，對特定案件享有立案、偵查權；檢察機關可提前介入偵查環(huán)節(jié)，對偵查機關的活動進行指導、監(jiān)督，“相互配合、相互制約”，共同服務于以審判為中心的訴訟體制改革。

三、國內(nèi)外檢察權與偵查權的比較

（一）國內(nèi)外檢察權的比較

在我國，檢察機關曾依法享有對國家工作人員貪污賄賂犯罪案件和瀆職侵權犯罪案件的偵查權。隨著監(jiān)察委員會的成立，檢察機關僅對司法工作人員利用職權實施的特定犯罪享有立案和偵查權，但是檢察機關仍然是國家的法律監(jiān)督機關，依然享有法律監(jiān)督權力，依法對偵查權的行使進行監(jiān)督。此外，公訴業(yè)務作為檢察機關的“亮色窗口”，公訴權是檢察權中較為重要的標志性權力，除少量的自訴案件外都是由檢察機關提起公訴。當然，抗訴權、建議權等也屬于檢察權體系中必不可少的權屬。

在國外的刑事訴訟法中都不同程度地規(guī)定了檢察機關享有一定的偵查權。例如，德國和日本的檢察官是可以偵查刑事案件的，可以自行偵查也可通過指派警察來偵查；美國的檢察機關可對重大貪污案、受賄案、警察腐敗等案件直接偵查，鑒于英美法系在訴訟中奉行“當事人主義”模式，對偵查行為的監(jiān)督則是重視控辯雙方的平等來實現(xiàn)對偵查權的限制，這一點與大陸法系存在差異；大陸法系國家則采取“糾問式”模式，以追求事實真相為主要訴訟目的。

對于檢察權中的公訴權，美國是公訴獨占主義模式，被害人無權自訴；英國則是警察起訴為主，檢察機關起訴為輔；法國是職權主義模式，與我國類似，都是以檢察機關公訴為主，被害人自訴為輔。而對于撤回起訴及變更起訴的規(guī)定，德國是不允許在審判開始之后進行撤回公訴的；我國則是可以的。關于審判監(jiān)督及上訴抗訴權，大陸法系是法官主導，檢察機關監(jiān)督僅為防止權力的濫用；英美法系則是控辯雙方平等，自由展開辯論，法官與檢察官都不會參與，檢察官也沒有監(jiān)督的必要；英美法系通常是限制檢察官的上訴權，并且有法律明文規(guī)定；大陸法系，檢察機關及被告人都有抗訴或上訴權利。

（二）國內(nèi)外偵查權的比較

偵查權是法律規(guī)定的專門機關的權力，屬于國家的刑罰權。在國內(nèi)，偵查權的主要享有者是公安機關，檢察機關、國家安全機關、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄等機關依法也享有偵查權；偵查機關的偵查工作具有相對的獨立性；偵查權作為國家的一種公權力，其行使的目的一要追究違法犯罪，二要維護司法公平正義。

西方國家在預審過程中，偵查大多由警察進行。以英國為例，將大多數(shù)刑事案件的調(diào)查權下放給了司法警察，檢察官并不專門負責調(diào)查；美國聯(lián)邦調(diào)查局通常會調(diào)查違反美國聯(lián)邦法律并構(gòu)成犯罪的案件，而州警察局則調(diào)查違反州法律的案件，檢察機關的職能是在警察調(diào)查了一些政府官員的犯罪行為之后，決定是否啟動法律程序，美國聯(lián)邦和州機構(gòu)通常有權直接進行調(diào)查。在這種情況下，檢察機關可以參加警方協(xié)助的調(diào)查活動；德國和意大利則規(guī)定偵查活動是在司法警察的領導和控制下進行的。

四、我國檢察權與偵查權沖突的現(xiàn)象及原因

（一）檢察機關有效履行職責問題

檢察機關在行使具體檢察職權的過程中應保持公平、公正等原則，并保持監(jiān)督的中立性與客觀性，必須保持對案件客觀真實性的目的追求。現(xiàn)代的檢察官制度首創(chuàng)于1808年《法國刑事訴訟法》，檢察官的具體權利與義務內(nèi)容最初可見19世紀80年代的《德國刑事訴訟法》《聯(lián)合國關于檢察官作用的準則》都對檢察官的具體職責進行了明確規(guī)定。對于檢察職權的界定，在理論界仍然存有爭議，這也是導致檢察職能未能充分發(fā)揮效能的原因之一。例如，檢察職能或檢察職權的“原則說”“理念說”“制度說”等觀點，[5]雖然在理論闡述上不盡相同，但都堅持了檢察在追訴犯罪過程中的主導地位。

檢察機關在追訴犯罪時應當踐行客觀主義是世界各國刑事訴訟法的共同要求。我國《刑事訴訟法》中有關客觀全面收集證據(jù)義務、非法證據(jù)排除義務、審查起訴過程中應深入系統(tǒng)地進行并中立、真實地對是否進行起訴等規(guī)定為檢察官應盡的職責。然而，司法實踐中，受各種因素的影響，檢察職能的發(fā)揮并不理想。

檢察官的客觀職責要求對偵查機關移送的證據(jù)進行實質(zhì)性審查，并據(jù)此決策是否起訴，公安機關、檢察機關及法院在刑事訴訟中相互配合、相互制約。而在實踐層面，偵查機關在偵查行為中占據(jù)主體地位，偵查行為自我決定，很少受到外部限制；除逮捕外，其他強制措施的使用和偵查行為的開展也很少受到限制。偵查行為的自主性、裁量性使檢察機關難以對其加以限制。

檢察機關指導偵查活動是非常有必要的，通過檢察機關提前介入偵查，能夠為證據(jù)收集提供指導，保證取證工作的質(zhì)量，及時發(fā)現(xiàn)、糾正不法的偵查行為并排除非法證據(jù)，防止“帶病證據(jù)”進入訴訟領域，使之符合訴訟需要。實踐中，檢察機關一般只對重大復雜疑難案件或社會影響較大的案件進行偵查階段的指導，而在大多數(shù)的普通案件辦理中，檢察官都是被動地參與偵查。

（二）證據(jù)質(zhì)量問題

證據(jù)是整個刑事指控體系的核心。刑事證據(jù)的質(zhì)量高低直接決定了案件辦理能否經(jīng)受住考驗。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，大多數(shù)刑事案件由公安機關負責立案偵查，證據(jù)的獲取當然也應有公安機關負責。但是，在“偵查中心主義”的干擾下，相當數(shù)量的案件會被“帶病起訴”，從而難以保障程序正義和實體公正。檢察機關是公訴部門，是一種銜接性的部門，主要針對公安部門所提交的案件證據(jù)開展審核工作，并把滿足具體要求的案件提交給法庭，所以起著偵查與判決的銜接作用。刑事執(zhí)法司法的過程要求偵查部門在開展偵查時應重視證據(jù)的合法性、真實性和關聯(lián)性，而檢察機關的側(cè)重點在于審查證據(jù)的合法性。另外，由于偵查部門并不直接參與指控、審判過程，而直接參與指控、審判的檢察部門并未直接參與偵查過程，導致檢察機關與偵查機關在證據(jù)的質(zhì)量保障方面存在有效、充分協(xié)作的短板。

（三）證據(jù)收集的自主權問題

如上文所述，公安機關是刑事案件的主要偵辦機關。在具體案件的偵查過程中，檢察機關主要是指導、輔助公安機關開展偵查活動以保證偵查的合法性和正當性。刑事證據(jù)收集自主權缺失的原因在于檢察機關對偵查權缺乏有效監(jiān)督與制約，而絕大多數(shù)冤假錯案的源頭在偵查環(huán)節(jié)。當然，公安機關擬采取逮捕強制措施時需要經(jīng)過檢察機關的批準，但這并不意味著檢察機關享有案件偵查的自主權，可將其稱為“準司法審查”。由于檢察機關缺乏案件偵查的自主權，僅能通過行使法律監(jiān)督權對偵查主體的執(zhí)法司法行為進行約束，即使是提前介入偵查仍然無法彰顯偵查自主性的功能，往往會造成偵查主體錯失獲取最佳證據(jù)的機會。

五、解決檢察權與偵查權沖突的有效途徑

（一）堅持習近平法治思想

堅持用習近平法治思想?yún)f(xié)調(diào)解決檢察權和偵查權之間的不協(xié)調(diào)是我國正確處理檢警關系的一劑良藥。黨的十八大以來，習近平總書記創(chuàng)造性提出了關于全面依法治國的一系列新理念新思想，包括“堅持以人民為中心”“堅持中國特色社會主義法治道路”等，是黨和國家踐行“司法為大局服務、為人民服務”的深刻闡述。在協(xié)調(diào)解決檢察權和偵查權的過程中，要堅持運用法治思維破解難題；在檢警之間既要重視相互協(xié)作配合也要加強監(jiān)督制約，做到在“協(xié)作中有制約，在制約中發(fā)展協(xié)作”，充分建設好、運行好、發(fā)揮好檢警偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室等檢警監(jiān)督與協(xié)作平臺。

（二）統(tǒng)一思想，達成共識

檢察權與偵查權的所謂沖突實則屬于對“相互制約”刑事訴訟原則的忽略。檢察權中的監(jiān)督權、建議權是檢察機關制約偵查權的有效渠道，監(jiān)督權、建議權不是對偵查行為挑刺、不是給偵查機關添堵，而是在偵查環(huán)節(jié)達到雙贏共贏的效果。通過監(jiān)督權、建議權的行使，讓偵查機關贏在偵查行為的“合法化、規(guī)范化、高效化”，贏在全面履行刑事指控職責上。因此，檢察權的行使就是要以“我管”促“都管”，需要檢警在思想上形成統(tǒng)一認識。當然，檢察機關也應積極探索合法合理的監(jiān)督方式，科學運用法律監(jiān)督手段指導偵查工作。此外，檢警刑事司法職能的目的是一致的，都是為了懲罰犯罪、保障人權，這也為檢警在監(jiān)督與配合方面開展合作提供了堅實的刑事司法理念基礎。

（三）豐富監(jiān)督類型，以監(jiān)督促配合

檢察權與偵查權之間的監(jiān)督與配合是檢警關系的核心，如何在監(jiān)督的過程中推動配合是一個復雜的問題，也是協(xié)調(diào)檢警關系的重心。通過豐富檢察監(jiān)督的類型可以實現(xiàn)以監(jiān)督促進檢警的配合：第一，加強對重大復雜疑難案件的介入。重大復雜疑難案件，要么案件事實曲折復雜，偵破難度較大，可能還涉及理論與實務的沖突；要么在社會上產(chǎn)生了重大影響，將此類案件作為檢察監(jiān)督的重點案件，可以在偵查階段指導偵查機關科學、全面地收集證據(jù)，避免案件的辦理不當給司法機關造成輿情波動。第二，普通案件的主動抽查。在檢警真正達成共識之前，檢察監(jiān)督的主動性、依職權性仍不能弱化，檢察機關應當主動抽查部分案件的辦理情況，及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正，防止“帶病起訴”。第三，探索類案監(jiān)督機制。監(jiān)督權僅是檢察權之一，檢察機關對偵查行為的監(jiān)督在人力資源安排上較為緊張，為了提高監(jiān)督的實效性和質(zhì)量，利用大數(shù)據(jù)構(gòu)建類案監(jiān)督機制，可以將研判結(jié)果直接用于指導類似案件的偵查，既節(jié)省檢察資源又提高了監(jiān)督效率。

（四）打造高素質(zhì)的檢察與偵查隊伍

實踐中，檢察機關和偵查機關的工作人員存在專業(yè)素養(yǎng)參差不齊的現(xiàn)象，在案件辦理中容易產(chǎn)生爭議和矛盾。為了能夠高效率高品質(zhì)的辦理案件，也為了實現(xiàn)“在監(jiān)督中促進配合，在配合中完善監(jiān)督”，檢警應當形成長期性、制度性的“同堂學習”、信息共享等交流機制，共同提升檢警人員的專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)業(yè)能力，實現(xiàn)檢警聯(lián)合辦案的同向化、高效化。