印度新北極政策評析*

匡增軍 馬晨晨

[內(nèi)容提要] 2022年3月，印度地球科學(xué)部發(fā)布《印度與北極：建立可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系》，明確了印度的北極利益、政策目標(biāo)和實(shí)施路徑，凸顯其北極身份定位的特殊性，反映了印度注重北極經(jīng)濟(jì)利益的政策導(dǎo)向和利用自身優(yōu)勢全方位參與北極事務(wù)的政策思路。這是一份綜合性北極政策文件，對未來印度北極實(shí)踐具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。但受限于印度自身能力、伙伴關(guān)系建設(shè)基礎(chǔ)和北極地緣態(tài)勢變化等因素，印度北極政策的目標(biāo)短期內(nèi)難以達(dá)成。盡管如此，印度新北極政策對中國參與北極治理有重要啟示意義。

作為遠(yuǎn)離北極的印度洋國家，印度參與北極事務(wù)起步較晚，但發(fā)展迅速。*自2007年首次開展北極科學(xué)考察起，印度參與北極科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)等活動不斷深入。在印度成為北極理事會正式觀察員國后，2013年6月印度外交部發(fā)布了《印度與北極》文件，簡要介紹了印度參與北極的歷史和印度的北極利益，但對印度北極活動提供政策指引的作用有限。經(jīng)過近十年的探索與醞釀，印度地球科學(xué)部于2021年1月公布了《印度的北極政策（草案）》，并在2022年3月17日正式發(fā)布了第一份綜合性北極政策文件——《印度與北極：建立可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系》，確立了未來一段時期印度參與北極事務(wù)和北極治理的思路和方向。①India’s Arctic Policy-Building a Partnership for Sustainable Development,Government of India,2022.本文以印度新北極政策文件為切入點(diǎn)，分析印度新北極政策的特點(diǎn)、背景和目的，并結(jié)合當(dāng)前北極地緣形勢變化和印度北極參與的現(xiàn)狀，分析該政策的實(shí)施前景。中國與印度同屬北極域外國家和北極治理重要參與方，印度新北極政策所構(gòu)建的北極參與框架和實(shí)現(xiàn)路徑，對中國開展北極合作和參與北極治理具有啟示意義。

一

印度新北極政策主要圍繞“五大任務(wù)”及實(shí)現(xiàn)北極政策目標(biāo)的“六大支柱”展開。“五大任務(wù)”指加強(qiáng)印度北極合作、協(xié)同南北極與“第三極”喜馬拉雅山研究、增進(jìn)人類對北極地區(qū)認(rèn)識、加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化和環(huán)境保護(hù)的國際努力、促進(jìn)印度國內(nèi)對北極的研究和認(rèn)識?！傲笾е卑ū睒O科學(xué)研究、氣候與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與人類發(fā)展、交通運(yùn)輸與互聯(lián)互通、治理與國際合作、國家能力建設(shè)。印度新北極政策明確了印度在北極的科研、環(huán)境、資源、航道、原住民、北極治理等方面的利益訴求和政策目標(biāo)，構(gòu)建了北極政策的基本框架。與其他非北極國家的北極政策及印度以往北極文件相比，印度新北極政策主要具有以下特點(diǎn)。

第一，印度北極利益和政策目標(biāo)更加明確。早期印度基本以《斯瓦爾巴德條約》①印度新北極政策文件里該條約英文名為the Svalbard Treaty?！吨袊谋睒O政策》白皮書里該條約名為《斯匹次卑爾根群島條約》（The Spitsbergen Treaty）。締約國的身份開展北極科學(xué)考察等活動，強(qiáng)調(diào)其在北極地區(qū)的科學(xué)考察利益。2013年成為北極理事會正式觀察員國后，印度外交部發(fā)布了《印度與北極》文件，旨在說明包括印度在內(nèi)的所有國家都有參與北極治理的權(quán)利，并提出印度在北極主要有科學(xué)、環(huán)境、商業(yè)和戰(zhàn)略四個方面的利益。但除科學(xué)考察目標(biāo)外，該文件并未進(jìn)一步解釋印度其他北極利益的具體內(nèi)容和目標(biāo)。2022年印度新北極政策通過“內(nèi)容+目標(biāo)”的模式展現(xiàn)了印度北極政策的宏觀框架。具體而言，“六大支柱”明確了印度北極科學(xué)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益的具體內(nèi)容，也更加清晰地闡釋了印度北極政策的具體目標(biāo)，即在科學(xué)利益層面追求科學(xué)研究在北極地區(qū)的永久性存在，在環(huán)境利益層面強(qiáng)調(diào)應(yīng)對北極冰川融化對印度的影響，在經(jīng)濟(jì)利益層面希望參與并分享北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，在戰(zhàn)略利益層面積極推動國家戰(zhàn)略利益在北極地區(qū)的實(shí)現(xiàn)。

第二，以建立可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系為實(shí)施路徑。印度發(fā)展可持續(xù)伙伴關(guān)系可分為三個層次。第一層次，伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。主要是圍繞北極理事會這一當(dāng)前北極治理中最重要的政府間區(qū)域性機(jī)制，支持北極理事會的工作，以及努力尋求在北極海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇、北極經(jīng)濟(jì)理事會等其他北極組織機(jī)制中的活動。第二層次，伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)核心。通過與北極國家、北極理事會觀察員國、其他北極利益攸關(guān)方建立雙邊、多邊伙伴關(guān)系，尋求對其北極事務(wù)參與的支持。為此，印度始終將俄羅斯作為北極合作的重要伙伴，還通過印度—北歐峰會推進(jìn)與北歐國家的北極合作，并與美國、加拿大等國保持密切合作。第三層次，伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)補(bǔ)充。主要包括科研機(jī)構(gòu)、工商企業(yè)等主體的民間參與?？梢?，建立可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系，即通過與北極國家和相關(guān)國際行為體建立多層次、多領(lǐng)域的合作關(guān)系，并將合作關(guān)系提升為等級更高、基礎(chǔ)更牢固、內(nèi)容更豐富的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以此提升其參與北極事務(wù)的深度和廣度，實(shí)現(xiàn)其在北極地區(qū)全方位、永久性存在，這體現(xiàn)了印度新北極政策的實(shí)施思路。

第三，新北極政策凸顯印度北極身份定位的特殊性。作為地理上遠(yuǎn)離北極的南亞國家，多年來印度一直強(qiáng)調(diào)其與北極的聯(lián)系，積極塑造具有合法性和合理性的北極身份。印度新北極政策重申其作為《斯瓦爾巴德條約》締約國，享有條約規(guī)定的“各締約國的公民可自由進(jìn)入斯瓦爾巴德群島，在遵守挪威法律的范圍內(nèi)從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動”等權(quán)利。同時，該文件還指出北極相關(guān)國際法律框架，尤其是《聯(lián)合國海洋法公約》賦予的權(quán)利和自由是印度參與北極治理的法律依據(jù)，以此作為印度北極身份的合法性解釋。在此基礎(chǔ)上，印度還不斷強(qiáng)化其北極利益攸關(guān)方的身份，一方面宣稱北極氣候變化，尤其是北極冰川消融引起印度洋氣候環(huán)境變化會對其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)安全、領(lǐng)土安全以及民眾生活產(chǎn)生重要影響，以此證明其與北極的聯(lián)系；另一方面，提出將喜馬拉雅山看作與北極、南極并列的“第三極”，增強(qiáng)極地研究與喜馬拉雅第三極研究協(xié)同性的觀點(diǎn)。這既弱化了地理劣勢的客觀條件，又凸顯了與中國、日本、韓國等近北極國家和正在積極塑造“北極利益攸關(guān)方”北極身份的赤道國家新加坡相比，②謝暢：“認(rèn)同與塑造:新加坡如何成為‘北極國家’”，《江南社會學(xué)院學(xué)報》，2020年第3期，第53頁。印度北極身份定位的特殊之處。

第四，政策導(dǎo)向基于科學(xué)利益,更加突出經(jīng)濟(jì)利益。受地理位置、國家能力等多種因素限制，印度長期以來的北極活動以科學(xué)研究為主，北極經(jīng)濟(jì)活動參與度相對較低。但與日本首先關(guān)注北極環(huán)境保護(hù)、原住民問題及韓國更加關(guān)注北極航道開發(fā)和利用的北極商業(yè)價值不同，印度新北極政策與中國“不斷深化對北極的探索和認(rèn)知（即北極科考）和對北極的環(huán)境和氣候變化”的優(yōu)先考慮相似，③韓立新、蔡爽等：“中日韓北極最新政策評析”，《中國海洋大學(xué)學(xué)報》，2019年第3期，第65頁。調(diào)整了草案對政策支柱內(nèi)容的安排，堅(jiān)持科學(xué)研究為第一支柱，將“氣候與環(huán)境保護(hù)”與“科學(xué)研究”相區(qū)別而排在第二位，表明印度新北極政策仍將科研、應(yīng)對氣候變化及環(huán)保作為參與北極事務(wù)的重要切入點(diǎn)。同時，相比于2013年北極文件，印度新北極政策更加關(guān)注北極資源開發(fā)和北極航道建設(shè)，政策的經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向更加突出。一是在利益表述方面，將“商業(yè)利益”改為“經(jīng)濟(jì)利益”，涵蓋范圍更廣，宏觀性更強(qiáng)。二是在經(jīng)濟(jì)活動方面，不僅注重參與北極資源開發(fā)、極地旅游等經(jīng)濟(jì)活動，還提出推動北極地區(qū)電子商務(wù)發(fā)展，鼓勵印度企業(yè)參與北極基礎(chǔ)設(shè)施投資。

第五，結(jié)合自身優(yōu)勢全方位參與北極事務(wù)。一方面，印度新北極政策以科學(xué)技術(shù)為抓手，以其海洋監(jiān)測、衛(wèi)星空間、環(huán)境科學(xué)、傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)等技術(shù)優(yōu)勢，尋求與北極利益攸關(guān)方在科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)、北極經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、交通運(yùn)輸和互聯(lián)互通以及北極治理等領(lǐng)域的國際合作。另一方面，印度特別強(qiáng)調(diào)極地參與經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢，尋求更多合作機(jī)會。一是突出喜馬拉雅第三極的極地研究經(jīng)驗(yàn)，提出要以喜馬拉雅原住民應(yīng)對環(huán)境和社會發(fā)展影響的經(jīng)驗(yàn)，協(xié)助北極原住民群體應(yīng)對挑戰(zhàn)。二是強(qiáng)調(diào)南極實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對北極參與的作用，例如以印度與俄羅斯合作繪制南極水域海圖為例，提出以印度先進(jìn)的水文能力協(xié)助北極航線勘測和測繪，以此參與北極航道建設(shè)。此外，印度也將人口作為參與北極事務(wù)的優(yōu)勢之一，認(rèn)為其作為世界人口大國和世界排名第三的海洋大國，不僅可以成為北極旅游的重要客源國，支持北極旅游業(yè)發(fā)展，也可以為北極日益增長的航行需求提供海洋人力資源。

二

印度雖然遠(yuǎn)離北極，但深受北極氣候變化和海冰融化的影響，加之印度國內(nèi)在北極法律地位、開發(fā)方式等問題上存在立場分歧，國家北極戰(zhàn)略性文件出臺面臨多重阻力，長期以來印度的北極參與主要在科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，在北極的影響和實(shí)際獲利并不明顯。2013年成為北極理事會正式觀察員后，印度參與北極事務(wù)的步伐明顯加快，為協(xié)調(diào)國內(nèi)立場，制定北極政策奠定了基礎(chǔ)。同時，作為少數(shù)幾個在北極有實(shí)質(zhì)存在而未出臺北極政策的國家，在國內(nèi)立場逐漸統(tǒng)一和北極地緣態(tài)勢變化的背景下，出臺北極政策是印度參與北極活動、維護(hù)北極利益的必然選擇。

首先，北極氣候變化和海冰融化對印度的影響日益明顯。與所有海洋國家一樣，印度面臨著氣候變暖、海平面上升導(dǎo)致的海岸線后退、島嶼和海洋設(shè)施可持續(xù)性降低及居民生存環(huán)境惡化等威脅。同時，科學(xué)研究表明，北極氣候變化和海冰融化可能會對印度季風(fēng)產(chǎn)生影響，而印度作為農(nóng)業(yè)大國，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對氣候和雨水等自然條件依賴性較大，近年來由季風(fēng)引發(fā)的洪水、干旱和其他相關(guān)自然災(zāi)害嚴(yán)重影響印度傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)2020年7月印度政府地球科學(xué)部發(fā)布的《印度地區(qū)氣候變化評估報告》和聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會的《IPCC 全球升溫1.5℃特別報告》，近年來全球變暖速度加快，印度等熱帶國家受氣候變化對經(jīng)濟(jì)增長的影響最大。①R.Krishnan, et.al,“Assessment of Climate Change over the Indian Region，”https://doi.org/10.1007/978-981-15-4327-2.（上網(wǎng)時間：2022年5月28日）因此，將科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)作為北極政策的重要切入點(diǎn)，尋求與北極國家開展科學(xué)考察、冰川影響研究合作，參與北極理事會相關(guān)北極保護(hù)研究計劃，以及加強(qiáng)自身北極科學(xué)研究設(shè)備和北極科學(xué)考察站建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)印度科學(xué)研究在北極全年存在的政策目標(biāo)，也是對北極氣候變化進(jìn)行全年連續(xù)性觀測，加強(qiáng)對北極氣候變化與印度季風(fēng)之間聯(lián)系的研究，提高未來氣候預(yù)測的準(zhǔn)確性，應(yīng)對氣候變化的需要。

其次，北極成為印度全球戰(zhàn)略布局的組成部分。隨著北極經(jīng)濟(jì)價值和戰(zhàn)略價值的提升，印度國家戰(zhàn)略的地緣范圍由印度洋擴(kuò)展至北極地區(qū)。一是印度的海洋政策將其海洋利益延伸至北極。2007年印度海軍發(fā)布的《自由使用海洋：印度海洋軍事戰(zhàn)略》指出，印度的首要利益區(qū)集中于印度洋。②Ministry of Defence(Navy),Freedom to Use the Seas:India’s Maritime Military Strategy,Integrated Headquarters,2007,p.60.2015年發(fā)布的《確保安全的海洋：印度海洋安全戰(zhàn)略》雖然并未明確提出北冰洋及北極地區(qū)在印度海洋安全戰(zhàn)略中的地位，但提出的主要利益區(qū)包含“其他含有重要能源和資源利益的區(qū)域”，次要利益區(qū)“其它涉及到印度海外移民、海外投資和政治關(guān)系等國家利益的海區(qū)”，①M(fèi)inistry of Defence (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy,Integrated Headquarters,2015,p.32.結(jié)合2015年《印度海洋學(xué)說》中提到的“其他涉及我們的海上航線、關(guān)鍵能源和資源利益的海域”為印度海洋的次要利益區(qū)，②Ministry of Defense (Navy), Indian Maritime Doctrine 2009,2015,pp.65-68.可以得知，印度的海洋利益區(qū)已由印度洋拓展至全部海域，與印度海外投資、能源開發(fā)和海上通道相關(guān)的北冰洋也屬于印度海洋戰(zhàn)略的范疇。二是北極資源開發(fā)成為印度政府的優(yōu)先事項(xiàng)之一。印度能源資源短缺，無法滿足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需求，每年約80%的原油需要進(jìn)口，而其中約60%的原油來自中東，對外依存度較高。北極蘊(yùn)藏著全球約13%、30%未探明石油儲量和天然氣儲量，是印度實(shí)現(xiàn)能源進(jìn)口多元化、提升能源安全的重要戰(zhàn)略區(qū)域?？梢姡贫ū睒O政策，指導(dǎo)印度獲取北極經(jīng)濟(jì)價值和戰(zhàn)略價值符合印度國內(nèi)發(fā)展和全球戰(zhàn)略布局的需要。

再次，在北極事務(wù)中發(fā)揮大國作用成為印度新的外交著力點(diǎn)。印度一直自詡為世界大國，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長，綜合國力不斷提升，在國際社會發(fā)揮大國作用，提升國際影響力越來越成為印度外交的著力點(diǎn)。近年來，隨著北極開發(fā)潛力不斷提升，北極域內(nèi)外國家紛紛出臺或更新北極政策，闡明自身在北極地區(qū)的核心利益及戰(zhàn)略目標(biāo)，并不斷加強(qiáng)在北極的存在，北極正日漸成為大國戰(zhàn)略競爭及秩序博弈的角逐場，也成為印度實(shí)現(xiàn)大國雄心的新舞臺。在這種背景下，印度積極參與北極事務(wù)，將在北極事務(wù)中發(fā)揮作用看作是彰顯大國地位的重要方式。印度將成為北極理事會正式觀察員國視為大國地位提升的表現(xiàn)，并積極參與北極理事會各工作組的項(xiàng)目，包括北極動植物保護(hù)、北極海洋環(huán)境和北極搜救等合作計劃，為北極環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)，以及通過將孔斯峽灣建立的多傳感器系泊觀測站（IndArc）與挪威斯瓦爾巴德群島綜合觀測系統(tǒng)（SIOS）數(shù)據(jù)庫相連，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，樹立合作應(yīng)對北極氣候變化的典范。此外，成為國際北極科學(xué)委員會、北極大學(xué)和亞洲極地科學(xué)論壇等北極相關(guān)組織機(jī)制的成員，在有關(guān)北極的所有國際問題及觀察中發(fā)揮作用，也是印度提升北極話語權(quán)的重要形式?？梢?，更加全面而持續(xù)參與北極事務(wù)，提升印度大國影響力需要更為成熟的政策指導(dǎo)和支持。

最后，通過北極國際合作實(shí)現(xiàn)印度國家發(fā)展計劃的需求。印度雖然自詡極地科學(xué)研究強(qiáng)國，強(qiáng)調(diào)自身南極科考經(jīng)驗(yàn)和“第三極”研究對于參與北極事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，但其極地基礎(chǔ)設(shè)施和極地航運(yùn)能力非常有限。印度曾于2014年計劃在34 個月內(nèi)購買極地科研船舶或PRV（破冰、研究兼補(bǔ)給船），但至今未能實(shí)現(xiàn)。印度自主建設(shè)科考船、破冰船等硬件設(shè)施的能力較弱，明顯落后于中國、韓國等亞洲國家。因此，與擁有較為完善的極地基礎(chǔ)設(shè)施和極地破冰船建造能力的北極國家建立伙伴關(guān)系，是彌補(bǔ)印度在極地船舶建造能力方面的短板、快速提升北極參與能力、保障北極活動可持續(xù)性的有效途徑，如與俄羅斯在破冰船建造、應(yīng)用與管理方面進(jìn)行合作，在北極科學(xué)研究中使用瑞典“奧登號”（ODEN）破冰船等。正如文件指出：“與北極地區(qū)國家和其他國際伙伴建立密切伙伴關(guān)系，確保北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、和平與穩(wěn)定，對于實(shí)現(xiàn)印度的國家發(fā)展計劃和優(yōu)先事項(xiàng)也至關(guān)重要?！?/p>

三

印度新北極政策立意較高、內(nèi)容豐富、目標(biāo)清晰，明確了印度的北極利益、政策目標(biāo)和實(shí)施路徑，是一份綜合性北極政策文件，對以往北極政策不成系統(tǒng)的印度來說無疑是階段性的成果，對未來北極實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義。

首先，印度新北極政策的內(nèi)容邏輯總體上有利于政策的實(shí)施。一方面，新北極政策文件開篇即占據(jù)人類生存和發(fā)展的道義制高點(diǎn)，從北極生態(tài)系統(tǒng)、應(yīng)對氣候變化、生物多樣性保護(hù)、北極變化對印度的影響、冰川凍土融化與病毒釋放的關(guān)系、北極與喜馬拉雅山關(guān)聯(lián)研究等方面闡述了北極對印度的意義和作用，淡化北極的安全需求和戰(zhàn)略關(guān)切，為印度全面介入北極事務(wù)進(jìn)行包裝和鋪墊。另一方面，2021年政策草案中將北極視為“人類共同遺產(chǎn)”的立場引起國際社會的關(guān)注，因此正式文本刪除了這一表述，表明印度尊重國際法，尤其是《聯(lián)合國海洋法公約》確立的不同海域法律地位的態(tài)度，肯定了北極域內(nèi)國家對北極相關(guān)海域的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，并著重強(qiáng)調(diào)印度在北極事務(wù)中“參與者、協(xié)助者、貢獻(xiàn)者”的作用，有利于弱化北極國家的排斥或反對，減少北極活動的阻力。截至目前，印度新北極政策尚未引起北極國家或非北極國家的強(qiáng)烈反應(yīng)，體現(xiàn)了國際社會對印度參與北極事務(wù)有較高的包容度，有利于印度北極政策的實(shí)施。

其次，通過參與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展合作鞏固印度在北極的持續(xù)存在。近年來，可持續(xù)發(fā)展逐漸成為北極事務(wù)的核心，特別是2019～2021年冰島任北極理事會主席國期間，明確將可持續(xù)發(fā)展作為主題。尋求北極生態(tài)環(huán)境脆弱性與經(jīng)濟(jì)活動之間的平衡，是實(shí)現(xiàn)北極可持續(xù)發(fā)展的要求，也是所有北極事務(wù)參與者的共同課題。印度新北極政策鼓勵北極科學(xué)研究與社會經(jīng)濟(jì)、政治、人類學(xué)等北極優(yōu)先事項(xiàng)保持一致，追求以可持續(xù)、負(fù)責(zé)任和透明的方式參與北極經(jīng)濟(jì)活動，并注重協(xié)調(diào)其與北極社會發(fā)展的關(guān)系。這不僅與北極可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相對接，也與兼顧經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)合國《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》密切相關(guān)，使印度成為北極可持續(xù)發(fā)展的重要合作主體。因此，印度積極參與北極可持續(xù)發(fā)展合作，以鞏固自身在北極存在的持續(xù)性。

再次，以靈活的外交手段推動可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系的建立。在2022年烏克蘭危機(jī)發(fā)生后，印度總體持中立態(tài)度，既與俄羅斯保持良好合作關(guān)系，又深化與歐洲國家關(guān)系的“多向結(jié)盟”靈活外交，推動了北極可持續(xù)伙伴關(guān)系的發(fā)展。一方面，印俄北極合作不斷提升。2022年5月俄羅斯上升為印度第二大石油供應(yīng)國，6月俄印開啟國際南北運(yùn)輸走廊新航線。正如俄羅斯學(xué)者所認(rèn)為，“印度在北極大型項(xiàng)目中的作用和重要性可能變得越來越大”。①“Подключение Индии к освоению ледового континента подтверждает ее глобальные амбиции,”https://www.kommersant.ru/doc/4219095.（上網(wǎng)時間：2022年5月28日）另一方面，印度與歐洲伙伴關(guān)系持續(xù)推進(jìn)。繼英國首相約翰遜和歐盟委員會主席馮德萊恩訪問印度后，2022年5月印度總理莫迪訪問了德國、丹麥和法國，就俄烏局勢交換看法，提升與相關(guān)國家的伙伴關(guān)系。印度還參加了第二屆印度—北歐峰會，設(shè)置了印度與北歐國家在北極地區(qū)合作議題，在與北歐國家的雙邊互動中不斷突出北極與氣候議題，并與芬蘭就包括可再生能源和清潔能源在內(nèi)的“可持續(xù)伙伴關(guān)系”舉行了重點(diǎn)會談。從目前來看，持續(xù)推動的北極伙伴關(guān)系建設(shè)有利于印度與北歐國家在北極科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對北極氣候變化等“低政治”領(lǐng)域合作以及與俄羅斯的能源合作，提升印度北極參與的持續(xù)性與話語權(quán)。

但受限于印度自身能力和北極地緣態(tài)勢變化等因素，印度新北極政策的實(shí)施可能會受到以下因素的阻礙，導(dǎo)致其北極事務(wù)參與的目標(biāo)難以達(dá)成。

第一，從印度的北極利益訴求和自身能力來看，全方位的北極利益訴求與自身能力不匹配，是印度北極政策實(shí)施的內(nèi)在局限。實(shí)現(xiàn)在北極地區(qū)可持續(xù)存在和獲取北極利益是印度北極政策的實(shí)質(zhì)目標(biāo)，追求北極利益的可持續(xù)性是其北極政策的本質(zhì)。盡管印度在極地科學(xué)和技術(shù)方面的國家能力較強(qiáng)，但在北極資源開發(fā)和北極發(fā)展所需的資金、設(shè)備和人才方面存在不足。一是北極投資與開發(fā)能力存疑。由于北極油氣項(xiàng)目之間存在較大差異，北極地區(qū)石油生產(chǎn)成本預(yù)估在35～100 美元一桶，遠(yuǎn)高于中東地區(qū)有時低至5 美元一桶的石油生產(chǎn)成本。②“Arctic Opening: Opportunity and Risk in the High North,”http://library.arcticportal.org/1671/1/Arctic_Opening%2C_opportunity_and_risks_in_the_High_North.pdf.（上網(wǎng)時間：2022年5月28日）加之北極能源開發(fā)合作受地緣政治關(guān)系影響，項(xiàng)目的開發(fā)、運(yùn)營及環(huán)境風(fēng)險較高。盡管印度鼓勵國內(nèi)相關(guān)主體投資北極地區(qū)資源開發(fā)等經(jīng)濟(jì)活動，但目前印度私人主體對北極能源開發(fā)方面的投資積極性不高。同時，印度也缺乏在惡劣氣候條件下開發(fā)北極油氣資源的關(guān)鍵技術(shù)，影響北極利益的可持續(xù)性。二是印度的北極裝備和海運(yùn)人才不足。盡管印度為全球海運(yùn)業(yè)提供了約10%的海員，是重要的海事人力來源國，但極地船員具有特殊性，需要符合《極地水域營運(yùn)船舶國際規(guī)則》，而目前印度能為極地航行提供服務(wù)的船員數(shù)量有限。此外，缺乏極地科考船舶這一重要硬件裝備也制約著印度北極活動的能動性和北極活動的可持續(xù)性。

第二，從現(xiàn)階段伙伴關(guān)系建設(shè)情況來看，分散、脆弱、不均衡的伙伴關(guān)系增加了構(gòu)建北極可持續(xù)發(fā)展關(guān)系的難度。目前，印度與俄羅斯的伙伴關(guān)系發(fā)展層級較高，2013年印俄關(guān)系由“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”提升至“特殊與互惠的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，雖然包含以北極能源開發(fā)為重點(diǎn)、兼顧北極科學(xué)研究的北極合作，但軍事安全合作仍是兩國伙伴關(guān)系的主要內(nèi)容。印度與北歐國家關(guān)系近年來不斷提升，與丹麥建立了綠色戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，與芬蘭及冰島簽署了合作伙伴協(xié)議，與挪威開展北極科學(xué)研究合作，但實(shí)際上印度與這些國家在北極地區(qū)的雙邊關(guān)系較為薄弱，關(guān)于北極合作或北極伙伴關(guān)系還停留在聯(lián)合聲明中對北極合作潛力或科學(xué)研究重要性的強(qiáng)調(diào)層面。印度與美國的北極伙伴關(guān)系主要集中在極地研究方面，兩國在地球觀測、地球科學(xué)及空間技術(shù)方面達(dá)成了系列諒解備忘錄。印度與加拿大2016年在可再生能源和清潔技術(shù)方面建立了伙伴關(guān)系，但北極伙伴關(guān)系尚處于初級階段。從這個角度看，當(dāng)前印度與北極地區(qū)的合作伙伴關(guān)系較為分散，伙伴關(guān)系發(fā)展程度不同，有的還在起步階段，有的則較為脆弱，受外部因素影響較大，缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，要形成明確的、深層次的、穩(wěn)定而持久的可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系網(wǎng)任重而道遠(yuǎn)。

第三，從北極地緣態(tài)勢變化情況來看，印度北極政策的實(shí)施深受北極地緣局勢變化的影響。隨著北極開發(fā)進(jìn)程加快和國際形勢變化，北極安全形勢逐漸由起初的“高合作、低沖突”向“對峙與合作并存、對峙逐漸升級”轉(zhuǎn)化，①郭培清、厲召卿：“對峙與合作：北極安全態(tài)勢分析”，《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2021年第4期，第70頁。北極正成為“權(quán)力和競爭”的地帶，2022年烏克蘭危機(jī)之后這種趨勢更加明顯。印度也越來越重視北極正在發(fā)生的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，正如印度地球科學(xué)部的公開資料表示，科學(xué)和地緣戰(zhàn)略因素是印度參與北極事務(wù)和制定北極政策的出發(fā)點(diǎn)。②International Collaboration Convention with Arctic Council(Major accomplishments), Ministry of Earth Sciences, https://moes.gov.in/international-collaboration-convention/others.（上網(wǎng)時間：2022年5月18日）因此，印度北極活動將不可避免地受到北極地緣局勢變化的影響。一方面，隨著烏克蘭危機(jī)影響外溢至北極，不僅印度參與投資的薩哈林1 號項(xiàng)目受到影響，印俄雙邊合作也備受壓力。美國官方曾指出不希望印度購買俄國油氣的速度快速提升，美國總統(tǒng)拜登也在2022年4月與印度總理莫迪的通話中稱，購買更多俄羅斯石油不符合印度的利益。有學(xué)者指出，如果印度不對烏克蘭局勢采取一定的政治立場，那么平衡與俄羅斯及其他北極七國的關(guān)系將較為艱難，③Alexandra Middleton,“ India’s Arctic Policy: Strong Foothold on Science and Business Interests,”https://www.highnorthnews.com/en/indias-arctic-policy-strong-foothold-science-and-business-interests.（上網(wǎng)時間：2022年5月22日）一旦處理不好這些關(guān)系，印度參與的俄羅斯北極資源開發(fā)項(xiàng)目及其他北極合作都可能受到牽連。另一方面，印度尋求與北極國家建立數(shù)字伙伴關(guān)系，將遙感、信息通訊等技術(shù)應(yīng)用于北極合作，但通訊與網(wǎng)絡(luò)往往與國家安全密切相關(guān)，在北極地緣安全日漸緊張的情況下，能否得到北極國家的支持仍待觀察。印度北極參與的穩(wěn)定性和持續(xù)性難以保障。

四

印度新北極政策明確的北極利益和政策目標(biāo)體現(xiàn)了印度參與北極事務(wù)從外圍探索接觸加速走向深入實(shí)施的趨勢。中國和印度同為北極域外國家和北極理事會正式觀察員國，兩國參與北極事務(wù)的身份相同，中印在北極事務(wù)參與的領(lǐng)域和政策實(shí)施路徑等方面存在相似之處。雖然兩國的北極政策在具體內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)等方面存在一定差異，但印度新北極政策對中國開展北極合作和參與北極治理仍具有啟示借鑒意義。

第一，推進(jìn)中國北極合作伙伴關(guān)系建設(shè)。2018年《中國的北極政策》白皮書指出“中國主張?jiān)诒睒O國家與域外國家之間建立合作伙伴關(guān)系，已與所有北極國家開展北極事務(wù)雙邊磋商”，將建立北極合作伙伴關(guān)系作為中國北極政策的實(shí)施路徑。這與印度新北極政策建立多領(lǐng)域、多層級的北極可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系的政策思路相似。不過，伙伴關(guān)系是國際行為體之間基于共同利益、通過共同行動、為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而建立的一種獨(dú)立自主的國際合作關(guān)系。①門洪華、劉笑陽：“中國伙伴關(guān)系戰(zhàn)略評詁與展望”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2015年第2期，第65頁。因此，印度僅僅依靠宏觀、分散而脆弱的合作關(guān)系構(gòu)建的伙伴關(guān)系網(wǎng)并不牢固。在這一點(diǎn)上，印度北極政策對中國有一定啟示意義?，F(xiàn)階段中國外交中的伙伴關(guān)系建設(shè)成果顯著，但北極伙伴關(guān)系建設(shè)效果并不明顯。對此，中國可以從北極國家、域外國家兩個層面，在深化雙邊伙伴關(guān)系發(fā)展基礎(chǔ)上，加強(qiáng)雙邊溝通與理解，根據(jù)不同合作對象的不同利益關(guān)切，在尋求更為廣泛的北極共同利益基礎(chǔ)上，分步驟、有重點(diǎn)地將北極事務(wù)納入雙邊伙伴關(guān)系框架內(nèi)，或就北極事務(wù)建立專門的伙伴關(guān)系，提升北極合作質(zhì)量，建立制度化、常態(tài)化、長效化的北極合作伙伴關(guān)系網(wǎng)。②王晨光：“中國‘北極伙伴關(guān)系’：現(xiàn)實(shí)考量與建設(shè)構(gòu)想”，《中國海洋大學(xué)學(xué)報》，2018年第5期，第19頁。

第二，合作應(yīng)對北極地緣政治經(jīng)濟(jì)新變局。面對烏克蘭危機(jī)外溢至北極地區(qū)的影響，印度通過左右逢源的外交手段持續(xù)推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，既維護(hù)了自身的北極利益，又提升了本國的北極參與度和話語權(quán),這對中國應(yīng)對北極地緣新態(tài)勢有一定啟發(fā)。首先，作為北極治理的重要參與者和負(fù)責(zé)任的大國，中國既要關(guān)注自身北極利益，更要關(guān)注北極地區(qū)的共同利益。一方面，面對北極合作開發(fā)受阻，例如在挪威國家石油公司、英國石油公司及?？松梨诠镜却笮褪凸九c投資者相繼宣布撤出俄羅斯北極石油天然氣項(xiàng)目的情況，中國可以發(fā)揮資金優(yōu)勢，推進(jìn)與俄羅斯在新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上的北極合作，在危機(jī)中尋求發(fā)展機(jī)遇。另一方面，面對北極理事會停擺，中國可以與其他北極利益攸關(guān)方在“北極—對話區(qū)域”國際北極論壇、北極圈論壇等多邊平臺加強(qiáng)溝通，協(xié)力降低國際危機(jī)對北極發(fā)展的影響，不斷尋求共識和共同利益，加強(qiáng)在改善北極原住民生活條件、保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的交流合作，為推動北極可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

第三，正確處理中印北極競合關(guān)系。中國和印度同為北極域外新興發(fā)展中大國，是北極的重要利益攸關(guān)方和北極治理的重要參與者，兩國北極政策有著相似的目標(biāo)立場和利益契合點(diǎn)，并且都將建立伙伴關(guān)系作為北極事務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑，互為北極合作對象，因此中印北極合作具有良好的政策基礎(chǔ)，在北極科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)、氣候變化及北極治理等方面存在合作空間。但印度長期以來都將中國視為戰(zhàn)略競爭對手，同時也將中國視為北極地區(qū)的主要競爭對手，③郭培清、董利民：“印度的北極政策及中印北極關(guān)系”，《國際論壇》，2014年第5期，第16頁。甚至有學(xué)者認(rèn)為中國是印度在北極地區(qū)的唯一對手，④俄羅斯國際事務(wù)委員會：《北極地區(qū)：國際合作問題》，世界知識出版社出版，2016年，第272頁。還有學(xué)者指出，中國北極事務(wù)參與進(jìn)程和“冰上絲綢之路”建設(shè)的推進(jìn)是印度出臺北極政策的外部因素。⑤Rashmi Ramesh,“India’s Role in the Arctic: Reviving the Momentum Through a Policy,”https://www.thearcticinstitute.org/indiarole-arctic-reviving-momentum-through-policy/（上網(wǎng)時間：2022年8月18日）這一定程度上也可以說明印度北極政策的“中國情結(jié)”。因此，考慮到中印北極利益和合作范圍差異性，未來兩國在北極商業(yè)活動、基礎(chǔ)設(shè)施投資、資源勘探開發(fā)等領(lǐng)域有潛在競爭。因此，中印雙方都應(yīng)智慧地處理中印北極競合關(guān)系。

中方應(yīng)關(guān)注和借鑒印度在北極政策實(shí)踐中形成的優(yōu)勢，例如印度參與北極事務(wù)獲得了北極國家更高的包容度，以及通過鼓勵喜馬拉雅原住民與北極原住民的互動來促進(jìn)印度同北極國家的人文交流等。

首先，應(yīng)理性看待中印北極關(guān)系。面對北極復(fù)雜的地緣政治和地理?xiàng)l件，兩國有著相近的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。因此，雖然在北極事務(wù)參與中兩國在某些領(lǐng)域可能存競爭，但“可持續(xù)發(fā)展伙伴”和“北極合作伙伴”關(guān)系下的中印北極關(guān)系應(yīng)為一種“在競爭中開展合作，在合作中尋求共贏”的良性互動。其次，借鑒印度強(qiáng)調(diào)喜馬拉雅第三極的經(jīng)驗(yàn)。中印分別位于喜馬拉雅山南北兩側(cè)，均受北極冰川融化影響，特別是由于大多數(shù)河流發(fā)源于青藏高原，印度面臨著青藏高原冰川和喜馬拉雅冰川融化引發(fā)的洪水等問題。對此，中印可在條件成熟時，探索“第三極”科學(xué)研究合作，推進(jìn)北極氣候變化對喜馬拉雅和青藏高原地區(qū)相關(guān)影響研究，共同為應(yīng)對氣候變化作出貢獻(xiàn)；當(dāng)然，亦需妥善處理上述研究對我國邊界安全的負(fù)面影響。再次，在參與北極經(jīng)濟(jì)活動中可強(qiáng)化中國參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者的北極形象。一方面要更加關(guān)注北極可持續(xù)發(fā)展議程，更多地開展保護(hù)北極居民和原住民傳統(tǒng)文化、改善醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)乎當(dāng)?shù)厣妗l(fā)展的合作；另一方面做好北極域外國家和北極利益攸關(guān)方的身份釋義，堅(jiān)持尊重國際法及北極國家的相關(guān)法律，在北極可持續(xù)發(fā)展中扮演參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者的角色。此外也應(yīng)意識到，北極可能成為中印沖突與競爭的新場域。印度國內(nèi)有些觀點(diǎn)夸大中國對北極航道建設(shè)的影響，認(rèn)為北極航道的開發(fā)降低中國對馬六甲海峽的依賴，中國在北方海航道航行能力的提升將對印度的戰(zhàn)略產(chǎn)生影響。對此，中印應(yīng)堅(jiān)持兩國領(lǐng)導(dǎo)人“中印不是競爭對手、而是合作伙伴，互不構(gòu)成威脅、互為發(fā)展機(jī)遇”的重要戰(zhàn)略共識，避免混淆北極經(jīng)濟(jì)活動與戰(zhàn)略活動，在建立“可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系”和“北極合作伙伴”關(guān)系框架下，加強(qiáng)溝通、增進(jìn)互信，擴(kuò)大航道建設(shè)等方面的共同利益，增進(jìn)北極域內(nèi)外國家之間良性平衡、互補(bǔ)互助的北極關(guān)系。

作為印度的第一份綜合性北極政策文件，《印度與北極：建立可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系》展現(xiàn)了印度克服地理位置劣勢、積極擴(kuò)展參與北極治理深度的思路和智慧，也體現(xiàn)了印度的北極網(wǎng)狀外交戰(zhàn)略和追求大國地位的戰(zhàn)略目標(biāo)。特別是在當(dāng)前北極地緣環(huán)境日漸復(fù)雜的情況下，印度利用靈活的外交手段，持續(xù)推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，不斷提升其北極事務(wù)參與度和北極治理話語權(quán)。這對包括中國在內(nèi)的北極域外國家都有借鑒啟示意義。值得注意的是，印度一直以來將中國視為戰(zhàn)略競爭對手，尤其是與印度國家戰(zhàn)略密切相關(guān)的北極資源和北極航道可能會成為兩國競爭的焦點(diǎn)。但作為兩個最大的北極域外國家，中印在北極利益和北極政策等方面有諸多相同或相近之處，給兩國在伙伴關(guān)系下開展北極合作提供了更多可能。尤其是當(dāng)前國際北極治理受烏克蘭危機(jī)影響而陷入困境的情況，中印更需要處理好競爭與合作的關(guān)系，加強(qiáng)伙伴關(guān)系框架下的良性競爭與合作，在維護(hù)自身北極利益的同時，也為推動北極地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)北極地區(qū)和平、穩(wěn)定，促進(jìn)北極命運(yùn)共同體的構(gòu)建貢獻(xiàn)力量?！?/p>