拜登政府高技術(shù)移民政策及其制約因素

馬蕭蕭

[內(nèi)容提要] 拜登執(zhí)政首年，全力調(diào)整前政府高技術(shù)移民政策，并逐步緩解疫情管制措施的影響。2022年起，拜登政府開始構(gòu)建開放的高技術(shù)移民政策，主要包括強化人才吸引與國際教育、打造國際人才聯(lián)盟以及吸引技術(shù)難民。拜登政府高技術(shù)移民政策的內(nèi)在邏輯就是要扭轉(zhuǎn)當(dāng)前美國高技術(shù)移民政策的過度收緊態(tài)勢，實現(xiàn)其個人及政黨、美國國家利益、中美戰(zhàn)略競爭等三個層面的目標。但是，美國內(nèi)反移民民粹主義、利益集團政治以及國際高技術(shù)移民競爭從不同層面限制了其政策績效。拜登政府高技術(shù)移民政策對中國人才吸引戰(zhàn)略形成多重影響，也為中國人才吸引戰(zhàn)略提供了契機。

2022年8月9日，美國《2022年芯片與科學(xué)法案》經(jīng)拜登簽署后成法。該法立足國內(nèi)高技術(shù)人才培養(yǎng)，限制對華科技合作，但對拜登政府力推的吸引高技術(shù)移民只字未提。①美國吸引高技術(shù)移民的主要途徑是將高技術(shù)領(lǐng)域國際留學(xué)生轉(zhuǎn)化為持工作簽證的高技術(shù)移民，并最終歸化入籍。因此，本文中高技術(shù)移民特指持研究生及以上學(xué)位的科學(xué)、技術(shù)、機械工程、數(shù)學(xué)（Science,Technology,Engineering,Mathematics,下文簡稱STEM）學(xué)科領(lǐng)域國際留學(xué)生、持臨時工作簽證的高技術(shù)移民以及持移民簽證的高技術(shù)移民三個群體。至此，拜登政府尋求吸引高技術(shù)移民立法突破的嘗試基本宣告失敗。然而，立法側(cè)的失敗并沒有阻止拜登利用行政手段實現(xiàn)吸引高技術(shù)移民的目標。事實上，在保留特朗普政府對華人才打壓政策的基礎(chǔ)上，拜登政府逐步放松國家安全及國內(nèi)就業(yè)對高技術(shù)移民政策的捆綁，并在留學(xué)生、高技術(shù)移民和技術(shù)難民三個領(lǐng)域積極行動，在行政側(cè)建立起了較為完整的開放的高技術(shù)移民政策體系。本文主要從政策措施、政策目標以及制約因素三個方面對拜登政府高技術(shù)移民政策進行闡述，并簡要分析其對我國人才吸引政策的影響。

一、拜登政府高技術(shù)移民政策的措施

執(zhí)政首年，拜登政府一方面全力調(diào)整特朗普政府高技術(shù)移民政策遺產(chǎn)，另一方面逐步放松疫情管制措施對吸引高技術(shù)移民的限制。進入2022年后，拜登政府從高技術(shù)移民吸引便利化、打造國際人才聯(lián)盟以及吸引技術(shù)難民等三個方面構(gòu)建其開放的高技術(shù)移民政策體系。

（一）調(diào)整特朗普政府高技術(shù)移民政策體系。特朗普政府將高技術(shù)移民政策與國家安全和國內(nèi)就業(yè)相掛鉤，利用簽證限制和國內(nèi)執(zhí)法嚴格限制了高技術(shù)移民入境。對此，拜登政府在簽證限制、國家安全、國內(nèi)執(zhí)法、國內(nèi)就業(yè)等四個領(lǐng)域作出調(diào)整。②“Immigration Policy Tracking Project，”https://immpolicytracking.org/policies/.（上網(wǎng)時間：2022年6月10日）

一是簽證限制部分基本予以廢除。一方面，拜登政府清理了特朗普“買美國貨雇美國人”行政令造成的針對H-1B 簽證申請人的高頻審查和故意拒簽，排除了在延期申請、拒簽簽證等程序上的人為阻礙。此外，特朗普政府以工資水平替代H-1B 簽證隨機抽簽的積分制嘗試也被廢除。拜登政府還通過取消“禁穆令”緩和了美國社會對特定族裔高技術(shù)移民的負面認知。另一方面，有利于吸引高技術(shù)移民的政策得到保留。通過改變H-1B 簽證的抽簽順序，特朗普政府增加了高技術(shù)移民的中簽率，這一政策即被拜登政府保留。

二是國家安全部分，針對中國的政策予以保留，其余廢除。一方面，拜登政府完全保留了高科技學(xué)科針對中國留學(xué)生設(shè)置的縮短簽證期限政策，保留了對與“軍民融合戰(zhàn)略”有關(guān)聯(lián)的中國公民的入境限制，延續(xù)了取消豁免華裔員工“民用終端用戶”的政策。上述政策不僅迫使中國留學(xué)生多次申請簽證從而增加獲得簽證的成本，還增加了美國高科技公司雇傭華裔高技術(shù)移民的用工成本。另一方面，未針對中國的政策，拜登政府均予廢除。特朗普政府要求申請入籍的外國人提供過去五年的社交媒體信息，以進行國家安全方面的背景審查，拜登政府以可能引發(fā)法律爭議為由予以廢除。

三是國內(nèi)執(zhí)法部分基本廢除。拜登政府廢除了特朗普政府對H-4 簽證持有人的工作限制，取消了針對高技術(shù)移民簽證逾期的嚴格執(zhí)法規(guī)定，有效降低了高技術(shù)移民赴美就業(yè)的成本。但是，經(jīng)費限制也阻礙了拜登政府的相關(guān)政策調(diào)整。特朗普政府的美國公民與移民服務(wù)局以經(jīng)費不足為由暫停了印制綠卡與工作授權(quán)文件的工作，為等待綠卡發(fā)放以及丟失綠卡的高技術(shù)移民帶來極大不便。即便如此，拜登政府仍保留了該政策，財政預(yù)算與邊境安全顯然對拜登政府開放的高技術(shù)移民政策形成了掣肘。

四是國內(nèi)引進限制部分全部廢除。如廢除“取消H—4簽證持有者的H—1B配偶的工作授權(quán)”等。

（二）緩解防疫政策對吸引高技術(shù)移民的限制。疫情爆發(fā)后，特朗普政府大范圍實施防疫旅行禁令，以影響國內(nèi)就業(yè)為由限制高技術(shù)移民入境，并暫停美國海外使領(lǐng)館的簽證業(yè)務(wù)。這些措施阻斷了留學(xué)生及高技術(shù)移民進入美國的通道。對此，拜登政府迅速作出調(diào)整。

首先，取消防疫入境限制措施。旅行禁令方面，2021年2月，拜登政府率先將申根區(qū)、英國、愛爾蘭的留學(xué)生納入國家利益豁免，隨后又將中國、伊朗、巴西等國的移民、參與防疫和外交等項目的訪問學(xué)者納入國家利益豁免，從而放松了防疫旅行禁令對高技術(shù)移民入境的限制。到5月底，拜登政府為上述國家的留學(xué)生和訪問學(xué)者提供了30 天內(nèi)單次入境的國家利益豁免，隨后又于6月29日，將該項國家利益豁免的有效期延長至12 個月內(nèi)多次入境，極大降低了防疫旅行禁令對高技術(shù)移民入境的影響。入境防疫措施方面，2022年6月12日，拜登政府取消了以航空方式進入美國需要在登機前提交新冠肺炎病毒檢測陰性證明的規(guī)定，并于2021年11月8日，統(tǒng)一以接種疫苗取代了針對上述國家的新冠病毒檢測要求。奧秘克隆變異株爆發(fā)后，拜登政府一度宣布禁止南非等非洲8 國公民入境，但很快予以解除。經(jīng)過這些政策調(diào)整，拜登政府有效緩解了疫情對吸引高技術(shù)移民的限制，提升了留學(xué)生和高技術(shù)移民赴美的便利性。

其次，廢除以國內(nèi)失業(yè)為由的入境限制政策。特朗普政府以疫情引發(fā)美國失業(yè)為由限制移民進入美國，①第10014 號總統(tǒng)聲明宣布在60 天內(nèi)，暫停能夠?qū)γ绹蜆I(yè)市場構(gòu)成影響的移民進入美國。此后，通過10052號聲明，將H-1B、H-2B、J、和L 四類高技術(shù)移民類簽證的持有人、及其隨行親屬（包括H-4、L-2、J-2 簽證持有人）納入限制入境范圍，并將有效期延長至2020年12月31日。2020年12月31日，特朗普政府再次發(fā)布10131號總統(tǒng)聲明，宣布將暫停令延長到2021年3月31日。這極大阻礙了美國對高技術(shù)移民的吸引。據(jù)統(tǒng)計，僅從該政策生效的2020年6月22日到2020年12月31日，就有總計167000 人受該政策限制無法入境美國。②“Resources Related to Presidential Proclamations Temporarily Suspending Entry of Certain Immigrants and Nonimmigrants into the United States,”https://www.aila.org/advo-media/issues/all/covid-19/eotemporary-suspension-immigration.(上網(wǎng)時間：2022年6月12日)對此，拜登政府迅速作出調(diào)整。2021年2月24日，拜登政府廢除了特朗普政府第10014 號總統(tǒng)聲明，解除了移民進入美國的限制。同日，拜登對特朗普政府第10052 號總統(tǒng)聲明進行了修改，授予H-1B、H-2B、J 和L 四類高技術(shù)移民類簽證的持有人及其隨行親屬“國家利益例外”地位，由此解除對高技術(shù)移民的入境限制。到2021年4月1日，拜登政府宣布第10052 號總統(tǒng)聲明停止延續(xù)，徹底廢除該類入境限制政策。

最后，恢復(fù)駐外使領(lǐng)館簽證業(yè)務(wù)。美國國務(wù)院重啟海外簽證業(yè)務(wù)后，拜登政府順勢簡化針對高技術(shù)移民的簽證流程。2021年12月23日，美國國務(wù)院宣布授予簽證官一項自由裁決權(quán)，可決定是否對持有F、J、M、H-1B、L、O 簽證的外國人、來自與美國免簽國家持有上述簽證的首次申請人進行面試，該授權(quán)有效期至2022年底。

（三）打造開放的高技術(shù)移民政策體系。拜登政府通過白宮國內(nèi)政策委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門，從立法和行政兩條軌道打造其高技術(shù)移民政策體系。白宮還發(fā)布了《關(guān)鍵和新興科技列表更新文件》作為“各部門開展國際人才競爭的參考”，①“Critical and Emerging Technologies List Update,”https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/02-2022-Critical-and-Emerging-Technologies-List-Update.pdf.(上網(wǎng)時間：2022年6月12日)并將關(guān)鍵科技領(lǐng)域?qū)θA人才脫鉤作為核心內(nèi)容納入其政策體系中。

第一，推動吸引高技術(shù)移民立法。拜登政府主要依托三項法案推進高技術(shù)移民立法。一是通過《2021年美國公民法案》清理EB 類簽證積壓、便利化簽證申請流程，并取消每個國家EB 類簽證的數(shù)量限制。二是通過《2021年美國競爭法案》豁免STEM 領(lǐng)域持有博士學(xué)位申請人的綠卡數(shù)量限制，并單獨設(shè)置STEM領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)企業(yè)家的簽證類別。三是通過《重建美好法案》重啟1992～2021年未使用的綠卡名額，以增加高技術(shù)移民留美的可能性。此外，該法案還要求向美國公民與移民局撥款28億美元，以解決經(jīng)費不足問題。然而，這三項法案均未完成立法程序?！?021年美國公民法案》自提交到眾議院移民與公民小組委員會后即陷入停滯，《2021年美國競爭法案》在協(xié)調(diào)無果后推出的《2022年芯片與科學(xué)法》雖獲通過，但有關(guān)高技術(shù)移民政策的內(nèi)容被完全刪除，而《重建美好法案》法案則在參議院被擱置至今。

第二，構(gòu)建高技術(shù)移民政策體系。相較于國會立法受阻，拜登在行政側(cè)取得了進展。留學(xué)生方面，美國國務(wù)院推出“早期職業(yè)STEM研究計劃”，為“連接美國”（BridgeUSA）項目的擔(dān)保人與美國STEM 領(lǐng)域中小企業(yè)雇主提供聯(lián)系渠道，以便為參與該項目的STEM 留學(xué)生留美就業(yè)提供便利。而且，該計劃覆蓋了涉及STEM學(xué)科教育、科學(xué)研究和專業(yè)發(fā)展的15 類交換項目，使更多STEM 留學(xué)生通過該計劃留美就業(yè)。此外，美國國務(wù)院教育與文化事務(wù)局還推出了“STEM 領(lǐng)域J-1交換生學(xué)術(shù)培訓(xùn)拓展計劃”，在2021～2023 兩個學(xué)年，將持J-1 簽證的STEM 本科和碩士交換生的學(xué)術(shù)培訓(xùn)時間延長到三年，以增加其留美學(xué)習(xí)和就業(yè)機會。

持臨時工作簽證的高技術(shù)移民方面，拜登政府出臺五項政策。（1）恢復(fù)高技術(shù)移民配偶的工作權(quán)力。（2）解釋了授予藝術(shù)與電影電視領(lǐng)域“杰出人才”移民簽證的申請程序和注意事項。（3）將22 個新學(xué)科納入STEM“選擇性實踐培訓(xùn)項目”（OPT）中，并將OPT 期限延長至3年。（4）更新科學(xué)、教育等領(lǐng)域O-1A簽證的授予規(guī)定，解釋了美國公民與移民服務(wù)局授予O-1A 簽證的資格標準，并首次提供判定示例。此外，該更新還為STEM 申請者提供了可資比較的證據(jù)替代的示例。（5）簡化O-1A 類簽證申請的材料要求，申請人可提交音頻或視頻證據(jù)證明其在“出版物或著作”一項的成就。此外，該政策還簡化判定O-1A簽證申請人是否“頂尖或關(guān)鍵”的標準，在擴大申請人范圍的同時降低了簽證的申請難度。

持移民簽證的高技術(shù)移民方面。拜登政府通過“美國數(shù)字軍團”項目吸引已入籍的STEM高技術(shù)移民在聯(lián)邦政府從事高技術(shù)工作。此外，美國公民與移民服務(wù)局還更新國家利益豁免的政策框架，進一步明確STEM 留學(xué)生及外籍企業(yè)家通過“國家利益豁免”以獲得EB類簽證的辦法。

第三，關(guān)鍵科技領(lǐng)域維持對華人才脫鉤。即便展示出對中國留學(xué)生的歡迎立場，②Antony J.Blinken,“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,”https://www.state.gov/the-administrationsapproach-to-the-peoples-republic-of-china/.(上網(wǎng)時間：2022年6月12日)但在高科技領(lǐng)域，拜登政府延續(xù)了上屆政府對中國高技術(shù)移民的限制政策。其不僅保留STEM學(xué)科中國留學(xué)生每年一簽的政策，且繼續(xù)限制與“軍民融合戰(zhàn)略”相關(guān)實體有關(guān)聯(lián)的中國留學(xué)生和訪問學(xué)者入境。盡管2021年9月15日，美國國務(wù)院授權(quán)負責(zé)領(lǐng)事事務(wù)的助理國務(wù)卿裁決“國家利益豁免”的實施范圍，但由于該規(guī)定并未說明具體的認定標準，結(jié)果是對中國留學(xué)生的簽證限制仍然廣泛存在。①Lia Zhu,“Contributions Recognized, but Restrictions Remain,”https://global.chinadaily.com.cn/a/202205/27/WS629099dea310fd2b29e5f755.html.（上網(wǎng)時間：2022年6月12日）此外，雖然名義上取消了“中國行動計劃”，但美國司法部針對華裔科學(xué)家的審查和訴訟并未停止。據(jù)調(diào)查，盡管80%的受訪美國人認為接受國際留學(xué)生對美國高校有益，但55%的受訪者認為應(yīng)該限制中國留學(xué)生赴美留學(xué)，②Laura Silver et al.,“Most Americans Support Tough Stance toward China on Human Rights, Economic Issues,”https://www.pewresearch.org/global/2021/03/04/most-americans-support-tough-stance-toward-china-onhuman-rights-economic-issues/#americans-generally-welcome-internationalpupils-but-widespread-support-for-limits-on-chinese-students.（上網(wǎng)時間：2022年6月12日）這顯然是拜這些審查與訴訟所賜，而受其誤導(dǎo)的美國民眾反過來又將成為美國政府對華科技脫鉤和人才打壓的政策基礎(chǔ)。

（四）強化高技術(shù)移民的國際競合。一方面，拜登政府積極推動國際人才合作。2021年6月成立美歐貿(mào)易與科技委員會，為美歐關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)＜业膮f(xié)調(diào)與合作搭建了平臺。雙方還建立了美國—歐盟聯(lián)合專家工作組，以重啟美歐旅行，并就相關(guān)國家間免簽政策進行協(xié)商。此外，雙方在G7 機制下也加強人才合作。2022年6月的G7 峰會不僅要求成員國在氣候變化等領(lǐng)域開展研究合作，還協(xié)商了加強國際教育合作事宜。此外，成員國還共同支持研究成果、數(shù)據(jù)、方法和投入的公開分享和交流，為各方之間的人才合作奠定基礎(chǔ)。2022年5月，美日實施“競爭力與韌性伙伴關(guān)系”項目，通過在東南亞國家建立無線網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)學(xué)院為項目發(fā)展培訓(xùn)高技術(shù)人才。雙方還計劃通過學(xué)術(shù)與商業(yè)合作加強與拉美國家的人才聯(lián)系，為其在5G 網(wǎng)絡(luò)等高科技領(lǐng)域合作打造人才基礎(chǔ)。雙方也計劃與歐盟一起，將量子科技等高科技領(lǐng)域的研發(fā)合作與人才培訓(xùn)拓展到“印太”地區(qū)、乃至所謂“相似意識形態(tài)”國家，針對中國的意圖明顯。拜登政府亦積極與印度開展人才合作。雙方依托在印度開展的“智慧城市”項目，深化人工智能領(lǐng)域的人才合作。IBM 和英特爾等高科技公司也在加強印度學(xué)校人工智能技能教育方面與印度政府展開合作。③Katherine B.Hadda,“U.S.- India Artificial Intelligence Cooperation,”https://www.csis.org/blogs/adapt-advance-refreshedagenda-us-india-relations/us-india-artificial-intelligence-cooperation.（上網(wǎng)時間：2022年6月12日）拜登政府還尋求與美洲國家推進人才合作。美國籌備第九屆美洲峰會時就將推動勞動力技能水平發(fā)展列為峰會的優(yōu)先議程，而保障合法移民遷移和就業(yè)是峰會的主要成果之一。

另一方面，拜登政府積極吸引技術(shù)難民。拜登政府免除了2021年7月30日后、以人道主義假釋方式進入美國的阿富汗國民的簽證申請費，同時簡化工作許可等處理流程，為阿富汗籍高技術(shù)移民進入美國提供便利。拜登政府也嘗試對俄羅斯使用這一策略。早在2022年烏克蘭危機爆發(fā)前，美國國務(wù)院即以在莫斯科的領(lǐng)事業(yè)務(wù)嚴重受限為由，授權(quán)美國駐哈薩克斯坦使領(lǐng)館、美國駐貝爾格萊德和埃里溫大使館辦理俄羅斯境內(nèi)人員申請學(xué)生、訪問學(xué)者等非移民簽證業(yè)務(wù)。危機爆發(fā)后，拜登還試圖利用《烏克蘭緊急補充援助法案》豁免俄羅斯高技術(shù)移民的工作擔(dān)保和H-1B 簽證數(shù)量限制，以此吸引俄羅斯高技術(shù)移民。此外，拜登在該法案中還要求向衛(wèi)生與公眾服務(wù)部提供12 億美元撥款，以便通過“團結(jié)烏克蘭”項目為烏克蘭高技術(shù)移民人赴美提供便利。但囿于共和黨人的強烈反對，上述內(nèi)容均被刪除。

二、拜登政府高技術(shù)移民政策的目標

開放的高技術(shù)移民政策具有低爭議性與高有效性的特點：低爭議性在于，共和黨對吸引高技術(shù)移民重要性的認同可降低其對拜登政府相關(guān)政策的阻力；而高有效性則在于，吸引高技術(shù)移民有助于拜登政府實現(xiàn)政治競選承諾、國家利益和中美戰(zhàn)略競爭等三個層面的目標。

（一）個人競選層面。國家極化對美國社會的嚴重撕扯、接連的外交失分以及高通脹嚴重拉低了拜登的支持率。①龐金友：“國家極化與當(dāng)代歐美民主政治危機”，《政治學(xué)研究》，2019年第3期，第44～48頁。在此情況下，吸引高技術(shù)移民不僅能在動員選票、籌集捐款以及強調(diào)所謂民主價值等方面提供實際助益，相關(guān)立法的通過也有利于鞏固拜登政府的執(zhí)政成果。

首先，動員選民增加選票。2020年大選中，拜登在擁有研究生及以上學(xué)位選民中的支持率為67%，比特朗普高出35 個百分點。②Ruth Igielnik et al.,“Behind Biden`s 2020 Victory,”https://www.pewresearch.org/politics/2021/06/30/behind-bidens-2020-victory/.（上網(wǎng)時間：2021年12月20日）吸引更多高技術(shù)移民入籍，就可能直接增加拜登的選票。而且，持臨時工作簽證的高技術(shù)移民對拜登獲得選票的幫助甚至更大。憑借對流入地就業(yè)市場的正向影響和顯著的財政正效應(yīng)，持臨時工作簽證的高技術(shù)移民能夠使當(dāng)?shù)鼐用窀鼉A向于投票給民主黨，且效果遠遠大于已入籍高技術(shù)移民本身的投票。由此，吸引高技術(shù)移民對拜登及民主黨的選舉意義重大。

其次，維護利益集團利益。2020年大選周期中，美國的金融、教育和電子通訊部門既是拜登最主要的政治獻金來源，③由于排名前兩位的民主/自由（Democratic/Liberal）和退休（Retired）分別是來自于進步主義團體的雇員和捐款文件上職業(yè)一欄填寫了“退休”的個人的捐款，而并非單獨的行業(yè)捐款，因此實際上金融雜項、證券投資和教育分別是拜登前三大捐贈者。詳見“Top Industries, Federal Election Data for Joe Biden, 2020 Cycle,”https://www.opensecrets.org/2020-presidential-race/joe-biden/industries?id=N00001669.（上網(wǎng)時間：2022年3月20日）又是開放的高技術(shù)移民政策的最主要受益者。特朗普政府的限制性政策不僅加劇了金融和通訊部門的勞動力短缺，還嚴重影響高校部門的經(jīng)濟效益。從2019年10月到2020年10月，美國電子通訊部門對對機器學(xué)習(xí)工程師和人工智能專家的需求各增長了32%。④Scott Carey,“Software Developer Jobs Outlook for 2021,”https://www.infoworld.com/article/3604054/software-developer-jobsoutlook-for-2021.html.（上網(wǎng)時間：2022年3月24日）而由于留學(xué)生無法返校，同期美國高校部門由留學(xué)生經(jīng)濟創(chuàng)造的收益從386 億下降到284 億。⑤“NAFSA International Student Economic Value Tool,”https://www.nafsa.org/policy-and-advocacy/policy-resources/nafsa-internationalstudent-economic-value-tool-v2.（上網(wǎng)時間：2022年4月4日）巨大的損失顯然會推動這些部門要求拜登政府作出調(diào)整。

最后，凝聚黨內(nèi)支持。美國內(nèi)保守政治勢力對拜登政策的牽扯引發(fā)了黨內(nèi)進步派的不滿，而高技術(shù)移民政策為拜登凝聚黨內(nèi)各派力量提供了抓手：一方面，開放的高技術(shù)移民政策本就是以拉賈·克里希納穆爾蒂（Raja Krishnamoorthi）為代表的民主黨進步派的政策立場，拜登開放的高技術(shù)移民政策顯然能夠安撫并獲取其支持；另一方面，拜登政府還能夠通過強調(diào)高技術(shù)移民政策的“人道”價值觀和經(jīng)濟效益，呼應(yīng)秉持社會自由主義和經(jīng)濟保守主義價值觀的民主黨溫和派的政策訴求，可謂一舉兩得。

（二）國家利益層面。拜登政府“新供給側(cè)經(jīng)濟議程”聚焦于美國經(jīng)濟的持續(xù)復(fù)蘇，其首先要解決的就是“……及移民流入減少所導(dǎo)致的勞動力短缺問題”，⑥Janet L.Yellen,“Remarks by Secretary of the Treasury Janet L.Yellen at the 2022’Virtual Davos Agenda’Hosted by the World Economic Forum,”https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0565.（上網(wǎng)時間：2022年5月10日）而吸納高技術(shù)移民正是這一問題的最佳藥方。同時，利用高技術(shù)移民推動美國科技創(chuàng)新并輸出美國民主價值，也是拜登政府開放的高技術(shù)移民政策不言而喻的重要目的。

其一，緩解美國高科技產(chǎn)業(yè)勞動力短缺。高技術(shù)移民占美國高技術(shù)部門勞動力的23%,在電子通訊等行業(yè)占比甚至超過40%。⑦“The STEM Labor Force of Today: Scientists, Engineers, and Skilled Technical Workers,”https://ncses.nsf.gov/pubs/nsb20212.（上網(wǎng)時間：2022年6月10日）.一方面，受特朗普政府限制性政策影響，到2021年8月，美國電子通訊部門的失業(yè)率僅為1.5%，遠低于4%～5%的自然失業(yè)率。⑧“Assessment of the Critical Supply Chains Supporting the U.S.Information and Communications Technology Industry,”https://www.dhs.gov/publication/assessment-critical-supply-chains-supporting-us-ictindustry.（上網(wǎng)時間：2022年6月08日）.結(jié)果是，“即便動員現(xiàn)有政策下全部8.5萬名H-1B 簽證持有人來填補職位空缺，美國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)部門仍面臨巨大的勞動力缺口”。⑨Jennifer Liu,“The US Has Nearly 1 Million Open IT Jobs-Here`s How Much It Can Pay off to Switch Industries into Tech,”https://www.cnbc.com/2019/11/06/how-switching-careers-to-tech-couldsolve-the-us-talent-shortage.html.（上網(wǎng)時間：2022年5月10日）另一方面，新冠肺炎疫情也加劇了勞動力短缺。大量高技術(shù)移民因防疫限制政策無法入境美國，即便能夠入境，也面臨疫情導(dǎo)致的簽證拖延。2021年，申請H-1B 簽證的平均處理時間從疫情前的2～4 個月增加到了9-11 個月，極大阻礙了高技術(shù)移民進入勞動力市場。而市場對遠程辦公等通訊技術(shù)的巨大需求又推動美國電子通訊行業(yè)擴員擴產(chǎn)。在此情況下，拜登政府亟需通過開放的高技術(shù)移民政策直接增加高科技產(chǎn)業(yè)的勞動力供給。

其二，維護美國科技創(chuàng)新領(lǐng)先地位。相較于一般產(chǎn)業(yè)，高科技產(chǎn)業(yè)更需要高技術(shù)移民營造的創(chuàng)新生態(tài)。高技術(shù)移民占美國勞動力的18%，卻獲得了28%的美國高質(zhì)量專利。①Daniel Grisword and Jack Salmon,“Attracting Global Talent to Ensure America Is First in Innovation,”Mercatus Center Policy Brief,April 2019,p.2.而且這些高技術(shù)移民在半導(dǎo)體制造、機器學(xué)習(xí)等事關(guān)國家安全的高科技領(lǐng)域的占比更高。擁有博士學(xué)位的高技術(shù)移民在美國國防工業(yè)基礎(chǔ)部門的STEM 人才中占比為56%，碩士學(xué)位占49%，遠超其他部門的34%和27%。②Jeremy Neufeld,“STEM immigration is Critical to American National Security,”https://progress.institute/stem-immigration-is-criticalto-american-national-security/（上網(wǎng)時間：2022年5月17日）因此，要維護美國在高科技領(lǐng)域的領(lǐng)先地位與供應(yīng)鏈安全，就要確保通過美國移民政策激勵世界人才在美國學(xué)習(xí)、工作，并留在美國，以便保持吸引全球人才來強化經(jīng)濟與科技競爭這一美國的最大優(yōu)勢。

其三，輸出美國民主價值。面對特朗普政府大幅收緊移民執(zhí)法，大量簽證逾期的高技術(shù)移民面臨著被當(dāng)作“非法移民”而被遣返的現(xiàn)實困境。因此，拜登政府放松相關(guān)政策就被賦予了人道執(zhí)法意義上的意識形態(tài)價值，③強舸：“美國政治中的非法移民議題：基于主權(quán)視角的分析”，《國外理論動態(tài)》，2018年第5期，第115頁。而這種價值在美國人權(quán)話語體系中又會上升為軟實力的一部分。通過留學(xué)生推廣美式民主價值本就是美國高校大力發(fā)展留學(xué)生教育的題中之義，吸引留學(xué)生來美國生活學(xué)習(xí)除了被視為展現(xiàn)民主自由社會的機會外，還是利用這些未來的高技術(shù)移民對其母國施加意識形態(tài)影響的重要途徑。

（三）中美戰(zhàn)略競爭層面。中美戰(zhàn)略競爭的本質(zhì)是科技競爭，而科技競爭的核心是人才競爭。面對近年來中國在國內(nèi)人才培養(yǎng)與海外人才吸引上所取得的成績，拜登政府勢必利用其高技術(shù)移民政策強化對華人才打壓。

一是對沖中國人才戰(zhàn)略。近年來，通過加大國內(nèi)高等教育投入并積極吸引海外人才，中國的人才競爭力不斷提升。在國內(nèi)人才培養(yǎng)上，除STEM 本科生與碩士研究生的數(shù)量優(yōu)勢外，2019年畢業(yè)于中國頂級院校（世界排名前500）的STEM 博士數(shù)量已達26500 人，大幅超過了美國同期的22000 人。到2025年，中國的該項數(shù)據(jù)有望達到77179人，而同期美國院校畢業(yè)的博士人數(shù)為39959 人，其中美國人僅為23256 人。④Remco Zwetsloot,“Winning the Tech Talent Competition:Without STEM Immigration Reforms, the United States Will Not Stay ahead of China,”https://www.csis.org/analysis/winning-tech-talentcompetition.（上網(wǎng)時間：2022年5月10日）此外，中國還不斷加大留學(xué)生教育投入。繼成為非洲國家最大留學(xué)目的地后，“一帶一路”沿線國家的留學(xué)生將可能是下一個重要的來華留學(xué)群體。在海外人才吸引方面，僅2014年前5 個月，就有超過4000 名高技術(shù)海外華人回國。⑤“Attracting Skilled International Migrants to China: A Review and Comparison of Policies and Practices,”https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/---ilo-beijing/documents/publication/wcms_565474.pdf.（上網(wǎng)時間：2022年5月22日）此外，中國政府還不斷改革移民制度，為高技術(shù)人才來華工作創(chuàng)業(yè)提供便利。在上述因素綜合影響下,中國全球人才競爭指數(shù)上升至2021年的第37，且全部6 項指標均有提升。美國雖然維持在第3位，但是留住人才能力和崗位與就業(yè)技能兩項得分均有下降（見表1）。為了遏制中國在人才領(lǐng)域的進步，拜登政府勢必通過開放的高技術(shù)移民政策來增加人才競爭力。

表1 中美全球人才競爭力：分值（0～100）與排名

二是展示對華政策立場。高技術(shù)移民對美國國家安全的影響被嚴重高估：不僅高技術(shù)移民自身盜竊機密的效率遠低于網(wǎng)絡(luò)犯罪，且美國人和移民都有盜竊關(guān)鍵科技的記錄，哪一類人更有可能偷竊美國關(guān)鍵技術(shù)并無定論。⑥Keith W.Crane et al.,“Economic Benefits and Losses from Foreign STEM Talent in the United，”https://www.ida.org/-/media/feature/publications/e/ec/economic-benefits-and-losses-from-foreign-stem-talent-inthe-united-states/d-31855.ashx.（上網(wǎng)時間：2022年6月22日）但是，美國內(nèi)對華強硬的政治正確顯然對拜登政府開放的高技術(shù)移民政策構(gòu)成了硬性約束。拜登政府不得不在關(guān)鍵科技領(lǐng)域維持對華裔留學(xué)生和高技術(shù)移民的限制，以此展示其對華強硬立場。此外，中國國內(nèi)STEM 高技術(shù)人才供給較高但價格較低的良好要素條件，以及華僑對美國跨國公司來華營商的正向作用，使得大量美國高科技跨國公司將其研發(fā)基地與關(guān)鍵制造部門轉(zhuǎn)移到中國，以便吸引和利用中國國內(nèi)的人才，①Lee G.Branstetter et al.,“The IT Revolution and the Globalization of R&D,”https://www.nber.org/papers/w24707.（上網(wǎng)時間：2022年6月25日）進而形成了對華人才的“雙重盤剝”。而當(dāng)拜登政府以國家（產(chǎn)業(yè)鏈）安全為由迫使這些跨國公司調(diào)整人才吸引模式時，能否在國內(nèi)為它們提供足夠的高技術(shù)勞動力也對拜登政府高技術(shù)移民政策提出了新要求。

三、拜登政府高技術(shù)移民政策的制約因素

2008年金融危機后，反移民民粹主義浪潮不僅壓縮了利益集團對美國高技術(shù)移民政策的影響力，也使得邊境安全與非法移民執(zhí)法超越吸引高技術(shù)移民，成為美國移民政策的優(yōu)先議題。②梁茂信著：《美國人才吸引戰(zhàn)略與政策史研究》，中國社會科學(xué)出版社，2015年，第233～236頁。特朗普反移民議程不僅強化了這一趨勢，其相較于民粹左翼遠為成功的動員效果，③林紅：“‘失衡的極化’：當(dāng)代歐美民粹主義的左翼與右翼”，《當(dāng)代世界與社會主義》，2019年第5期，第121頁。對拜登政府推進高技術(shù)移民政策造成了嚴重阻礙。當(dāng)然，各國日益激烈的人才競爭也制約了拜登政府高技術(shù)移民政策的績效。

（一）美國內(nèi)政治極化阻礙高技術(shù)移民立法。美國兩黨就對華戰(zhàn)略競爭形成的共識并不能取代其在移民問題上的分歧，且這樣的分歧顯然已經(jīng)外溢到總統(tǒng)與國會權(quán)力之間的博弈，且隨著中期選舉的臨近被放大。同時，即便是對華競爭策略本身也嚴重限制了拜登政府高技術(shù)移民政策的績效。

首先，吸引高技術(shù)移民并非共和黨移民政策的優(yōu)先議程。盡管共和黨也支持吸引高技術(shù)移民，但對其來說，吸引高技術(shù)移民的重要性要低于邊境安全與非法移民執(zhí)法。2022年5月12日，美國會會議委員會召開的兩院《2021年競爭法案》協(xié)調(diào)工作啟動會議上，以查克·格拉斯利（Chuck Grassley）為代表的多數(shù)共和黨參議員堅決要求在保障邊境安全的前提下討論高技術(shù)移民問題。④Caroline Simon,“Congress Mulls Immigration’s Role in China Competition Strategy,”https://rollcall.com/2022/05/16/congressmulls-immigrations-role-in-china-competition-strategy/.（上網(wǎng)時間：2022年6月20日）密蘇里州共和黨參議員約什·霍利（Josh Hawley）以影響就業(yè)為由堅持削減H-1B 項目簽證數(shù)量，更有部分共和黨參議員以高技術(shù)移民對美國國家安全構(gòu)成威脅為由，要求限制高技術(shù)移民進入美國。由此，盡管優(yōu)先議題各不相同，但吸引高技術(shù)移民顯然不是當(dāng)前共和黨的政策優(yōu)先選項。

其次，美政治極化癱瘓高技術(shù)移民政策立法。即便是嚴格遵循限制主義移民政策立場的特朗普政府，其包含吸引高技術(shù)移民內(nèi)容的法案也無力在共和黨控制的國會取得進展。僅憑民主黨對國會更加脆弱的掌控，拜登政府要推進吸引高技術(shù)移民立法的難度顯然更大。拜登在《2022 財年對烏克蘭補充援助法案》中增加了吸引俄羅斯STEM 高技術(shù)移民的法條，但是該條款不僅沒有成法，甚至沒有出現(xiàn)在5月10日提交到眾議院的版本中。目前，部分國會議員已經(jīng)進入2022年中期選舉周期，反移民民粹主義立場更加得到強化。鑒于共和黨很可能在中期選舉后重掌國會，選舉后再討論移民問題以打造共和黨的立法勝利，也成為共和黨議員們的合理考量。

最后，對華強硬限制政策績效。如前所述，拜登政府保留了對中國留學(xué)生和STEM高技術(shù)移民的限制政策。但需要強調(diào)的是，中國是美國最大的留學(xué)生來源國（348992 人），遠超排名第二的印度（232851 人）和第三的韓國（58787 人），且中國留學(xué)生主要為STEM 專業(yè)。①“2021 SEVIS by the Numbers Report,”https://studyinthestates.dhs.gov/2022/04/read-the-2021-sevis-by-the-numbers-report.（上網(wǎng)時間：2022年6月24日）在H-1B 簽證授予上，無論是首次申請還是簽證續(xù)簽，華裔均為僅次于印度的第二位，分別占2021年總發(fā)放人數(shù)的12.4%/15.2%。②“Characteristics of H-1B Occupation Workers: Fiscal Year 2021 Annual Report to Congress,”https://www.uscis.gov/sites/default/files/document/data/H1B_Characteristics_Congressional_Report_FY2021-3.2.22.pdf.（上網(wǎng)時間：2022年6月28日）繼續(xù)限制如此規(guī)模的中國高技術(shù)移民，其對政府的政策績效限制可想而知。

（二）利益集團反對高技術(shù)移民政策。雖然拜登政府開放的高技術(shù)移民政策獲得了美國高科技和高校等利益集團的強烈支持，但該政策立場受到了工會組織、拉丁裔等利益集團的公開反對。

其一是工會組織的強烈反對。設(shè)置H-1B、L-1等臨時工作簽證項目的本意是引入高技術(shù)移民補充美國勞動力無法填補的特定就業(yè)崗位，但這些項目存在著諸如工作外包、雇主依附等諸多漏洞。在此情況下，代表本土高技術(shù)勞工利益的工會組織明確反對拜登政府開放的高技術(shù)移民政策。美國技術(shù)工人組織執(zhí)行總裁凱文·林（Kevin Lynn）針對拜登政府《重建美好法案》中的高技術(shù)移民政策內(nèi)容就直接表示，“拜登政府只是重復(fù)了以美國商會為代表的、受益于高技術(shù)移民所提供的廉價勞動力的利益集團利益的陳詞濫調(diào)，本組織在新冠肺炎疫情對就業(yè)市場造成嚴重影響的情況下反對放松高技術(shù)移民政策，反對工作外包?！雹跥enevieve Douglas,“Biden Eyes More Foreign Workers while Visa Row, Bloomberg Law,”https://news.bloomberglaw.com/daily-labor-report/biden-seeks-more-foreign-workers-while-skirting-h-1b-visa-uproar.（上網(wǎng)時間：2022年6月20日）工會不僅是民主黨的傳統(tǒng)票倉，也是拜登2020年大選的主要捐贈者，工會組織對吸引高技術(shù)移民的排斥，顯然對拜登政府推行高技術(shù)移民政策形成了制約。

其二是拉丁裔社區(qū)的負面立場。傳統(tǒng)上，美國拉丁裔對高技術(shù)移民政策的關(guān)注度較低，其移民政策立場長期偏重于向非法移民提供獲得合法身份的途徑、保護少數(shù)族裔權(quán)益、增加家庭團聚移民簽證的便利性等。但近年來，移民美國的拉丁裔中，本科及以上學(xué)歷占比逼近1/4，極大提升了美國拉丁裔從事高技術(shù)工作的人口占比。到2018年，拉丁裔已占美國STEM 高技術(shù)勞動力的8%。④Jesse Bennett,“The Share of Immigrant Workers in Highskill Jobs Is Rising in the U.S., Pew Research Center,”https://www.pewresearch.org/fact-tank/2020/02/24/the-share-of-immigrant-workersin-high-skill-jobs-is-rising-in-the-u-s/（上網(wǎng)時間：2022年6月20日）作為美國人口增長最快和年輕人口最多的少數(shù)族裔，隨著拉丁裔高技術(shù)勞工在美國勞動力占比的快速增長，高技術(shù)移民日益成為其就業(yè)的競爭者，其對吸引高技術(shù)移民政策的立場也從不關(guān)注轉(zhuǎn)向負面。根據(jù)皮尤中心的民調(diào)，有30%的拉丁裔受訪者對吸引高技術(shù)移民進入美國持反對立場。⑤Jens Manuel Krogstad and Mark Hugo Lopez,“Most Latinos Say U.S.Immigration System Needs Big Changes,”https://www.pewresearch.org/fact-tank/2021/04/20/most-latinos-say-u-s-immigrationsystem-needs-big-changes/（上網(wǎng)時間：2022年6月20日）鑒于拉丁裔社區(qū)是民主黨的傳統(tǒng)票倉，其對非法移民及邊境執(zhí)法問題的關(guān)注也對拜登政府高技術(shù)移民政策立場構(gòu)成掣肘。

（三）國際高技術(shù)移民競爭抵消拜登政府政策績效。知識經(jīng)濟的勃興使得國際高技術(shù)移民爭奪日趨激烈，不僅作為人才接受國的發(fā)達國家紛紛加快了吸引高技術(shù)移民的步伐，以中印為代表的人才輸出國也從不同途徑爭奪高技術(shù)人才。高技術(shù)移民流動目的地的多元化也一定程度上抵消了拜登政府開放高技術(shù)移民的政策績效。

一是來自高技術(shù)移民接收國間的爭奪激烈。盡管拜登政府不斷推進國際人才合作，但有關(guān)國家對高技術(shù)移民的競爭遠大于合作。一方面，英國、加拿大等高技術(shù)移民傳統(tǒng)流入國加緊吸引高技術(shù)移民。英國新實施移民積分制，要求申請者在滿足50分強制積分后，可以薪資和學(xué)歷加分滿足70分的最低要求。英國的“全球人才簽證”項目不僅豁免了高技術(shù)申請人的工作擔(dān)保要求，且簽證數(shù)量不設(shè)限，最快三年即可獲得永居身份。此外，英國還于2019年3月公布國際教育戰(zhàn)略，計劃到2030年吸引60 萬國際留學(xué)生赴英留學(xué)。這些政策極大增加了英國對高技術(shù)移民的吸引力。另一方面，澳大利亞、新西蘭等高技術(shù)移民新興流入國也積極加入高技術(shù)移民爭奪。2019年，澳大利亞放寬了技術(shù)類移民簽證的積分要求，并推出“全球人才簽證”項目，還為其內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)制定了專門的國際人才引進計劃。此外，澳大利亞還將留學(xué)生畢業(yè)后的工作期限延長到18 個月，特定緊缺崗位可延長至4年，以此增加高技術(shù)留學(xué)生獲得工作簽證的機會。這些國家對高技術(shù)移民的爭奪效果顯著。2018年以來，加拿大已經(jīng)超越美國成為全球高技術(shù)移民的最大目的地，澳大利亞、日本和新西蘭的排名也迅速上升。①Orsolya Korvács-Ondrejkovic et al.,“Decoding Global Talent,Onsite and Virtual,”Boston Consulting Group,March 2021,p.5.

二是技術(shù)移民傳統(tǒng)流出國加入爭奪。以印度為例，印度政府不僅將2010～2020年規(guī)劃為印度的“創(chuàng)新十年”，并順勢提出以“海外印度公民簽證”項目為代表的一系列人才招聘計劃。此外，印度政府還積極與塔塔咨詢等本土公司合作，通過建立網(wǎng)絡(luò)招聘平臺吸引海外印度裔高技術(shù)人才。隨著近年來印度在IT、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，每當(dāng)美歐等發(fā)達國家遭遇經(jīng)濟社會危機，共同的語言優(yōu)勢、迅速增長的工資報酬等優(yōu)勢就會吸引大量高技術(shù)印度僑民回流。在美國內(nèi)反移民民粹主義泛濫、經(jīng)濟衰退預(yù)期不斷上升的形勢下，高技術(shù)移民回流母國無疑會部分抵消拜登政府高技術(shù)移民政策的績效。

從整體上看，拜登政府開放的政策目標與美國內(nèi)保守的政策環(huán)境間的張力，對其高技術(shù)移民政的策績效帶來諸多挑戰(zhàn)，但其政策立場仍對中國有重要啟示。一是美國擠占中國高技術(shù)人才資源的態(tài)勢仍舊嚴峻。近年來，雖然華裔高技術(shù)移民留美的比例有所下降，但美國極大擠占中國高技術(shù)人才資源的現(xiàn)狀仍未改變。這不僅浪費中國教育資源、削弱中國科技創(chuàng)新的智力資源，還加劇了中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的勞動力短缺。到2030年，中國高技術(shù)勞工缺口預(yù)計將達到1200 萬規(guī)模。②Pedro Nicolaci Da Costa,“The Talent Scramble, International Monetary Fund,”https://www.imf.org/Publications/fandd/issues/2019/03/global-competition-for-technology-workers-costa.（上網(wǎng)時間：2022年6月20日）如何通過吸引高技術(shù)移民緩解勞動力短缺應(yīng)該成為一項重要課題。二是對華人才打壓可能加大中國科技創(chuàng)新發(fā)展的難度。中美人才戰(zhàn)爆發(fā)以來，中美人才脫鉤的趨勢不僅沒有緩解，反而在美國政界和產(chǎn)業(yè)界形成了廣泛共識。拜登政府不僅沒有停止對華裔科學(xué)人才的審查和打壓，還尋求通過《2022年芯片與科學(xué)法》將遏制中國人才吸引戰(zhàn)略的政策制度化。一旦拜登政府通過國際人才合作形成針對中國的“人才聯(lián)盟”，將對中國開展國際科技合作甚至關(guān)鍵領(lǐng)域知識生產(chǎn)產(chǎn)生負面影響。三是拜登政府高技術(shù)移民立法的困境為中國人才吸引戰(zhàn)略提供了戰(zhàn)略窗口。中國應(yīng)該堅定推進高技術(shù)人才吸引戰(zhàn)略，大力吸引國際高技術(shù)人才來華就業(yè)興業(yè)。2021年，回國創(chuàng)業(yè)的留學(xué)人員首次超過100 萬，累積發(fā)放外國人來華工作許可118 萬，③“加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地”，《科技日報》，2022年5月27日。這是中國高技術(shù)人才吸引工作的重要成就。中國應(yīng)該繼續(xù)堅持聚天下英才而用之的人才政策理念，把中國建設(shè)成為世界重要人才中心和創(chuàng)新高地?！?/p>