兩用生物技術問題的治理挑戰(zhàn)

丁迪

[內(nèi)容提要] 新興生物技術的誤用與謬用風險使其具有明顯的兩用性特征，在發(fā)展新興生物技術的同時有效遏制其潛在風險已經(jīng)成為該領域全球治理的重要難題。當前生物技術發(fā)展對傳統(tǒng)兩用生物技術問題的治理路徑提出了挑戰(zhàn)，以國際軍控、出口管制與行業(yè)自律為代表的兩用生物技術問題治理路徑存在主體與目標、責任與收益、權(quán)力與結(jié)構(gòu)之間的失衡。這種失衡導致了兩用生物技術問題的治理困境。歐盟國家在該領域的治理經(jīng)驗表明，兩用生物技術的混合治理模式很可能是解決問題的重要出路。但是，其市場取向的混合治理模式忽略了全球公共利益，存在明顯的弊端。中國堅持人類命運共同體的理念，推動共同利益取向混合治理模式的發(fā)展，可望為全球生物技術問題的治理提供有效的解決方案。

新興生物技術變革以基因編輯技術、合成生物學為代表，具有多學科技術交叉融合的特征，在人類健康、經(jīng)濟發(fā)展、軍事斗爭、國家乃至世界安全等諸多領域產(chǎn)生了廣泛而深刻的積極影響。但是，這些技術也可能因不恰當應用而對人類社會與環(huán)境產(chǎn)生危害，甚至被用于制造生物武器等惡途，具有明顯的技術風險。在發(fā)揮生物技術優(yōu)勢的同時管控其風險是所謂兩用性困境（Dual-Use Dilemma），成為國際生物技術治理領域的重要議題。兩用生物技術問題的治理框架最初脫胎于政府主導的核技術問題治理框架。政府從國家安全角度出發(fā)，將兩用技術塑造為重要的潛在安全風險，以拓展自身對這一領域的管制能力，維護安全與政治利益。作為技術研發(fā)主導力量的科研機構(gòu)與私營部門則試圖降低社會對兩用技術的安全關切，從而獲得更為寬松的科研與經(jīng)營環(huán)境。故此，生物技術兩用性問題已演變成牽涉眾多利益相關者的復合型安全治理議題，其有效的治理路徑選擇需要回應各利益相關方的訴求，實現(xiàn)多元利益平衡。本文主要通過把握生物技術兩用性問題的基本矛盾，分析兩用生物技術問題的治理挑戰(zhàn)，厘清當前生物技術兩用性治理路徑選擇之難及其成因，以期助益于新興生物技術的合理發(fā)展與風險管控。

一、兩用生物技術發(fā)展的挑戰(zhàn)

21世紀初，美國發(fā)生的炭疽郵件恐襲、涉及病毒編輯的科學研究引發(fā)國際社會對新興生物技術惡意用途的普遍關注，生物技術兩用性風險隨之成為重要安全議題。同一種技術既有合法用途又有非法用途，合法用途的發(fā)展伴生非法應用風險是國際生物技術治理領域的難題。從國際安全角度看，新興生物技術兩用性問題對生物技術監(jiān)管構(gòu)成三方面挑戰(zhàn)。

一是生物技術發(fā)展是否出于進攻性意圖難以確定。生物技術在軍事領域具有進攻與防御兩種應用場景，安全政策研究者與生物科學界普遍承認兩者界限模糊，生物防御研究極易跨界成為進攻性武器研究。①Weir L and M.J Selgelid,“Professionalization as a Governance Strategy for Synthetic Biology,”Systems and Synthetic Biology, Vol.3,No.1,2009,pp.91-97.主要大國都承諾不使用或不發(fā)展生物武器，但均高度重視生物防御能力建設。國際軍控協(xié)議對生物防御領域的技術開發(fā)沒有限制，成為生物武器軍控體系的一個重大漏洞。美國早在20世紀60年代末就宣布終止進攻性生物武器項目，但以強化生物防御為由一直沒有停止生物技術開發(fā)。②Tucker J B and Mahan E R,“President Nixon’s Decision to Renounce the US Offensive Biological Weapons Program,”Center for the Study of Weapons of Mass Destruction, National Defense University,October 1,2009.美國《2017 財政年度國防授權(quán)法》明確要求國防部長牽頭制定《國家生物防御戰(zhàn)略》及其實施計劃；2018年《國家生物防御戰(zhàn)略》出臺，強調(diào)推動軍民兩用的先進生物技術研發(fā)，其占據(jù)生物武器制高點的戰(zhàn)略企圖暴露無遺。③Kelvin Droegemeier,“Biodefense Summit Transcript,”O(jiān)ffice of Science and Technology Policy, Executive Office of the President,April 17,2019.俄羅斯2012年啟動“BIO—2020”戰(zhàn)略，其中生物防御研究獲得總預算的22%，外界普遍認為這將促進俄基因武器的發(fā)展。④Raymond A.Zilinskas and Philippe Mauger, Biosecurity in Putin’s Russia,Lynne Rienner,2018,pp.110-112.國家行為體以發(fā)展生物防御能力為由，不斷推動新興生物技術在軍事領域的應用，正是利用了生物技術的兩用性，有意模糊了生物防御技術與生物武器之間的界限。同時，任何加強生物防御的行為都易被貼上軍事用途的標簽，直接誘發(fā)生物技術軍備競賽，危及全球安全與穩(wěn)定?！督股镂淦鞴s》各締約國難以判斷其他國家發(fā)展生物技術的意圖，所有生物技術領域的進步均被視為軍事能力的提升，因而會加深國家間的猜疑，促使各締約國為了預判潛在對手的能力，不斷加大自身研發(fā)投入，防備潛在對手在生物技術能力上的不可預知性，以致造成國家間生物武器軍備競賽的惡性循環(huán)。⑤張雁靈：《生物軍控與履約：發(fā)展、挑戰(zhàn)及應對》，人民軍醫(yī)出版社，2011年，第151頁。在這種背景下，生物技術競爭會嚴重影響大國間政治互信，從而導致新興生物技術在所有領域內(nèi)的發(fā)展都被片面地安全化，最終形成生物技術領域內(nèi)的安全困境。

二是軍事用途與和平應用界限模糊?，F(xiàn)代生物技術在科學原理、技術方法層面較難有軍民之分，區(qū)別集中在應用層面。新興生物技術已經(jīng)能夠大規(guī)模應用于新型作戰(zhàn)空間、作戰(zhàn)理論、作戰(zhàn)樣式、作戰(zhàn)力量、武器裝備。因此，主要大國一直強調(diào)新興生物技術軍民兩用的特點。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）認為，合成生物學的發(fā)展對未來安全環(huán)境及防務決策者都將造成深遠影響。⑥D(zhuǎn)avid T.Miller,“Defense 2045:Assessing the Future Security Environment and Implications for Defense Policymakers,”Rowman&Littlefield,2015,pp.23-25.美國國防部、國家科學院、國家工程院和國家醫(yī)學院聯(lián)合發(fā)布的《合成生物學時代的生物防御》報告建議，美國政府應密切關注合成生物學這一高速發(fā)展領域。⑦National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine,“Biotechnology in the Age of Synthetic Biology,”Biodefense in the Age of Synthetic Biology,National Academies Press,2018,p.18.在其推動下，美國行政部門的眼光投向有軍事用途的新興生物技術，美國國防高級研究計劃局（DARPA）2014年3月成立生物技術辦公室（BTO）。該辦公室在2015～2019年的生物技術投資中，生物基礎研究投資逐漸減少，應用研究投資不斷上升，其中生物材料與裝備的投資比例提升最為明顯。⑧David T.Miller,“Defense 2045:Assessing the Future Security Environment and Implications for Defense Policymakers,”Rowman &Littlefield,2015,pp.6-7.受美國政策的影響，也為了應對生物技術的潛在軍事威脅，俄羅斯、加拿大及歐盟主要國家相繼高度關注新興生物技術軍事用途。新興生物技術催生的生物經(jīng)濟日益與各國軍工產(chǎn)業(yè)鏈融為一體，軍事用途與和平用途難以區(qū)分。

三是新興技術利用與謬用評估難度大。新一輪生物技術發(fā)展伴隨多學科技術交叉，人類對新興生物技術的研發(fā)剛剛起步，評估手段不足難以預知應用后果的程度和時空范圍，生物生物技術濫用與謬用的安全風險和威脅顯著增大。一方面，生物技術開發(fā)缺乏管控，導致技術濫用、謬用及技術自身缺陷的附帶危害。當一項不完全了解的技術匆忙投入使用時，對生物安全環(huán)境造成的損害可能難以挽回。20世紀60年代“反應?！彼幬飳е露讨蔚氖录褪堑湫?。另一方面，高等級生物安全實驗室危險材料可能意外泄露。實驗室試驗、中間試驗和生產(chǎn)性試驗等環(huán)節(jié)向環(huán)境釋放各類遺傳修飾生物體，造成的生物安全事故增多。①Lavery J V, et al.,“Towards a Framework for Community Engagement in Global Health Rresearch,”Trends in Parasitology, Vol.26, No.6, 2010,pp.279-283.此外，生物技術的飛速進步和迅速擴散，顯著降低惡意使用的門檻。這種威脅主要包括新型生物武器和生物恐怖襲擊。

二、兩用生物技術問題的治理困境

新興生物技術已有的兩用性促使各有關國家、國際社會及生物技術產(chǎn)業(yè)參與者采取措施應對安全風險，管控生物技術的負面效應。在國際生物技術問題的治理體系內(nèi)，軍控合作、出口管制和行業(yè)自律三種傳統(tǒng)的安全風險治理路徑收效式微，這意味著兩用生物技術問題的治理陷入困境。

在國際軍控體系下，核查機制缺失，難以有效識別與監(jiān)管生物技術惡意用途。以《禁止生物武器公約》（簡稱《公約》）為核心的國際生物軍控體系有其內(nèi)在缺陷。《公約》對生物技術性質(zhì)未進行明確界定，第一條對“其他和平用途”的認定直接承認各種生物防御計劃合法性。由于生物防御和生物進攻本就沒有清晰邊界，各國只能以“從寬”原則推定他方技術意圖，導致“更持久、更模糊、更具軍事含義的生物技術競爭”。②王小理、薛楊、楊霄：“國際生物軍控現(xiàn)狀與展望”，《學習時報》，2019年6月14日?！豆s》無法適應生物技術管控需求，第三條要求防止生物武器擴散，包括出口管制和限制技術轉(zhuǎn)讓，第十條則鼓勵促進和平利用生物技術的國際合作和技術交流，而生物技術的兩用性特征使得這兩個條款本身就自相矛盾?！豆s》本身未設核查機制，美國曾以技術上難以核查、核查可能損害國家安全和商業(yè)利益等理由“封殺”《公約》核查議定書。

在出口管制體系下，規(guī)范與生物技術風險脫節(jié)，難以有效管理高風險生物技術及相關產(chǎn)品的國際流動。兩用技術出口管制包括兩用技術材料和技術信息，目的是預防國家及非國家行為體尋求核生化武器、預防國家恐怖主義獲取相關材料設備。盡管出口管制是兩用技術問題治理的重要工具，但互聯(lián)網(wǎng)時代全球物流與信息流發(fā)達，加之對威脅的識別滯后，使得管制清單與現(xiàn)實風險脫節(jié)，出口管制措施無法阻止蓬勃發(fā)展的新興生物技術擴散。2018年，加拿大阿爾伯塔大學病毒學家戴維·埃文斯（DavidEvans）合法采購了一些遺傳基因片段，并利用其成功合成與天花病毒相似的馬痘病毒。這說明，由政府主導的傳統(tǒng)出口管制措施無法追趕生物技術發(fā)展步伐。同時，當前生物技術研發(fā)嚴重依賴全球科研網(wǎng)絡，嚴格的出口管制或?qū)⒏蓴_技術的正常發(fā)展，阻礙經(jīng)濟增長，這就限制了出口管制制度的應用場景及執(zhí)行效果。

在行業(yè)自律體系下，自律方案缺乏強制約束力，影響力局限于行業(yè)內(nèi)部，無法涉及政府協(xié)調(diào)控制的生物安全核心領域。在生物技術領域，行業(yè)自律和共同體自治是兩用技術管控的新路徑，由此自發(fā)形成的自律機制同樣有助于推進生物技術自治。在學術研究領域，學者自發(fā)形成自律團體，通過相應自律機制控制生物技術濫用。2003年2月，英美31 位科學家和生物醫(yī)學知名期刊主編發(fā)表《關于生物防御和生物安全考慮的聲明》，指出在生物學相關領域?qū)W術期刊上發(fā)布的最新技術及相關內(nèi)容可能被濫用。具有良好聲譽的學術期刊建立起咨詢審查機制，將對引發(fā)潛在生物安全問題的論文啟動審核機制。③Ronald Atlas, et al.,“Statement on the Consideration of Biodefence and Biosecurity,”Nature,Vol.421,Iss.6925,2003,p.771.在市場領域，主流生物技術公司積極構(gòu)建自律機制，自發(fā)管控生物技術研發(fā)。2009年成立的國際基因合成聯(lián)合會（IASB）由歐洲多國生物技術公司倡導，可單獨檢查基因序列潛在濫用事件，確認最終用途。④Sibyle Bauer, Kolja Brockman, Mark Bromley and Giovanna Malletta,“Challenges and Good Practices in the Implementation of the EU’s Arms and Dual-use Export Controls: A Cross-sector Analysis,”SIPRI,July 2017,pp.21-22.生物技術行業(yè)共同體自治是典型的非政府行為體自我治理。但是，在兩用技術治理領域，非政府部門僅是諸多治理參與者之一，管控范圍有限，在其他領域難以發(fā)揮作用。在涉及國家安全議題時，生物技術問題治理的主導權(quán)必然重回政府手中，因此非正式行為準則的有效性和必要性受到廣泛質(zhì)疑。

當前兩用生物技術問題治理困境主要源于違背國際治理基本規(guī)律，其治理體系中諸多要素之間處于不平衡狀態(tài)。

其一，治理的主體與目標不平衡。除國家行為體外，各類非政府組織、學術機構(gòu)、公眾等行為主體都是全球生物技術治理利益相關者，構(gòu)成所謂“復雜私人制度”（Complex Private Regimes）。但是，各方在治理方面的能力和重點各有不同。在軍事與安全領域，政府和主權(quán)國家構(gòu)成的國際組織是治理主體；在技術濫用等科學倫理問題領域，非國家行為體承擔主要責任。不同主體對技術兩用問題的認知與治理目標存在明顯差異。政府和非政府行為體在對兩用技術安全風險的認知與利益取向上均存在較大差異，以國家行為體主導的傳統(tǒng)管控路徑無法覆蓋所有參與者的治理目標，生物技術主要供給者擁有愈多話語權(quán)。因此，沒有跨國企業(yè)、技術共同體和行業(yè)組織等非主權(quán)國家行為體的配合，針對生物技術的國際軍控和出口管制機制便難以實現(xiàn)。但僅依賴非政府行為體的自我約束，對違規(guī)者缺乏有效制裁，使得生物技術兩用性困境難以解決，治理目標無法達成。

其二，監(jiān)管的責任與收益不平衡。監(jiān)管責任主要由政府承擔，政府往往采取法律法規(guī)、強制許可證、出口管制等“硬法”對生物技術進行嚴格管制，在治理重大生物安全事件時亦主要消耗政府掌握的社會公共資源。政府的國家安全責任無限，只要政府存續(xù)一天，就必須承擔。生物技術專業(yè)團體更傾向采用安全指南、自治規(guī)范等不具強制力的“軟法”進行管控，其本身承擔的責任有限，除相關法律責任外，只需承擔與自身估值相當?shù)挠邢藿?jīng)濟責任。從收益分析上看，政府不能從生物產(chǎn)業(yè)的繁榮中直接獲益，而需通過稅收、減少部分公共領域支出、增加就業(yè)等間接社會效益來體現(xiàn)。安全利益是為數(shù)不多能直接體現(xiàn)生物技術發(fā)展對政府巨大效益的領域，但需建立在生物技術軍事化應用并構(gòu)成軍事威懾基礎上，這與兩用生物技術管控價值取向相悖。對市場主體而言，技術開發(fā)與市場應用可帶來直接經(jīng)濟效益，越寬松的兩用監(jiān)管策略對提升收益越有利。政府部門的高責任、低收益與市場部門的低責任、高收益現(xiàn)象，導致兩用治理中收益與責任失衡。

其三，治理的權(quán)力與結(jié)構(gòu)不平衡。全球化時代，生物技術研發(fā)主體由各種科研機構(gòu)、科學家、生物技術公司等非政府主體構(gòu)成的生物技術網(wǎng)絡組成。①Jason Owen-Smith, and Walter W.Powell,“Knowledge Networks as Channels and Conduits: The Effects of Spillovers in the Boston Biotechnology Community,”O(jiān)rganization Science,Vol.15, No.1,2004,pp.5-21.生物技術的研發(fā)與應用遵循市場規(guī)制，維系整個生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在市場化背景下，政府主要功能是根據(jù)相關法律法規(guī)、維護整個生物技術產(chǎn)業(yè)鏈秩序，本無直接干涉市場的權(quán)力。隨著新興生物技術對于國家安全的重要性不斷提升，政府試圖打破原有規(guī)則，生物技術兩用性成為政府部門安全化生物技術的重要抓手。政府通過操縱安全化過程，利用生物技術風險從客觀安全轉(zhuǎn)向建構(gòu)成無法以常規(guī)方式應對的主觀安全問題，主導新興生物技術的發(fā)展、應用及轉(zhuǎn)移，構(gòu)建技術霸權(quán)，以從生物產(chǎn)業(yè)鏈中攫取超越常規(guī)的權(quán)力。國家行為體通過安全化獲取額外權(quán)力，其他行為體也會相應失去部分議價能力。其他利益主體無法通過正常渠道實現(xiàn)自身利益時，也不再承擔相應責任，這將破壞兩用技術管理體系的完整性，在政府管理盲區(qū)形成系統(tǒng)性漏洞。

在當前國際體系下，單一路徑無法平衡各方利益實現(xiàn)有效治理，實現(xiàn)兩用生物技術問題的治理需有平衡主要利益相關者權(quán)利的機制，實現(xiàn)主體與目標、責任與收益、權(quán)力與結(jié)構(gòu)三個維度的平衡?；旌现卫矸绞綄野踩袨檎唑?qū)動的限制性監(jiān)管模式、科學界和產(chǎn)業(yè)界推動的自律式治理方法納入管控體系，構(gòu)建針對新興生物技術議題的平衡治理框架。這種混合治理有助于回應各方安全與利益關切，準確識別、評估生物兩用技術，實施合理的監(jiān)管措施，避免因新興生物技術被極端安全化或草率去安全化而在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)生物技術問題的治理失控。

三、兩用生物技術問題的混合治理

當前兩用生物技術問題治理中存在的多重失衡是生物技術誤用與謬用風險失控的重要成因。在全球治理中，通過構(gòu)建兩用生物技術問題的混合治理機制，在不同層面平衡各相關方的利益和訴求，可望突破現(xiàn)有困境、實現(xiàn)兩用生物技術的有效監(jiān)管。

從內(nèi)涵上看，兩用生物技術混合治理模式強調(diào)不同類型規(guī)則的有機整合，互相滲透，充分協(xié)調(diào)與平衡各方利益以獲得最佳的治理效果。生物技術行業(yè)內(nèi)部自律對規(guī)范新興生物技術研究的重要意義已經(jīng)成為理論界的共識。作為一項全球性的產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代生物技術的安全監(jiān)管無法將行業(yè)主體排除在外。同時，新興生物技術對社會和環(huán)境影響深遠，不能僅依靠行業(yè)自律，政府應自上而下嚴格管制相關領域的研究和成果發(fā)表。①Samuel, Gabrielle N., Michael J.Selgelid and Ian Kerridge,“Managing the Unimaginable:Regulatory Responses to the Challenges Posed by Synthetic Biology and Synthetic Genomics,”EMBO Reports,Vol.10,No.1,2009,pp.7-11.因此，應將由政府制定的強制性規(guī)則與行業(yè)協(xié)會或科技機構(gòu)制定的非強制性規(guī)范相結(jié)合，以實現(xiàn)多種治理模式混合共存及相互作用，以不同方式配置治理模式來實現(xiàn)共同目標。這種新型混合治理（Hybrid Governance）模式日益成為生物技術兩用性困境的重要解決路徑。②Janczuk Gorywoda, Agnieszka,“Public-Private Hybrid Governance for Electronic Payments in the European Union,”German Law Journal,Vol.13,No.12,2012,pp.1438-1458.從平衡科學自由與風險防范的意義上說，歐美學界普遍認為，只有平衡各方利益、實現(xiàn)多種治理模式充分混合的方案，才能提供最具道德活力的治理形式。這種混合治理方案不僅能對科學和技術進步作出反應，也能在學術自由和公共安全之間實現(xiàn)最佳平衡。③Seumas Miller and Michael J.Selgelid, “Ethical and Philosophical Consideration ofthe Dual-Use Dilemma in the Biological Sciences,”Science and Engineering Ethics, Vol.13, No.4, 2007,pp.523-580.

這種混合治理模式具有兩個重要特征。其一，歐美混合治理重視行業(yè)“自律”作用，強調(diào)非強制措施對構(gòu)建混合治理外部環(huán)境的重要性。通過教育、培訓整體提高生物科學界及業(yè)余愛好者的風險防范意識，營造負責任的創(chuàng)新文化氛圍，可補充解決其他更廣泛問題。④[美]克雷格·文特爾著，賈擁民譯：《生命的未來：從雙螺旋到合成生命》，浙江人民出版社，2016年，第210頁。其二，歐美混合治理在價值取向上更傾向維護科學倫理與學術自由。例如，美國國家生物安全科學顧問委員會在2007年制定“令人擔憂的實驗”清單時，規(guī)定該清單既可由政府內(nèi)部評估委員會、科學界或獨立權(quán)威機構(gòu)制定，也可通過擴大現(xiàn)有委員會，如大學和公司等各類機構(gòu)內(nèi)部成立的一系列生物安全委員會（IBCs）作出，體現(xiàn)最大程度混合。⑤NSABB,“Proposed Framework for the Oversight of Dual Use Life Sciences Research: Strategies for Minimizing the Potential Misuse of Research Information,”Bethesda, MD, National Science Advisory Board for Biosecurity,June,2007.

相對于傳統(tǒng)的治理方式，這種混合模式具有非常明顯的優(yōu)勢。從生物技術治理實踐角度看，生物技術研發(fā)過程是一個復雜的非線性過程，參與者和利益相關者甚多，單一主體無法平衡所有利益相關方的訴求。⑥Bryn Williams-Jones, Catherine Olivier, and Elise Smith,“Governing‘Dual-Use’Research in Canada:A Policy Review,”Science and Public Policy,Vol.41,No.1,2014,pp.76-93.此時，混合治理體系的優(yōu)勢將變得非常明顯：各主體扮演著不同角色，在不同層次中輸出規(guī)范，各規(guī)范之間互相聯(lián)系，形成覆蓋整個技術研發(fā)與應用過程的規(guī)范網(wǎng)絡。

從全球治理理論的視角看，混合治理模式可能實現(xiàn)生物技術兩用性治理中各主體權(quán)力、責任與收益的平衡，更通過各行為主體的充分參與，實現(xiàn)生物技術多層次溝通，規(guī)避傳統(tǒng)治理模式下各主體間信任缺失與利益沖突導致的治理困境，在很多方面具有明顯優(yōu)勢。首先，混合治理能形成統(tǒng)一治理目標。國家行為體、生物技術共同體、私營機構(gòu)及其他非政府組織組成的共治體系可有效協(xié)調(diào)各利益主體間關系。這些主體在各自利益驅(qū)使下，對技術兩用治理訴求不同，導致治理目標差異，而混合治理在定義兩用風險時具有優(yōu)勢。其次，混合治理體系更易實現(xiàn)各主體間責任與利益的平衡?；旌现卫硖攸c是將不同治理路徑形成有機聯(lián)系，在互相依賴關系中構(gòu)建完整治理體系，有利于平衡各主體間利益分配。各個治理路徑互為補充、互相滲透、長期共存。最后，混合治理能調(diào)整權(quán)力關系，恢復各主體權(quán)力與結(jié)構(gòu)的平衡。混合治理體系下各政府部門和不同利益相關者持續(xù)交流對話，雙方對兩用技術安全風險作出正確判斷，避免生物技術陷入“安全化”議程，防止國家行為體過度攫取治理權(quán)力，維護兩用技術各參與主體間權(quán)利與責任合理分配。

然而，西方學者提出的混合治理模式暴露出許多弊端。一是具有明顯的市場取向特征，掌握技術專利與市場資源的主體會逐漸占據(jù)混合治理主導地位。歐美市場取向混合治理模式的弊端內(nèi)生于其治理理念，代表了傳統(tǒng)市場體系下商業(yè)與科技精英階層的利益。因此，這種混合治理模式在管理規(guī)范上更傾向保護科學家學術自由，保證知識合理流動，反對過分嚴格的審核與限制；對非政府部門特別是商業(yè)部門源自市場規(guī)律的自律規(guī)范，則給予最大程度的信任，如此能夠發(fā)揮與政府強制性規(guī)范同等的效用。因此，非政府部門行業(yè)規(guī)范被視為重要行為準則，跨國公司要求全球供應商采用嚴格的商業(yè)道德、環(huán)境保護甚至防擴散等標準。①Stephen M.Maurer,“Regulation without Government:European Biotech, Private Anti-Terrorism Standards, and the Idea of Strong Self-Governance,”Nomos Verlagsgesellschaft mbH&Company KG,2011.這種市場效益取向的混合治理模式在全球?qū)用嫒菀讓е掳l(fā)展中國家與發(fā)達國家之間利益失衡。因為，新興生物技術等高新技術的造福對象是往往是富裕的發(fā)達國家，不是貧窮的發(fā)展中國家。②Gabrielle N.Samuel, Michael J.Selgelid and Ian Kerridge,“Managing the Unimaginable:Regulatory Responses to the Challenges Posed by Synthetic Biology and Synthetic Genomics,”EMBO Reports,Vol.10,No.1,2009,pp.7-11.例如，合成生物制劑可能嚴重威脅傳統(tǒng)生物原材料出口國的經(jīng)濟利益，生物技術造成的負面影響更易在發(fā)展中國家?guī)韲乐負p失。③Schallig H Heemskerk W.and Steenhuijsen Piters B,“The World of Artemisia in 44 Questions,”The Royal Tropical Institute,March,2006,pp.39-43.市場取向的混合治理模式僅僅解決了生物技術兩用性風險管控的問題，而無法解決兩用生物技術造成的全球發(fā)展問題，這種背景下的混合治理很有可能會滑向資本主導的新型失衡，甚至加劇全球發(fā)展的不平衡。

二是主權(quán)國家和政府的重要性減弱，國家主權(quán)面臨遭遇侵蝕的潛在風險。在兩用生物技術混合治理中，私營部門權(quán)力向政府部門滲透。兩用技術治理立足安全，具有明顯公共性，法律法規(guī)等強制性措施是混合治理的基礎與底線。一旦安全問題以及與新興生物學相關的其他風險和倫理問題，超出評估和解決這些問題的政府機構(gòu)的能力，政府將不得不依賴行業(yè)機構(gòu)或技術專家制定政策。例如，歐盟的兩用技術安全風險定義過程主要由政府咨詢行業(yè)協(xié)會作出。安全領域的混合治理存在脫離行政機構(gòu)轉(zhuǎn)由非政府機構(gòu)，甚至盈利機構(gòu)主導的趨勢。在生物技術國際合作領域中，國際組織特別是國際非政府組織重要性不斷增強。政府管轄被國界限制，科技機構(gòu)、私營企業(yè)和學術共同體則更多以國際非政府組織形式出現(xiàn)。它們成為聯(lián)系各國政府，協(xié)調(diào)國際安全合作的重要力量，乃至成為國際協(xié)議、公約等正式規(guī)則產(chǎn)生的主要發(fā)起方，不斷會有非正式規(guī)則以國際協(xié)議的方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎揭?guī)則，國際生物技術治理可能脫離主權(quán)國家控制，挑戰(zhàn)現(xiàn)有國際安全體系。此外，全球混合治理模式侵蝕國家主權(quán)。在全球治理層面，世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等重要國際組織的加入，使得國際組織形成的缺乏約束力的非正式規(guī)則嵌入各主權(quán)國家治理體系，甚至削弱國家主權(quán)，顛覆國內(nèi)法與國際法的現(xiàn)有關系原則。

四、兩用生物技術治理的中國方案

當前，生物技術研發(fā)高度全球化與網(wǎng)絡化，利益相關者日趨多元，傳統(tǒng)生物技術管控的路徑不能適應這一趨勢，治理體系失衡導致技術發(fā)展失控，各種安全風險問題日益突出。只有充分調(diào)動政府與非政府行為體的治理積極性，共同保障各主體的權(quán)責均衡，形成平衡各方利益的混合治理體系，才能實現(xiàn)對兩用生物技術的有效治理。歐美國家在權(quán)責平衡基礎上搭建的兩用技術混合治理模式是生物技術兩用性問題全球治理模式的重要創(chuàng)新。這些治理探索剛剛起步，各種制度尚處試錯階段，但由于汲取了學術共同體、機構(gòu)和政府治理方案的不同優(yōu)勢，為解決各種全球治理問題提供了廣闊的前景。同時，多種治理模式互相關聯(lián)與滲透，有助于相關方利益的平衡，進而促進兩用技術的有序發(fā)展。歐美國家市場取向混合治理模式，平衡了市場利益、科研倫理與國家安全間的利益，在一定程度上彌補了傳統(tǒng)兩用生物技術治理的短板。但是，這種混合方式本質(zhì)上是一個行業(yè)精英、知識精英與政治精英組成的治理聯(lián)盟，無論在價值取向、目標設定與參與范圍上都難以覆蓋所有的利益相關者。在面對弱勢群體或者欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展與安全的諸多議題上，這種精英聯(lián)盟式的混合治理模式難以承擔必要的公共責任，難以提供全球治理所需的各種公共產(chǎn)品。

有鑒于此，作為國際社會中負責任的大國，中國在生物技術兩用性治理領域的作用日益突出。人類命運共同體理念為生物技術兩用性混合治理提供了新的治理模式選項。人類命運共同體理念倡導打造一個主權(quán)平等、合作共贏、開放包容、綠色發(fā)展的人類命運共同體，構(gòu)建以國際法治為核心的新型國際關系。①習近平：《習近平談治國理政》（第2 卷），外文出版社，2017年，第521～525頁。在全球生物技術治理視野下，圍繞新興生物技術發(fā)展戰(zhàn)略，主動開展國際競爭與合作，凝聚國際社會戰(zhàn)略共識，堅持系統(tǒng)性思維、復雜性思維、演化性思維，尋求國際社會大家庭最大公約數(shù)，也敢于尋求必須突破方向的最小公約數(shù)。②王小理：“生物安全時代: 新生物技術變革與國家安全治理”，《中國生物工程雜志》，2020年第9期，第95～109頁。與傳統(tǒng)市場效益取向共識不同，人類命運共同體理念下的混合治理價值共識更傾向保護公共安全利益，可以視為公共利益取向的混合治理方案。生物安全問題牽涉國內(nèi)和國際公眾健康，生物技術兩用性風險是國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)。生物技術發(fā)展不確定性風險不能僅依靠行業(yè)共同體的判斷進行專業(yè)甄別，需要所有的利益相關方共同評估，而不是由在這一領域內(nèi)具有主導地位的精英群體把持話語權(quán)。生物技術兩用性困境的本質(zhì)是利益與風險平衡問題，與市場效益取向模式不同，人類命運共同體系理念下的公共利益取向混合治理模式在治理理念、治理主體與治理規(guī)則和國際協(xié)調(diào)機制上都存在明顯差異。

在治理理念上，公共利益取向的混合治理模式具有更大價值包容性。歐美國家市場效益取向的混合治理體系重視學術自由等學術共同體長期堅持的科學倫理。人類命運共同體理念則強調(diào)價值包容性，相信只要秉持包容精神，就可實現(xiàn)文明和諧。③習近平：“文明交流互鑒是推動人類文明進步和世界和平發(fā)展的重要動力”，《求是》，2019年第9期，第7頁。因此，公共利益取向的混合治理不僅需要考慮科技精英的價值取向與利益訴求，也必須把所有涉及新興生物技術產(chǎn)業(yè)鏈中每個利益相關者的文化與歷史背景等要素納入價值體系中。在治理倫理問題上，最大程度反映公平、責任和透明度等價值觀，避免出現(xiàn)價值理念偏見，從而損害弱勢群體的利益。

在治理主體上，共同利益取向的混合治理參與主體更為豐富。全球公共安全關聯(lián)的主體是全體人類成員，涵蓋一切“類存在”人的共同體。④郝立新、周康林：“構(gòu)建人類命運共同體——全球治理的中國方案”，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2017年第6期，第1～7頁。在公共利益取向下，混合治理應該盡可能大的擴展其參與主體，將生物技術利益相關者概念的外延在“類安全”范疇，從而將目光聚焦到整體人類社會利益上。因此，與市場取向混合治理模式不同，公共利益取向下那些受新興技術負面影響的發(fā)展中國家或弱勢群體必然會被納入混合治理體系中，從而對兩用技術風險的認定、行業(yè)監(jiān)管措施的制定、行為規(guī)范的變革產(chǎn)生重大影響。通過將更多的主體納入到混合治理的模式中來，兩用生物技術風險的視野將變得更為廣闊，對潛在風險的預判與應對能力將變得更強。生物安全是一項全球議題，任何一個群體遭受諸如傳染病、生態(tài)災害等生物安全危害后，都會將這種危害傳導至其他群體。因此，單純的市場視角難以覆蓋所有的潛在風險，也不會顧及邊緣群體，只有將生物安全轉(zhuǎn)化為一項全球公共產(chǎn)品，才能避免這樣的問題產(chǎn)生。

在治理規(guī)則上，共同利益取向的混合治理體系更具透明性。在權(quán)衡取舍、監(jiān)管與創(chuàng)新方面，混合治理應考慮各主體在風險偏好上的差異。市場效益取向的混合治理體系中，技術精英和跨國企業(yè)成為行業(yè)規(guī)范制定者，大型企業(yè)在實踐中往往傾向于利用市場壟斷地位構(gòu)建規(guī)范壟斷，倚重技術與私營部門精英而制定的各種規(guī)范對社會公眾缺乏透明度，也難以承擔全球公共產(chǎn)品的責任。中國政府多次強調(diào)要踐行多邊主義，推動完善全球治理體系變革的重要性。因此，公共利益取向混合治理更強調(diào)規(guī)則的公開與透明，在維護公共利益的基礎上建設一套全球統(tǒng)一、通用、透明的監(jiān)管體系，實現(xiàn)對兩用生物技術發(fā)展的治理。

在國際機制上，公共利益取向的混合治理模式更注重協(xié)調(diào)國家間關系，治理模式的責任主體更倚重正式的主權(quán)國家組織。市場效益取向的混合治理更關注組織和機構(gòu)利益，將學術共同體和行業(yè)共同體利益放在重要位置。公共利益取向的混合治理不僅涉及人與人之間、人與國家之間的關系，更關注國家與國家之間高度依存的新關系，在國家主義和全球主義間尋求平衡。①張鷟、李桂花：“‘人類命運共同體’視閾下全球治理的挑戰(zhàn)與中國方案選擇”，《社會主義研究》，2020年第1期，第103～110頁。相比市場效益取向的混合治理，人類命運共同體理念下的安全治理目標視野更宏大，治理參與的主體更多元，規(guī)則體系更為公正透明，必然將成為生物技術治理領域內(nèi)重要的全球公共產(chǎn)品。作為全球公共產(chǎn)品，其責任主體必然需要承擔更多的公共義務，提供更多的公共資源，市場取向下的混合治理模式中松散的精英聯(lián)盟根本無力承擔。因此，公共利益取向的混合治理模式應該參照國際軍控模式，以聯(lián)合國下屬的機構(gòu)為責任主體，將混合治理模式嫁接于現(xiàn)有的國際規(guī)則體系之上，通過補充與完善傳統(tǒng)兩用性治理路徑的不足，實現(xiàn)其全球治理目標，并保證這一體系的公共性。

綜上所述，以歐美發(fā)達國家為代表的混合治理模式是一種更注重市場效益的混合模式，其目標是通過平衡國家的安全訴求，促進生物技術的發(fā)展。而社會制度與文化傳統(tǒng)稟賦決定了中國的全球治理理念將更加關注全球公共安全利益，特別是廣大發(fā)展中國家的安全利益。雖然這兩種模式都承認全球化時代科技發(fā)展與全球安全都需要多元共治，但在價值觀念與治理理念上存在的巨大差異，使得其必然體現(xiàn)為兩種完全不同的全球治理方案。

新興科技發(fā)展造成的各種負面影響往往超越人類預測，生物技術發(fā)展尤甚。在以合成生物學代表的現(xiàn)代生物技術成熟后，一些更具挑戰(zhàn)性的新技術也會伴生新的兩用性困境出現(xiàn)。這對全球治理理論與實踐將構(gòu)成更多的挑戰(zhàn)，國際社會必須不斷充實現(xiàn)有的治理“工具箱”。在人類命運共同體理念下，中國需要積極推動全球治理的中國方案，完善公共利益取向混合治理模式，提高生物技術的發(fā)展透明度，平衡各主體利益訴求，形成包容、公平、公正的生物技術發(fā)展國際規(guī)范，嚴密監(jiān)管新興生物技術誤用與謬用行為，管控兩用生物技術風險，維護全球生物安全秩序?！?/p>