鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的困境與出路
——以宅基地“三權(quán)分置”改革為視角

黎 平 郭燕如

（景德鎮(zhèn)陶瓷大學(xué) 法學(xué)系，江西 景德鎮(zhèn) 333000）

在農(nóng)村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雙重背景下，鄉(xiāng)村民宿得到快速發(fā)展，這不僅增加了農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入，而且也推進(jìn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有助于鄉(xiāng)村振興。筆者以宅基地上的鄉(xiāng)村民宿作為研究主題，結(jié)合新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐情況，梳理利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村民宿的試點(diǎn)地區(qū)所存在的問(wèn)題，并提出鄉(xiāng)村民宿發(fā)展困境破解之道，以期對(duì)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展有所助益，促進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革和鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

一、宅基地上發(fā)展鄉(xiāng)村民宿的困境

在改革試點(diǎn)地區(qū)，因有關(guān)法律暫時(shí)調(diào)整實(shí)施，使試點(diǎn)地區(qū)獲得不按照現(xiàn)行法律執(zhí)行的機(jī)會(huì)和空間，能夠突破現(xiàn)有法律規(guī)定，探索不同鄉(xiāng)村民宿發(fā)展模式；在非試點(diǎn)地區(qū)，雖仍需遵守現(xiàn)行法律規(guī)定，但在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村民宿也逐步發(fā)展起來(lái)。在利用宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村民宿過(guò)程中，也逐漸暴露出一些阻礙鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的問(wèn)題，如鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營(yíng)合法性存在爭(zhēng)議、鄉(xiāng)村民宿租賃雙方對(duì)宅基地及其地上房屋權(quán)屬不明、宅基地抵押貸款糾紛案件不斷增多等等，只有理清問(wèn)題的根本原因，才能為鄉(xiāng)村民宿發(fā)展困境指明出路。

（一）宅基地收益權(quán)能的缺失

目前，我國(guó)有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律規(guī)定有《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）與《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）兩部。《民法典》第362條規(guī)定了宅基地具有占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能，且土地用途為建造住宅及其附屬設(shè)施；第323條規(guī)定了用益物權(quán)人享有占有、使用和收益三項(xiàng)權(quán)能。①宅基地使用權(quán)雖然在體系上定位于用益物權(quán)編之下，但卻是一種權(quán)能不完整的用益物權(quán)，即宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地?zé)o收益權(quán)利[1]。同時(shí)，宅基地的用途也被嚴(yán)格限制于建造農(nóng)村住宅及其附屬設(shè)施，也表明了宅基地不能用于經(jīng)營(yíng)性用途[2]。宅基地所有權(quán)權(quán)能缺失，表面上看是宅基地所有權(quán)的處分權(quán)能受限，但實(shí)則是宅基地及其地上權(quán)利的收益權(quán)能闕如[3]。對(duì)于宅基地上的鄉(xiāng)村民宿，農(nóng)戶利用宅基地及其地上房屋進(jìn)行自營(yíng)、出租或者以合作等方式經(jīng)營(yíng)民宿時(shí)，涉及宅基地的使用與收益問(wèn)題，但針對(duì)這些問(wèn)題，《民法典》預(yù)留了立法空間，交由其他法律規(guī)范補(bǔ)全調(diào)整。

我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，將土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中建設(shè)用地可分為國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體所有建設(shè)用地，后者包括宅基地、公益設(shè)施用地、公共事業(yè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其中宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可用于鄉(xiāng)村民宿建設(shè)用地。在符合法定條件下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可用于經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村民宿用途，而宅基地因福利性和社會(huì)保障性，使得法律對(duì)宅基地的用途和權(quán)利行使多傾向于保守性與限制性規(guī)定，如宅基地使用權(quán)不得抵押、禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地等，且受制于“房地一體”原則，宅基地上的房屋也無(wú)法抵押。2019年新修訂的《土地管理法》雖刪去了有關(guān)農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的表述，但并未明確宅基地使用權(quán)可以用于經(jīng)營(yíng)性非農(nóng)業(yè)建設(shè)[4]；同時(shí)，針對(duì)宅基地相關(guān)法律規(guī)定的第62條，對(duì)宅基地使用權(quán)的行使與轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題仍未有明確指向及規(guī)定，即《民法典》第363條預(yù)留的宅基地使用權(quán)立法空間，在《土地管理法》中未得到填補(bǔ)②。

2015年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律。2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革賦予了試點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)宅基地收益權(quán)能的機(jī)會(huì)和空間，如《晉江市規(guī)范農(nóng)村宅基地審批建設(shè)管理規(guī)定》在總則中規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。意味著若試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定宅基地具有收益權(quán)能，則在利用宅基地經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村民宿時(shí)，其行為便具有了合法性基礎(chǔ)，但對(duì)于未入選改革試點(diǎn)的農(nóng)村地區(qū)，尚需遵守現(xiàn)行法律以及國(guó)家政策文件有關(guān)規(guī)定。宅基地收益權(quán)能雖未能在法律層面上得到確認(rèn)，但在國(guó)家發(fā)布的政策文件中則得到了肯定，如2018年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》與2019年《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》中提出，鼓勵(lì)利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)③。國(guó)家政策文件中指明了農(nóng)戶能夠利用閑置宅基地和閑置住宅進(jìn)行民宿經(jīng)營(yíng)等盈利性活動(dòng)，但根據(jù)法律效力位階，國(guó)家政策不具有與法律同等的效力，宅基地收益權(quán)能在法律層面上的缺失，使得民宿經(jīng)營(yíng)主體在利用宅基地及其地上房屋進(jìn)行民宿經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，其經(jīng)營(yíng)合法性仍有待商榷。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后歸屬不明

2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，圍繞宅基地“三權(quán)分置”，試點(diǎn)地區(qū)積極探索放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的途徑和方式，宅基地從傳統(tǒng)的“二權(quán)分置”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)化，在保障農(nóng)戶享有資格權(quán)，不因流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)而失去宅基地及其地上房屋前提下，探索逐步擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，以激活宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能。同時(shí)，在國(guó)家政策鼓勵(lì)推動(dòng)下，許多試點(diǎn)地區(qū)依托自身地理優(yōu)勢(shì)以及自然人文景觀特色，利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村民宿。筆者選取了農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)中具有典型性和代表性的云南省大理市和福建省晉江市作為研究對(duì)象，分析兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在改革中利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村民宿時(shí)，有關(guān)宅基地使用權(quán)歸屬規(guī)定及其存在問(wèn)題。

云南省大理市作為試點(diǎn)地區(qū)中為數(shù)不多的民族旅游地區(qū)之一，具有較大的民宿發(fā)展市場(chǎng)，但也是宅基地使用權(quán)歸屬糾紛最多的地區(qū)之一。大理市鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營(yíng)主體大多為外來(lái)人員，其能夠進(jìn)行民宿經(jīng)營(yíng)的途徑主要有三種：一是通過(guò)“隱形流轉(zhuǎn)”取得宅基地使用權(quán)及其地上房屋所有權(quán)；二是與農(nóng)戶簽訂房屋租賃合同；三是與其他外來(lái)人員以轉(zhuǎn)租方式簽訂房屋租賃合同。第一種方式因“隱形流轉(zhuǎn)”違法無(wú)效而存在宅基地使用權(quán)屬不明問(wèn)題。后兩種通過(guò)租賃進(jìn)行民宿經(jīng)營(yíng)的方式，宅基地使用權(quán)歸屬問(wèn)題較為嚴(yán)重。根據(jù)“房地一體”原則，承租人在取得農(nóng)房使用權(quán)時(shí)，也相應(yīng)取得農(nóng)房所占有面積的土地使用權(quán)，即在農(nóng)房租賃期間，承租人享有宅基地及其地上房屋的使用權(quán)，此時(shí)宅基地使用權(quán)與成員身份資格脫離，形成大理市宅基地“三權(quán)分置”模式雛形[5]。在宅基地制度改革中，大理市制定了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定實(shí)施方案》以及在有條件的地區(qū)推行農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證“兩證合一”，也使得這種模式在大理市內(nèi)逐漸成為主流。在實(shí)際中還存在另一種“房地分離”的做法，承租人在租賃農(nóng)房時(shí)僅享有農(nóng)房使用權(quán)，宅基地使用權(quán)仍由原權(quán)利人享有，此時(shí)宅基地農(nóng)房租賃中的權(quán)利劃分仍為傳統(tǒng)的“二權(quán)分置”。大理市在改革中雖規(guī)定宅基地使用權(quán)可跨本村集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)，且發(fā)布了《大理市民宿客棧管理辦法》，要求鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營(yíng)主體需具有合法的土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)或者使用權(quán)④，但在民宿租賃中，承租人享有的是宅基地及其地上房屋使用權(quán)，抑或僅享有房屋使用權(quán)，仍存在權(quán)屬界定模糊問(wèn)題。

福建省晉江市的鄉(xiāng)村民宿發(fā)展模式不同于大理市，大理市因其旅游業(yè)發(fā)展較早，鄉(xiāng)村民宿先是由個(gè)體自主改造進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，后逐漸發(fā)展形成民宿集聚區(qū)。晉江市鄉(xiāng)村民宿則是在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村土地制度改革背景下發(fā)展起來(lái)，使得其發(fā)展模式具有較為濃厚的改革色彩。晉江市宅基地上鄉(xiāng)村民宿發(fā)展模式主要圍繞宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)行探索，有個(gè)體自營(yíng)和政府主導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)等鄉(xiāng)村民宿發(fā)展模式，具體可分為三種：一是農(nóng)戶利用自有住宅進(jìn)行經(jīng)營(yíng)；二是農(nóng)戶出租給他人經(jīng)營(yíng)；三是由政府或文旅集團(tuán)出資對(duì)農(nóng)民宅基地和房屋進(jìn)行統(tǒng)一改造發(fā)展民宿或者出租給專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。第一種農(nóng)戶自營(yíng)模式因沒(méi)有涉及第三方主體，宅基地使用權(quán)仍由農(nóng)戶享有。第二種租賃經(jīng)營(yíng)模式，《晉江市農(nóng)村宅基地與村民住宅建設(shè)管理暫行規(guī)定》中規(guī)定，在符合一定條件下，宅基地使用權(quán)可以在市行政區(qū)域范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、置換等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，且可以依法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記。晉江市的農(nóng)房租賃遵循“房地一體”原則，承租人租賃農(nóng)房時(shí)取得宅基地及其地上房屋使用權(quán)且可進(jìn)行登記⑤；另外，晉江市出臺(tái)了《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見(jiàn)》，保障了農(nóng)戶不會(huì)因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而失去村集體成員資格⑥。但對(duì)于晉江市外的承租人，在現(xiàn)有規(guī)定下，其租賃農(nóng)房時(shí)僅能取得宅基地上農(nóng)房使用權(quán)。第三種政府主導(dǎo)模式，晉江市明確規(guī)定不改變宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，即這兩項(xiàng)權(quán)利仍由農(nóng)戶享有，意味著第三方在利用宅基地經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村民宿時(shí)，僅取得宅基地上房屋使用權(quán)，此時(shí)民宿租賃模式為“房地分離”。

以上兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)有關(guān)宅基地上鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)的租賃模式中，均存在著鄉(xiāng)村民宿的宅基地使用權(quán)歸屬較混亂問(wèn)題。在“房地一體”與“房地分離”兩種做法同時(shí)并存下，一部分民宿經(jīng)營(yíng)主體根據(jù)“房地一體”原則，在租賃民宿時(shí)取得宅基地使用權(quán)和農(nóng)房使用權(quán)，另一部分民宿經(jīng)營(yíng)主體在租賃民宿時(shí)只取得農(nóng)房使用權(quán)，宅基地使用權(quán)主體不發(fā)生改變，此時(shí)“房地分離”。因宅基地使用權(quán)屬于物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，若民宿承租人在租賃期間能取得宅基地使用權(quán)，則可通過(guò)登記程序?qū)顾说那謾?quán)行為，從而保障自身合法權(quán)益；而不享有宅基地使用權(quán)的承租人，因租賃雙方的權(quán)利義務(wù)只由合同約束，其享有的房屋使用權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。而物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利在法律上具有不同法律效力和救濟(jì)程序，當(dāng)其合法權(quán)利受到侵犯時(shí)，只能根據(jù)合同違約等規(guī)定請(qǐng)求對(duì)方賠償損失等，而不具有物權(quán)上對(duì)抗他人的權(quán)利。鄉(xiāng)村民宿的宅基地使用權(quán)歸屬不明不僅使權(quán)利歸屬處于一種混亂無(wú)序的狀態(tài)，而且也不利于民宿租賃雙方當(dāng)事人的權(quán)益保障。

（三）宅基地使用權(quán)抵押受限

宅基地作為國(guó)家對(duì)農(nóng)民的一項(xiàng)社會(huì)保障福利，具有維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的作用，國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制的主要目的在于保障農(nóng)民有居可住，為此限制了宅基地及其地上房屋財(cái)產(chǎn)功能的發(fā)揮。在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的情況下，宅基地的財(cái)產(chǎn)功能越來(lái)越凸顯，農(nóng)民逐漸認(rèn)識(shí)到宅基地及其地上房屋是重要資產(chǎn)[6]，對(duì)于享有宅基地使用權(quán)及其地上房屋所有權(quán)的農(nóng)戶，當(dāng)其在已保障自身有居可住前提下，若想要將房屋進(jìn)行抵押，卻會(huì)受制于“房地一體”原則，而無(wú)法發(fā)揮房屋的財(cái)產(chǎn)性功能。

在農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作開(kāi)展過(guò)程中，因暫時(shí)調(diào)整實(shí)施集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定，許多試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)始探索宅基地使用權(quán)抵押方法。2015年至2018年4年期間，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元⑦。2020年，新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，其中探索宅基地使用權(quán)抵押已成為一些試點(diǎn)地區(qū)的重點(diǎn)工作內(nèi)容，如作為晉江市宅基地制度改革示范區(qū)之一的東山村進(jìn)行宅基地及農(nóng)房抵押新模式探索，通過(guò)“批量授信、逐宗放款”，東山村委會(huì)與晉江市農(nóng)商銀行進(jìn)行授信簽約，取得了1億元授信金額[7]。試點(diǎn)地區(qū)因農(nóng)村土地制度改革而取得突破現(xiàn)行法律規(guī)定禁止宅基地使用權(quán)抵押的機(jī)會(huì)，這雖然能夠極大地激活土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)閑置宅基地和閑置住宅的盤(pán)活，但對(duì)于未入選改革試點(diǎn)名單的農(nóng)村地區(qū)，尚不能實(shí)現(xiàn)閑置宅基地和閑置住宅的盤(pán)活。

目前，我國(guó)雖在法律層面上禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定未做修訂，但在國(guó)家發(fā)布的政策文件中，宅基地使用權(quán)抵押已不再是絕對(duì)禁止事項(xiàng)，如國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》的通知中提出，“引導(dǎo)縣級(jí)土地儲(chǔ)備公司和融資平臺(tái)公司參與相關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押”。⑧另外，在非試點(diǎn)農(nóng)村地區(qū)也開(kāi)始出現(xiàn)探索宅基地使用權(quán)抵押貸款實(shí)現(xiàn)路徑的做法，如臨沂市文化和旅游局等14部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)旅游民宿高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中提出，“穩(wěn)慎探索宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，積極探索利用農(nóng)戶聯(lián)?；ケ５榷喾N抵質(zhì)押貸款手段提供旅游民宿定制信貸服務(wù)”。⑨但對(duì)于未入選改革試點(diǎn)名單的農(nóng)村地區(qū)，其農(nóng)房抵押行為會(huì)因無(wú)合法權(quán)利來(lái)源而不具有正當(dāng)性，即在出現(xiàn)糾紛時(shí)，法官僅能依據(jù)現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定，認(rèn)定雙方當(dāng)事人宅基地抵押合同無(wú)效。如中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司重慶巫山支行與段紅燕秦清洪借款合同糾紛案⑩，原告主張對(duì)被告位于重慶市巫山縣巫峽鎮(zhèn)青山村的土地房屋享有抵押權(quán)和優(yōu)先受償權(quán)。法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第37條以及《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）第184條規(guī)定，集體所有的宅基地使用權(quán)原則上不得抵押，但結(jié)合2015年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，雖然涉案《重慶市房地產(chǎn)抵押合同》簽訂時(shí)間在暫時(shí)調(diào)整法律施行期間，但在“農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市、區(qū)）名單”中，重慶市僅有江津區(qū)、開(kāi)縣、酉陽(yáng)土家族苗族自治縣能夠進(jìn)行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，涉案抵押財(cái)產(chǎn)在巫山縣行政區(qū)域內(nèi)，未在所附名單試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)。因此，法院以抵押合同違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定為由，認(rèn)定抵押合同無(wú)效，判決駁回農(nóng)行巫山分行就抵押物優(yōu)先受償?shù)脑V訟請(qǐng)求。

對(duì)于宅基地上的鄉(xiāng)村民宿，同樣也受限于禁止宅基地使用權(quán)抵押的這一法律條款，意味著改革試點(diǎn)地區(qū)之外的鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)主體因不具有農(nóng)房抵押貸款的正當(dāng)性權(quán)源，而無(wú)法激活宅基地及其地上房屋的財(cái)產(chǎn)性功能進(jìn)行抵押貸款，使得鄉(xiāng)村民宿發(fā)展所存在的融資難困境少了可行的解決之道。

二、宅基地上發(fā)展鄉(xiāng)村民宿的出路

宅基地上鄉(xiāng)村民宿發(fā)展所面臨的困境，既是鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的基礎(chǔ)性問(wèn)題，也是農(nóng)村宅基地制度改革與鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題。通過(guò)梳理鄉(xiāng)村民宿發(fā)展中存在的問(wèn)題，可知鄉(xiāng)村民宿發(fā)展所遇困境的根本原因在于農(nóng)村宅基地制度，如法律未規(guī)定宅基地具有收益權(quán)能，導(dǎo)致鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)的合法性存在爭(zhēng)議等問(wèn)題。針對(duì)宅基地上鄉(xiāng)村民宿發(fā)展困境背后所涉及的農(nóng)村土地制度問(wèn)題，筆者提出相應(yīng)的建議對(duì)策，以期從根本上解決宅基地上鄉(xiāng)村民宿發(fā)展存在的問(wèn)題。

（一）賦予宅基地完整權(quán)能

法律規(guī)定宅基地具有占有和使用權(quán)能，其設(shè)立初衷是為了保證農(nóng)民占有宅基地，能夠利用土地建造住宅，進(jìn)而保障農(nóng)民居住。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家以及社會(huì)主體逐漸意識(shí)到要激活宅基地在居住保障功能外的財(cái)產(chǎn)功能。早在《民法典》頒布前，國(guó)家發(fā)布的政策文件中已開(kāi)始探索宅基地收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)路徑。如2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)提出，允許試點(diǎn)地區(qū)宅基地和農(nóng)房一并抵押。在農(nóng)村土地制度改革以及宅基地相關(guān)法律修訂和編纂前，國(guó)家已通過(guò)有關(guān)鄉(xiāng)村改革發(fā)展政策文件，賦予了宅基地收益權(quán)能。雖然國(guó)家政策文件明確了宅基地具備收益權(quán)能，但立法者在編纂《民法典》物權(quán)編時(shí)，卻未變動(dòng)《物權(quán)法》關(guān)于宅基地使用權(quán)之規(guī)定，即依舊未賦予宅基地收益權(quán)能。

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，宅基地作為農(nóng)村土地改革“三塊地”的最后一塊，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。對(duì)于農(nóng)村宅基地制度改革，需要通過(guò)大量的改革實(shí)踐，形成較成熟的經(jīng)驗(yàn)制度后才能進(jìn)行立法規(guī)范。有學(xué)者指出，將收益權(quán)能寫(xiě)入宅基地使用權(quán)條文內(nèi)容中，既反映宅基地制度的改革成果，也為下一步的改革留下制度空間[8]。《民法典》第363條為宅基地使用權(quán)的行使預(yù)留了立法空間，即可通過(guò)《土地管理法》以及其他法律對(duì)宅基地使用權(quán)具體行使細(xì)則進(jìn)行規(guī)定。今年距2015年農(nóng)村土地制度改革已過(guò)去了7年，距新一輪農(nóng)村宅基地制度改革也有近2年時(shí)間，各試點(diǎn)地區(qū)也在改革過(guò)程中通過(guò)各種途徑和方式放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)；同時(shí)，宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能已經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院和各地方政府所確認(rèn)，在國(guó)家政策以及地方性法律法規(guī)中已得到明確肯定，宅基地使用權(quán)具有收益權(quán)能已經(jīng)成為默認(rèn)的事實(shí)。因此，將宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能寫(xiě)入法律的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。在法律層面上賦予宅基地收益權(quán)能，不僅使宅基地上的鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)合法性有了法律依據(jù)，而且也是對(duì)各地方政府的積極回應(yīng)，有助于推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革。

（二）明晰宅基地使用權(quán)歸屬

宅基地使用權(quán)歸屬問(wèn)題主要依照“房地一體”原則，使宅基地使用權(quán)及其地上房屋無(wú)法分離，農(nóng)民因其具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而獲得宅基地使用權(quán)，但宅基地使用權(quán)的使用、轉(zhuǎn)讓又受制于法律規(guī)定。《民法典》對(duì)宅基地使用權(quán)人并未作出明確規(guī)定，意味著宅基地使用權(quán)的享有主體既可以是農(nóng)村居民，也可以是城鎮(zhèn)居民以及法人組織等。農(nóng)民因其身份屬性可以依法無(wú)償享有宅基地使用權(quán)，但權(quán)利主體的身份性并不意味著權(quán)利本身也具有身份性，宅基地使用權(quán)是權(quán)利主體具有身份性但其本身無(wú)身份性限制的權(quán)利[9]，也即宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體范圍并不限制于農(nóng)民，這也是宅基地使用權(quán)歸屬出現(xiàn)爭(zhēng)議的前提。當(dāng)承租人租賃農(nóng)房經(jīng)營(yíng)民宿時(shí)，會(huì)面臨在租賃農(nóng)房時(shí)是否也包含租賃了宅基地使用權(quán)的問(wèn)題，具體細(xì)化為租賃費(fèi)用是否包含宅基地使用費(fèi)以及宅基地使用權(quán)在租賃期間的歸屬問(wèn)題。2019年《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》提出，“城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過(guò)二十年”。這雖表明了非村集體成員租賃農(nóng)房具有正當(dāng)性，但合同編并未就土地使用權(quán)租賃權(quán)屬作出規(guī)定說(shuō)明，即農(nóng)房租賃時(shí)宅基地使用權(quán)歸屬問(wèn)題無(wú)法在法律中找到答案。

新一輪宅基地制度改革工作主要圍繞宅基地“三權(quán)分置”展開(kāi)，宅基地所有權(quán)以及使用權(quán)已被我國(guó)法律所明確肯定，但資格權(quán)因改革經(jīng)驗(yàn)制度未成熟，目前尚未被立法所確認(rèn)。在改革實(shí)踐中，針對(duì)宅地基“三權(quán)分置”的做法主要有兩種：一是在宅基地使用權(quán)上創(chuàng)設(shè)宅基地租賃使用權(quán)；二是引入宅基地資格權(quán)。第一種實(shí)踐模式的典型代表地區(qū)為北京市。北京市在遵守現(xiàn)有法律規(guī)定下，在宅基地使用權(quán)之上創(chuàng)設(shè)了宅基地租賃使用權(quán)，此時(shí)宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃使用權(quán)的權(quán)利主體分別為村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、第三人。第三人通過(guò)租賃農(nóng)房而取得宅基地租賃使用權(quán)和房屋使用權(quán)。第二種實(shí)踐模式主要是在浙江義烏、安徽旌德以及貴州湄潭等改革試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行，引入宅基地資格權(quán)后，宅基地所有權(quán)歸屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地資格權(quán)歸屬于農(nóng)戶，宅基地使用權(quán)歸屬于農(nóng)戶或者第三人。同時(shí)，由各地方政府為各權(quán)利主體頒發(fā)權(quán)利證書(shū)。此種模式下，宅基地使用權(quán)與村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份脫離，農(nóng)戶享有獨(dú)立的宅基地資格權(quán)，宅基地使用權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶在不享有宅基地使用權(quán)期間，可以依據(jù)其享有的宅基地資格權(quán)，獲得分配集體利益的機(jī)會(huì)以及參與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)的管理等權(quán)利[10]。可以發(fā)現(xiàn)，宅基地資格權(quán)不僅是一項(xiàng)成員權(quán)，而且也是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)[11]。

對(duì)于以上兩種模式，均有各自存在的正當(dāng)性，但筆者認(rèn)為引入宅基地資格權(quán)模式對(duì)明晰鄉(xiāng)村民宿的宅基地使用權(quán)歸屬更具有參考借鑒價(jià)值。在設(shè)立宅基地租賃使用權(quán)模式中，雖然宅基地租賃使用權(quán)人不受身份限制，也能使其租賃行為具有正當(dāng)?shù)臋?quán)利來(lái)源，但設(shè)立宅基地租賃使用權(quán)本質(zhì)上背離了“房地一體”原則。此制度下，農(nóng)房承租人取得的是宅基地上房屋的使用權(quán)以及新創(chuàng)設(shè)的宅基地租賃使用權(quán)，這使得宅基地使用權(quán)被架空于兩者之間，房和地發(fā)生了分離，不符合我國(guó)現(xiàn)有的“房隨地走，地隨房走”法律規(guī)定；另外，創(chuàng)設(shè)宅基地租賃使用權(quán)，不僅會(huì)使《民法典》現(xiàn)有體系出現(xiàn)錯(cuò)亂，而且會(huì)導(dǎo)致《民法典》中有關(guān)宅基地使用權(quán)以及房地抵押原則相關(guān)規(guī)定失去其現(xiàn)有含義。引入宅基地資格權(quán)模式則可以避免上述問(wèn)題，且能有效解決宅基地使用權(quán)歸屬不明問(wèn)題。當(dāng)農(nóng)戶出租房屋時(shí)，依照“房地一體”原則，此時(shí)宅基地使用權(quán)也隨之出租，農(nóng)戶在宅基地及其地上農(nóng)房租賃期間不享有宅基地及其地上農(nóng)房使用權(quán)，但能收取一定宅基地使用費(fèi)，且農(nóng)戶基于資格權(quán)，仍可以享受村集體相關(guān)權(quán)益的分配和參與管理村務(wù)。宅基地權(quán)歸屬困境之根本原因在于農(nóng)民可能會(huì)失去基于身份屬性而取得的宅基地使用權(quán)，而宅基地資格權(quán)正是確認(rèn)農(nóng)民具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的權(quán)利，其將農(nóng)民居住保障功能從原使用權(quán)中剝離出來(lái)，使宅基地使用權(quán)成為流轉(zhuǎn)無(wú)礙的用益物權(quán)或稱財(cái)產(chǎn)性權(quán)利[12]，此時(shí)享有資格權(quán)的農(nóng)民得以充分發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能。作為固有權(quán)利的宅基地資格權(quán)，不僅能夠保障農(nóng)戶不會(huì)因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而有失去土地的風(fēng)險(xiǎn)，而且他人在取得宅基地使用權(quán)時(shí)，可通過(guò)《民法典》中宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定維護(hù)其私權(quán)，不會(huì)導(dǎo)致《民法典》體系的變更，也能歸正《民法典》對(duì)私權(quán)關(guān)系規(guī)制之本來(lái)面目[13]。

（三）探索宅基地使用權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)路徑

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，利用農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)交叉融合，是推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要組成部分。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)土地資源與資金支持，但因我國(guó)現(xiàn)行法律限制宅基地使用權(quán)抵押，使得宅基地這塊“沉睡資產(chǎn)”無(wú)法得到喚醒?；诠舱呖剂?，限制宅基地使用權(quán)抵押具有其正當(dāng)性，能夠在一定程度上保障農(nóng)民有安身立命之地，但宅基地的福利性，并不能否定宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性[14]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)村生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民對(duì)宅基地功能需求已經(jīng)從單一的居住保障逐步向宅基地的多元復(fù)合功能轉(zhuǎn)化，宅基地上的鄉(xiāng)村民宿正是探索宅基地多元復(fù)合功能的路徑之一，而允許宅基地使用權(quán)抵押有助于宅基地上鄉(xiāng)村民宿發(fā)展，激活宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，增強(qiáng)農(nóng)戶融資能力和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。對(duì)于宅基地上鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，宅基地使用權(quán)抵押的貸款不僅能緩解其所面臨的融資難困境，而且通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)又能增加其收入，進(jìn)而帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前我國(guó)宅基地使用權(quán)抵押仍處于探索階段，因此在未形成成熟的經(jīng)驗(yàn)制度之前，不能急于將允許宅基地使用權(quán)抵押上升至國(guó)家立法層面，但基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景以及破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展資金困境的現(xiàn)實(shí)需要，有必要建立相應(yīng)的宅基地使用權(quán)抵押管理辦法和實(shí)施細(xì)則。

首先，賦予宅基地使用權(quán)抵押行為以正當(dāng)性，這是宅基地使用權(quán)抵押的基礎(chǔ)前提。我國(guó)現(xiàn)行法律明確禁止宅基地使用權(quán)抵押，因此，要進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押必須先賦予抵押行為正當(dāng)權(quán)源，使宅基地使用權(quán)人的抵押行為具有正當(dāng)性。正如前述中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司重慶巫山支行與段紅燕秦清洪借款合同糾紛案中，法官除了依據(jù)法律外，還參考了國(guó)家相關(guān)政策文件才作出最終判決，意味著在法律禁止情況下，若有中央相關(guān)政策文件，也可作為確認(rèn)宅基地使用權(quán)抵押行為具有正當(dāng)性的權(quán)利來(lái)源。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)提出，穩(wěn)妥有序開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)涉及突破相關(guān)法律條款由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。據(jù)此，試點(diǎn)地區(qū)的宅基地使用權(quán)人在抵押宅基地使用權(quán)及其地上房屋時(shí)，其行為因具有正當(dāng)性來(lái)源而能夠被認(rèn)可，即使出現(xiàn)農(nóng)房抵押貸款糾紛，法院也不會(huì)僅依據(jù)法律就認(rèn)定以宅基地使用權(quán)作為抵押標(biāo)的的抵押行為無(wú)效。因此，現(xiàn)階段我國(guó)若要在試點(diǎn)地區(qū)以外的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押工作，同樣也需要黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布有關(guān)文件，賦予抵押宅基地及其地上房屋行為以正當(dāng)性權(quán)源。法律政策的正當(dāng)性權(quán)源基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得以有序進(jìn)行的合法前提，而鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)主體作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下的參與者、活動(dòng)者，對(duì)于農(nóng)房抵押貸款的正當(dāng)性資格的取得，不僅能夠有效激活宅基地潛在的財(cái)產(chǎn)屬性，拓寬農(nóng)村居民可得利益收入的來(lái)源與渠道，而且有助于鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)的有效發(fā)展，在一定程度上推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的持續(xù)發(fā)展。

其次，做好農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作，遵守“房地一體”原則。產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押貸款工作能夠有序展開(kāi)的必要條件，“房地一體”是進(jìn)行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押時(shí)的必守原則。在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押試點(diǎn)地區(qū)中，有“房地一體”與“房地分離”兩種農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押貸款模式，前者如《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》規(guī)定，以農(nóng)村居民房屋作抵押的，其所占用的農(nóng)村土地使用權(quán)一并抵押，且農(nóng)村居民房屋的抵押物價(jià)值評(píng)估包括所抵押的房屋及其占有的土地。后者如《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法（試行）》規(guī)定，抵押人辦理農(nóng)村房屋抵押應(yīng)具有合法取得的《集體土地使用證》和《房屋所有權(quán)證》，且集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)與房屋一并抵押。雖然“房地分離”的抵押貸款模式具有可參考價(jià)值，但因?yàn)樵诘盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，各地?zé)o一例外地采取了“房地一致”原則，就農(nóng)民房屋所有權(quán)及其占用范圍的土地使用權(quán)（不管具體名稱如何）一起變價(jià)，金融機(jī)構(gòu)就變價(jià)款優(yōu)先受償[15]。因此，就兩種模式而言，遵守“房地一體”原則既符合法律和改革政策有關(guān)規(guī)定，又與抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式同于一體，能夠避免前后做法矛盾。對(duì)于宅基地上的鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，進(jìn)行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作，明晰農(nóng)房產(chǎn)權(quán)，不僅是其利用農(nóng)房抵押貸款的必要條件，而且也是鄉(xiāng)村民宿能夠穩(wěn)定長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)的重要保障。

最后，建立抵押物處置以及抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。因宅基地涉及的主體和權(quán)利的特殊性，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押前，會(huì)擔(dān)心抵押權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，從而打擊其參與試點(diǎn)工作的積極性。通過(guò)建立抵押物處置機(jī)制，允許金融機(jī)構(gòu)在抵押人無(wú)法償還到期債務(wù)時(shí)，能夠依法采取多種方式處置抵押物，從而提高金融機(jī)構(gòu)參與積極性。另外，由政府建立抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)抵押貸款損失進(jìn)行補(bǔ)償，也可提高金融機(jī)構(gòu)參與熱情。如《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法（試行）》規(guī)定，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金，在實(shí)現(xiàn)債權(quán)時(shí)可由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金收購(gòu)?！吨貞c市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》規(guī)定，由市、縣兩級(jí)財(cái)政出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，對(duì)經(jīng)辦銀行因發(fā)放農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款等業(yè)務(wù)產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償比例為35%，其中市級(jí)承擔(dān)20%、縣級(jí)承擔(dān)15%。通過(guò)建立抵押物處置以及抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，可以提高金融機(jī)構(gòu)參與的積極性，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押試點(diǎn)工作，為鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行抵押貸款提供良好的交易環(huán)境和制度保障。

結(jié)語(yǔ)

宅基地上的鄉(xiāng)村民宿發(fā)展所遇困境與現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度存在的問(wèn)題具有較大重疊性，正如宅基地收益權(quán)能的缺失是宅基地上鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營(yíng)合法性存在爭(zhēng)議的根本原因，鄉(xiāng)村民宿宅基地使用權(quán)歸屬不一是因在改革中存在不同的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐模式，而農(nóng)村宅基地制度改革中探索宅基地使用權(quán)抵押貸款則能為鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)主體融資難困境送來(lái)化解春風(fēng)。走出鄉(xiāng)村民宿發(fā)展困境，應(yīng)抓住試點(diǎn)地區(qū)調(diào)整實(shí)施現(xiàn)行法律的時(shí)間窗口，賦予宅基地完整權(quán)能，明晰鄉(xiāng)村民宿租賃雙方對(duì)宅基地及其地上房屋權(quán)屬關(guān)系，探索宅基地使用權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)路徑，以促進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，助力鄉(xiāng)村振興。

注釋：

①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)民法典》第362條：宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。第323條：用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。

②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條的內(nèi)容和《中華人民共和國(guó)民法典》第363條：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。

③參見(jiàn)《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》中農(nóng)發(fā)〔2019〕11號(hào)中第5點(diǎn)內(nèi)容；參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（2018年1月2日）中第3條第（三）項(xiàng)。

④參見(jiàn)《大理市民宿客棧管理辦法》大市政規(guī)〔2021〕5號(hào)第12條第（三）項(xiàng)。

⑤參見(jiàn)《晉江市農(nóng)村宅基地與村民住宅建設(shè)管理暫行規(guī)定》第10、19條。

⑥參見(jiàn)《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見(jiàn)》晉委〔2016〕4號(hào)。

⑦參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》。

⑧參見(jiàn)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》發(fā)改規(guī)劃〔2020〕532號(hào)第五點(diǎn)第（二十三）。

⑨參見(jiàn)《關(guān)于促進(jìn)旅游民宿高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》臨文旅發(fā)〔2020〕7號(hào)。

⑩參見(jiàn)重慶市第二中級(jí)人民法院（2020）渝02民終1420號(hào)民事判決書(shū)。