成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理研究

劉 姝 竇清華

（1.中共宜賓市委黨校/宜賓行政學(xué)院 法學(xué)教研室，四川 宜賓 644000；2. 中共宜賓市委黨校/宜賓行政學(xué)院 黨史黨建教研室，四川 宜賓 644000）

2020年1月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議指出，“推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，有利于在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極”，同時(shí)將“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”作為其七大重點(diǎn)任務(wù)予以協(xié)同推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)“要進(jìn)一步強(qiáng)化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)”，賦予了成渝地區(qū)高質(zhì)量綠色發(fā)展的更大責(zé)任和重要機(jī)遇。為進(jìn)一步筑牢長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障，川渝兩地印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)牢固樹立成渝地區(qū)一體化發(fā)展理念，加強(qiáng)成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作，加強(qiáng)污染跨界協(xié)同治理，探索綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑，這對(duì)推進(jìn)兩地生態(tài)共建、環(huán)境共保，建設(shè)美麗中國(guó)先行區(qū)具有重要意義。

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

（一）問(wèn)題提出

作為長(zhǎng)江上游重要的綠色生態(tài)屏障區(qū)和水源涵養(yǎng)地，成渝地區(qū)不僅是我國(guó)西部大開發(fā)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要戰(zhàn)略支撐，也是國(guó)家“兩屏三帶”①生態(tài)安全屏障的關(guān)鍵區(qū)域。[1]成渝地區(qū)地理區(qū)位相鄰，自然生物資源豐富，其生態(tài)環(huán)境蘊(yùn)含著大氣、水文、土壤、山脈等子系統(tǒng)。更為重要的是，這些系統(tǒng)不受人為的行政區(qū)劃的限制，彼此之間已形成為一個(gè)共生共榮的有機(jī)整體。成渝地區(qū)的國(guó)土面積占全國(guó)總面積的1.9%，承載了全國(guó)6.85%的常住人口[2]，人口密度及分布呈現(xiàn)出兩核突出，即盆地中間較高而盆地四周低的特征，一定程度上擠壓了區(qū)域的環(huán)境容量和生態(tài)承載空間。此外，成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡、獨(dú)特的地形和地貌等因素相互作用產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性放大效應(yīng)，引發(fā)了跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。成渝地區(qū)的生態(tài)環(huán)境正面臨著環(huán)境容量和生態(tài)空間有限、跨界河流污染、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、環(huán)境治理存在壁壘阻滯及區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理能力不均等困境。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題自身的復(fù)雜性、衍生的區(qū)域性、治理手段上的綜合性、影響結(jié)果的外溢性，這些因素決定了成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決不僅需要國(guó)家全局的頂層設(shè)計(jì)，更需要川渝兩地的協(xié)同推進(jìn)。

（二）文獻(xiàn)綜述

面對(duì)日益嚴(yán)重的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，學(xué)者分別圍繞區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的原因、治理結(jié)構(gòu)及其制約因素、有效治理的實(shí)踐路徑等方面開展了大量研究。一是對(duì)協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理原因的研究。有學(xué)者指出當(dāng)前行政區(qū)劃的分割性、封閉性與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的綜合性、整體性之間的矛盾[3]，整體性環(huán)境治理交易成本的最小化[4]等是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要原因。二是對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理結(jié)構(gòu)及其制約因素開展研究。鎖利銘等通過(guò)對(duì)協(xié)同治理不同的結(jié)構(gòu)要素和網(wǎng)絡(luò)特征展開比較分析，認(rèn)為存在牽頭型、聯(lián)席型和互助型三種不同的協(xié)同組織形式[5]。司林波等通過(guò)構(gòu)建動(dòng)力—結(jié)構(gòu)—過(guò)程分析框架，對(duì)三大國(guó)家生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域的動(dòng)力源流、承載場(chǎng)域及協(xié)同過(guò)程展開分析，提出了等級(jí)權(quán)威模式、府際協(xié)商模式和運(yùn)動(dòng)式等三種治理模式[6]。而治理主體權(quán)力條塊分割與政策執(zhí)行鈍化、市場(chǎng)主體弱化與公眾參與不足、生態(tài)環(huán)境責(zé)任界定模糊與監(jiān)督機(jī)制缺位是制約協(xié)同治理的主要因素[7]。三是通過(guò)分析當(dāng)前推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的具體實(shí)踐提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。洪傳春等從分析京津冀生態(tài)產(chǎn)品供給的合作機(jī)制出發(fā)，提出要著力構(gòu)建以“政府為基礎(chǔ)，市場(chǎng)為中堅(jiān)，民眾自愿為補(bǔ)充”的生態(tài)產(chǎn)品供給多元機(jī)制，從而緩解生態(tài)產(chǎn)品供給與區(qū)域行政分裂的矛盾[8]。牟永福通過(guò)對(duì)河北省“京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”功能定位分析，強(qiáng)調(diào)應(yīng)積極構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境四大支撐體系，即環(huán)境支撐、制度支撐、產(chǎn)業(yè)支撐以及文化支撐體系，從而加速京津冀生態(tài)文明建設(shè)一體化進(jìn)程[9]。孟慶瑜從法治協(xié)同角度對(duì)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)狀與問(wèn)題展開分析，提出要探索建立生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法機(jī)制、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法、優(yōu)化環(huán)境訴訟司法程序，構(gòu)建跨行政區(qū)環(huán)境資源法治協(xié)同體系[10]。司林波從制度性集體行動(dòng)理論視角，構(gòu)建了黃河流域生態(tài)協(xié)同保護(hù)的集體行動(dòng)分析框架，提出要進(jìn)一步深化流域協(xié)同，完善協(xié)調(diào)管理機(jī)制和橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全復(fù)合型合作機(jī)制等[11]。

在國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)、激勵(lì)以及跨行政區(qū)域日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境重壓下，學(xué)界對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問(wèn)題給予了充分關(guān)注。尤其是隨著京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出，關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和跨區(qū)域污染防治的相關(guān)研究成果呈“井噴式”發(fā)展，為本文提供了豐富的研究資料。相對(duì)而言，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理研究具有一定的滯后性?；诖?，本文在吸收前述研究成果的基礎(chǔ)上，著力將觸角深入成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理機(jī)制的內(nèi)部，探究成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的可能性及其出路，從而為推動(dòng)成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境一體化保護(hù)提供借鑒。

二、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境

成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)整體，是川渝兩地社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的自然基礎(chǔ)。從當(dāng)前生態(tài)環(huán)境污染治理實(shí)踐來(lái)看，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理存在以下困境。

（一）地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的差異性

城市間生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與訴求存在一定差異。通常來(lái)說(shuō)，地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的偏好性差異受該地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響較大。盡管川渝兩地共處一隅，但兩地整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻存在一定差異。以川渝兩地人均生產(chǎn)總值為例，與全國(guó)平均水平相比，2019年重慶為1.07:1，已邁入我國(guó)中等偏上收入地區(qū)，而四川僅為0.79:1，仍屬于中等偏下收入地區(qū)。同時(shí)，在非農(nóng)就業(yè)比重方面，重慶為73.4%，已邁入工業(yè)化中后期階段；而四川為64.9%，臨近65%分界線，處于由工業(yè)化中前期進(jìn)入工業(yè)化中后期階段。[12]而經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和階段的不同決定著彼此面對(duì)生態(tài)環(huán)境治理時(shí)具有相當(dāng)?shù)恼邇A向性，使其在制定實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策時(shí)呈現(xiàn)出“個(gè)性化”與“差異化”特征。例如，盡管川渝兩地在“三線一單”（即生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單）標(biāo)準(zhǔn)化方面已達(dá)成共識(shí)，但上下管控標(biāo)準(zhǔn)仍不統(tǒng)一，二者均涉及的“長(zhǎng)江上游珍稀保護(hù)魚類自然保護(hù)區(qū)”的準(zhǔn)入要求和內(nèi)容不一致。在跨域水環(huán)境污染治理中，成渝兩地劃定的水環(huán)境功能區(qū)及其相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)就各不相同，重慶市現(xiàn)有地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)15個(gè)，而成都為6個(gè),[13]尚未能落實(shí)統(tǒng)一的負(fù)面清單。由此可見(jiàn)，客觀上區(qū)域城市間現(xiàn)有發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及城市定位等不同，決定了成渝兩地在生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理整體目標(biāo)上存在偏好性差異，使得生態(tài)環(huán)境問(wèn)題治理的政策輸出難以達(dá)成一致，從而難以在生態(tài)環(huán)境治理方面達(dá)成共識(shí)、形成合力。

（二）區(qū)域環(huán)境容量與生態(tài)承載空間有限

環(huán)境容量與生態(tài)空間分別從不同角度量化描述了自然資源和生態(tài)環(huán)境的承載能力，其具體指標(biāo)能夠客觀反映出該區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境能夠承受的最大載荷。同時(shí)，環(huán)境容量與生態(tài)空間又是一個(gè)相對(duì)概念，往往與該特定區(qū)域內(nèi)的人口密度、產(chǎn)業(yè)布局等因素有關(guān)。通常情況下，人口密度越大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境影響越大，則該區(qū)域內(nèi)環(huán)境容量和生態(tài)空間就越有限。以成渝地區(qū)人口密度為例，該區(qū)域面積約18.5萬(wàn)平方公里，截至2019年該區(qū)域常住人口約9600萬(wàn)人，占全國(guó)人口的6.85%，其人口密度為每平方公里518.9人，總體上人口相對(duì)較為密集。特定區(qū)域內(nèi)人口密度過(guò)高會(huì)在一定程度上造成較大的環(huán)境負(fù)擔(dān)。此外，成渝地區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)的空間分布差異顯著。成渝地區(qū)雖然地域遼闊，但可供人們生活生產(chǎn)的空間卻相對(duì)有限，人口分布和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)主要集中在特定的城市區(qū)域。作為成渝地區(qū)的“雙核”，重慶主城和成都兩個(gè)中心城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，人口和經(jīng)濟(jì)要素吸附能力強(qiáng)，并且隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，以重慶主城和成都兩大中心城市的人口密度和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)將迎來(lái)進(jìn)一步提升。而處于兩中心之間的成渝中部、南翼和北翼地區(qū)②因地形地貌等原因，可供生活生產(chǎn)的區(qū)域相對(duì)有限，無(wú)法承載太多的人口和產(chǎn)業(yè)，人口密度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都顯著低于“雙核”都市圈（見(jiàn)表1） 。因此，整個(gè)成渝地區(qū)呈現(xiàn)出重慶主城和成都兩大中心城市人口總量大、環(huán)境容量生態(tài)空間和資源承載力趨于飽和，而地域相對(duì)遼闊的成渝中部、北翼和南翼地區(qū)人口密度小、環(huán)境容量生態(tài)空間大、自然資源承載能力強(qiáng)等現(xiàn)象。這導(dǎo)致了整個(gè)成渝地區(qū)內(nèi)人口相對(duì)集中、局部地區(qū)人口密度過(guò)大的結(jié)果。當(dāng)人口密度大、人口分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均等多種因素耦合時(shí)，會(huì)進(jìn)一步加劇整個(gè)成渝地區(qū)的生態(tài)環(huán)境壓力，從而引發(fā)一系列的生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題。

表1 2019年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域內(nèi)相關(guān)指標(biāo)

（三）生態(tài)環(huán)境治理存在壁壘

生態(tài)環(huán)境治理的壁壘主要是與行政區(qū)劃及其產(chǎn)生的“本位主義”有關(guān)?，F(xiàn)階段，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理仍遵循的是傳統(tǒng)的“屬地管理”模式，也就是說(shuō)對(duì)特定行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染治理主要由該轄區(qū)政府負(fù)責(zé)。這種以政府為主體的生態(tài)環(huán)境治理模式不僅加重了政府的負(fù)擔(dān)，同時(shí)又容易擠壓企業(yè)、社會(huì)組織和公眾的參與空間，造成了社企虛位、公眾參與程度低等問(wèn)題。更為重要的是，基于“屬地管理”模式的生態(tài)環(huán)境治理容易產(chǎn)生單純追求自身利益最大化而“一葉障目不見(jiàn)泰山”的“本位主義”，從而形成對(duì)接不暢、協(xié)同推進(jìn)不力等行政壁壘現(xiàn)象。由于長(zhǎng)期以來(lái)川渝兩地發(fā)展缺乏整體規(guī)劃和監(jiān)督考核機(jī)制，川渝地方層面在信息傳遞、協(xié)同合作機(jī)制等方面不健全，導(dǎo)致協(xié)同治理效能未能充分釋放。面對(duì)成渝地區(qū)日益加劇的生態(tài)環(huán)境難題，川渝兩地主管部門在涉及大氣、固體廢物、水域和生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域雖然達(dá)成了多層面、多領(lǐng)域的聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制③，但由于此類對(duì)話協(xié)作機(jī)制本質(zhì)上屬于較為臨時(shí)性、松散性與自愿承諾性的機(jī)制，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督考核，達(dá)成的協(xié)議缺乏強(qiáng)制性和可執(zhí)行性，實(shí)際操作中容易陷入地方利益偏好和集體行動(dòng)困境，使得區(qū)域生態(tài)治理機(jī)制的運(yùn)行效能不高。例如，近年來(lái)，川渝兩地為保護(hù)該區(qū)域生態(tài)環(huán)境，兩地生態(tài)環(huán)境部門多措并舉，建立了川渝兩地聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機(jī)制④。然而實(shí)踐中，當(dāng)涉及各自利益時(shí)，兩地協(xié)調(diào)工作機(jī)制難以達(dá)成一致協(xié)議，一定程度上造成了多層級(jí)的協(xié)調(diào)互通不暢，重點(diǎn)防治項(xiàng)目推進(jìn)不力，影響了治理效能。

（四）生態(tài)環(huán)境治理能力和治理力度有差異

生態(tài)環(huán)境治理能力主要是指特定區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理主體在治理環(huán)境污染、維持生態(tài)環(huán)境以及支持其生態(tài)環(huán)境治理的資金投入、治理技術(shù)水平等。作為生態(tài)環(huán)境治理的物質(zhì)支持和保障，資金投入不僅受地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的約束，同時(shí)也受當(dāng)?shù)丨h(huán)境政策的影響，一定程度上反映了當(dāng)?shù)卣谏鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域的活動(dòng)范圍和政策傾向。從近10年川渝兩省在環(huán)境污染治理投資總額來(lái)看，盡管四川地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）高于重慶，但重慶的投資總額占比卻高于四川（見(jiàn)圖1）。雖然川渝兩地本身的經(jīng)濟(jì)體量不同，但兩省地理相鄰、環(huán)境問(wèn)題相似，在污染治理投資方面卻存在較大的差異，一定程度上反映了兩省生態(tài)環(huán)境治理能力和治理力度的不同。這種差異性不僅會(huì)影響環(huán)境污染的治理效果，還會(huì)引發(fā)更深層次的問(wèn)題。由于各地政府環(huán)境污染治理投資力度的不同，在一定程度上會(huì)限制該地區(qū)的環(huán)境公共產(chǎn)品供給和城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如環(huán)境管理與科技投入、園林綠化、城市污水和垃圾處理廠等，而這又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致區(qū)域城市間生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)和水平的不均衡，從而陷入生態(tài)治理的不良循環(huán)。由于川渝兩地生態(tài)環(huán)境治理能力存在差異，這也會(huì)增加成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的難度。

圖1 四川、重慶環(huán)境污染治理投資比較圖

三、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的基礎(chǔ)和支撐

（一）政策之利

政策之利是指現(xiàn)代國(guó)家的政治組織推動(dòng)、整合資源優(yōu)勢(shì)以獲得的政策利益。當(dāng)前，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策之利主要在于國(guó)家大力推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施帶來(lái)的政策紅利。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問(wèn)題主要涉及地方政府之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)地方政府之間的休戚與共、密切配合。作為長(zhǎng)江上游的重要生態(tài)屏障，盡管成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境污染防治問(wèn)題日益受到重視，如果在缺乏外部資源和中央政策層面的支持下，協(xié)同推進(jìn)兩地生態(tài)治理的愿望和行動(dòng)很容易落空。川渝兩地政府是區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的參與者和執(zhí)行者，基于地方行政壁壘及生態(tài)環(huán)境治理的利益分配、成本分擔(dān)等原因，成渝地區(qū)各地方政府容易滋生“搭便車”心理，進(jìn)而作出短期性選擇而不能“顧全大局”。因而，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理需要上級(jí)部門的介入?yún)f(xié)調(diào)和支持才能有效推進(jìn)各項(xiàng)防治工作。當(dāng)前，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理處于最佳歷史機(jī)遇期，即成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施帶來(lái)了有效協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略契機(jī)。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境治理是被確定為率先突破的重點(diǎn)任務(wù)之一，這會(huì)為成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理帶來(lái)政策和資源上的優(yōu)勢(shì)。協(xié)同治理成渝地區(qū)跨界河流、大氣污染等共同的環(huán)境問(wèn)題，需要依托國(guó)家戰(zhàn)略，用足、用好國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施帶來(lái)的機(jī)遇和政策優(yōu)勢(shì)，破除川渝兩地各自獨(dú)立發(fā)展帶來(lái)的觀念障礙，打破因行政區(qū)劃造成的條塊分割，彌補(bǔ)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來(lái)的治理能力差別。有國(guó)家政策的全面支持，在 “舉國(guó)體制”的制度和“服務(wù)大局”的政治理念保障下，川渝兩地將進(jìn)一步凝聚協(xié)作意識(shí)，進(jìn)而產(chǎn)生積極行動(dòng)、緊密合作的動(dòng)力與政治“緊迫感”。

（二）文化同根

如果說(shuō)地緣性因素促使川渝兩地結(jié)成“休戚與共”的利益共同體，那么文化上的“相得益彰”則是兩地實(shí)現(xiàn)密切協(xié)同的根基所在。川渝兩地地緣相接、文緣相融，自古就有“川渝一家親”之情。這種文化上的親緣性，是成渝地區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要支撐。

1997年，重慶與四川“分家”，成為我國(guó)第四個(gè)直轄市。盡管川渝兩地行政隸屬關(guān)系發(fā)生變化，但彼此間天然的內(nèi)在聯(lián)系卻不可人為割斷和忽視。川渝兩地在歷史上就具有密切的文化同根性，在傳統(tǒng)中就呈現(xiàn)出“一體化”的文化特質(zhì)。早在春秋時(shí)期，成渝地區(qū)就形成了以重慶為代表的巴國(guó)和以成都為中心的蜀國(guó)，其中蜀國(guó)文化和巴國(guó)文化合稱為“巴蜀文化”，歷史悠久，體現(xiàn)了兩地人民在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的共同意志和價(jià)值追求。以“巴蜀文化”為代表的川渝地域文化具有極大的兼容性和協(xié)調(diào)性，是成渝地區(qū)開展密切合作的文化基礎(chǔ)。一方面，文化的相通性使成渝地區(qū)一體化發(fā)展的社會(huì)認(rèn)同感增強(qiáng)，有利于廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問(wèn)題上，川渝兩地文化上的親緣性有利于化解兩地間因各自利益關(guān)切而產(chǎn)生的隔閡，破除因溝通不暢帶來(lái)的分歧與誤解，從而有效減少生態(tài)環(huán)境治理中因缺乏協(xié)作配合產(chǎn)生的“交易成本”。另一方面，巴蜀文化的同根性所形成的親密關(guān)系紐帶，能夠?yàn)槌捎宓貐^(qū)在生態(tài)治理中的利益分配、成本分擔(dān)奠定基礎(chǔ)。破除區(qū)域環(huán)境治理收益分配、成本分擔(dān)上的困境，需要具備政治戰(zhàn)略眼光，以及深度信任和親密關(guān)系。而巴蜀文化的“一體性”，歷史的“一家人”，使得在利益分配中能夠有效避免雙方短期利益上的“斤斤計(jì)較”，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益上的“互利共贏”。堅(jiān)固的信任基礎(chǔ)和親密關(guān)系是川渝兩地實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展、協(xié)同治理的根本紐帶。

（三）倫理之基

成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的倫理之基在于成本—收益的比較分析框架下，治理成本的最小化和環(huán)境效益的最大化，即成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要支撐在于跨區(qū)域治理所帶來(lái)的協(xié)同收益的吸引力。這主要表現(xiàn)為，協(xié)同推進(jìn)區(qū)域城市間生態(tài)環(huán)境治理所產(chǎn)生的成本要遠(yuǎn)小于其不合作所產(chǎn)生的成本，協(xié)同治理收益也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于未采取協(xié)同方式開展環(huán)境治理所帶來(lái)的收益。

生態(tài)環(huán)境具有整體性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性等特質(zhì)，這決定了個(gè)體（組織）基于成本—收益的權(quán)衡下，合作而非競(jìng)爭(zhēng)才是其最優(yōu)的選擇。一方面，當(dāng)前以行政區(qū)劃為前提的生態(tài)環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府分別采取措施以應(yīng)對(duì)本地區(qū)內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題。而針對(duì)與本區(qū)域相同的公共環(huán)境污染問(wèn)題，各地政府分別設(shè)立相似的治理職能部門，這會(huì)一定程度上導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，重復(fù)行動(dòng)，成本驟增。因而，各治理主體通過(guò)協(xié)同合作應(yīng)對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題所付出的成本要遠(yuǎn)小于單個(gè)行政組織獨(dú)自處理環(huán)境問(wèn)題所付出的治理成本。另一方面，之所以選擇協(xié)作，原因在于協(xié)作能產(chǎn)生收益。協(xié)同治理能夠有效破除行政區(qū)劃所造成的“行政壁壘”，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公眾的積極參與，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)人力、技術(shù)和資金等資源，從而實(shí)現(xiàn)資源的互惠共享和高效利用，以獲得更好的治理效果。此外，川渝兩地推動(dòng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，積極探索具有川渝特色的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的新路子，推動(dòng)成渝地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的轉(zhuǎn)換和實(shí)現(xiàn)，這不僅可以使本區(qū)域自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受益，也是認(rèn)真踐行綠色發(fā)展理念，打造“兩山理論”成渝版的生動(dòng)體現(xiàn)。因而，通過(guò)促進(jìn)各治理主體協(xié)作有效應(yīng)對(duì)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，所帶來(lái)的收益要遠(yuǎn)大于單個(gè)行政組織獨(dú)自處理環(huán)境問(wèn)題所帶來(lái)的收益。概言之，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理成本的最小化和收益的最大化，是推動(dòng)川渝兩地開展生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵所在，使得川渝兩地容易達(dá)成共識(shí)，建立緊密的利益紐帶，結(jié)成利益共同體。

四、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑

2022年6月8日，習(xí)近平總書記在宜賓考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，保護(hù)好長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境，是推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的前提，也是守護(hù)好中華文明搖籃的必然要求?？倳浂诋?dāng)?shù)刂伍L(zhǎng)江上游生態(tài)屏障，守護(hù)好這一江清水。共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)。作為長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，成渝地區(qū)要主動(dòng)唱好“雙城記”、共建經(jīng)濟(jì)圈，推動(dòng)成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型，協(xié)同推進(jìn)成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

（一）重塑協(xié)同治理理念

理念共識(shí)是區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的基礎(chǔ)。構(gòu)建成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，要積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)環(huán)境治理的觀念壁壘與思想誤區(qū)，牢固樹立區(qū)域協(xié)同治理理念，凝聚生態(tài)環(huán)境治理的合作共識(shí)。一是要培育多元主體的現(xiàn)代公共精神。公共精神的培育有助于利益相關(guān)者突破個(gè)人主義的藩籬，最大限度調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的主體意識(shí)，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益最大化。要善于運(yùn)用相應(yīng)手段，依托一定渠道，對(duì)各治理主體開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育，闡明包括政府、企業(yè)、公眾等各治理主體不僅是生態(tài)環(huán)境的受益者，也是其參與者和貢獻(xiàn)者，從而激發(fā)各主體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)在意愿和治理動(dòng)機(jī)，養(yǎng)成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)。二是強(qiáng)化整體性治理理念。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)需以公共需求和公共利益為價(jià)值導(dǎo)向，旨在克服傳統(tǒng)官僚組織的分散化、碎片化治理弊端。面對(duì)當(dāng)前成渝地區(qū)日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，川渝兩地政府應(yīng)充分意識(shí)到彼此在環(huán)境問(wèn)題上有著共同利益，各方應(yīng)將川渝兩地的整體性利益放在首位，摒棄各自的“小算盤”，淡化你我意識(shí)，著眼發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)大局，努力打破原有的行政壁壘，開展府際友好合作。尤其是各級(jí)政府及其行政人員應(yīng)淡化屬地管理意識(shí)，牢固樹立整體性價(jià)值理念，將川渝視為一個(gè)緊密相連的整體。三是強(qiáng)化區(qū)域信任關(guān)系。作為區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的強(qiáng)力黏合劑，彼此間的信任關(guān)系能夠有效化解各治理主體間的摩擦與分歧，減少區(qū)域協(xié)作障礙。兩地政府應(yīng)充分利用川渝兩地文化的兼容性，積極培育長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境合作共治的生態(tài)文化，加深彼此間在文化認(rèn)同基礎(chǔ)上的共同理解，更好地形塑地方政府間、政府與其他參與主體間的信任關(guān)系，從而催生生態(tài)環(huán)境治理行動(dòng)的集體認(rèn)同感和價(jià)值認(rèn)同感。

（二）完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的組織體系

強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)有利于破解環(huán)境污染治理的壁壘，提高協(xié)同治理效率和協(xié)作力度，是解決成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要抓手和保障。一是健全嚴(yán)密高效的組織領(lǐng)導(dǎo)體制。嚴(yán)密的組織體制與工作機(jī)制對(duì)協(xié)同推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理具有重要作用，有利于凝聚各方治理合力，提高協(xié)同治理效率。搭建高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，健全由國(guó)家有關(guān)部門牽頭，地方政府及其有關(guān)職能部門組成的生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，做好成渝地區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查等工作，落實(shí)生態(tài)環(huán)境共建共保的主體責(zé)任。二是完善“決策層—協(xié)調(diào)層—執(zhí)行層”三級(jí)運(yùn)作的川渝生態(tài)環(huán)境治理組織體系。有效推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，需要不同層級(jí)的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施。由川渝兩地地方政府牽頭，成立治理協(xié)調(diào)小組，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)對(duì)話協(xié)商，貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)決策部署，強(qiáng)化對(duì)具體承擔(dān)各行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作的組織協(xié)調(diào)，研究擬定相關(guān)污染防治計(jì)劃、方案并組織實(shí)施等。在具體的污染防治方面，可以根據(jù)不同生態(tài)環(huán)境污染類型，分別成立長(zhǎng)期協(xié)作治理（大氣、流域污染防治等）和短期協(xié)作治理（工業(yè)污染項(xiàng)目的集中整治）的專項(xiàng)小組。此外，專項(xiàng)小組可以充分吸納高校、環(huán)保機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士的參與，廣泛吸收社會(huì)力量積極參與生態(tài)環(huán)境治理的論證和咨詢。

（三）健全協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的體制機(jī)制

良好的區(qū)域協(xié)作體制機(jī)制是實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作關(guān)系的前提條件和重要保障?，F(xiàn)階段，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域缺乏區(qū)域性的制度化治理框架。盡管川渝部分市縣已達(dá)成初步合作，并建立了不同形式的協(xié)調(diào)磋商機(jī)制，但仍需在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展和深化，從而構(gòu)建起長(zhǎng)效、穩(wěn)固的協(xié)同治理機(jī)制。

一是完善科學(xué)合理的利益協(xié)調(diào)與平衡機(jī)制。生態(tài)環(huán)境及其治理本質(zhì)就在于相關(guān)主體利益格局的調(diào)整與重構(gòu)。應(yīng)秉持公平正義原則，積極構(gòu)建成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境利益協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)川渝兩地利益關(guān)系，統(tǒng)籌發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，著力構(gòu)建共同負(fù)責(zé)、共同受益的“成渝大生態(tài)區(qū)”。在川渝兩地共享生態(tài)環(huán)境收益基礎(chǔ)下，通過(guò)搭建公開透明、平等協(xié)商的對(duì)話平臺(tái)，建立健全公平的生態(tài)環(huán)境成本分擔(dān)機(jī)制，實(shí)行生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)品定價(jià)、有償使用制度。健全政府-市場(chǎng)互為補(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確保川渝兩地生態(tài)治理成本及收益的公平調(diào)整、分配，促進(jìn)兩地資源共享、成本共擔(dān)、生態(tài)利益共享。二是健全完善的財(cái)稅政策保障機(jī)制。環(huán)境污染防治離不開財(cái)稅政策的大力支持。建立完善的財(cái)稅保障機(jī)制，確保其治理資金充足和公開透明，以縮減各地環(huán)境治理水平的差距。加快建立成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金，加大對(duì)成渝地區(qū)國(guó)家限制開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，探索建立公平的稅收機(jī)制。此外，激發(fā)財(cái)政手段的靈活性，充分吸引其他社會(huì)資本投入環(huán)境污染防治活動(dòng)中，暢通多方集結(jié)資金渠道。三是構(gòu)建區(qū)域生態(tài)保護(hù)、污染防治聯(lián)動(dòng)機(jī)制。統(tǒng)一川渝兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和執(zhí)法體系，加強(qiáng)土壤、固體廢物污染聯(lián)防聯(lián)治。同時(shí)，以兩地交界、跨界環(huán)境監(jiān)管“死角”為重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)保護(hù)空間聯(lián)合管控，尤其是基于成渝地區(qū)水系眾多，有長(zhǎng)江、岷江、沱江、涪江以及嘉陵江等跨界河流，可以探索建立跨區(qū)域聯(lián)合河長(zhǎng)制，在沿線布局聯(lián)合河長(zhǎng)制，兩地交界的跨界市、縣（區(qū)）的河長(zhǎng)展開交流合作，通過(guò)聯(lián)合巡河等多種形式開展河流治理工作[14]，從而加快成渝地區(qū)跨界河流的污染防治進(jìn)程。

（四）強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治保障

習(xí)近平總書記指出：“用最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸及的高壓線?！盵15]完善的法律制度不僅能為各治理主體的利益協(xié)調(diào)提供依據(jù)，還能在治理實(shí)踐中進(jìn)一步規(guī)范治理主體及其行為方式。為平衡不同地區(qū)、不同利益主體間的價(jià)值差異，需要以法律來(lái)明確各主體在生態(tài)環(huán)境治理中的職能與責(zé)任，明晰經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的界限，明確“何以可為、何以不可為”。

以法治方式推進(jìn)、保障成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，要建立健全協(xié)同法律體系，在法律框架下強(qiáng)化川渝兩地協(xié)同意愿，規(guī)范兩地協(xié)同行動(dòng)。一是在《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)綱要》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等相關(guān)制度文件下，細(xì)化川渝兩地生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)施方案、任務(wù)措施等，明確川渝各地方政府、職能部門及其跨區(qū)域組織的具體地位、職責(zé)與分工，以保障各主體在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中相應(yīng)的合法性和正當(dāng)性。二是建立健全川渝兩地省、市、區(qū)之間在立法、執(zhí)法和司法上的協(xié)調(diào)合作機(jī)制[16]，凝聚兩地制度合力。通過(guò)常設(shè)立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以立法協(xié)作會(huì)議或聯(lián)席會(huì)議、立法信息交流等途徑實(shí)現(xiàn)立法協(xié)調(diào)，加強(qiáng)川渝兩地在區(qū)域大氣污染防治、跨流域聯(lián)防等事項(xiàng)上進(jìn)行統(tǒng)一立法。在執(zhí)法環(huán)節(jié)上，明確政府污染監(jiān)管者和責(zé)任承擔(dān)者的角色定位，依托合作偵查等手段，強(qiáng)化執(zhí)法聯(lián)動(dòng)舉措，提升聯(lián)合執(zhí)法效果。進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域環(huán)境司法訴訟運(yùn)行機(jī)制，探索設(shè)置“大區(qū)法院”，跨行政區(qū)劃的爭(zhēng)議案件由“大區(qū)法院”直接受理，完善跨區(qū)域環(huán)境資源立案機(jī)制，開展環(huán)境資源案件的集中管轄，統(tǒng)一兩地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)紅線，不斷推進(jìn)區(qū)域性治理法律制度的完善。

注釋：

①“兩屏三帶”是我國(guó)構(gòu)筑的生態(tài)安全戰(zhàn)略，是指“青藏高原生態(tài)屏障”“黃土高原—川滇生態(tài)屏障”和“東北森林帶”“北方防沙帶”“南方丘陵山地帶”，從而形成一個(gè)整體綠色發(fā)展生態(tài)輪廓。

②重慶都市圈包括重慶主城、璧山、江津、長(zhǎng)壽、南川、涪陵、永川、綦江、榮昌、銅梁、大足、潼南、合川、和四川廣安。成都都市圈包括成都、德陽(yáng)、眉山和資陽(yáng)市。成渝中部地區(qū)包括南充、遂寧和資陽(yáng)市樂(lè)至縣、安岳縣。成渝南翼地區(qū)包括瀘州、宜賓、自貢、內(nèi)江。成渝北翼地區(qū)包括達(dá)州、開州、萬(wàn)州、云陽(yáng)、梁平、忠縣和墊江。根據(jù)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，綿陽(yáng)市北川縣和平武縣、雅安市天全縣和寶興縣、達(dá)州市萬(wàn)源市不在其中。

③從2016年3月至2022年1月，川渝、成渝之間簽署合作協(xié)議數(shù)量高達(dá)53項(xiàng)，其中包含綜合類6項(xiàng)、生態(tài)共建3項(xiàng)、水污染聯(lián)防聯(lián)控28項(xiàng)、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控6項(xiàng)、固體廢物聯(lián)防聯(lián)控1項(xiàng)、危險(xiǎn)廢物聯(lián)動(dòng)管理3項(xiàng)、突發(fā)事件聯(lián)合應(yīng)急處置3項(xiàng)、環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法2項(xiàng)、科研合作1項(xiàng)。

④2016年，四川省生態(tài)環(huán)境廳、重慶市生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合簽訂《川渝地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治協(xié)議書》，搭建了川渝兩地的跨區(qū)域水污染、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治工作機(jī)制。