合作治理視域下當(dāng)前中國(guó)環(huán)境沖突問(wèn)題及其機(jī)制構(gòu)建

袁艷紅

（信陽(yáng)師范學(xué)院 法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，河南 信陽(yáng) 464000）

不同的時(shí)代需要不同的治理方式。正如蓋伊·彼得斯所言：“政府改革的復(fù)雜性迫使我們趨向于采取情景治療法，即使在受到一套相當(dāng)有說(shuō)服力的理論引導(dǎo)時(shí)也是如此?！盵1]隨著人類(lèi)邁入全球化與后工業(yè)化時(shí)代，社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性與不確定性。在此背景下，人類(lèi)面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)越來(lái)越多，政府被置于復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性與多樣性的環(huán)境中。這使得原來(lái)工業(yè)社會(huì)形塑而成的以政府為中心的治理模式在應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題時(shí)顯得力不從心，并出現(xiàn)了治理困境。

后工業(yè)化時(shí)代多元化與個(gè)性化并存的社會(huì)狀態(tài)，將人們的利益以及生存需要空前緊密地聯(lián)系到了一起，“政府必須從根本上改變從傳統(tǒng)中繼承而來(lái)的社會(huì)治理的基本思路，必須逐漸地拋棄控制導(dǎo)向的思維和行動(dòng)方式”[2]。20世紀(jì)90年代興起的合作治理，為解決復(fù)雜社會(huì)下的復(fù)雜性難題提供了有效的行動(dòng)方案。正如張康之所指出的，“多元共存的社會(huì)在運(yùn)行機(jī)制和社會(huì)構(gòu)成方式上必然是合作制的”[3]。只有多元主體之間構(gòu)建起以合作為導(dǎo)向的共同治理圖景，才能找到政策符合公共利益與可執(zhí)行性之間的契合點(diǎn)。后工業(yè)化社會(huì)的構(gòu)成多樣化、主體多元化、需求個(gè)性化已經(jīng)造就了新的社會(huì)形態(tài)，“從這一現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們需要建構(gòu)的是一種合作治理模式”[4]。

一、核心概念縷析

（一）合作治理的內(nèi)涵

有關(guān)“合作治理”的內(nèi)涵，學(xué)者們基于不同的學(xué)科與視角對(duì)其有不同的理解：張康之把合作治理理解為“公民個(gè)人與民間組織以一種互動(dòng)的伙伴情誼共同參與、共同主事的治理形式”[5]；敬乂嘉將合作治理界定為“為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，在公共、非營(yíng)利以及私人部門(mén)內(nèi)部或跨部門(mén)之間所進(jìn)行的權(quán)力與自由裁量權(quán)的共享”[6]；孔繁斌則從公共性的視角出發(fā)，認(rèn)為合作治理的結(jié)構(gòu)是一個(gè)多中心治理結(jié)構(gòu)[7]；蔡嵐從主體地位、實(shí)現(xiàn)途徑角度出發(fā)，認(rèn)為合作治理是多元主體在相互制約與相互監(jiān)督條件下，以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿來(lái)確定共同的愿景、開(kāi)展廣泛合作的新型治理方式[8]。學(xué)界對(duì)合作治理的定義描述具有多樣性，但不同注解的背后都強(qiáng)調(diào)了集體的平等的決策過(guò)程、協(xié)商的決策方法和共識(shí)的導(dǎo)向等?？偟膩?lái)說(shuō)，合作治理是多元主體基于特定互惠目標(biāo)且在自主、平等基礎(chǔ)上，為解決一個(gè)復(fù)雜的、涉及面廣的公共難題而協(xié)同合作的制度安排，其特征是多主體在平等基礎(chǔ)上的共同努力、互惠互利和自愿參與。

不難發(fā)現(xiàn)，合作治理的亮點(diǎn)就在于“平等”，而“平等”的前提是每個(gè)決策者都擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)利和機(jī)會(huì)來(lái)反映其價(jià)值偏好，“治理結(jié)構(gòu)越是擁有平等的內(nèi)涵，公眾就越會(huì)積極地參與到治理過(guò)程中來(lái)”[9]。合作治理因其平等化、合作化與開(kāi)放化等特征，使其能夠?yàn)榻鉀Q復(fù)雜社會(huì)下的復(fù)雜性難題提供有效的行動(dòng)方案，并可能成為后工業(yè)化時(shí)代的一種理想治理模式。

（二）環(huán)境沖突的界定

在國(guó)外，與“環(huán)境沖突”相關(guān)的概念主要是環(huán)境集群行為、環(huán)境集合行為、環(huán)境集聚行為等。古斯塔夫·黎朋、西皮奧·西格爾等學(xué)者對(duì)集群行為進(jìn)行了解釋。羅伯特·帕克是最早從社會(huì)學(xué)角度定義集群行為的學(xué)者之一，他認(rèn)為集群行為是在集體共同的推動(dòng)和影響下發(fā)生的一種情緒沖動(dòng)行為[10]。斯梅爾塞則把集群行為視為人們?cè)谑艿酵{、緊張等壓力情況下，為改變自身的處境而進(jìn)行的努力[11]。結(jié)合學(xué)者既有研究成果，本文將環(huán)境沖突定義為由生態(tài)環(huán)境問(wèn)題所誘發(fā)的污染者與受害者之間的沖突事件，是社會(huì)沖突在環(huán)境問(wèn)題上的表現(xiàn)。

二、當(dāng)前我國(guó)環(huán)境沖突的演變機(jī)理

環(huán)境沖突雖然具有突發(fā)性，但是作為社會(huì)沖突的類(lèi)型之一，其形成與發(fā)展過(guò)程仍具有內(nèi)在的傳播邏輯，其發(fā)生機(jī)理可以概括為“沖突源→民眾環(huán)境利益受損→體制內(nèi)訴求阻梗→民眾挫折感產(chǎn)生→刺激性語(yǔ)言的誘致→民眾尋求體制外訴求方式→政府處置不當(dāng)→暴力沖突”。顯而易見(jiàn)，環(huán)境沖突的演化是一個(gè)高度動(dòng)態(tài)性的過(guò)程，具有動(dòng)態(tài)博弈的特征，從潛在期到被感知和感受，再到顯現(xiàn)和全面爆發(fā)期，每一個(gè)演化階段都涉及利益相關(guān)者的選擇策略博弈。這一過(guò)程蘊(yùn)含著從生態(tài)環(huán)境污染到社會(huì)和諧穩(wěn)定的復(fù)雜關(guān)聯(lián)。具體演化機(jī)理如下：

（一）有限參與下的沖突醞釀階段

環(huán)境沖突的事前醞釀階段具有兩個(gè)表征：第一，當(dāng)?shù)厝罕娎媸軗p。企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)使下，忽視了對(duì)周?chē)h(huán)境和群眾健康的保護(hù)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用癍h(huán)境權(quán)、生存權(quán)與健康權(quán)受到極大威脅。地方政府及其相關(guān)部門(mén)在環(huán)境監(jiān)管中處于主導(dǎo)地位，但出于自身利益考量，可能在環(huán)境監(jiān)管方面動(dòng)力不足。地方政府在環(huán)境監(jiān)管中的不作為、亂作為現(xiàn)象，在一定程度上影響了公眾的健康權(quán)益，從而使其萌發(fā)了以非理性方式解決問(wèn)題的原始動(dòng)機(jī)?！霸谶@個(gè)意義上，環(huán)境沖突首先是一種利益沖突，是不同群體在環(huán)境資源和環(huán)境利益分配的沖突?！盵12]此時(shí)，如果地方政府能采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施并啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制，就有可能將潛在危機(jī)“化解”于萌芽狀態(tài)。第二，正常渠道救濟(jì)無(wú)效。潛在危機(jī)繼續(xù)積聚后，利益相關(guān)者便會(huì)通過(guò)一定的方式與渠道，向政府部門(mén)合理表達(dá)意愿或者提出訴求，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的合理權(quán)益。這些表達(dá)可能是理性與溫和型的，也可能是非理性和宣泄型的。當(dāng)通過(guò)行政和司法救濟(jì)渠道得不到重視或滿足不了利益訴求時(shí)，當(dāng)?shù)厝罕姷膽嵟筒粷M情緒就會(huì)加劇。此時(shí)，一些受害者便會(huì)選擇借助網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行“造勢(shì)”，希望通過(guò)集結(jié)更多的人群加入活動(dòng)來(lái)擴(kuò)大事件的影響力。

（二）輿論抗?fàn)幭碌臎_突顯現(xiàn)階段

環(huán)境污染沖突事件的顯現(xiàn)階段是當(dāng)利益相關(guān)者通過(guò)投訴、上訪、起訴等體制內(nèi)渠道反映正當(dāng)訴求無(wú)效或不受重視后，發(fā)生從“孕育點(diǎn)”的潛在環(huán)境沖突到“生成點(diǎn)”的顯性環(huán)境沖突的路徑轉(zhuǎn)向階段。當(dāng)體制內(nèi)訴求被忽視或訴求失敗后，公眾的憤怒情緒便開(kāi)始高漲，對(duì)政府或企業(yè)的不信任感也會(huì)進(jìn)一步蔓延。在這種情況下，當(dāng)?shù)厝罕婇_(kāi)始在更大群體范圍內(nèi)傳導(dǎo)共同意識(shí)和情緒，以獲取廣泛的群體認(rèn)同感，尋求以輿論抗?fàn)幍姆绞狡仁故录玫浇鉀Q。此時(shí)，利益相關(guān)者的目標(biāo)導(dǎo)向逐步從簡(jiǎn)單的利益訴求向多元復(fù)雜的動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化。隨著潛在危機(jī)的進(jìn)一步聚集，當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)為通過(guò)合法渠道已難以保障自身的環(huán)境權(quán)益，加之各種流言蜚語(yǔ)的影響，便可能轉(zhuǎn)投非理性途徑。當(dāng)受到某刺激源（當(dāng)事人或處置者不恰當(dāng)?shù)恼Z(yǔ)言或者行為）誘導(dǎo)時(shí)，當(dāng)?shù)厝罕姷膶?duì)抗情緒將會(huì)最終走向升級(jí)。這個(gè)階段中，在群體共同心理情緒的相互感染下，更多各懷心思的非利益相關(guān)群體紛紛加入進(jìn)來(lái)，并不斷吸納利益趨向的個(gè)體，致使事件超出當(dāng)?shù)厝罕姷念A(yù)想，具有民眾聚集性參與和大范圍失控的趨勢(shì)，從而對(duì)地方政府構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。

（三）群體極化下的沖突爆發(fā)階段

沖突不會(huì)偶然發(fā)生，每一個(gè)社會(huì)沖突爆發(fā)背后都隱藏著深刻的因果關(guān)系。美國(guó)社會(huì)學(xué)家斯梅爾塞的價(jià)值累加理論告訴我們，群體性沖突事件生成實(shí)際上是在各種因素的綜合刺激作用下從隱性到顯性、從局部觸發(fā)到全面爆發(fā)的“價(jià)值累加”過(guò)程。從連續(xù)性來(lái)看，爆發(fā)階段發(fā)生在事件升級(jí)之后，當(dāng)環(huán)境沖突進(jìn)入顯性階段，意味著主體之間開(kāi)始有結(jié)盟與實(shí)質(zhì)性動(dòng)作。隨著矛盾的不斷升級(jí)，源自少數(shù)民眾的失望和憤怒情緒會(huì)逐漸感染，使得事件有了“傳遞持續(xù)性”和“磁鐵效應(yīng)”。當(dāng)群眾情緒累積量突破“社會(huì)安全閾值”達(dá)到質(zhì)變時(shí)，集體行動(dòng)開(kāi)始在社會(huì)輿論的推波助瀾下，轉(zhuǎn)變?yōu)楹翢o(wú)明確目標(biāo)的非理性行動(dòng)或泄憤性群體性事件。此時(shí)一旦有帶頭者出現(xiàn)，聚集群眾的行動(dòng)手段便會(huì)隨著負(fù)面情緒的不斷累積從柔和逐漸演變成暴力。與之相伴隨的是沖突事件在人員和地域上的擴(kuò)散，同時(shí)行為客體也隨之?dāng)U大，由導(dǎo)火索事件的相對(duì)方轉(zhuǎn)向政府及其相關(guān)部門(mén)，甚至是與之毫不相干的目標(biāo)。

綜上，我們可以看到環(huán)境沖突往往是由一系列的原生事件、次生事件、衍生事件以及耦合事件相互影響、相互疊加、相互交織而成，其演化有著強(qiáng)烈的路徑依賴。每個(gè)階段的發(fā)展對(duì)前一階段具有一定的依賴性，“過(guò)程不一定是連續(xù)的，可能是跳躍的。但是，基本上包含潛在階段、被感知和感受階段、顯現(xiàn)和爆發(fā)階段以及后續(xù)的平息或者復(fù)發(fā)階段”[13]。

三、合作治理模式嵌入環(huán)境沖突治理的可行性

合作治理作為一種新的治理模式，是歷史發(fā)展的必然結(jié)果，也契合了當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理的目標(biāo)與范式。隨著社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步，中央相關(guān)政策的出臺(tái)、現(xiàn)代公民素質(zhì)的提高、政府行政能力的提升以及民主法治的有效推進(jìn)為合作治理模式的生成提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。

（一）中央相關(guān)政策的出臺(tái)為合作治理提供有效保障

“以‘治理’來(lái)解決我國(guó)政府管理中積弊已經(jīng)成為了社會(huì)各界的共識(shí)?！盵14]國(guó)家層面就優(yōu)化治理主體、治理方式、治理能力、治理體系等進(jìn)行積極探索，先后出臺(tái)了一系列旨在強(qiáng)化多元主體聯(lián)動(dòng)共治的重大制度創(chuàng)新舉措。早在2004 年，黨的十六屆四中全會(huì)就提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”[15]。此后， “社會(huì)協(xié)同”“公眾參與”屢次出現(xiàn)在黨和國(guó)家的重要文獻(xiàn)和報(bào)告中。繼2014年《政府工作報(bào)告》提出“推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新”“注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”[16]之后，2016年出臺(tái)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》更是明確提出了“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”[17]的要求。自黨的十八大提出“多元共治”理念以來(lái)，十八屆歷次全會(huì)都把構(gòu)建多元共治的治理體系納入提高社會(huì)治理水平的重要內(nèi)容之中，并作為今后我國(guó)社會(huì)治理工作的一項(xiàng)重要目標(biāo)。尤其是黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)所提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[18]，更是對(duì)新時(shí)期我國(guó)社會(huì)治理尤其是環(huán)境治理體系的發(fā)展提出了具體要求和目標(biāo)。為了進(jìn)一步完善社會(huì)治理格局，黨的十九大報(bào)告提出了“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”[19]，這一科學(xué)論斷與指導(dǎo)思想彰顯出濃郁的“合作治理”意蘊(yùn)。黨的二十大報(bào)告在社會(huì)治理方面要求“完善社會(huì)治理體系”[20]，提出要“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”[20]，這一戰(zhàn)略部署為多元化社會(huì)治理機(jī)制建設(shè)指明了方向。綜上，黨中央的高度重視為合作治理的進(jìn)一步推進(jìn)提供了有力的保障。

（二）現(xiàn)代公民素質(zhì)的提高是合作治理的基礎(chǔ)

在現(xiàn)代社會(huì)中，公民素質(zhì)不僅提供了國(guó)家現(xiàn)代化的人文基礎(chǔ)，也是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代公民素質(zhì)是一個(gè)綜合的概念，主要表現(xiàn)為公民意識(shí)、公民能力和公民精神三個(gè)方面。第一，公民意識(shí)是公民把人民當(dāng)家作主的責(zé)任感、使命感和權(quán)利義務(wù)觀融為一體的自我認(rèn)識(shí)。公民意識(shí)是構(gòu)成公民素質(zhì)的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了公民的精神風(fēng)貌。第二，公民能力是公民影響政治決策、參與行政的實(shí)際能力。公民能力的提高有利于增加政府的合法性和政治的穩(wěn)定性，也是判斷一個(gè)國(guó)家民主程度的最真實(shí)和直接的標(biāo)準(zhǔn)。第三，公民精神即公民對(duì)自身公民身份的自覺(jué)認(rèn)知和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，包含愛(ài)國(guó)精神、公共精神和奉獻(xiàn)精神等。公民精神的本質(zhì)是社會(huì)認(rèn)同,即公民的社會(huì)責(zé)任感,表征著人自身的發(fā)展和歷史的進(jìn)步。隨著社會(huì)的進(jìn)步和現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，中國(guó)公民的綜合素養(yǎng)得到了前所未有的提升，從而為合作治理模式在中國(guó)的實(shí)施提供了契機(jī)。就環(huán)境沖突而言，公民只有具備較強(qiáng)的公共參與意識(shí)和公共參與能力,多元主體合作共治的治理結(jié)構(gòu)才能真正形成。

（三）政府行政能力的提升是合作治理的關(guān)鍵

雖然合作治理強(qiáng)調(diào)不把問(wèn)題解決的責(zé)任完全交給政府，但是政府的引導(dǎo)作用不可或缺，不能被弱化。全球治理經(jīng)驗(yàn)表明：治理絕非意味著政府的隱退，一個(gè)強(qiáng)有力的政府恰恰是保障治理有效性的基礎(chǔ)性條件。[21]這就對(duì)政府行政能力提出了新要求。政府行政能力是政府能力的重要組成部分，意指政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所具有的決策能力、執(zhí)行能力和服務(wù)能力。其中，政府決策能力指的是政府在履行其職能時(shí)做出決定及制定政策的能力和水平，是政府行政能力建設(shè)的重要內(nèi)容，決定著地方治理的成效；政府執(zhí)行力是政府實(shí)現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標(biāo)的能力和效能，是政府行政的生命力，其強(qiáng)弱直接影響著政府為民服務(wù)的效果和政府自身的公共形象；政府服務(wù)能力是政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、滿足社會(huì)和公眾需求、為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好外部條件的能力，也是政府合法性基礎(chǔ)的重要來(lái)源。就環(huán)境沖突而言，只有地方政府具備良好的制度供給能力、達(dá)成共識(shí)能力、利益調(diào)節(jié)能力以及工具運(yùn)用能力，堅(jiān)持和運(yùn)用科學(xué)的思想方法和工作方法，才能在合作治理過(guò)程中發(fā)揮引導(dǎo)作用，為多元主體合作的可持續(xù)化創(chuàng)造良好的外部條件。

（四）民主法治的有效推進(jìn)是合作治理的前提

民主與法治是良好社會(huì)制度規(guī)范與政治環(huán)境的保障，以民主法治為基礎(chǔ)的多元主體合作共治是我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。如前所述，治理實(shí)際上是多元主體合作，既包括區(qū)域間的內(nèi)部合作網(wǎng)絡(luò),也包括政府與市場(chǎng)、社會(huì)間的外部合作網(wǎng)絡(luò)。經(jīng)驗(yàn)證明，經(jīng)由協(xié)商民主的過(guò)程，既能使多元主體切實(shí)感受到公共利益的重要性，也能使公共政策最大限度地代表民意，還能更好地激發(fā)參與者的治理熱情與責(zé)任意識(shí)。正如何包鋼所言，不能把民主僅僅理解為自由選舉，還應(yīng)包括“建議、參與、協(xié)商、公民權(quán)、參與范圍及真實(shí)性等”[22]。而法治則為合作治理各方的理性參與提供秩序，不僅可以規(guī)范政府權(quán)力觸角在治理過(guò)程中的延伸,而且可以彌補(bǔ)其他主體因盲目性而導(dǎo)致的缺陷。環(huán)境沖突的存在本身并非問(wèn)題之所在，真正的癥結(jié)在于國(guó)家是否具有完備的法律制度體系對(duì)之予以積極地引導(dǎo)和規(guī)制。在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，切實(shí)把民主和法治貫穿于合作治理的全過(guò)程，既能保證合作治理主體的平等地位，又能維持良好有序的參與環(huán)境。就環(huán)境沖突合作治理而言，民主法治一方面可以引導(dǎo)參與者理性表達(dá)訴求，切實(shí)保障民眾的合法權(quán)益；另一方面，參與主體在表達(dá)利益訴求時(shí)，必須在法治軌道上進(jìn)行，不能采取非理性行為。由此可見(jiàn)，將民主法治作為現(xiàn)代政府治理環(huán)境沖突的基本范式，可以為治理沖突事件構(gòu)筑長(zhǎng)效治本之策，也契合了現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)治理的客觀要求。

四、當(dāng)前我國(guó)環(huán)境沖突合作治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

沖突并不完全是負(fù)功能，它能保持社會(huì)結(jié)構(gòu)彈性，具有社會(huì)安全閥作用。[23]沖突可以釋放由社會(huì)不公平形成的社會(huì)張力，而社會(huì)張力的適度存在往往代表了一個(gè)社會(huì)的活力。因此，環(huán)境沖突是正在發(fā)展的環(huán)境治理中需要面對(duì)的經(jīng)常性問(wèn)題。在利益分化和利益主體多元化的社會(huì)中，良好的制度并不是表現(xiàn)為沒(méi)有矛盾和沖突，而在于其能夠容納矛盾和沖突并具有解決糾紛的能力。為了更有效地治理環(huán)境沖突，需要加強(qiáng)沖突治理機(jī)制建設(shè)。

（一）完善責(zé)權(quán)利界定機(jī)制，提升合作治理能力

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境合作治理模式必須以明確各治理主體的權(quán)力邊界、責(zé)任范圍及職能定位為前提，這是實(shí)現(xiàn)環(huán)境沖突合作治理的關(guān)鍵。[24]環(huán)境沖突的善治，有賴于政府、企業(yè)、社會(huì)公眾等多元主體構(gòu)成開(kāi)放的整體系統(tǒng)和治理結(jié)構(gòu)，但主體的多元化意味著利益的多元化與需求、矛盾的多樣化，同時(shí)各主體之間容易出現(xiàn)“利益博弈”。因此，環(huán)境沖突合作治理必須厘清治理責(zé)任、理順權(quán)利關(guān)系、構(gòu)建責(zé)任清單，這有助于提升合作共治的能力，避免因多元治理主體間的不合作、不協(xié)調(diào)陷入“人人參與治理”又“人人都不治理”的困境。

首先，政府要以“規(guī)劃者”“引導(dǎo)者”和“培育者”的身份嵌入地方環(huán)境沖突治理系統(tǒng)，通過(guò)建立指揮平臺(tái)、完善相關(guān)制度、制定應(yīng)急預(yù)案等，積極發(fā)揮在沖突化解中的“掌舵人”功能。雖然合作治理強(qiáng)調(diào)的是各治理主體在平等基礎(chǔ)上的共同參與，但是這并不意味政府主要責(zé)任人角色的淡化?！白呦蚝献魃鐣?huì)的歷程是在政府引導(dǎo)下前進(jìn)的”[25]，“同樣，在走向環(huán)境合作治理的歷史進(jìn)程中，環(huán)境友好型政府也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮一定的引導(dǎo)作用”[25]。其次，企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體和環(huán)境污染的主要制造者，在追求利潤(rùn)最大化的過(guò)程中，應(yīng)該肩負(fù)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。除了按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求帶領(lǐng)本企業(yè)向生態(tài)文明理念要求的方向轉(zhuǎn)變外，企業(yè)還要積極響應(yīng)政府政策，承擔(dān)部分公共產(chǎn)品的供給，并在必要時(shí)提供力所能及的支持。再次，公眾作為環(huán)境污染的主要受害者，也是沖突治理的重要利益相關(guān)者。公眾在被法律賦權(quán)后，應(yīng)大力提升環(huán)保意識(shí)，積極參與到環(huán)境治理決策、執(zhí)行與監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)中。最后，環(huán)保組織作為社會(huì)公眾與政府、企業(yè)之間的“橋梁”，因其廣泛的民眾基礎(chǔ)和強(qiáng)大的組織網(wǎng)絡(luò)，具有整合社會(huì)力量的功能，在沖突治理中的“潤(rùn)滑劑”作用不可或缺。一方面，環(huán)保組織可以通過(guò)公眾參與的形式為政府提供環(huán)保領(lǐng)域的專業(yè)信息與決策建議；另一方面，環(huán)保組織還可以利用自身較強(qiáng)的靈活性與機(jī)動(dòng)性來(lái)聚合社會(huì)資源，協(xié)助政府化解環(huán)境沖突。

（二）構(gòu)筑溝通交流機(jī)制，防止沖突的社會(huì)放大效應(yīng)

緩釋環(huán)境沖突的理性選擇就是積極打通民意表達(dá)渠道。目前環(huán)境沖突之所以會(huì)出現(xiàn)“起因很小→不當(dāng)應(yīng)對(duì)→迅速蔓延”，并且很快呈現(xiàn)出“群體聚集→規(guī)模升級(jí)→行為升級(jí)→迅速處置→事態(tài)平息”的演化路徑，其重要原因在于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的溝通不暢、交流受阻。溝通作為環(huán)境沖突治理的重要環(huán)節(jié)之一，其作用不容忽視，既具有知識(shí)啟蒙、理念傳遞、態(tài)度改變等特性，還具有“公眾參與”和“制度內(nèi)緩解”功能[26]。溝通能架構(gòu)起政府與公眾的對(duì)話平臺(tái)，彌合公眾、政府、專家的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差異，進(jìn)而可以預(yù)防環(huán)境沖突的發(fā)生。

要建立規(guī)范化、制度化的平等協(xié)商機(jī)制，一方面要?jiǎng)?chuàng)新多元多層協(xié)商議事規(guī)則程序及操作方式。通過(guò)充分利用已有制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)借助專家學(xué)者的力量進(jìn)行合理的流程設(shè)計(jì)，制定多元主體溝通協(xié)商議事規(guī)則，清晰界定溝通協(xié)商事項(xiàng)的范圍，從而實(shí)現(xiàn)多元多層協(xié)商過(guò)程的真實(shí)性與可預(yù)見(jiàn)性。另一方面，要搭建多元主體間的溝通協(xié)商平臺(tái)。有序的溝通和對(duì)話交流平臺(tái)，有助于沖突“可控地顯現(xiàn)”，從而發(fā)現(xiàn)沖突各方真正的關(guān)切點(diǎn)所在。[27]通過(guò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)合作信息的及時(shí)推送、共享和應(yīng)用，使公眾遇到問(wèn)題時(shí)能及時(shí)反饋、及時(shí)溝通、及時(shí)處理。這不僅能避免沖突風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步放大，還能為下一步利益整合奠定基礎(chǔ)。

（三）暢通利益表達(dá)機(jī)制，保障公眾參與權(quán)

環(huán)境沖突的參與者最直接的參與動(dòng)力來(lái)源于自身利益被忽視。民眾在面對(duì)環(huán)境侵權(quán)時(shí)，往往首先想到的是用體制內(nèi)理性、合法的方式維權(quán)，如果其合理利益要求得到滿足，維權(quán)行為即會(huì)終止，民眾非理性情緒之下的極端行為就能得到避免，沖突也就不會(huì)爆發(fā)。因此，一個(gè)合理的行政法制度設(shè)計(jì)，必須擴(kuò)大相對(duì)人參與的渠道并兼顧與平衡社會(huì)各方利益訴求[28]。

完善利益表達(dá)機(jī)制需要采取以下幾方面措施：第一，完善信訪協(xié)商制度。信訪協(xié)商本質(zhì)上是一種民主政治參與制度，有助于消除沖突、化解矛盾。第二，應(yīng)保障公眾的環(huán)境權(quán)。公眾環(huán)境權(quán)的保護(hù)不僅包括法律體系上明確規(guī)定的環(huán)境權(quán)，還包括地方政府在實(shí)踐中維護(hù)和尊重公眾的環(huán)境權(quán)。第三，應(yīng)積極培養(yǎng)和發(fā)展環(huán)保非政府組織。為發(fā)揮環(huán)保非政府組織在環(huán)境沖突治理中的積極作用，政府既要在法律支持和政策保障方面給予其必要的發(fā)展條件，又要加快推動(dòng)非政府組織“去行政化”步伐，保證其自治性、志愿性、獨(dú)立性、非政府性的組織特征，使其在政策參與過(guò)程中的表達(dá)功能得到充分發(fā)揮。第四，大眾傳媒作為社會(huì)的輿論機(jī)構(gòu)，應(yīng)充分發(fā)揮其利益表達(dá)功能。

（四）擴(kuò)大公眾參與機(jī)制，釋放多元主體活力

在后現(xiàn)代公共行政下，環(huán)境沖突善治的實(shí)現(xiàn)有賴于治理主體的多元參與。公眾參與不僅是政府治理實(shí)現(xiàn)“善政”向“善治”轉(zhuǎn)型的實(shí)踐理路與方法，也是環(huán)境沖突治理工具的重要補(bǔ)充，更是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平的有效途徑。面對(duì)環(huán)境公共危機(jī)和環(huán)境權(quán)訴求，“時(shí)空分離”的縱向治理模式亟待轉(zhuǎn)型為“時(shí)空一體”并具有自組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)狀治理模式，而“最好的辦法就是鼓勵(lì)那些一向被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個(gè)人和集體參與空間”[1]。

新時(shí)代擴(kuò)大環(huán)境沖突公眾參與機(jī)制可以從以下幾方面入手。首先，推動(dòng)信息公開(kāi)，保障公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。環(huán)境信息公開(kāi)是公眾了解政府行為的直接途徑，也是公眾監(jiān)督政府行為的重要依據(jù)。推動(dòng)環(huán)境信息公開(kāi)，一要健全信息反饋機(jī)制；二要提高環(huán)境信息的透明度；三要使新媒體發(fā)布環(huán)境信息成為常態(tài)，尤其要有效發(fā)揮大數(shù)據(jù)在信息共享方面的作用。其次，豐富參與方式，加強(qiáng)深度協(xié)商。要在原有參與方式（問(wèn)卷調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)等）基礎(chǔ)上，積極開(kāi)辟和拓寬公眾參與的渠道，增加深度參與的適用頻率，以集體智慧提升公眾參與的影響力和主動(dòng)性，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策民主化。再次，完善主體界定，提高參與能力。在遴選參與主體方面，既要充分考慮參與者構(gòu)成的科學(xué)性和代表性，又要注重參與主體的實(shí)際表達(dá)能力。最后，保障公眾監(jiān)督，推進(jìn)公益訴訟。環(huán)保公益組織在環(huán)境調(diào)查和監(jiān)督、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和解決等方面的功能日益凸顯，未來(lái)應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)環(huán)保公益組織的環(huán)境公益訴訟參與意識(shí)，引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織依法開(kāi)展環(huán)境公益訴訟，充分發(fā)揮其在沖突治理中的價(jià)值功效。