基于第三次全國國土調(diào)查成果談耕地“非糧化”工作

王麗軍

（錦州市自然資源服務(wù)中心，遼寧錦州 121000）

耕地“非糧化”要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、可持續(xù)治理，摸清全國耕地“非糧化”現(xiàn)狀家底很重要。開展全國耕地“非糧化”專項(xiàng)調(diào)查龐大復(fù)雜，耗時(shí)長、消耗資源多，在疫情大背景條件下實(shí)現(xiàn)十分困難。利用已有成果進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘并采用衛(wèi)星監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)充更新，能較好的實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）成果含有全國耕地“非糧化”現(xiàn)狀信息，準(zhǔn)確、詳實(shí)、及時(shí)的調(diào)查出全國耕地種植現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、近十年全國耕地調(diào)整為其他農(nóng)用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、全國耕地中與生態(tài)保護(hù)有嚴(yán)重沖突的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，“三調(diào)”成果將為耕地“非糧化”治理提供強(qiáng)大數(shù)據(jù)支撐并產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、從“三調(diào)”分析耕地“非糧化”的現(xiàn)狀

1.摸清了全國耕地的家底，掌握了耕地“非糧化”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

“三調(diào)”主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示：我國耕地總面積19.18億畝，比第二次全國土地調(diào)查的20.31億畝凈減少了1.13億畝。其中，水田4.71億畝，占24.55%；水澆地4.82億畝，占25.12%；旱地9.65億畝，占50.33%。

耕地分布出現(xiàn)北增南減趨勢(shì)，耕地質(zhì)量總體下降、優(yōu)質(zhì)耕地流失、耕地“非糧化”問題凸現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)我國64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北，秦嶺—淮河是我國南方與北方的氣候分界線，也是我國一月份0℃等溫線、800毫米等降水量線、暖溫帶與亞熱帶分界線、濕潤區(qū)與半濕潤區(qū)分界線、溫帶季風(fēng)氣候與亞熱帶季風(fēng)氣候分界線、水稻與小麥的分界線、亞熱帶常綠闊葉林與溫帶落葉闊葉林的分界線。我國耕地大部分坐落在我國較為干燥、寒冷的北方。

自然環(huán)境對(duì)耕地質(zhì)量影響很大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司研究顯示，我國中低產(chǎn)田面積占全國耕地總面積比例70%，耕地地力總體偏低，2019 年全國耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)顯示，我國中低等地（耕地利用等別5~10） 占全國耕地總面積的51.46%。

積溫決定耕地的光溫生產(chǎn)潛力（積溫決定了作物熟制），是耕地產(chǎn)能的“天花板”，我國從南到北作物熟制劃分為一年三熟區(qū)、一年兩熟區(qū)、一年一熟區(qū)?！叭{(diào)”成果公布我國一年三熟制地區(qū)的耕地2.82億畝，占全國耕地的14.73%；位于一年兩熟制地區(qū)的耕地7.17億畝，占37.40%；位于一年一熟制地區(qū)的耕地9.18億畝，占47.87%。

降水決定作物的氣候生產(chǎn)潛力，“三調(diào)”成果公布位于年降水量800毫米以上（含800毫米）地區(qū)的耕地6.70億畝，占全國耕地的34.96%； 位于年降水量400~800毫米（含400毫米）地區(qū)的耕地9.44億畝，占49.24%；位于年降水量200~400毫米（含200毫米）地區(qū)的耕地1.92億畝，占10.01%；位于年降水量200毫米以下地區(qū)的耕地1.11億畝，占5.79%。

耕地的地形不光對(duì)降水的再分配有影響，耕地的大小和平整度也會(huì)影響勞動(dòng)生產(chǎn)率?！叭{(diào)”成果顯示：2°以下坡度（含2°）的耕地11.88億畝，占全國耕地的61.93%； 2°~6°坡度（含6°）的耕地2.94億畝，占15.32%；6°~15°坡度（含15°）的耕地2.57億畝，占13.40%； 15°~25°坡度（含25°）的耕地1.16億畝，占6.04%；25°以上坡度的耕地0.63億畝，占3.31%。

“三調(diào)”過程中對(duì)耕地“非糧化”情況進(jìn)行全面數(shù)據(jù)采集，從而獲得了全國耕地種植現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。通過標(biāo)注耕地種植屬性種植糧食作物、種植非糧作物、糧與非糧輪作、休耕、林糧間作和未耕種來實(shí)現(xiàn)，其中“種植糧食作物”指種植谷類、豆類和薯類作物，種植非糧作物指種植蔬菜、棉花、油料、糖類、飼草、煙葉等作物，糧與非糧輪作指糧食作物與非糧作物輪種、間種和套種等情況。初始調(diào)查成果按2018年種植情況進(jìn)行標(biāo)注，統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新成果按2019年種植情況進(jìn)行標(biāo)注。

全部耕地圖斑均標(biāo)注種植屬性，對(duì)細(xì)化調(diào)查為河道耕地、湖區(qū)耕地、林區(qū)耕地、牧區(qū)耕地、沙荒耕地和石漠化耕地的耕地也同步標(biāo)注了種植糧食作物、種植非糧作物和糧與非糧輪作屬性。

通過以上技術(shù)手段全國第三次國土調(diào)查實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)耕地“非糧化”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)完整入庫。

2.摸清了全國園地、林地、草地等的家底，為耕地“非糧化”流轉(zhuǎn)去向及科學(xué)治理提供了強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支撐

全國“三調(diào)”將臨時(shí)種植園木、臨時(shí)種植林木、臨時(shí)坑塘、觀賞園藝、速生林木和綠化草地的耕地，按實(shí)地現(xiàn)狀調(diào)查為果園、茶園、其他園地、喬木林、灌木林、其他林地、坑塘水面等地類，標(biāo)注“即可恢復(fù)”屬性，即清理后即可直接恢復(fù)耕種。對(duì)第二次全國土地調(diào)查時(shí)的耕地及其后的新增耕地，而實(shí)地為種植園用地、林地、草地及坑塘水面的，按現(xiàn)狀調(diào)查地類，標(biāo)注“工程恢復(fù)”屬性，即清理后仍需要采取工程措施才能恢復(fù)耕種。通過這些標(biāo)注實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整流向分析空間數(shù)據(jù)采集，為耕地“非糧化”精準(zhǔn)治理提供數(shù)據(jù)支撐，如高質(zhì)量平原耕地種樹挖塘等“非糧化”是經(jīng)濟(jì)因素引起？還是務(wù)農(nóng)人口流失引起？或者其他因素引起？可以根據(jù)具體情況因地制宜的開展耕地“非糧化”治理，實(shí)現(xiàn)治理政策的彈性和可持續(xù)性。

資料顯示黃土高原“非糧化”率30%，主要種植蘋果，黃土高原近些年生態(tài)改善十分明顯，氣候變的濕潤，整體色彩由黃變綠，前幾年筆者到延安發(fā)現(xiàn)部分廢棄土窯洞由于土地變濕潤而坍塌，與十多年前到延安黃土崖直立如柱對(duì)比十分明顯。有學(xué)者論證近年果樹品種改良根系變小，對(duì)耕作層負(fù)面影響越來越小，施加農(nóng)家肥反而改善土壤質(zhì)量，這種可明顯改善生態(tài)的耕地“非糧化”，解決思路可以納入應(yīng)急耕地加強(qiáng)管理，嚴(yán)禁破壞耕作層，在果樹間套種中草藥等非糧作物，減少人工種植中草藥對(duì)耕地的占用，并可根據(jù)復(fù)耕計(jì)劃隨時(shí)種植糧食。

3.摸清了全國濕地、城鎮(zhèn)村及工礦用地、水域及水利設(shè)施用地的家底，為解決耕地“非糧化”問題提供了思路

耕地“非糧化”不能只采取非糧作物一退了之的簡單作法，存在即合理，除去經(jīng)濟(jì)和務(wù)農(nóng)人員流失因素外，人民生活水平提高，食物多樣性需求不斷提高也是重要原因。在耕地總面積不變的情況下，如何滿足非糧作物的全國人民需求，不破壞生態(tài)的輪耕和套種是一種思路，工廠化的無土栽培也是一種思路，在我國人口流失嚴(yán)重的小城鎮(zhèn)、空心村存在大量的閑置建設(shè)用地，可以采取工廠化方式生產(chǎn)非糧作物，如杏鮑菇工廠化生產(chǎn)已較為成熟，可節(jié)約大量耕地，較適合工商資本下鄉(xiāng)的資金流向引導(dǎo)。

二、從國土調(diào)查角度觀察耕地“非糧化”特點(diǎn)

1.經(jīng)濟(jì)重心南移，耕地“非糧化”呈現(xiàn)出不同的地域特征

我國耕地“非糧化”與地理氣候分區(qū)及近年迅速發(fā)展的農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)密不可分，呈現(xiàn)出因地制宜、產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)的特點(diǎn)，初步形成東北平原、華北平原、長江中下游平原、四川盆地糧食；華東茶葉、柑橘；華南熱帶水果；西北棉花、蔬菜、油料、瓜果；西南油料、烤煙、茶葉，并逐步形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，區(qū)域優(yōu)勢(shì)不斷加強(qiáng)，這種優(yōu)勢(shì)傳導(dǎo)到種植環(huán)節(jié)，就是耕地“非糧化”能獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益。

有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，全國耕地“非糧化”率約27%，西南地區(qū)耕地“非糧化”率46%，主要種植烤煙、花卉、茶葉、柑橘等 ；華南地區(qū)耕地“非糧化”率41%，主要種植橡膠、香蕉、火龍果、甘蔗、菠蘿等熱帶水果；華中地區(qū)耕地“非糧化”率34%，主要種植油料、茶葉、稻田蟹等；西北耕地“非糧化”率32%，主要種植蘋果、香梨、哈密瓜等；黃土高原“非糧化”率30%，主要種植蘋果；華東地區(qū)耕地“非糧化”率21%，主要種植茶葉、油料、柑橘；華北地區(qū)耕地“非糧化”率10%，主要種植蘋果、板栗、梨等；東北“非糧化”率7%。

從國土調(diào)查角度觀察，氣候光溫降水條件越好的地區(qū)，耕地“非糧化”率越高，因?yàn)槲覈喜康貐^(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)一年三熟，北部地區(qū)只能一年一熟，同樣耕地“非糧化”地理位置越偏南收益越大。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)越活躍地區(qū)，耕地“非糧化”問題越突出，這也與我國經(jīng)濟(jì)重心南移，耕地重心北移，北糧南運(yùn)大背景完全一致。

2.農(nóng)業(yè)人口大規(guī)模流動(dòng)，耕地“非糧化”與空心村現(xiàn)象交織在一起

我國近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，大量農(nóng)民工生活在城市當(dāng)中，農(nóng)村大多是無法外出打工的留守老年人，成為空心村。耕地種植收入遠(yuǎn)低于打工收入，加之務(wù)農(nóng)人口嚴(yán)重外流，很多耕地被轉(zhuǎn)包，南方地區(qū)甚至有棄耕情況，被轉(zhuǎn)包的耕地，很多用于收益更高的非糧作物生產(chǎn)。解決耕地“非糧化”要考慮農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的問題，農(nóng)業(yè)種植無人化、信息化、生態(tài)化是一種思路，可以探討國有農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)墾集團(tuán)拓展業(yè)務(wù)，承包全國無人耕種的耕地，實(shí)現(xiàn)有田必有耕，解決農(nóng)業(yè)人口大量流失問題。

3.大豆國際貿(mào)易部分改變了傳統(tǒng)耕種結(jié)構(gòu)，對(duì)耕地“非糧化”有影響

大豆進(jìn)口導(dǎo)致東北地區(qū)逐步減少大豆種植而改種玉米和水稻，東北地區(qū)水資源并不豐富，水稻種植以地下水為主，進(jìn)而加劇了東北地下水壓力。由于糧價(jià)低和一年一熟，為保持收益，不斷擴(kuò)大面積增加產(chǎn)量，加劇了對(duì)生態(tài)用地的威脅。北糧南運(yùn)，導(dǎo)致更多的南方務(wù)農(nóng)人口流失，南方耕地“棄耕化”“非糧化”更加明顯。

三、利用“三調(diào)”成果輔助耕地“非糧化”治理的思路

1.對(duì)全國耕地種植情況開展衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)，實(shí)施耕地全生命周期信息化管理

農(nóng)業(yè)與自然資源部門共享三調(diào)成果，建立全國耕地種植情況監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)，綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)遙感信息農(nóng)作物種植屬性自動(dòng)提取，數(shù)據(jù)庫自動(dòng)入庫，人工現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)信息每月更新一次，并預(yù)留園地、林地、草地等農(nóng)用地種植屬性數(shù)據(jù)庫接口。按照主糧熟制時(shí)點(diǎn)開展定期評(píng)價(jià)，建立耕地“非糧化”情況通報(bào)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)耕地從備耕、種植、管護(hù)、收獲到整地的全生命周期監(jiān)測(cè)，并與種子、農(nóng)藥、化肥、氣象、糧食收儲(chǔ)等各部門信息共享，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)物資的信息化、精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)國家對(duì)耕地種植情況的全程監(jiān)測(cè)，為天災(zāi)人禍造成的糧食減產(chǎn)、耕地“非糧化”現(xiàn)狀等提供準(zhǔn)確、詳實(shí)、及時(shí)的空間數(shù)據(jù)，為糧食安全的全國統(tǒng)籌打下堅(jiān)實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

2.對(duì)標(biāo)注為即可恢復(fù)和工程恢復(fù)的農(nóng)用地持續(xù)跟蹤，作為應(yīng)急耕地加強(qiáng)管理

“三調(diào)”過程中將耕地中臨時(shí)種植園木、臨時(shí)種植林木和臨時(shí)坑塘，分別細(xì)化調(diào)查為現(xiàn)狀地類，并在圖斑中標(biāo)注“即可恢復(fù)”屬性?！凹纯苫謴?fù)”代表耕地耕作層沒有破壞，可隨時(shí)種植主糧，這類農(nóng)用地要按照耕地標(biāo)準(zhǔn)管理，根據(jù)實(shí)際情況逐步恢復(fù)耕地種植。

“三調(diào)”過程中對(duì)第二次全國土地調(diào)查時(shí)的耕地及其后的新增耕地，實(shí)地為種植園用地、林地、草地及坑塘水面的，按現(xiàn)狀調(diào)查地類，標(biāo)注“工程恢復(fù)”屬性，這類土地宜分類處理，對(duì)耕種自然條件好的地塊納入應(yīng)急耕地中，根據(jù)各地復(fù)耕規(guī)劃逐步恢復(fù)耕地種植，對(duì)生態(tài)條件脆弱地塊，種林、種草等更有利于生態(tài)修復(fù)的，經(jīng)專家論證后可納入生態(tài)退耕地塊。

加快對(duì)南方地區(qū)耕地“非糧化”“棄耕化”治理，提高南方省份糧食自給率，可降低對(duì)北方特別是東北黑土區(qū)的耕作壓力，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)耕地輪耕恢復(fù)大豆種植、退耕還林還濕，對(duì)黑土地修復(fù)和提高國產(chǎn)大豆自給率意義重大，對(duì)國家糧食安全有積極的意義。

3.對(duì)標(biāo)注為河道耕地、湖區(qū)耕地、林區(qū)耕地、牧區(qū)耕地、沙荒耕地和石漠化耕地的耕地從生態(tài)安全角度進(jìn)行全面論證，按照生態(tài)修復(fù)規(guī)劃分批分期退出耕地種植

耕地“非糧化”是生態(tài)系統(tǒng)的一部分，保糧食產(chǎn)量，一方面要有足夠的耕地面積，另一方面耕地質(zhì)量要高，“藏糧于地”“藏糧于技”都要求高質(zhì)量的耕地和高質(zhì)量的種植技術(shù)，改善耕地的生態(tài)系統(tǒng)十分重要，通過專家科學(xué)論證，生態(tài)退耕能明顯提高附近大部分耕地質(zhì)量的地塊要堅(jiān)決退耕地還林、還草、還水、還濕等，統(tǒng)一制定退耕計(jì)劃，分批分期完成生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。

四、結(jié)語

“三調(diào)”作為自然資源調(diào)查部門成立后的第一次重大國情國力調(diào)查，深刻地改變了我國傳統(tǒng)的自然資源按主管部門獨(dú)立調(diào)查的局面，以“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”這一生態(tài)系統(tǒng)為核心的調(diào)查體系，使我國各領(lǐng)域——特別是自然資源領(lǐng)域全過程生命周期監(jiān)測(cè)成為現(xiàn)實(shí)，為包含耕地“非糧化”治理在內(nèi)的精細(xì)化、可持續(xù)化政策制定提供了準(zhǔn)確、詳實(shí)、及時(shí)的數(shù)據(jù)支撐。