厘清自然資源資產(chǎn)邊界是重要前提

沈 鐳

開展所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)，重點(diǎn)是解決全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位和管理權(quán)責(zé)不清兩個(gè)突出問題。為了有效推進(jìn)試點(diǎn)工作，需要明晰自然資源資產(chǎn)邊界及其科學(xué)內(nèi)涵，從邊界視角找出所有者的管理權(quán)限、職責(zé)劃分和相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，這是開展各項(xiàng)工作的重要基礎(chǔ)。

自然資源資產(chǎn)是產(chǎn)權(quán)明晰且預(yù)期能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等各種收益的一部分自然資源。從法律角度看，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分為國家所有和集體所有，國家所有就是全民所有。全民所有自然資源資產(chǎn)是國家所有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源財(cái)產(chǎn)，但不包括法律規(guī)定屬于集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂。自然資源提供的產(chǎn)品或者服務(wù)可以是有形或無形財(cái)富的存量，通常以貨幣或者財(cái)產(chǎn)來表現(xiàn)。也就是說，自然資源可以形成資產(chǎn)和資本，但必須有明確的法律邊界。

邊界是約束人與自然關(guān)系應(yīng)遵循的各種標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，體現(xiàn)為自然資源利用過程對自然環(huán)境和生態(tài)承載力的影響閾值。我國正處在工業(yè)化發(fā)展階段和邁向現(xiàn)代化強(qiáng)國的新時(shí)代，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，這是一個(gè)生態(tài)保護(hù)與資源利用矛盾疊加、沖突多發(fā)、薄弱環(huán)節(jié)較多的關(guān)鍵階段，必須強(qiáng)化邊界思維和底線管控。特別是處理自然資源資產(chǎn)的合理利用與保護(hù)的各種矛盾和問題時(shí)，首先應(yīng)該考慮特定自然資源資產(chǎn)的底線何在、如果突破這些底線將會(huì)產(chǎn)生哪些后果、誰將是守護(hù)底線的主體、需要什么樣的措施來堅(jiān)守底線。底線思維是公共管理行為中的一種較為積極且?guī)в腥钟^念的重要思維方式，對于加強(qiáng)全民所有自然資源資產(chǎn)管理具有重要指導(dǎo)意義。

全民所有自然資源資產(chǎn)首先體現(xiàn)在自然資源對于國家的有用性。具體包括其資源價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，但管理實(shí)踐中自然資源的自然環(huán)境屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性經(jīng)常相互混雜。狹義的自然資源只是提供物質(zhì)或能量的天然物品，廣義的自然資源還包括環(huán)境條件（光熱氣等氣候資源、地上無線電頻譜和地下空間資源）和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。從統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)分類角度，需要把自然資源作為自然、環(huán)境、社會(huì)等不同價(jià)值和功能屬性的資產(chǎn)加以區(qū)分。

厘清全民所有自然資源資產(chǎn)邊界是創(chuàng)新所有權(quán)委托代理機(jī)制的重要前提。所有權(quán)委托代理不僅要體現(xiàn)狹義的物權(quán)權(quán)責(zé)與義務(wù)，還要反映廣義的資源安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全等國家總體安全的權(quán)責(zé)與義務(wù)。委托代理機(jī)制首要明晰自然資源空間邊界、經(jīng)濟(jì)邊界、法律邊界和管理邊界，完善不同層級政府履行不同尺度、不同范圍和不同對象的自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。一是合理劃分中央與地方政府縱向管理邊界，確定不同類型自然資源資產(chǎn)委托代理主體和內(nèi)容，在總體上要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，建立地方政府代理履行所有者職責(zé)制度體系。二是地方政府代理履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，在處置配置資源時(shí)，要符合生態(tài)保護(hù)紅線、資源利用上限、環(huán)境質(zhì)量底線等要求，嚴(yán)格保護(hù)各類重要生態(tài)空間（重點(diǎn)是國家公園、濕地、海洋等），推進(jìn)科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，確保所有者職責(zé)、監(jiān)管者職責(zé)相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。三是明晰不同管理部門在資源利用與生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的管理邊界，徹底解決主體不明、權(quán)責(zé)交叉、權(quán)益混淆等問題。（作者系中國自然資源學(xué)會(huì)執(zhí)行秘書長、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員）