突發(fā)公共衛(wèi)生事件中基層社區(qū)組織協(xié)助義務(wù)的法律問題研究

李 敬，葉卓穎，田 翀，方鵬騫

1湖北中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院，湖北武漢，430065；2華東師范大學(xué)法學(xué)院，上海，200241；3華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院護(hù)理學(xué)院，湖北武漢，430030；4華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院醫(yī)藥衛(wèi)生管理學(xué)院，健康政策與管理研究院，湖北武漢，430030

突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常具有突發(fā)性、不確定性、快速性、復(fù)雜性等特征，一旦發(fā)生將會(huì)對(duì)人類的身體健康及社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生重大的影響?；鶎由鐓^(qū)組織作為國家治理的基礎(chǔ)單元，既是災(zāi)害承受的直接主體和前沿陣地，也是國家應(yīng)急管理體系的末梢組織和政府應(yīng)急管理的合作伙伴，其在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、根本性的阻擊和堡壘作用[1]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，以村委會(huì)、居委會(huì)為代表的基層社區(qū)組織扮演了重要角色，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置、物資分發(fā)等相關(guān)工作做出了巨大貢獻(xiàn)。同時(shí)，這也暴露出一些問題。例如，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，個(gè)別地區(qū)的村(居)委會(huì)在未獲有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，便擅自實(shí)施了封門斷路、禁止租戶進(jìn)入小區(qū)等極端防控措施。類似措施不僅容易侵犯公民的合法權(quán)益、危害公共秩序，還可能引發(fā)公共安全問題，進(jìn)而損害政府的形象。之所以出現(xiàn)上述極端防控措施，一方面是因?yàn)橥话l(fā)公共衛(wèi)生事件具有復(fù)雜性與突發(fā)性，村(居)委會(huì)對(duì)疫情缺乏充分認(rèn)識(shí)，自然容易導(dǎo)致恐慌，從而出現(xiàn)過激反應(yīng)；另一方面則是因?yàn)槲覈F(xiàn)行法規(guī)范雖已課予基層社區(qū)組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中協(xié)助政府落實(shí)特定應(yīng)急處置措施的義務(wù)，但對(duì)于該協(xié)助義務(wù)的法律屬性、適用范圍、實(shí)施程序、法律責(zé)任分擔(dān)等問題卻缺乏明確規(guī)定，由此導(dǎo)致基層社區(qū)組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中出現(xiàn)角色錯(cuò)位，將自身完全等同于行政機(jī)關(guān)，從而偏離了法治化的軌道，存在侵害公民合法權(quán)益的可能性。因此，有必要從依法治國的角度認(rèn)真審視突發(fā)公共衛(wèi)生事件中基層社區(qū)組織協(xié)助政府實(shí)施各項(xiàng)應(yīng)急處理措施的合法性，同時(shí)對(duì)該組織之協(xié)助義務(wù)的法律屬性、適用范圍、實(shí)施程序、法律責(zé)任分擔(dān)等問題做出精細(xì)化的安排，從而提高基層社區(qū)組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法治化水平。

1 基層社區(qū)組織協(xié)助義務(wù)的法律規(guī)范依據(jù)與內(nèi)涵

1.1 基層社區(qū)組織協(xié)助義務(wù)的法律規(guī)范依據(jù)

無論是國家的瘦身化，還是行政運(yùn)營的改善，都需要廣泛地借助行政以外的力量[2]。隨著法治社會(huì)的不斷發(fā)展，多主體共同參與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件是必然趨勢。傳統(tǒng)的單一社會(huì)治理模式很難達(dá)到突發(fā)公共事件治理的預(yù)期功效，更重要的是，力量與資源的單一化將導(dǎo)致突發(fā)事件難以控制[3]。根據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第111條、《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《居民委員會(huì)組織法》)第3條、《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《村民委員會(huì)組織法》)第2條的規(guī)定，村(居)委會(huì)是自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織，其作為基層社區(qū)組織的主要職責(zé)如下：辦理自治單元內(nèi)的公共事務(wù)與公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序等。

我國已基本建立以《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)為主體的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系，為基層社區(qū)組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理工作提供了法律依據(jù)。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，基層社區(qū)組織的主要職責(zé)可分為兩種。一是基層社區(qū)組織作為基層群眾自治組織本身所應(yīng)承擔(dān)的自治職責(zé)。對(duì)此，《憲法》第111條、《居民委員會(huì)組織法》第3條、《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定，村(居)委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法辦理自治事務(wù)以及向政府提供意見建議，基層社區(qū)組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起其所在區(qū)域內(nèi)自治事務(wù)的組織與促進(jìn)責(zé)任。例如，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，負(fù)責(zé)相關(guān)知識(shí)的宣傳教育、為村(居)民采購和發(fā)放防護(hù)用品、維護(hù)社區(qū)的治安秩序等，以防止發(fā)生打砸搶事件[4]。二是協(xié)助政府做好公共衛(wèi)生事件治理相關(guān)工作的義務(wù)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需消耗大量人、財(cái)、物力，僅依靠政府力量顯然是不夠的，亟待外部資源的輔助。對(duì)此，政府可將基層社區(qū)組織作為一種行政輔助力量，以彌補(bǔ)其行政力量的不足。例如，《傳染病防治法》第9條和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第29條、第55條、第57條規(guī)定，村(居)委會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助政府做好疫情信息的收集和報(bào)告、公共衛(wèi)生措施的落實(shí)等工作。

在理解并區(qū)分基層社區(qū)組織的自治職責(zé)與協(xié)助義務(wù)時(shí)，應(yīng)注意兩個(gè)問題。一是基層社區(qū)組織作為基層群眾自治組織的自治職責(zé)乃基于其憲法地位而生，由此決定了該組織的能力范疇，對(duì)該組織其他職責(zé)的設(shè)定，都不得威脅其作為自治組織的基礎(chǔ)地位，否則，便可能導(dǎo)致其角色的異化乃至錯(cuò)位。二是基層社區(qū)組織的協(xié)助義務(wù)之本質(zhì)為行政事務(wù)，而非該組織的自治事務(wù)，在協(xié)助開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理相關(guān)工作的背后，法律責(zé)任主體仍是行政機(jī)關(guān)，基層社區(qū)組織僅處于輔助性的地位。反觀實(shí)踐，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，基層社區(qū)組織在參與治理工作中出現(xiàn)了應(yīng)然與實(shí)然的脫節(jié)現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為該組織自治職責(zé)與協(xié)助義務(wù)的錯(cuò)位。這在于基層社區(qū)組織對(duì)協(xié)助義務(wù)的認(rèn)識(shí)不夠清晰，將自身完全等同于行政機(jī)關(guān)，這不僅制約了該組織積極作用的發(fā)揮，還導(dǎo)致因權(quán)力濫用所造成的公民合法權(quán)益損害。因此，有必要對(duì)“協(xié)助義務(wù)”的相關(guān)問題進(jìn)行深入探討，以厘清基層社區(qū)組織在疫情防控中的角色定位，這是該組織依法參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的前提。

1.2 協(xié)助義務(wù)的內(nèi)涵

我國現(xiàn)行法規(guī)范所規(guī)定的基層社區(qū)組織之協(xié)助義務(wù)，應(yīng)是指從旁幫助或輔助之意，即基層社區(qū)組織發(fā)揮從屬作用、實(shí)施幫助行為。筆者認(rèn)為，要正確理解基層社區(qū)組織的協(xié)助義務(wù)，需要把握以下幾點(diǎn)。

1.2.1 協(xié)助義務(wù)屬于法定義務(wù)，與法律責(zé)任掛鉤。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的各項(xiàng)應(yīng)急處置措施來源于行政權(quán)力，不可隨意轉(zhuǎn)讓。僅在法律明確規(guī)定的情形下才可以法定形式授予非行政主體[5]?！稇椃ā芳跋嚓P(guān)法律規(guī)定在保障基層社區(qū)組織獨(dú)立開展工作的同時(shí)，該組織負(fù)有協(xié)助政府開展工作的義務(wù)；《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》均規(guī)定在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，基層社區(qū)組織有協(xié)助政府落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)急處置措施的義務(wù)。協(xié)助義務(wù)屬于法定義務(wù)，若違反該義務(wù)，則基層社區(qū)組織應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

1.2.2 協(xié)助義務(wù)具有有限性、輔助性與被動(dòng)性。既然是協(xié)助義務(wù)，就意味著基層社區(qū)組織協(xié)助政府開展工作的義務(wù)必然是有限的，該組織處于輔助性地位?！白灾巍迸c“協(xié)助”的平衡不能被打破，即基層社區(qū)組織的自治空間與自治主體地位不能被擠壓。基層社區(qū)組織與政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作中有著位置上的主次之分：前者在協(xié)助的范圍內(nèi)，僅起到輔助作用，而后者則處于主導(dǎo)地位。所謂協(xié)助義務(wù)的被動(dòng)性，是指基層社區(qū)組織對(duì)政府工作的協(xié)助，必須以政府的要求或請求為前提，不能自作主張參與政府的行政管理活動(dòng)。

1.2.3 協(xié)助義務(wù)不得涉及行政強(qiáng)制措施的決定權(quán)及實(shí)施權(quán)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，政府往往會(huì)采取多項(xiàng)應(yīng)急處置措施來予以應(yīng)對(duì)。具體包括：為保護(hù)公民生命健康，對(duì)生病人員進(jìn)行救治的措施；為公民提供應(yīng)急物資以及滿足其基本生活需求的保障措施；為避免危害發(fā)生或控制危害擴(kuò)大等情形而對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或?qū)?、法人、其他組織財(cái)物進(jìn)行暫時(shí)性控制的行政強(qiáng)制措施。上述應(yīng)急措施的實(shí)施為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理發(fā)揮了巨大作用。其中，行政強(qiáng)制措施對(duì)公民的人身自由權(quán)利影響最大，一旦出現(xiàn)偏差，極易造成公民基本權(quán)利的損害。因此，此項(xiàng)防控措施能否交由基層社區(qū)組織來實(shí)施，需要謹(jǐn)慎考量。筆者認(rèn)為可從以下幾點(diǎn)來考慮。

第一，村(居)委會(huì)作為基層社區(qū)組織，在自治事務(wù)范圍內(nèi)，僅有村(居)民委托事務(wù)的具體辦理權(quán)，村(居)委會(huì)并不高于村(居)民，對(duì)其并不享有當(dāng)然的指揮權(quán)?；鶎由鐓^(qū)組織不是行政機(jī)關(guān)，故本身無法行使行政職權(quán)，當(dāng)然也就更無實(shí)施強(qiáng)制措施的權(quán)力。

第二，《村民委員會(huì)組織法》第5條第2款、《居民委員會(huì)組織法》第2條第2款、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條以及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第55條都規(guī)定了村(居)委會(huì)有協(xié)助政府開展工作的義務(wù)。然而，由于協(xié)助的內(nèi)容都比較籠統(tǒng)，并沒有賦予村(居)委會(huì)具體的行政權(quán)力?；诼殭?quán)法定原則，不能僅從這幾部法律就推出村(居)委會(huì)被授權(quán)獲得各項(xiàng)行政職權(quán)。因此基層社區(qū)組織并無強(qiáng)制措施的決定權(quán)及實(shí)施權(quán)。

第三，基層社區(qū)組織可否通過行政委托來行使強(qiáng)制措施？根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》(以下簡稱《行政強(qiáng)制法》)第17條，“行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”以及“行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施”，由此可知我國對(duì)行政強(qiáng)制措施作了嚴(yán)格規(guī)定，基層社區(qū)組織無法通過行政委托來獲取行政強(qiáng)制措施的實(shí)施權(quán)。

第四，基層社區(qū)組織并非行政機(jī)關(guān)，其居于村(居)民與政府之間，更多是一種上傳下達(dá)和組織動(dòng)員的角色。這一功能定位對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理同樣重要，如果將此種對(duì)公民權(quán)益影響較大的強(qiáng)制措施交由基層社區(qū)組織來實(shí)施，將會(huì)激化公民與基層社區(qū)組織之間的矛盾，最終影響到該組織的功能定位。

綜上所述，關(guān)于基層社區(qū)組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作中能否協(xié)助實(shí)施行政強(qiáng)制措施的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)持謹(jǐn)慎的態(tài)度。但反過來說，我國《行政強(qiáng)制法》雖然規(guī)定行政強(qiáng)制措施不得委托，但并未排除基層社區(qū)組織協(xié)助政府實(shí)施行政強(qiáng)制措施以外的其他具體措施，例如協(xié)助發(fā)放抗疫物資、提供基本生活保障等措施。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中基層社區(qū)組織協(xié)助義務(wù)法律適用的困境

如前文所述，從立法層面來看，我國已基本建立以《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)為主體的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系，為基層社區(qū)組織協(xié)助參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理工作提供了法律依據(jù)。但是現(xiàn)行立法中對(duì)于基層社區(qū)組織協(xié)助義務(wù)的相關(guān)規(guī)定不夠明確，且缺乏操作性的問題仍然存在。同時(shí)，從實(shí)施層面來看，基層社區(qū)組織面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件因地制宜地采取了相應(yīng)措施，但是仍然存在角色錯(cuò)位、行為過度等問題。

2.1 立法層面

基層社區(qū)組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作中出現(xiàn)的諸多問題，被更多地歸結(jié)于該組織的自治職責(zé)與協(xié)助義務(wù)的關(guān)系問題，由此導(dǎo)致該組織在疫情防控中出現(xiàn)角色錯(cuò)位的現(xiàn)象。立法的不完善是主要原因之一。

2.1.1 協(xié)助義務(wù)的范圍不明確。我國現(xiàn)行法規(guī)范雖課予基層社區(qū)組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中協(xié)助政府落實(shí)特定應(yīng)急處置措施的義務(wù)，但對(duì)于該“協(xié)助義務(wù)”的適用范圍缺乏明確規(guī)定，已導(dǎo)致基層社區(qū)組織在落實(shí)具體措施時(shí)出現(xiàn)角色定位不明確的現(xiàn)象。該組織往往無法準(zhǔn)確把握哪些事項(xiàng)屬于自治職責(zé)的范疇，哪些事項(xiàng)屬于協(xié)助義務(wù)的范疇，由此引發(fā)角色錯(cuò)位的問題，并繼而出現(xiàn)權(quán)力行使的隨意性。立法的不完善將難以有效約束基層社區(qū)組織對(duì)權(quán)力的行使，也難以抵御權(quán)力濫用所造成的對(duì)公民合法權(quán)益的侵害。因此，有必要通過立法框定基層社區(qū)組織協(xié)助政府落實(shí)防控措施的義務(wù)范圍，以明確其權(quán)力行使的范圍。

2.1.2 協(xié)助義務(wù)缺乏程序性規(guī)定。公正的法治秩序是正義的基本要求。法治取決于一定形式的正當(dāng)過程，而正當(dāng)過程又主要通過程序來體現(xiàn)[6]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，基層社區(qū)組織協(xié)助政府實(shí)施的各項(xiàng)措施存在極大的隨意性，其根本原因是我國現(xiàn)行法規(guī)范尚缺乏對(duì)協(xié)助義務(wù)之程序性內(nèi)容的規(guī)定。協(xié)助義務(wù)涉及的程序不僅包括協(xié)助義務(wù)的啟動(dòng)程序，還包括協(xié)助措施的具體實(shí)施程序。遺憾的是，這兩項(xiàng)程序在立法上均有所缺失。一方面，在協(xié)助義務(wù)的啟動(dòng)程序方面，現(xiàn)行法規(guī)范僅籠統(tǒng)規(guī)定了基層社區(qū)組織有協(xié)助政府落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)急措施的義務(wù)，至于協(xié)助義務(wù)該如何啟動(dòng)、啟動(dòng)條件為何、具體應(yīng)包括哪些程序等都缺乏明確規(guī)定。另一方面，在協(xié)助措施的具體實(shí)施程序方面，我國既有法規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，大多較為籠統(tǒng)而抽象。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第18條僅規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的流程框架，而對(duì)具體措施的實(shí)施缺乏明確規(guī)定，這就導(dǎo)致在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，基層社區(qū)組織在落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)急處置措施時(shí)缺乏程序方面的規(guī)范與制約，最終造成該組織權(quán)力行使的隨意性。

2.1.3 協(xié)助義務(wù)的相關(guān)法律責(zé)任缺失。欲使法律規(guī)則得到有效實(shí)施，就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定違反法律規(guī)則所面臨的不利后果，使當(dāng)事人能事先知悉[7]。反觀我國既有法規(guī)范，關(guān)于基層社區(qū)組織的法律責(zé)任尚缺乏明確規(guī)定。在法律責(zé)任缺失的情況下，基層社區(qū)組織在實(shí)施各項(xiàng)應(yīng)急處置措施時(shí)，極易出現(xiàn)簡單粗暴、一刀切的傾向。隨之而來的是，職權(quán)濫用的行為無法得到有效遏制，基層社區(qū)組織的協(xié)助義務(wù)將難以發(fā)揮其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的積極作用。

2.2 實(shí)施層面

2.2.1 角色錯(cuò)位?，F(xiàn)代文明要求個(gè)人放棄相當(dāng)一部分對(duì)自己生活的控制權(quán)利，將其交給非人格化的機(jī)構(gòu)[8]?；鶎由鐓^(qū)組織是社會(huì)自治的一種組織化形式，其主要職責(zé)是處理好自治范圍內(nèi)的事務(wù)，即自己管理自己的事務(wù)。同時(shí)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作中，基層社區(qū)組織也有協(xié)助政府落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)急處置措施的義務(wù)，但僅為協(xié)助。實(shí)踐中，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，各地政府為了盡快完成治理工作，不得不將大量應(yīng)急處置措施的執(zhí)行權(quán)力下放到基層，并通過村(居)委會(huì)等基層社區(qū)組織來落實(shí)各項(xiàng)措施。各地政府對(duì)基層社區(qū)組織的過度利用，增加了該組織的行政化色彩，導(dǎo)致該組織執(zhí)行自治事務(wù)的本位職責(zé)被忽視，損害了該組織的自治權(quán)。同時(shí)，由于我國現(xiàn)行法規(guī)范對(duì)地方政府應(yīng)急處理措施執(zhí)行權(quán)力下放的性質(zhì)尚未明確規(guī)定，且基層社區(qū)組織協(xié)助政府實(shí)施應(yīng)急處置措施的義務(wù)范圍尚不明確，最終導(dǎo)致該組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作中的角色出現(xiàn)了錯(cuò)位，最典型的就是將自己等同于行政機(jī)關(guān)、超越法律權(quán)限、擅自行使行政職權(quán)，侵害了公民的合法權(quán)益。例如，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，未經(jīng)授權(quán)擅自設(shè)卡攔截、斷路封路、阻斷交通等。事實(shí)上，這些行為已經(jīng)突破法律所應(yīng)賦予的協(xié)助義務(wù)之界限。

2.2.2 行為過度?；鶎由鐓^(qū)組織在協(xié)助政府落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)急處置措施時(shí)，面臨資源不足的問題，故而需要大量聘用未經(jīng)培訓(xùn)、未掌握相關(guān)執(zhí)法常識(shí)的人員參與其中，由于缺乏法律意識(shí)，客觀上難以滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理法治化應(yīng)對(duì)的需求。同時(shí)，法治思維的缺失也導(dǎo)致基層社區(qū)組織的部分行為失當(dāng)，違反《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條所強(qiáng)調(diào)的比例原則的事件常有發(fā)生。突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中應(yīng)急處置措施的選擇不僅要達(dá)到治理目的，更要遵循比例原則，采取必要且有效的手段，嚴(yán)格執(zhí)法不代表粗暴執(zhí)法、偏激執(zhí)法。

3 建議

3.1 明確界定協(xié)助義務(wù)的范圍

通常而言，有兩種界定義務(wù)范圍的方法：①正面列舉法，即明確規(guī)定協(xié)助義務(wù)的范圍。例如，在立法中明確列舉基層社區(qū)組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作中可以協(xié)助政府實(shí)施哪些措施。②反面列舉法，即選擇與之相對(duì)立的參照物，明確界定這個(gè)參照物的范圍，從而達(dá)到反面界定的效果。例如，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，明確列舉禁止政府交由基層社區(qū)組織實(shí)施的措施。通過正面列舉法，有助于明確交由基層社區(qū)組織協(xié)助實(shí)施的措施，達(dá)到規(guī)制該組織濫用權(quán)力的目的。但是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往極其復(fù)雜，立法無法預(yù)料可能出現(xiàn)的所有情況，若采取正面列舉法，將很難達(dá)到突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作對(duì)于效率性的要求。相比而言，采用反面列舉法，可能導(dǎo)致基層社區(qū)組織享有較大的自由裁量權(quán)，從而有侵害公民合法權(quán)益之嫌。筆者認(rèn)為，可參考《中華人民共和國行政訴訟法》的列舉模式——“正面列舉+反面列舉”。具體而言，《中華人民共和國行政訴訟法》第12條從正面列舉了可納入行政訴訟受案范圍的糾紛，而第13條又從反面列舉了不納入行政訴訟受理范圍的糾紛[9]。若將此種模式運(yùn)用到突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理界定協(xié)助義務(wù)的范圍中，則對(duì)必須由基層社區(qū)組織協(xié)助政府實(shí)施的應(yīng)急處置措施加以列舉(例如為被隔離人員提供生活保障、疫情信息的收集與報(bào)告等)，同時(shí)對(duì)必須由行政機(jī)關(guān)履行而不得交由基層社區(qū)組織協(xié)助履行的措施加以列舉(例如限制人身自由的行政強(qiáng)制隔離措施、涉及專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的事項(xiàng))。

3.2 設(shè)定協(xié)助義務(wù)的相關(guān)程序性規(guī)定

基層社區(qū)組織協(xié)助政府參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作中涉及兩項(xiàng)程序性內(nèi)容。一是協(xié)助義務(wù)的啟動(dòng)程序。筆者認(rèn)為，可以嘗試參考行政委托程序的相關(guān)規(guī)定來處理。協(xié)助義務(wù)的啟動(dòng)程序應(yīng)包含以下幾點(diǎn)：①在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，政府提出協(xié)助的請求；②協(xié)商與審查，具體可參考《居民委員會(huì)組織法》第20條，規(guī)定突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，基層社區(qū)組織可以就協(xié)助的內(nèi)容、方式與政府進(jìn)行協(xié)商，以此來確定具體協(xié)助的范圍和事項(xiàng)，規(guī)制基層社區(qū)組織權(quán)力的行使；③協(xié)助決定的作出與公布，在協(xié)助決定作出后，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行公布，使公眾理解在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，基層社區(qū)組織采取應(yīng)急處置措施的依據(jù)，消除公眾誤解，避免出現(xiàn)因不理解而產(chǎn)生對(duì)抗之情緒或出現(xiàn)不配合之舉動(dòng)。二是協(xié)助義務(wù)的具體實(shí)施程序。程序?qū)τ谝?guī)制行政權(quán)的隨意行使大有裨益，這對(duì)基層社區(qū)組織同樣適用。突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，基層社區(qū)組織在協(xié)助政府落實(shí)各項(xiàng)應(yīng)急處置措施的過程，也應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的程序性要求，防止權(quán)力的濫用。筆者認(rèn)為，可以參考行政機(jī)關(guān)作出行政行為的程序來處理，協(xié)助義務(wù)的具體實(shí)施程序應(yīng)當(dāng)包含以下幾點(diǎn)：①表明身份；②說明理由；③將協(xié)助決定送達(dá)相對(duì)人；④聽取相對(duì)人對(duì)協(xié)助決定的陳述與申辯。

3.3 明確協(xié)助義務(wù)的法律責(zé)任分擔(dān)

我國現(xiàn)行法規(guī)范對(duì)于基層社區(qū)組織在履行協(xié)助義務(wù)過程中侵害公民合法權(quán)益時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以及如何承擔(dān)責(zé)任之問題，尚缺乏明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，可以就“協(xié)助義務(wù)”在完成過程中的表現(xiàn)形式之不同，分別明確其法律責(zé)任。

第一，基層社區(qū)組織協(xié)助政府實(shí)施各項(xiàng)防控措施完全符合要求時(shí)的法律責(zé)任。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，政府要求或請求基層社區(qū)組織協(xié)助實(shí)施的措施合法合規(guī)、工作安排也合法且適當(dāng)，且該組織協(xié)助實(shí)施的措施亦不存在差錯(cuò)，故相應(yīng)的法律責(zé)任完全由政府來承擔(dān)。

第二，基層社區(qū)組織履行“協(xié)助義務(wù)”越權(quán)時(shí)的法律責(zé)任。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，基層社區(qū)組織在履行協(xié)助政府實(shí)施應(yīng)急處置措施過程中，也可能出現(xiàn)擅自主張，僭越“協(xié)助義務(wù)”之范圍、方式或程度的情形。例如，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，某些村(居)委會(huì)擅自封路斷路的行為。因基層社區(qū)組織履行協(xié)助義務(wù)所實(shí)施的各項(xiàng)措施是以政府名義進(jìn)行，故而表面上具有合法性。又因村(居)民無從知曉村(居)委會(huì)是否越權(quán)，故而對(duì)村(居)民所造成的非法損失原則上仍由政府承擔(dān)。然而，政府是否有權(quán)對(duì)村(居)委會(huì)的越權(quán)行為進(jìn)行追償，仍值得探討。理論上，基層社區(qū)組織應(yīng)對(duì)自己的錯(cuò)誤行為負(fù)責(zé)，至少不應(yīng)受到縱容或鼓勵(lì)。假如讓基層社區(qū)組織若無其事地置身事外，則不僅顯失公平，也有害于國家法治的威嚴(yán)和政府的信譽(yù)，從根本上不利于行政職責(zé)的進(jìn)一步開展。

第三，基層社區(qū)組織協(xié)助政府落實(shí)各項(xiàng)措施時(shí)濫用權(quán)力的法律責(zé)任。此種情形下的法律責(zé)任可分為以下兩種：①政府予以確認(rèn)、默許，讓村(居)民誤以為基層社區(qū)組織是在協(xié)助政府履行突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的行政職責(zé)，此時(shí)，應(yīng)由基層社區(qū)組織與政府承擔(dān)連帶賠償責(zé)任；②政府直接明確基層社區(qū)組織行為的違法性，并及時(shí)制止該違法行為，此時(shí)，政府可不承擔(dān)責(zé)任，而由基層社區(qū)組織自己負(fù)責(zé)，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

第四，基層社區(qū)組織不履行突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作的協(xié)助義務(wù)時(shí)的法律責(zé)任。對(duì)于基層社區(qū)組織不履行協(xié)助義務(wù)所承擔(dān)的法律責(zé)任，可根據(jù)協(xié)助義務(wù)之內(nèi)容、要求的合法、合理與否進(jìn)行區(qū)分。當(dāng)政府要求或請求基層社區(qū)組織協(xié)助實(shí)施的措施明顯違法或不當(dāng)時(shí)，基層社區(qū)組織不履行協(xié)助義務(wù)的，不負(fù)法律責(zé)任。當(dāng)政府要求或請求基層社區(qū)組織協(xié)助實(shí)施的措施合法且合理時(shí)，基層社區(qū)組織不履行協(xié)助義務(wù)又存在幾種可能：①基層社區(qū)組織履行協(xié)助義務(wù)確有實(shí)際困難，此時(shí)，可適當(dāng)減輕或免除該組織的法律責(zé)任；②基層社區(qū)組織消極怠工，此時(shí)，盡管該組織沒有協(xié)助政府完成各項(xiàng)防控措施，但因主觀惡性較小，故可適當(dāng)減輕其法律責(zé)任，除非該組織不履行協(xié)助義務(wù)已造成突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)一步擴(kuò)大，造成更大的損失；③基層社區(qū)組織不僅不履行協(xié)助義務(wù)，還公然對(duì)抗政府指令，此時(shí)，該組織將承擔(dān)雙重的法律責(zé)任，即不僅需承擔(dān)不履行協(xié)助義務(wù)的法律責(zé)任，還需承擔(dān)以非法方式積極對(duì)抗政府指令的法律責(zé)任。

3.4 強(qiáng)調(diào)執(zhí)行活動(dòng)的實(shí)質(zhì)合法性

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)的治理工作一般都是由以村(居)委會(huì)為代表的基層社區(qū)組織來具體實(shí)施?；鶎由鐓^(qū)組織實(shí)施的各項(xiàng)防控措施既需要符合合法性又應(yīng)符合合理性，應(yīng)當(dāng)遵守比例原則的要求，即在多種行政措施均可實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作之目標(biāo)時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人之合法權(quán)益損害最小的措施。

具體而言，根據(jù)比例原則，基層群眾自治組織在實(shí)施各項(xiàng)防控措施時(shí)，必須考慮以下幾點(diǎn)：①對(duì)公民基本權(quán)利的限制，必須是為了實(shí)現(xiàn)疫情防控的行政目標(biāo)，換言之，所采取的行政措施必須有助于實(shí)現(xiàn)目的(妥當(dāng)性原則)；②在可供選擇的各項(xiàng)防控措施中，應(yīng)首選對(duì)當(dāng)事人侵害最小、最溫和的措施(必要性原則)；③手段與目的之間不得超過必要的限度，即在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，對(duì)公民基本權(quán)利的限制不得超過恢復(fù)正常社會(huì)秩序所必要，而需符合均衡性與合比例性(均衡性原則)，換言之，即便所選擇的限制手段已滿足必要性原則的要求，但若由該最小損害手段所導(dǎo)致的個(gè)人利益之損害仍超出所欲實(shí)現(xiàn)之公共利益的，則手段與目的之間就存在失衡的問題。