陜甘寧抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)研究

王明前

(廈門大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,福建 廈門 361005)

史學(xué)界對陜甘寧抗日根據(jù)地(以下簡稱陜甘寧邊區(qū))政權(quán)建設(shè)的研究已經(jīng)取得顯著的成績，在三三制民主政權(quán)建設(shè)、參議會、民主選舉諸研究領(lǐng)域取得了豐碩的成果。(1)相關(guān)研究參見李建國：《陜甘寧革命根據(jù)地史》，甘肅人民出版社2009年版；王晉林、秦生《新民主主義模型：陜甘寧革命根據(jù)地史》，中共黨史出版社2007年版；中共陜西省委黨史研究室：《陜甘寧邊區(qū)史綱》，陜西人民出版社2012年版；黃正林《中共在陜甘寧邊區(qū)執(zhí)政問題研究——以抗日民主政權(quán)和三三制為中心》，《中共黨史研究》2017年第9期；韓偉《再論三三制的民主實踐——以陜甘寧邊區(qū)為中心》，《安徽史學(xué)》2017年第3期；楊東《陜甘寧邊區(qū)基層參議會的制度建構(gòu)與設(shè)計理念》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2012年第3期；賀永泰《民主政治并非選舉第一——基于陜甘寧邊區(qū)1941年選舉的分析》，《延安大學(xué)學(xué)報》2017年第6期；劉馳、馬成《陜甘寧邊區(qū)民主選舉互動研究——以立法設(shè)計和新聞宣傳為切入點》，《四川大學(xué)學(xué)報》2016年第5期，等等。但是，略感遺憾的是，首先，現(xiàn)有研究尚未把邊區(qū)正式建政前從蘇維埃制度向抗日民主制過渡期間的政權(quán)建設(shè)納入研究范圍，從而在一定程度上使邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的研究缺乏一定的歷史延續(xù)性和縱深感。其次，現(xiàn)有研究缺乏把諸政權(quán)建設(shè)實踐領(lǐng)域加以綜合考察的意識，從而缺乏歷史整體感。最后，現(xiàn)有研究對政權(quán)建設(shè)中一些原則性問題，如黨的領(lǐng)導(dǎo)、軍政關(guān)系、政權(quán)與群眾團(tuán)體的關(guān)系，也缺乏必要的關(guān)注。總之，現(xiàn)有研究現(xiàn)狀表明，對陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)仍然有深入而綜合研究的必要性。筆者不揣淺陋，擬以上述思路為線索，全面考察陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)，以期增加學(xué)術(shù)界對抗日根據(jù)地政治史的學(xué)術(shù)認(rèn)知。

一 從倡導(dǎo)國防政府到建設(shè)三三制民主政權(quán)

(一)從倡導(dǎo)建立國防政府到向抗日民主政權(quán)過渡

倡議建立國防政府，是中國共產(chǎn)黨長征到達(dá)陜北后，隨著抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的確定，相應(yīng)提出的政權(quán)組織新形式。

這一倡議在1935年12月25日的瓦窯堡中央政治局會議上首先提出。會議決議指出：“反日反賣國賊的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線之最廣泛的與最高的形式，就是國防政府與抗日聯(lián)軍的組織?！边@一政權(quán)組織形式之所以可能與必要，是因為“不同意蘇維埃制度與土地革命而同意于反日反賣國賊的分子的存在，由于中國政治經(jīng)濟(jì)不平衡而產(chǎn)生的地方割據(jù)狀態(tài)，由于中國蘇維埃政權(quán)現(xiàn)在還只在中國一部分領(lǐng)土上勝利”，以及“漢奸賣國賊等民族反革命為日本帝國主義幫兇的嚴(yán)重性”。決議呼吁：“一切反日反賣國賊的分子，不論他們代表那一階級，那一政治派別，那一社會團(tuán)體，那一武裝隊伍，都可以加入國防政府?！币虼?，“國防政府與抗日聯(lián)軍是全中國一切反日反賣國賊力量的聯(lián)合戰(zhàn)線的政權(quán)組織，也是反日反賣國賊的民族革命戰(zhàn)爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”。為迅速組織國防政府與抗日聯(lián)軍，共產(chǎn)黨應(yīng)“指導(dǎo)自己的黨員在各方面努力去推動一切愛國的分子團(tuán)體、階層、階級、黨派，生產(chǎn)的與商業(yè)的，文化的與教育的，學(xué)生的與教員的，工農(nóng)的與小資產(chǎn)階級民族資產(chǎn)階級的，城市與鄉(xiāng)村的，新式的與舊式的，社會的與政治的武裝的等等力量，發(fā)起各種各樣反日反漢奸賣國賊的團(tuán)體，組織各種各樣反日反賣國賊的軍隊、政權(quán)，把這些團(tuán)體、軍隊、政權(quán)，集合起來，加上蘇維埃與紅軍的力量，這就是國防政府與抗日聯(lián)軍的組織”。[1]為使統(tǒng)一戰(zhàn)線具有更廣大而強(qiáng)有力的社會基礎(chǔ)，“蘇維埃工農(nóng)共和國及其中央政府宣告：把自己改變?yōu)樘K維埃人民共和國，把自己的政策，即蘇維埃人民共和國的政策的許多部分，改變到更加適合反對日本帝國主義變中國為殖民地的情況”。這一改變充分表明：“蘇維埃自己不但是代表工人農(nóng)民的，而且是代表中華民族的?！盵2]

西安事變和平解決后，隨著國內(nèi)政治局勢日益向有利于建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的新形勢發(fā)展，中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)了對這一政權(quán)形式的宣傳。

1937年2月10日，中共中央致電國民黨三中全會，保證：“蘇維埃政府改名為中華民國特區(qū)政府，紅軍改名為國民革命軍，直接受南京中央政府與軍事委員會之指導(dǎo)”；“在特區(qū)政府區(qū)域內(nèi)實施普選的徹底的民主制度”。[3]對這一讓步，中共中央于1937年2月15日解釋指出：首先，“我們對國民黨一個大的原則上的讓步，其目的在于取消國內(nèi)兩個政權(quán)的對立，便利于組成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，一致的反對日本的侵略。這個讓步是必須的，因為沒有這個讓步就不便于組織抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，就不便于迅速實現(xiàn)對日抗戰(zhàn)?！逼浯危疤K區(qū)中蘇維埃制度取消，施行普選的民主制度，并不能放棄工人農(nóng)民已經(jīng)獲得的政治權(quán)利，而要繼續(xù)保障之?！盵4]1937年8月15日，中國共產(chǎn)黨發(fā)表抗日救國十大綱領(lǐng)，宣布：“召集真正人民代表的國民大會，通過真正的民主憲法，決定抗日救國方針，選舉國防政府”；“國防政府采取民主集中制，他是民主的，但又是集中的”；“國防政府執(zhí)行抗日救國的革命政策”；“實行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府”。[5]

1937年9月，陜甘寧邊區(qū)正式建政，蘇維埃制度也正式結(jié)束其歷史使命，向新的抗日民主政權(quán)過渡。相關(guān)政策法令相繼頒布，為邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)提供法制保障。1941年頒布的邊區(qū)組織條例規(guī)定：“陜甘寧邊區(qū)政府受國民政府之管轄及邊區(qū)參議會之監(jiān)督，綜理邊區(qū)政務(wù)”；“邊區(qū)政府設(shè)委員十八人。組織邊區(qū)政府委員會，各委員由陜甘寧邊區(qū)參議會選舉，呈請國民政府任命”；“邊區(qū)政府設(shè)主席一人，副主席一人，由陜甘寧邊區(qū)參議會就政府委員中選舉之，呈請國民政府任命”；“邊區(qū)政府對于邊區(qū)行政的辦法命令，制定單行法規(guī)”。[6]

(二)建設(shè)三三制民主政權(quán)

1941年開始，中共中央和陜甘寧邊區(qū)各級黨和政府開始把三三制原則作為政權(quán)建設(shè)的主要行政方向。三三制原則，一方面體現(xiàn)為共產(chǎn)黨虛心吸收各階層特別是中間社會階層參與各級政權(quán)建設(shè)，擴(kuò)大和深入各抗日階級的政治參與度；另一方面表現(xiàn)為對基層政權(quán)舊形式的改造，使之更加適合廣大群眾的參政要求。

1941年11月，林伯渠在邊區(qū)政府對邊區(qū)第二屆參議會一次大會的工作報告中指出：邊區(qū)民主政治初步建立，首先，“從政權(quán)組織機(jī)構(gòu)來看：在邊區(qū)和縣級我們都建立了中國的參議會，行政工作集中于政府，創(chuàng)制復(fù)決之權(quán)及對于政府行政人員選舉罷免之權(quán)，則屬于各該級參議會。至于鄉(xiāng)、市則采取議行合一制度?！逼浯危耙哉?quán)的組織成分來說，已大體實現(xiàn)了三三制，各黨派、各階級、各民族共同建立了統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)。”[7]1942年3月6日，邊區(qū)政府指示各縣：首先，“各縣按照實際情況，決定開會日期，三月兩月內(nèi)，一定要開完，縣政府和常駐會，合組籌備委員會。”其次，“縣長要把政府半年工作，事先作好報告，抄寫幾份，送交議員傳閱，并且在會議上坦白的口頭報告”；“常駐會、縣政府、縣黨委、群眾團(tuán)體、各議員，根據(jù)需要，提出議案，送交議會討論，提出的議案，要有實際內(nèi)容，更要中心扼要，同時還需顧到政府實際力量”；“議會應(yīng)該重視這些議案，可以合并，詳細(xì)討論，根據(jù)地方需要，參照政府力量，然后分別輕重、需要的緩急交政府執(zhí)行”；“各縣政府必須忠實這些議案，大力推行”。最后，為充實三三制，“各縣參議會共產(chǎn)黨員超過三分之一時，應(yīng)該自動提出辭職，由無黨派候補(bǔ)議員補(bǔ)充，各縣政府還可選有能力有名望的人士，酌量聘請?！盵8]

邊區(qū)黨和政府還對民族區(qū)域自治做了可貴嘗試。1936年5月24日，紅軍總政治部在指示回民工作時指出：回族區(qū)域的政權(quán)組織形式可采取兩種方式：在回漢雜居的鄉(xiāng)或區(qū)，“在回民自己管理自己的事情的原則之下，組織回漢兩民族的鄉(xiāng)或區(qū)的混合政府，其正副主席代表及政府的委員人數(shù)，以該鄉(xiāng)或區(qū)的回人與漢人數(shù)量多少為比例決定”；“在完全回人聚居的鄉(xiāng)或村，則組織回人單獨的回民政府；凡是愿謀回族解放的貴族、阿訇及一切回民都可參加，并可與附近的第一種政府或完全漢人的人民政府建立聯(lián)盟的形式，以取得工作上、行動上的聯(lián)系與配合”。[9]1942年4月10日，邊區(qū)政府委員會第二次會議決議案提議：“劃定回民自治區(qū)，由回民選舉區(qū)長，自行處理回民之事?！盵10]1942年8月29日，邊區(qū)政府批復(fù)民政廳：“在隴東專署及靖邊、新正兩縣增設(shè)民族事務(wù)科，并在鎮(zhèn)原、曲子、環(huán)縣三縣府第一科內(nèi)增設(shè)民族事務(wù)科員一人，以便專管各該縣回民事務(wù)一案。”[11]

以三三制原則為標(biāo)志的邊區(qū)政權(quán)民主化建設(shè)取得顯著成績。1944年3月25日，林伯渠在邊區(qū)高干會上指出：從1941、1942年的鄉(xiāng)選經(jīng)驗中可以獲得鄉(xiāng)政權(quán)人員分配規(guī)律是，“鄉(xiāng)、市參議會和鄉(xiāng)、市政府委員會中，共產(chǎn)黨員和進(jìn)步分子占三分之二以上，中間階層的開明分子占一部分；鄉(xiāng)長中共產(chǎn)黨員占大多數(shù)，其次為非黨進(jìn)步分子，中間分子中真正公開并愿意接受黨領(lǐng)導(dǎo)的人，也可以充任鄉(xiāng)長”。這一分布規(guī)律雖與三三制仍略有出入，但“基本精神則是三三制的。它是大多數(shù)人民的創(chuàng)造，又適當(dāng)?shù)胤从沉诉厖^(qū)內(nèi)部階級關(guān)系”。三三制形式，“主要在縣級以上政權(quán)表現(xiàn)出來，中間分子在縣級政府機(jī)關(guān)中占取三分之一乃至更多一點的位置，對于爭取邊區(qū)和全國的中間勢力有重大作用”。[12]

二、對代議制民主政體的探索

對代議制民主政體的探索，是邊區(qū)政權(quán)民主化建設(shè)的重要內(nèi)容。建立在普遍民主選舉基礎(chǔ)上的代議制民主政體，體現(xiàn)著邊區(qū)政權(quán)主權(quán)在民的施政宗旨。

1937年5月12日頒布的陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要，為陜甘寧邊區(qū)代議制民主政體規(guī)劃出初步藍(lán)圖。首先，綱要規(guī)定：“各級議會議員，由選民直接選舉。各級行政長官，鄉(xiāng)長、區(qū)長、縣長、邊區(qū)主席，由各級議員選舉；邊區(qū)法院院長，由邊區(qū)議會選舉；邊區(qū)政府各廳長的任命，須得邊區(qū)議會的同意?！逼浯危骷壸h會閉會時，由常駐議員代行職權(quán)，如“縣議會閉會時，設(shè)縣常駐議員代行職權(quán)，邊區(qū)議會閉會時，設(shè)邊區(qū)常駐議員代行職權(quán)。常駐議員由各該議會選舉”。各級議會職權(quán)，包括：“選舉行政長官”；“批準(zhǔn)預(yù)算”；“議決邊區(qū)的單行法律”，等等。各級政府直接對各級議會負(fù)責(zé)。再次，“邊區(qū)政府與縣之間，設(shè)行政專員為傳達(dá)并督察的機(jī)關(guān)”；“鄉(xiāng)政府為吸收廣大群眾參加工作，應(yīng)按工作組織各種委員會。較大的村設(shè)代表主任”。最后，“少數(shù)民族(蒙、回)有自由組織自治政府及自由加入或退出邊區(qū)政府之權(quán)。邊區(qū)議會內(nèi)設(shè)少數(shù)民族委員會，保護(hù)少數(shù)民族的特殊利益”。[13]

邊區(qū)黨和政府積極落實這一新型代議制政體。1938年11月25日，邊區(qū)政府訓(xùn)令：“改陜甘寧邊區(qū)議會為陜甘寧邊區(qū)參議會，明年一月十五日召集之第一屆議會，即定名為參議會，所有原選之邊區(qū)議員，均為參議員。”[14]邊區(qū)代議制政體正式建立。

邊區(qū)各級黨和政府在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，加深對代議制民主政體重要意義的理解，提高實際運作參議會的施政水平。

1941年11月8日，林伯渠在邊區(qū)第二屆參議會上作政府工作報告指出：邊區(qū)成立三年來，“在邊區(qū)和縣級我們都建立了正規(guī)的參議會，行政工作集中于政府，創(chuàng)制復(fù)決之權(quán)及對于政府行政人員選舉罷免之權(quán)，則屬于各該級參議會。至于鄉(xiāng)市則采取議行合一制度”；“民主集中制則是各級民意與行政機(jī)關(guān)的最高組織原則”。[15]1941年發(fā)表的邊區(qū)政府工作報告指出：邊區(qū)參議會不同于蘇維埃工農(nóng)民主制，也不同于一般資產(chǎn)階級民主制，它是由“選民直接選出鄉(xiāng)市參議員，鄉(xiāng)市參議會為鄉(xiāng)市最高政權(quán)機(jī)關(guān)，兼議與行的職能。鄉(xiāng)市參議會閉幕時，由鄉(xiāng)市參議會選出的鄉(xiāng)市政府為鄉(xiāng)市唯一政權(quán)機(jī)關(guān)”。同理，縣、邊區(qū)兩級的參議員也由選民直接選出，“縣與邊區(qū)兩級議會與政府并列”；“區(qū)政府則由縣政府委任，為縣與鄉(xiāng)之間承上啟下機(jī)關(guān)”；“在某些偏遠(yuǎn)縣份設(shè)立分區(qū)行政督察專員公署，代表邊區(qū)政府督察各該縣行政”。與蘇維埃工農(nóng)民主制不同，邊區(qū)現(xiàn)行民主制除漢奸外都是邊區(qū)公民。與蘇維埃選舉是有限的、間接的形式不同，邊區(qū)現(xiàn)行民主制選舉是普遍的、直接的。和資產(chǎn)階級議會民主制不同，首先，邊區(qū)現(xiàn)行民主制“不完全采用三權(quán)分立制”，如“邊區(qū)高等法院宣判重要案件(如死刑)，邊區(qū)政府委員會有權(quán)審查并變更其判決書”，從而“能使司法為目前政治的需要服務(wù)”。其次，現(xiàn)行民主制“越下層越要民主”，如“鄉(xiāng)市參議會一面是議會主義，一面是直接民權(quán)”。現(xiàn)行民主制“除以區(qū)域為單位的民主外，還有以職業(yè)為單位的民主”。[16]此外，邊區(qū)民主制還表現(xiàn)在新恢復(fù)區(qū)的臨時參議會制度上。臨時參議員的一部分議員是由各民眾團(tuán)體選出的議員，“是人民中先進(jìn)與有組織的部分，能夠代表全民眾的要求”。另一部分由政府聘請，是因為“開明的、在社會上有聲望的紳士、地主、資本家沒加入各種組織，不易為各組織所選出”。[17]

相關(guān)政策法令相繼頒布，為邊區(qū)代議制政體的建設(shè)提供法律支持。1942年4月頒布的邊區(qū)各級參議會組織條例規(guī)定：“邊區(qū)各級參議會，為邊區(qū)各級之人民代表機(jī)關(guān)”；“各級參議會之議員，由人民直接選舉，但同級政府認(rèn)為必要時，得聘請勤國事及在社會、經(jīng)濟(jì)、文化各方面有名望者為議員，其名額不得超過議員總數(shù)十分之一”?！斑厖^(qū)設(shè)邊區(qū)參議會，縣(或等于縣的市)參議會，及鄉(xiāng)市(或等于區(qū)的市)參議會”；“邊區(qū)及縣參議會，由議員中選出議長一人，副議長一人，主持全會工作；但開大會時，得選舉若干人組織主席團(tuán)，幫助正副議長進(jìn)行會務(wù)”；“邊區(qū)及縣參議會，由議員中選出常駐議員”；“鄉(xiāng)市參議會采用立法行政合一制，不設(shè)議長副議長，開會時推舉主席團(tuán)三人，主持會務(wù)，鄉(xiāng)市長為當(dāng)然主席團(tuán)之一，休會期間不設(shè)常駐委員”；[18]“邊區(qū)縣參議會開會時，非兼參議員之同級行政及司法長官，均得列席，有發(fā)言權(quán)無表決權(quán)”；“邊區(qū)縣參議會之決議案，皆送同級政府執(zhí)行，如政府委員會任務(wù)不當(dāng)時，應(yīng)即詳具理由送回原參議會復(fù)議，鄉(xiāng)市政府無此權(quán)限”；“下級參議會無否決或停止執(zhí)行上級參議會或上級政府決議與命令之權(quán)，但得陳述意見請其變更，在未變更前仍須照原案執(zhí)行”；“下級參議會決定之案件，有不當(dāng)時，同級政府受上級政府或上級參議會之指示，得停止執(zhí)行”。[19]1943年4月25日頒布的邊區(qū)政紀(jì)總則草案規(guī)定：“各級參議會為各級政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，各級政府服從各該級參議會之決議”；“下級參議會無權(quán)改變否決或停止上級參議會或上級政府之決議法令與命令，上級政府對下級參議會之決議，認(rèn)為不適當(dāng)時，有權(quán)停止其執(zhí)行或糾正之”；“在邊區(qū)參議會閉幕期間，邊區(qū)政府為邊區(qū)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對邊區(qū)參議會負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)指揮全邊區(qū)政務(wù)”；“各級政府委員會為各級政府決定政務(wù)的最高機(jī)關(guān)，對各同級參議會負(fù)責(zé)，各下級政府委員會同時并對各上級政府負(fù)責(zé)”；“各下級政府主管長官對上級政府及各級參議會政府委員會負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各該級政府的政務(wù)”。[20]

三、民主選舉運動

邊區(qū)黨和政府把普遍的民主選舉作為抗日民主政權(quán)區(qū)別于其他政權(quán)形式的主要特征，因此在邊區(qū)建政時期，就把民主選舉作為政權(quán)工作的重點。

1937年11月22日，陜甘寧邊區(qū)黨委指示特區(qū)政府民主選舉工作，首先指出：這次選舉運動“總的方針是要使特區(qū)成為抗戰(zhàn)與民主的模范區(qū)域”。這既需要明確“為了建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，把蘇維埃民主制改為普選的民主制是一種必要的讓步，而且是正確的。但是在統(tǒng)一戰(zhàn)線中仍應(yīng)保持我們的獨立自主精神，保持共產(chǎn)黨對特區(qū)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，保持特區(qū)工農(nóng)既得的權(quán)利，保持蘇維埃民主制度的長處”，而且還“必須把這次選舉運動看成是一個極大的抗戰(zhàn)動員工作”。因此，這次選舉運動應(yīng)完成以下任務(wù)：“保證百分之百的選民，不論男女都要自動的踴躍參加選民大會。同時對于漢奸親日分子，及民眾所敵視的人應(yīng)剝奪其參加選舉的權(quán)利”；“發(fā)動群眾熱烈討論和檢查特區(qū)黨委提出的施政綱領(lǐng)及特區(qū)政府的工作報告大綱，并充分的聯(lián)系到群眾的生活問題及切身要求”；“發(fā)動群眾熱烈討論我們提出的候選名單”，最終“保證共產(chǎn)黨提出的候選人，及工農(nóng)分子能夠當(dāng)選，打擊豪紳地主及一切反動分子使他們不能當(dāng)選”；“特別注意吸引廣大婦女群眾參加選舉，并保證她們能多當(dāng)選，以提高特區(qū)的女權(quán)”；“利用這次選舉，在大會上檢查各級政府的工作情形，如果在鄉(xiāng)、區(qū)、縣工作人員及代表中有消極怠工及壞分子混入的話，即須利用這次選民大會實行改選，并將以前的缺額補(bǔ)選完全。以加強(qiáng)和健全各級政府”。為完成以上任務(wù)，應(yīng)“反對黨包辦提案的現(xiàn)象，必須盡量鼓勵群眾自動提出意見”；“選民大會的開會，須普遍的采取以村為單位來進(jìn)行選舉，好吸收多的群眾參加選舉”；“被選代表應(yīng)盡量吸收和采納選舉人的意見，與群眾取得經(jīng)常的密切的聯(lián)系”；“利用黨及一切社會團(tuán)體的關(guān)系，采用寫信或其他辦法，吸收統(tǒng)戰(zhàn)區(qū)及友軍友區(qū)的各種團(tuán)體代表或群眾參加我們的選舉大會以擴(kuò)大影響”。[21]1939年4月4日頒布的邊區(qū)施政綱領(lǐng)宣布：“發(fā)揚民主政治，健全民主集中制的政治機(jī)構(gòu)，增加人民之自治能力?！盵22]

邊區(qū)黨和政府及時指導(dǎo)各地組織民主選舉，作為邊區(qū)實現(xiàn)三三制的有效途徑。

1941年5月1日，中共中央政治局批準(zhǔn)的邊區(qū)施政綱領(lǐng)宣布：“本黨愿與各黨各派及一切群眾團(tuán)體進(jìn)行選舉聯(lián)盟，并在候選名單中確定共產(chǎn)黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區(qū)民意機(jī)關(guān)之活動與邊區(qū)行政之管理。在共產(chǎn)黨員被選為某一行政機(jī)關(guān)之主管人員時，應(yīng)保證該機(jī)關(guān)之職員，有三分之二為黨外人士充任。共產(chǎn)黨員應(yīng)與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦?！盵23]1942年4月10日，邊區(qū)政府委員會第二次會議決議案提議：縣鄉(xiāng)市改選，“以居民小組為單位選舉鄉(xiāng)市議員，縣議員以鄉(xiāng)為單位選舉”。選舉準(zhǔn)備期間，應(yīng)“加強(qiáng)選舉會的領(lǐng)導(dǎo)，并保證其‘三三制’的成分，使其真能代表各階層的意見”；“組織縣、區(qū)、鄉(xiāng)各級政府干部研究選舉工作”；“各縣舉辦三十人至四十人的選舉訓(xùn)練班”；“發(fā)動各黨派各階層提出自己的提案與候選人，舉行競選，務(wù)必造成熱烈的競選活動，必須保證這次選舉真正選出各黨派各階層‘三三制’的議會與政府來”。[24]

1942年5月頒布的邊區(qū)各級參議會選舉條例，總結(jié)了1941年的選舉經(jīng)驗，認(rèn)為：“背箱子”“投豆子”“乍胳膊”三種投票方法，“都要得，應(yīng)按各地不同情況采用”。“背箱子”的好處是“能使多數(shù)選民投到票”；“票先發(fā)，使選民有考慮余地”；“選舉單位大更方便”?！巴抖棺印边m合文化落后地區(qū)，“計票明白不復(fù)雜，選民也容易解得開”；“在鄉(xiāng)市選舉很適合”。“乍胳膊”則“最不好，很容易使選民馬馬虎虎敷衍了事。但不得已時也可采用”。[25]條例還規(guī)定：選舉委員會是辦理選舉的專門機(jī)關(guān)。邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)市均設(shè)一個，但是鄉(xiāng)、縣的不常設(shè)，邊區(qū)政府則須常設(shè)。邊區(qū)、縣的選舉委員會，“多屬于指揮與解釋事項”，縣市選舉委員會，“則是直接實行選舉的”。選舉委員會成立后，首先要劃定居民小組，其次去宣傳選舉的意義，再后是登記選民與居民。[26]

邊區(qū)民主選舉運動取得豐碩成果。1941年11月8日，林伯渠在邊區(qū)第二屆參議會上作政府工作報告指出：1941年進(jìn)行了自下而上的改選，選出鄉(xiāng)市參議員4萬余人，選民參選率平均80%，綏德、清澗、延川達(dá)到95%左右。選舉結(jié)果，“各抗日階層、黨派、各民族人士都參加了政權(quán)”。下層行政工作得以改善，延安縣鄉(xiāng)政府委員僅有3人連任，185人為新當(dāng)選者。61位鄉(xiāng)長中有41人為新當(dāng)選者。安定縣70%鄉(xiāng)市政府人員為新任。綏德舊鄉(xiāng)政府人員落選者為1001人。[27]1941年發(fā)表的邊區(qū)政府工作報告指出：邊區(qū)普選制下，“不僅地主富農(nóng)資本家有的當(dāng)選為議員，有的當(dāng)選為鄉(xiāng)長，而且各個抗日黨派還有競選與公開活動的自由”。[28]

四、黨對政權(quán)的正確領(lǐng)導(dǎo)方式與協(xié)調(diào)政權(quán)與軍隊、群眾團(tuán)體的關(guān)系

邊區(qū)黨對政權(quán)工作的正確領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在黨通過政權(quán)中的黨團(tuán)來實現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)，而非對日常行政事務(wù)的干涉。

1942年12月4日頒布的中共陜甘寧邊區(qū)政府黨團(tuán)規(guī)則規(guī)定：政府和民意機(jī)關(guān)黨團(tuán)規(guī)則的中心，“應(yīng)當(dāng)放在對政府工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與掌握政策上，黨團(tuán)書記應(yīng)當(dāng)經(jīng)常照顧全局，主動地去抓住重大問題，提出討論”。首先，邊區(qū)政府黨團(tuán)應(yīng)絕對服從西北局的領(lǐng)導(dǎo)，“對西北局對政府工作的各種決議、決定或指示，必須在黨團(tuán)會上作出具體實施辦法，堅決貫徹執(zhí)行”；“政府一切設(shè)施，凡有關(guān)于原則的、政策的、大政方針的問題，黨團(tuán)必須事先提出辦法交西北局討論通過后，方能在政府委員會或議會去提出”；“西北局對黨團(tuán)的指導(dǎo)，是著重在原則方針上，不干涉其細(xì)微，給黨團(tuán)在具體執(zhí)行時，有靈活運用之余地”。其次，黨團(tuán)對政府正確的領(lǐng)導(dǎo)方式是：“黨團(tuán)沒有超越政權(quán)組織直接下命令下指示解決問題，強(qiáng)制黨外人士服從的權(quán)利，他們一切決議，只有經(jīng)過自己黨員的努力在政府會議或參議會中，說服非黨人士得到通過，才能發(fā)生效力”；“黨團(tuán)意見未被參議會及政府通過時，必須少數(shù)服從多數(shù)，不得違反民主集中制的原則。但仍須繼續(xù)向非黨人士進(jìn)行說服工作，爭取最后仍能通過”；“政權(quán)機(jī)關(guān)中黨員，必須與黨外人士實行民主合作，傾聽黨外人士的意見，和他們一起共同商量問題與解決問題，共同遵守少數(shù)服從多數(shù)、局部服從全體、下級服從上級的民主集中制。并須使黨外人士有職有權(quán)，敢于說話，敢于負(fù)責(zé)”。[29]

邊區(qū)黨和政府提倡軍隊尊重政府，政府支持軍隊的軍政關(guān)系。1943年1月15日公布的邊區(qū)調(diào)整軍政民關(guān)系維護(hù)革命秩序辦法規(guī)定：“地方黨政人民應(yīng)尊重抗日軍人權(quán)利，軍隊個別違反紀(jì)律的軍隊人員，得由地方治安扭送軍事機(jī)關(guān)處理，其他地方黨政人民不得逮捕，或輕侮打罵，只能問清其本人所屬番號，報告其上級處理之”；“軍隊?wèi)?yīng)尊重地方黨政人員，除現(xiàn)行犯外，如發(fā)生地方黨政人員有違反法令行為時，軍隊不得直接逮捕，或輕侮打罵，只能問清其所屬機(jī)關(guān)及職責(zé)，報告上級處理之”。[30]1943年1月15日，邊區(qū)政府決定指出：“八路軍是值得政府和人民擁護(hù)的軍隊，擁護(hù)軍隊，是各級政府與全體人民應(yīng)有的責(zé)任與義務(wù)”；“各級政府和人民，必須把愛護(hù)與幫助軍隊，當(dāng)作自己應(yīng)盡的責(zé)任，經(jīng)常注意盡到自己的責(zé)任”；“軍政、軍民關(guān)系上發(fā)生糾紛時，政府負(fù)責(zé)人應(yīng)以‘厚責(zé)于己而薄責(zé)于人’的態(tài)度，協(xié)同軍隊負(fù)責(zé)人就地解決，解決不了的呈報上級解決之”。[31]

邊區(qū)黨和政府要求政府尊重群眾團(tuán)體的獨立性，同時也要求群眾團(tuán)體遵守政府法令，支持政府政策的推行。1942年4月3日，邊區(qū)政府干部民眾團(tuán)體組織綱要，規(guī)定：“民眾團(tuán)體得協(xié)助政府進(jìn)行各種公益事宜，并受當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)。”[32]1941年發(fā)表的邊區(qū)政府工作報告指出：邊區(qū)各種群眾團(tuán)體，不僅由政府給以充分的物質(zhì)幫助，而且各群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)者直接參加各級政府委員會，把他們的意見隨時反映到實際政治中來。

綜上所述，倡議建立國防政府，是中國共產(chǎn)黨長征到達(dá)陜北后，隨著抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的確定，相應(yīng)提出的政權(quán)組織新形式。1937年9月，陜甘寧邊區(qū)正式建政，蘇維埃制度也結(jié)束其歷史使命，向新的抗日民主政權(quán)過渡。1941年開始，中共中央和陜甘寧邊區(qū)各級黨和政府把三三制原則作為政權(quán)建設(shè)的主要行政方向。三三制原則，一方面體現(xiàn)為共產(chǎn)黨虛心吸收各階層特別是中間社會階層參與各級政權(quán)建設(shè)，擴(kuò)大和深入各抗日階級的政治參與度；另一方面表現(xiàn)為對基層政權(quán)舊形式的改造，使之更加適合廣大群眾的參政要求。邊區(qū)黨和政府還對民族區(qū)域自治做了可貴嘗試。對代議制民主政體的探索，是邊區(qū)政權(quán)民主化建設(shè)的重要內(nèi)容。建立在普遍民主選舉基礎(chǔ)上的代議制民主政體，體現(xiàn)著邊區(qū)政權(quán)主權(quán)在民的施政宗旨。邊區(qū)黨和政府把普遍的民主選舉作為抗日民主政權(quán)區(qū)別于其他政權(quán)形式的主要特征，因此在邊區(qū)建政時期，就把民主選舉作為政權(quán)工作的重點。邊區(qū)黨和政府及時指導(dǎo)各地組織民主選舉，作為邊區(qū)實現(xiàn)三三制的有效途徑。邊區(qū)黨對政權(quán)工作的正確領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在黨通過政權(quán)中的黨團(tuán)來實現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)，而非對日常行政事務(wù)的干涉。邊區(qū)黨和政府提倡軍隊尊重政府，政府支持軍隊的軍政關(guān)系。邊區(qū)黨和政府要求政府尊重群眾團(tuán)體的獨立性，同時也要求群眾團(tuán)體遵守政府法令，支持政府政策的推行。