黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)研究述評

丁晨光

(中共廣東省委黨校 黨史黨建教研部，廣東 廣州 510030)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，新時(shí)代堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨必須“思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)”。[1]制度治黨是新時(shí)代中國共產(chǎn)黨將法治理念融入管黨治黨實(shí)踐，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的有效路徑。其中，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力就是制度治黨的關(guān)鍵一環(huán)。習(xí)近平總書記指出：“現(xiàn)在，我們有法規(guī)制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規(guī)制度并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行?！盵2]梳理當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)研究的既有成果，對于深入開展新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)研究，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，提高依規(guī)管黨治黨的能力和水平具有重要意義。

一、研究的總體概況

黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力研究是黨的制度建設(shè)研究達(dá)到一定研究階段后所產(chǎn)生的重要研究分支，是伴隨著黨內(nèi)法規(guī)制度的制定和實(shí)施就存在的一種研究現(xiàn)象。自黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力概念提出以來，當(dāng)前研究成果已涵蓋學(xué)術(shù)著作、學(xué)位論文、期刊論文、報(bào)紙文摘等眾多文獻(xiàn)資料。

首先，研究著作方面，對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的研究主要體現(xiàn)為間接研究的形式，即學(xué)者在研究黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程中涉及法規(guī)制度的實(shí)施或者執(zhí)行問題。如臧勝業(yè)《提高反腐倡廉制度執(zhí)行力》(中國方正出版社，2011)，周敬青《黨的制度創(chuàng)新與執(zhí)行成效研究》(人民出版社，2014)，李忠著《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》(中國社會(huì)科學(xué)出版社，2015)，劉斌雄《扎緊制度的籠子：中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》(武漢出版社，2017)，孫英臣、張勇《信息網(wǎng)絡(luò)條件下執(zhí)政黨建設(shè)研究》(河北人民出版社，2017)，秦強(qiáng)《以黨內(nèi)法規(guī)扎緊制度籠子》(人民日報(bào)出版社，2019)。

其次，在論文方面，較多通過直接研究的形式展現(xiàn)出來。這些論文以黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力為研究主題，進(jìn)行專門性研究。如在中國知網(wǎng)上以“黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行”為關(guān)鍵詞，時(shí)間截至 2020年7月，共檢索出文章61篇。同時(shí)，也有研究是以間接研究的形式開展，如在中國知網(wǎng)上以“黨內(nèi)法規(guī)制度”為關(guān)鍵詞，共檢索出文章169篇，其中博士研究生、碩士研究生學(xué)位論文54篇。由此可見文章數(shù)量較多，研究的范圍也是比較廣泛，其中不少文章具有較高的學(xué)術(shù)研究價(jià)值。

最后，在研究方法方面，現(xiàn)有成果主要采用文獻(xiàn)研究法、比較研究法、系統(tǒng)分析法、歸納總結(jié)、案例分析法等研究方法進(jìn)行研究。在研究機(jī)構(gòu)方面，從事黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的研究機(jī)構(gòu)相對集中，主要包括中共中央黨校、武漢大學(xué)、吉林大學(xué)、深圳大學(xué)、中國政法大學(xué)、蘭州大學(xué)、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)、中共天津市委黨校、中共江西省委黨校等。

二、研究的重點(diǎn)與熱點(diǎn)問題

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是當(dāng)前黨建研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題之一，包括黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行兩方面的內(nèi)涵。當(dāng)前學(xué)界更多的是關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)制度制定的理論研究，對黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行關(guān)注相對稍顯不足。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是實(shí)踐問題，也是理論問題，只有全面把握黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的熱點(diǎn)問題，才能尋找新的研究方向。

(一)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)的基本理論研究

其一，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的含義。2009年，黨在十七屆四中全會(huì)中正式提出要“提高制度執(zhí)行力、維護(hù)制度權(quán)威”，這是黨中央第一次在文件中明確提出“制度執(zhí)行力”的科學(xué)概念，學(xué)者們由此開始一輪對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的含義的集中研究。目前學(xué)界對于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的概念在文獻(xiàn)中尚無統(tǒng)一的學(xué)術(shù)表達(dá)，現(xiàn)對其概念的理解主要有三種代表性的觀點(diǎn)：一是“效用說”，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是“運(yùn)用法規(guī)制度管人、權(quán)和管事的力度，實(shí)現(xiàn)法規(guī)制度的創(chuàng)制目的，發(fā)揮法規(guī)制度應(yīng)有的效用”。[3]二是“能力說”，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力就是“將思想轉(zhuǎn)化為行動(dòng)、把計(jì)劃變成現(xiàn)實(shí)、把制度變?yōu)槌晒哪芰Α?。[4]三是“綜合說”，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是“黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行組織和個(gè)人為使黨內(nèi)法規(guī)制度達(dá)到預(yù)期效果，在準(zhǔn)確理解黨內(nèi)法規(guī)制度精神和精心設(shè)計(jì)執(zhí)行方案的基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用各種執(zhí)行手段，合理配置各種執(zhí)行資源包括人、財(cái)、物、信息等，將黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容施于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行客體的強(qiáng)制力、能力、力量及效力等構(gòu)成的合力系統(tǒng)”。[5]

其二，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的內(nèi)涵。目前學(xué)界對于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的理解，歸納起來看，分廣義和狹義兩個(gè)方面。從廣義上來講，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力包括黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的所有要素，其不僅關(guān)注“已經(jīng)生效的黨內(nèi)法規(guī)如何得到有效遵守和執(zhí)行”，而且關(guān)注“已經(jīng)生效的黨內(nèi)法規(guī)本身內(nèi)容是否科學(xué)和完善及其對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的影響因素”。[6]狹義方面是指，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力僅研究已經(jīng)生效的黨內(nèi)法規(guī)制度如何得到有效執(zhí)行的問題，按照黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的實(shí)施過程，有學(xué)者認(rèn)為在執(zhí)行前期主要表現(xiàn)為科學(xué)領(lǐng)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)、周密制定執(zhí)行計(jì)劃；在執(zhí)行過程主要表現(xiàn)為組織管控、執(zhí)行主體的素質(zhì)如何；在執(zhí)行后期主要是評估反饋、問責(zé)糾偏等。[7]

其三，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的特征。準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的基本特征是提高黨制度執(zhí)行成效的必然要求和基本保證。當(dāng)前學(xué)界的研究可以將其歸納以下幾個(gè)方面。第一個(gè)是“三統(tǒng)一”說，有學(xué)者把黨內(nèi)的制度執(zhí)行看作系統(tǒng)性工程，認(rèn)為具有忠實(shí)性和靈活性的統(tǒng)一、強(qiáng)制性與自覺性的統(tǒng)一、率先性和平等性的統(tǒng)一等特征；[8]或者有學(xué)者將黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行與黨內(nèi)法規(guī)制定初衷和中國特色社會(huì)主義法治體系相協(xié)調(diào)角度出發(fā)，認(rèn)為具有系統(tǒng)性與目標(biāo)性、全員性與實(shí)務(wù)性、果斷性與靈活性等特征。[9]第二個(gè)是“四執(zhí)行”說，有學(xué)者從執(zhí)行主體履行職責(zé)權(quán)限的角度出發(fā)，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行具有依黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行、依職權(quán)執(zhí)行、針對具體案件和具體事項(xiàng)執(zhí)行、圍繞管黨治黨任務(wù)執(zhí)行等特征。[10]

其四，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的基本原則。遵循黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的基本原則，各項(xiàng)法規(guī)制度才能更好地達(dá)到預(yù)期的執(zhí)行效果，實(shí)現(xiàn)“靶向施策”，精準(zhǔn)落實(shí)各項(xiàng)法規(guī)制度。從現(xiàn)有的研究成果看，可以分為以下三個(gè)方面：首先是“三原則”說，有學(xué)者遵循實(shí)踐理性的邏輯進(jìn)行理論闡述，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行和落實(shí)要始終堅(jiān)持良善原則、效能原則和正當(dāng)原則。[11]其次是四原則說，有學(xué)者從公共政策執(zhí)行理論角度出發(fā)，認(rèn)為黨內(nèi)反腐倡廉制度執(zhí)行要遵循忠實(shí)執(zhí)行原則、合法公正性原則、系統(tǒng)性原則、強(qiáng)制性原則。[12]最后是“五原則”說，有學(xué)者從精準(zhǔn)打擊違反黨內(nèi)法規(guī)制度的行為為導(dǎo)向，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法執(zhí)行原則、忠實(shí)執(zhí)行原則、公開透明原則、責(zé)權(quán)一致原則以及注重效率原則。[13]

其五，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的影響因素。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)作為一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)工程，受到許多因素的影響和制約。從現(xiàn)有的研究成果來看，對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力影響因素主要有以下幾個(gè)方面。第一，“四因素說”，有學(xué)者基于史密斯的四因素政策執(zhí)行理論模型來分析其影響因素，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行效果是黨內(nèi)法規(guī)制度自身完善度、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行環(huán)境共同影響的結(jié)果。[14]二是“五因素說”，有學(xué)者將執(zhí)行環(huán)境與執(zhí)行文化作為獨(dú)立的影響因素來看待，認(rèn)為影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的關(guān)鍵因素包括黨內(nèi)法規(guī)體系自身、執(zhí)行主體、執(zhí)行監(jiān)督、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行文化等。[15]第三，“六因素說”，有學(xué)者從系統(tǒng)論的各要素出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)行制度、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行資源、執(zhí)行監(jiān)控、執(zhí)行環(huán)境等系統(tǒng)因素。[16]

其六，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的評估研究。當(dāng)前學(xué)界的研究成果主要集中在評估指標(biāo)體系的構(gòu)建。有人認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度在實(shí)施后的評估指標(biāo)是由“七要素”構(gòu)成，即合理性、合法性、必要性、協(xié)調(diào)性、可行性、規(guī)范性、實(shí)效性等要素。[17]有人用體系化的方法進(jìn)行構(gòu)建，即以合理性評估作為基礎(chǔ)，以合規(guī)性評估為導(dǎo)向，形成以合規(guī)性、合法性、合理性、技術(shù)性為主要內(nèi)容的文本評估框架，以執(zhí)行性和政治性為內(nèi)容的效果評估框架。[18]也有人基于“投入——過程——產(chǎn)出——結(jié)果”的邏輯框架，以黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施效果為主導(dǎo)，從經(jīng)費(fèi)投入、人力投入、實(shí)施機(jī)制、協(xié)調(diào)性、可操作性、實(shí)效性、適時(shí)性、黨群關(guān)系、黨內(nèi)治理等方面構(gòu)建一套完整的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估指標(biāo)體系。[19]

(二)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)、成效研究

其一，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的歷史經(jīng)驗(yàn)。學(xué)者們在宏觀上對中國共產(chǎn)黨歷史上加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的一些有益措施進(jìn)行總結(jié)，主要有“三經(jīng)驗(yàn)說”和“五經(jīng)驗(yàn)說”?！叭?jīng)驗(yàn)說”認(rèn)為，一是加強(qiáng)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，完善執(zhí)行制度；二是解決黨內(nèi)突出問題，集中重點(diǎn)突破；三要堅(jiān)持干部標(biāo)準(zhǔn)，提高整體素質(zhì)。[20]“五經(jīng)驗(yàn)說”是以黨的制度執(zhí)行力系統(tǒng)為觀照，認(rèn)為一是注重黨的制度質(zhì)量問題；二是加強(qiáng)黨的制度體系建設(shè)；三是形成黨的制度權(quán)威意識(shí)；四是提高黨的制度執(zhí)行能力；五是強(qiáng)化黨的制度執(zhí)行監(jiān)督。[21]

其二，國外政黨加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)研究。有學(xué)者在宏觀層面對國外政黨加強(qiáng)黨規(guī)制度執(zhí)行建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行概括。一要制定詳細(xì)配套、簡明實(shí)用的黨規(guī)黨紀(jì)；二要領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則，帶頭遵守黨規(guī)黨紀(jì)；三要建立健全監(jiān)督機(jī)制，突出監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性；四要嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)。[22]有學(xué)者從中觀層面對部分西方發(fā)達(dá)國家政黨在嚴(yán)明黨紀(jì)方面的措施進(jìn)行總結(jié)，即“把政黨一體性作為黨紀(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)”“將黨紀(jì)置于國法之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)二者有效銜接”“黨紀(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)民主有機(jī)結(jié)合”“黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督互為補(bǔ)充，共織權(quán)力約束的嚴(yán)網(wǎng)”。[23]還有學(xué)者們從微觀層面對新加坡人民行動(dòng)黨、墨西哥革命制度黨、越南共產(chǎn)黨等國外政黨黨規(guī)法規(guī)制度執(zhí)行的有關(guān)舉措進(jìn)行梳理。

其三，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行成效的研究。以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持“一分部署，九分落實(shí)”的原則思路，加大黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)，并取得顯著成效。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)的成效主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是堅(jiān)決落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神；二是始終保持反腐倡廉高壓態(tài)勢；三是持續(xù)發(fā)揮巡視震懾作用；四是加快實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋；五是嚴(yán)查侵害群眾利益腐敗問題。[24]相比之下，有學(xué)者對十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)成效的總結(jié)更具有全面性和高度概括性，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)的成效主要表現(xiàn)在“宣傳教育更加有力”，“監(jiān)督檢查更加有效”，“違規(guī)問責(zé)更加嚴(yán)厲”，“領(lǐng)導(dǎo)帶頭更加切實(shí)”。[25]

(三)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)的問題及原因研究

其一，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力現(xiàn)存問題研究。天下之事，不難于立法，而難于法之必行。在實(shí)踐中，一些地區(qū)和部門仍存在著黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力，重制定、輕執(zhí)行等問題，甚至產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”。當(dāng)前學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行中存在的問題類型形成了以下四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是“三類說”，從執(zhí)行主體的角度出發(fā)，有學(xué)者認(rèn)為執(zhí)行中存在的問題可分為不執(zhí)行、執(zhí)行中變形變味以及部分黨員干部軟抵抗等三類。[26]從黨內(nèi)法規(guī)制度整體效能角度，有學(xué)者認(rèn)為可分為是執(zhí)行力不強(qiáng)、公信力不夠、保障力不嚴(yán)等三類問題。[27]第二種觀點(diǎn)是“四類說”，有學(xué)者立足于執(zhí)行過程，認(rèn)為執(zhí)行中存在的問題可分為抵抗式執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行以及機(jī)械式執(zhí)行等四類。[28]第三種觀點(diǎn)是“五類說”,有學(xué)者從執(zhí)行的制度設(shè)計(jì)角度來看，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行中存在的問題主要表現(xiàn)為“制度虛置”、“制度剪切”、“制度敷衍”、“制度附加”、“制度置換”等五類。[29]第四種觀點(diǎn)是“六類說”,有學(xué)者立足于黨內(nèi)反腐倡廉制度的執(zhí)行過程，認(rèn)為在執(zhí)行中存在著消極性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加性執(zhí)行、替代性執(zhí)行和制度不執(zhí)行等六類問題。[30]

其二，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力現(xiàn)存問題的原因分析。任何問題都有其外在的表象以及內(nèi)在的核心，探析問題就要透過問題的表面現(xiàn)象來漸次地通達(dá)其內(nèi)核。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度出現(xiàn)執(zhí)行不力等問題其背后隱含的深層次原因也正是學(xué)者們探討的熱點(diǎn)。學(xué)界對其問題的原因分析主要分為以下方面：

第一，黨內(nèi)法規(guī)體系自身不夠完備。黨內(nèi)法規(guī)制度體系不能完全適應(yīng)黨的建設(shè)新的偉大工程的需要是其難以充分發(fā)揮作用的重要原因。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度本體存在一些亟待完善的問題，有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主要缺陷體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度的主要架構(gòu)不夠合理，具體制度與程序性制度不夠完善，一些制度太過籠統(tǒng)，實(shí)際操作性差以及各項(xiàng)制度之間缺乏銜接配套，如領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度、監(jiān)督制度、組織制度之間無法做到無縫對接,導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力。[31]

第二，制度執(zhí)行主體綜合素質(zhì)不足。法規(guī)制度的實(shí)施都是要靠人來執(zhí)行，執(zhí)行主體的能力素質(zhì)直接關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行效能強(qiáng)弱。目前黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力的重要原因也在于執(zhí)行主體綜合素質(zhì)不足，既表現(xiàn)在認(rèn)識(shí)能力不足，又表現(xiàn)在執(zhí)行能力不足。部分黨員干部對黨內(nèi)制度的權(quán)威缺乏足夠的尊重以及缺乏自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)的制度意識(shí)，導(dǎo)致主觀方面的制度執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)，好人主義思想泛濫，不敢堅(jiān)持原則、較真碰硬。[32]

第三，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行保障機(jī)制有待加強(qiáng)。在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過程中，出現(xiàn)一些制度的執(zhí)行流于形式、變形走樣的原因，在于對各項(xiàng)法規(guī)制度的監(jiān)督保障機(jī)制還不夠健全。目前法規(guī)制度執(zhí)行保障機(jī)制乏力主要表現(xiàn)在黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督兩個(gè)方面。從黨內(nèi)監(jiān)督來看，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的“倒置”是影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的體制性障礙。[33]同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全也在影響和制約著黨內(nèi)法規(guī)制度效力的充分發(fā)揮，如當(dāng)前存在制度頒布后的實(shí)施情況評估、執(zhí)行過程中的監(jiān)督檢查以及執(zhí)行效果的考核問責(zé)等不夠到位。[34]從黨外監(jiān)督的角度來看，黨外因素對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的參與度低，如公民、非政府組織和傳播媒體對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的參與介入度不高。[35]

第四，制度執(zhí)行資源開發(fā)利用不夠。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行資源可以分為硬性資源和軟性資源。在硬性資源的投入上，存在人力、物力、財(cái)力等方面的投入還不夠等問題。[36]在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的軟性資源開發(fā)利用面臨著對其缺乏理性認(rèn)識(shí)的問題。軟性資源主要包括信息資源和權(quán)威資源。在信息資源方面存在著“信息傳遞的渠道不順暢”，“信息傳遞速度慢、不及時(shí)”，“信息的解讀個(gè)性化太強(qiáng)”[37]等問題。在權(quán)威資源方面，“我國長期存在對黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威資源的開發(fā)不足的問題?！盵38]

第五，制度執(zhí)行環(huán)境亟待改善。從執(zhí)行環(huán)境中看，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的發(fā)揮也與其所處的環(huán)境、背景或者文化傳統(tǒng)等因素有直接關(guān)聯(lián)。執(zhí)行環(huán)境可以分為黨內(nèi)與黨外環(huán)境。就黨內(nèi)環(huán)境而言，主要是目前還存在著一些不容忽視的問題，比如黨內(nèi)潛規(guī)則，即與黨的規(guī)章制度對立，被一些黨員干部認(rèn)可并被實(shí)際奉行的非正式規(guī)則，具有較強(qiáng)的實(shí)用性、隱蔽性、排他性、功利性等特點(diǎn)，嚴(yán)重侵蝕黨的制度執(zhí)行，扭曲黨員的價(jià)值觀念和判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致黨內(nèi)政治生態(tài)愈加惡化。[39]就黨外環(huán)境而言，主要是指我國現(xiàn)階段的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境等依然較為復(fù)雜。有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效率不高是受到傳統(tǒng)政治文化的侵蝕，如受到傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”思想的影響，規(guī)則意識(shí)缺失，某些人辦事習(xí)慣找關(guān)系、走后門，靠關(guān)系來擺平。[40]

(四)完善黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的路徑研究

推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度落地生效是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須要立足于現(xiàn)狀，針對其建設(shè)中存在的短板與不足，堅(jiān)持多管齊下，采取針對性的措施和對策，使黨內(nèi)法規(guī)制度能真正做到落地生根，切實(shí)取得成效。當(dāng)前學(xué)界對于當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力度不夠的問題，紛紛提出對策，形成以下幾種代表觀點(diǎn)：

第一，構(gòu)建科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。良法是善治的前提與基礎(chǔ)。構(gòu)建科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系也是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)。目前學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建的研究主要分為兩類：首先是對現(xiàn)有法規(guī)制度的研究，如有學(xué)者提出在微觀層面上，提高單項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量；中觀層面上，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的整合；宏觀層面上，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)外法規(guī)制度的互動(dòng)。[41]其次是針對未來黨內(nèi)法規(guī)制度體系的布局謀劃，有學(xué)者認(rèn)為要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、民主立制和科學(xué)立制，處理好三種關(guān)系即嚴(yán)謹(jǐn)性與實(shí)效性、原則性與靈活性、適應(yīng)性與適度性的關(guān)系，同時(shí)要把握制度的理性、約束、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)空四個(gè)維度，切實(shí)提高制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。[42]

第二，要提高執(zhí)行主體的執(zhí)行能力素質(zhì)。首先要加強(qiáng)執(zhí)行主體的制度意識(shí)和執(zhí)行能力，必須要以宣傳教育和學(xué)習(xí)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持定期學(xué)習(xí)和不定期學(xué)習(xí)相結(jié)合，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的普及和宣傳。[43]同時(shí)，要逐步形成“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化”“建立黨內(nèi)法規(guī)宣講解讀制度”“建立和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)黨內(nèi)法規(guī)宣傳工作制度”“探索建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部任前黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)考試制度”等。其次要抓住執(zhí)行的關(guān)鍵主體領(lǐng)導(dǎo)干部是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的重要推動(dòng)力。有學(xué)者認(rèn)為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要做表率以榜樣的力量感召全黨同志，“帶頭遵守黨紀(jì)黨規(guī)”“帶頭提高依法辦事的能力”“帶頭增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)”。[44]同時(shí)也要開展對領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的技能培訓(xùn)，從而推進(jìn)其自身素質(zhì)與時(shí)俱進(jìn)。

第三，建立健全制度執(zhí)行保障機(jī)制。建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度的運(yùn)行機(jī)制是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的重要保障。首先要建立健全制度執(zhí)行監(jiān)督檢查和懲處追責(zé)機(jī)制，有學(xué)者提出要實(shí)行黨章遵守和執(zhí)行情況專項(xiàng)督查常態(tài)化制度化、重要黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施情況定期督查和專項(xiàng)督查以及黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施責(zé)任制等對策。[45]同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新紀(jì)委監(jiān)督的方式方法和更好發(fā)揮黨外諸多媒介對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督作用，完善制度執(zhí)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲處機(jī)制，鞏固黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督成果，以此來形成黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督的良性互動(dòng)，避免封閉式的自我監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督的真正威力。[46]其次要建立健全法規(guī)實(shí)施評估反饋機(jī)制，如要探索建立法規(guī)制度實(shí)施后評估制度，并在黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行過程中要根據(jù)評估反饋情況審查和修正黨內(nèi)法規(guī)等措施保障制度執(zhí)行效能。[47]

第四，加大執(zhí)行資源開發(fā)利用。黨內(nèi)法規(guī)制度的有效執(zhí)行要以一定的資源為支撐。在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行資源投入問題上，不僅要增加硬性資源的開發(fā)利用，而且要注重對軟性資源的投入和利用。就硬性資源而言，有學(xué)者提出要加大對人、財(cái)、物力的投入力度，優(yōu)化硬性資源的配置，加強(qiáng)硬性資源的更新意識(shí)。就軟性資源而言，要加強(qiáng)對信息資源和權(quán)威資源，即制度本身、執(zhí)行主體以及執(zhí)行方式的權(quán)威的開發(fā)。[48]

第五，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行環(huán)境。良好的執(zhí)行環(huán)境是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效力的重要支撐。在優(yōu)化法規(guī)制度執(zhí)行的黨內(nèi)環(huán)境方面，有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)的法規(guī)執(zhí)行環(huán)境就是指黨內(nèi)政治生態(tài)，要進(jìn)一步嚴(yán)肅和規(guī)范黨內(nèi)政治生活”，“繼續(xù)堅(jiān)定不移反對腐敗”，“充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主”。[49]在優(yōu)化法規(guī)制度執(zhí)行的社會(huì)環(huán)境方面，有學(xué)者認(rèn)為培育良好的制度執(zhí)行文化，逐步轉(zhuǎn)變?nèi)酥嗡季S，營造制度執(zhí)行的文化氛圍，即尊重制度并且以制度作為行為準(zhǔn)則的社會(huì)氛圍。[50]同時(shí)要塑造崇尚法治的社會(huì)環(huán)境，理清社會(huì)環(huán)境與黨內(nèi)環(huán)境的關(guān)系，多注重社會(huì)環(huán)境中法治意識(shí)的養(yǎng)成。[51]

三、研究中的不足與展望

總體上來看，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)研究經(jīng)歷了一個(gè)從間接研究到直接研究、從泛泛研究到深入研究的發(fā)展過程，尤其是黨的十八大以來，研究的內(nèi)容和深度不斷拓展，研究視角增多，但在研究中仍然有需要深入的問題。

第一，在研究內(nèi)容上，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度研究的深度?，F(xiàn)有的研究成果往往更多是以制度建設(shè)和制度治黨為主體，對法規(guī)制度的執(zhí)行只作為其中的一個(gè)部分，進(jìn)行淺嘗輒止的論述，還沒有將黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)研究完全獨(dú)立出來，研究的深度不夠。同時(shí)，一些研究成果在專門探討黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)時(shí)，過多對存在的問題表現(xiàn)、原因與對策進(jìn)行研究，對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)的基礎(chǔ)理論問題研究仍然相對不足。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力研究應(yīng)加強(qiáng)微觀領(lǐng)域和基礎(chǔ)理論方面的研究，如黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的要素構(gòu)成及其衡量與評價(jià)指標(biāo)的設(shè)定、運(yùn)行機(jī)制、動(dòng)力來源等問題進(jìn)行深入研究。同時(shí)，要加大對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)的歷史進(jìn)程中進(jìn)行考察和探究，對形成的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，以更加準(zhǔn)確把握其基本規(guī)律。

第二，在研究視野上，應(yīng)克服當(dāng)前研究中存在視角單一性的問題，擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)制度研究的學(xué)科視角，提高跨視域研究的能力?，F(xiàn)有的研究成果將黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)放在全面從嚴(yán)治黨、依法治國等視域下進(jìn)行研究的多，放在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視域中進(jìn)行研究的少。大多數(shù)文章注重在中國政治語境下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的理論框架，而對比較借鑒國外政黨行為規(guī)范執(zhí)行的研究的還不多。因此，未來研究要立足中國的國情，堅(jiān)持系統(tǒng)思維的視野，把黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)放置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視域中進(jìn)行研究；同時(shí)，還要秉持開放包容的態(tài)度，分析總結(jié)國外政黨黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的利弊得失，以及對黨外的機(jī)構(gòu)團(tuán)體內(nèi)部法規(guī)制度執(zhí)行情況進(jìn)行探究，適當(dāng)借鑒其合理因素。

第三，在研究方法上，大多數(shù)成果偏重于歷時(shí)性研究，共時(shí)性研究還不夠。同時(shí)，實(shí)證性研究不足，以及借鑒其他學(xué)科的理論模型和理論框架進(jìn)行建構(gòu)性研究的成果還相對較少。因此應(yīng)要加強(qiáng)實(shí)證研究，可以加大某個(gè)具體的黨內(nèi)法規(guī)制度在不同地域的實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行共時(shí)性研究，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行評估提供事實(shí)和實(shí)踐支撐。同時(shí)，要運(yùn)用多學(xué)科交叉的方法進(jìn)行研究，綜合運(yùn)用法學(xué)、歷史學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的方法進(jìn)行建構(gòu)性研究。