跨越集體行動的困境：制度嵌入與組織重塑
——以J市專門協(xié)商機構(gòu)參與老舊小區(qū)“加梯”為例

周燕妮

(中共江西省委黨校，江西 南昌 330108)

老舊小區(qū)“加梯”是一項改善城區(qū)環(huán)境、提升百姓生活質(zhì)量的惠民工程。近年來，中央出臺《國務院辦公廳關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》(國辦發(fā)[2020]23號)，支持老舊小區(qū)加裝電梯，全國各地陸續(xù)出臺相應支持政策。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部也就“推進老舊小區(qū)改造”做了“共建共治共享的改造模式”和“建立健全改造存量提質(zhì)改造相適應的政策體系和工作機制”[1]等兩方面部署。然而，根據(jù)住建部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國共有老舊小區(qū)近16萬個，涉及居民超過4200萬戶，“加梯”總需求量達200多萬臺。截至2019年7月，全國老舊小區(qū)“加梯”完成數(shù)量不足3萬臺，遠低于群眾需求，“加梯”工程如此難！

為助推老舊小區(qū)改造，推進“加梯”工程，各地政府紛紛出臺政策及文件予以響應。本文以江西省J市人民政協(xié)參與“加梯”為例，挖掘該市專門協(xié)商機構(gòu)在推進政協(xié)協(xié)商與基層治理相結(jié)合的特色做法，提煉出破解“加梯”困境的有效舉措，創(chuàng)新基層治理路徑，為全國各地提供“加梯”啟示。

一、問題形成與理論辨析：“集體行動”視閾下的老舊小區(qū)“加梯”困境

“集體行動的困境”理論于1965年由美國經(jīng)濟學家曼瑟爾·奧爾森首次提出，該理論認為個人在社會生活中必須面對一系列“集體行動”，而理性角度，人們會考慮自身的“成本——收益”，從而不愿意采取行動來促進集體利益。而當某項集體行動最終完成時，個人卻能從中獲取一定的收益(或利益)，這就是“搭便車”現(xiàn)象[2]P36-92。理論上來說，“搭便車”也是影響“集體行動的困境”的主要原因。實踐角度來看，作為集體行動的“加梯”工程所涉及面廣，原因較為復雜。

(一)“加梯”問題的形成及原因

“集體行動的困境”理論范疇下，通過觀察J市專門協(xié)商機構(gòu)參與“加梯”的過程，發(fā)現(xiàn)作為一種集體行動的“加梯”，其困境不僅存在于技術(shù)層面，更多的是個體出于自身“收益”角度，不愿意分擔由“加梯”帶來的“成本”或風險。與此同時，即便所有住戶意愿達成一致，準備“加梯”，而后續(xù)的規(guī)劃設(shè)計、審批、資金預算、監(jiān)管、施工、審批、技術(shù)、政策、運營等各環(huán)節(jié)及所涉及各部門的協(xié)調(diào)與配合等問題依然無法回避。

1.利益偏差。整體上看“加梯”集體行動中的利益主體多元、訴求形式多元，均容易引發(fā)復雜的利益格局與人際關(guān)系矛盾。處于高層的住戶可能因為無法承受較高的“加梯”分攤費用；中層住戶擔心房屋由從前“三(層)金四(層)銀”變成“七(層)金六(層)銀”致使房屋貶值；底層住戶則不愿分擔任何“加梯”費用，同時擔心采光、噪音等各種影響房屋質(zhì)量而拒絕“加梯”?！凹犹荨敝黧w的“利益偏差”是導致“加梯”遇阻的首要因素，不同樓層對于自身的“成本——收益”均有著各自的考量，誰都想“搭便車”。

2.資金籌措。根據(jù)調(diào)研了解到，一部電梯建成大約需要40萬，按照政策，江西省各級政府“以獎代補”專門劃撥資金進行補貼，每臺電梯最高補貼10萬(按照“加梯”工程投資額的40%以內(nèi)進行補貼，補貼最高不超過10萬元，需等施工完成驗收之后一次性發(fā)放)。且“加梯”從謀劃、設(shè)計、審批、施工、基建、后續(xù)維護等各個階段和環(huán)節(jié)的資金都可能隨著“加梯”工程的推進而變化。這意味著自籌型“加梯”，戶主首先需要籌集40萬左右經(jīng)費。但問題是住戶樓層不同，分攤金額也不同，按照樓層越高金額越多的“階梯式”分攤比例進行分攤，若中層或偏高住戶“加梯”意愿強烈，家庭條件卻不允許分攤5萬至8萬的費用，“加梯”工程也無法推進。

此外，隨著“加梯”工程的推進，項目中可能出現(xiàn)的一系列不可預知因素，也是造成“加梯”資金增多而工程受阻的原因。例如，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，贛西某主城區(qū)一座老舊小區(qū)，由于“加梯”屬于業(yè)主自籌性質(zhì)，地基開挖到一半，發(fā)現(xiàn)地下是化糞池，于是必須重新規(guī)劃、重新施工。在這期間需追加建筑工勞務費、機器費用共計約1.9萬元，需要住戶再次分攤。與施工方、各部門對接的過程中產(chǎn)生的交通費、勞務費等其他費用也是“加梯”開銷中的一項，這些項目的費用也需要業(yè)主分攤，在分攤經(jīng)費的過程中，容易再次引發(fā)住戶之間矛盾，影響“加梯”工程推進。

3.規(guī)劃審批?！凹犹荨鄙婕八姟⑷細?、通信、管網(wǎng)、化糞池等各類地上地下管線改遷，對于規(guī)劃設(shè)計的科學性、合理性要求極高，這也是“加梯”的頭等難事。譬如，由于申請“加梯”的老舊小區(qū)多數(shù)屬于二十世紀八、九十年代或二十一世紀初期建造，地下管線圖或遺失或定位不準，且由于管線分布較為分散，甚至需要通過開挖平地才能進行規(guī)劃和調(diào)整線路位置。也有老舊小區(qū)由于供電裝置無法承載電梯耗電，要求重新提供供電方案等，這些問題都是“加梯”審批過程中的“攔路虎”。此外，從前“加梯”的審批實施程序有申請準備、協(xié)議公示、公示備案、設(shè)計圖審、提出申請、現(xiàn)場踏查(區(qū))、聯(lián)合審查(市)、組織施工、施工管理、竣工驗收、使用登記、申請補貼等13個環(huán)節(jié)，近年來各級政府鼓勵支持老舊小區(qū)“加梯”，將13個環(huán)節(jié)縮減至8個，即申請受理、協(xié)議公示、現(xiàn)場勘察、施工圖設(shè)計、聯(lián)合審查、項目監(jiān)督、竣工驗收、運行維護。流程雖然減少，但是戶主全程要自己跑部門、跑審批，如果碰到因為設(shè)計不準而出現(xiàn)問題，審批程序就無法通過。

4.運營管理。電梯后期運營、環(huán)境衛(wèi)生、電費出資、故障維護、監(jiān)管主體責任、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)歸屬等都是業(yè)主關(guān)心的重要問題。就當前已經(jīng)“加梯”的老舊小區(qū)來說，理論上看，電梯維護成本、使用成本、運營成本等均由戶主均攤；后續(xù)維護、故障維護等則由電梯公司負責；電梯產(chǎn)權(quán)按照相應政策法規(guī)不算入居民住房產(chǎn)權(quán)。但從實際運行情況來說，電梯后續(xù)維護、運營、出資等事宜則缺乏一定的監(jiān)管舉措，而這也是影響“加梯”，甚至引發(fā)小區(qū)業(yè)主矛盾的重要因素。

(二)“加梯”之困的理論辨析

基于“集體行動的困境”理論，要應對以上“加梯”困境，奧爾森認為，需從“個人獲益度”“個人效益獨占的可能性”及“組織成本的大小”三個方面來破解“集體行動之困”。然而“加梯”困境之所以存在，有著更為深刻的歷史背景及現(xiàn)實因素等原因。

1.“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變的社會治理挑戰(zhàn)

“加梯”中出現(xiàn)的種種難題，還折射出另一個不容忽視現(xiàn)實問題，即無法回避由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變所引起的社會治理挑戰(zhàn)。[3]這個問題緣于我國經(jīng)濟體制的深刻變革，這之后“國家——社會”的組織結(jié)構(gòu)方式發(fā)生巨大變化，95%“單位人”逐漸過渡為“社會人”，適用于原先的社會管理體制與模式不足以滿足社會高度分化的組織結(jié)構(gòu)變化。[4]于是國家開始構(gòu)造新的治理結(jié)構(gòu)，[5]以適應治理環(huán)境的變化，即十八大以來黨和國家多次強調(diào)的“加強和創(chuàng)新社會治理”。從“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”[6]；到“打造共建共治共享的社會治理格局”[7]；再到“完善共建共治共享的社會治理制度”[8]，社會治理體系被完整地表述為“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”[9]，這一系列的國家政策調(diào)整均是為構(gòu)造新的治理結(jié)構(gòu)，來面對社會結(jié)構(gòu)變化帶來的治理挑戰(zhàn)。

2.基層協(xié)商民主建設(shè)有益于提升基層治理效果

社會組織結(jié)構(gòu)的變化引發(fā)社會環(huán)境的變革，從而催生著國家治理體系的不斷完善。于是“民主協(xié)商”理念被納入“社會治理共同體”之中，也意味著基層治理中迫切需要通過引入“協(xié)商理念、協(xié)商機制和協(xié)商資源”[10]來加強基層協(xié)商民主建設(shè)，提升社會治理效果。其邏輯是基于經(jīng)濟社會的多元發(fā)展帶來的利益沖突、價值分歧及人際信用式微等問題，使“社會人”越來越呈現(xiàn)其“經(jīng)濟”屬性。要解決“社會治理”難題，首先要解決“經(jīng)濟”問題，要合理回應“社會人”的“經(jīng)濟”屬性，順應“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變的社會組織結(jié)構(gòu)。而十九屆四中全會所構(gòu)建的包含“民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與”等為內(nèi)涵的社會治理共同體，理論上能夠為社會層面提供一個具有“平等、公平、公正”理念的協(xié)商對話機制，以滿足公民越來越急切的“經(jīng)濟人”屬性的訴求。

3.用“經(jīng)濟人”思路破解“加梯”困境

一般而言，解決集體行動的困境主要是通過沿用奧爾森的組織理論角度提出的“選擇性激勵”思路，即“小組織原理”“組織結(jié)構(gòu)原理”[11]“不平等原理”[11]來完成，亦可理解為——公共物品(“加梯”)提供的是集體性激勵，當集體性激勵不足以讓一個理性的人為了獲取某一個公共物品而奮斗時，那么選擇性激勵就很有必要[12]。在“加梯”問題上，由于集體行動的發(fā)生受制于“經(jīng)濟人”所特有的“成本——收益”屬性，所以，應對“加梯”困境，就要解決“成本——收益”的矛盾。所以首先要構(gòu)建一種基層協(xié)商民主對話機制，讓“經(jīng)濟人”能夠在此平臺上獲得“話語權(quán)”，能夠在“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的平臺上充分表達自身利益和訴求。其次，要破解集團內(nèi)部群體自動形成的如“上、中、下”層的組織界限；最后，要打破加梯主體與加梯相關(guān)部門之間的組織壁壘，化解矛盾，形成”加梯共同體”。

二、問題回應與選擇性激勵：專門協(xié)商機構(gòu)參與“加梯”實踐

J市位于江西北部，近年來該市人民政協(xié)在推進政協(xié)協(xié)商與基層治理方面具有諸多創(chuàng)新，比如通過搭建“協(xié)商民主”議事平臺，有效促進了基層協(xié)商民主建設(shè)和社會治理現(xiàn)代化進程。尤其在“加梯”方面取得了比較顯著的成績。該市專門協(xié)商機構(gòu)于2019年年初開始參與全市老舊小區(qū)“加梯”工程，到2020年8月，一年左右時間內(nèi)促成老舊小區(qū)在建“加梯”14部，建成8部，正按程序推進62部，大大超過過去三年內(nèi)加裝1部的速度。[13]該市人民政協(xié)之所以取得“加梯”的良好效果，與專門協(xié)商機構(gòu)自身建設(shè)、載體平臺的運用，及其“政治性、群眾性、協(xié)商性、專門性和制度性”[14]的結(jié)構(gòu)性特征密不可分。

專門協(xié)商機構(gòu)的“專業(yè)化、專題化、區(qū)別化、全程化、制度化[15]P80-83”的功能優(yōu)勢也在其參與基層實踐中得以展現(xiàn)。而作為集體行動的“加梯”工程在進行“公共物品”的分配和供給使用方面，也有了更為專業(yè)性和專門性的民主協(xié)商平臺載體保障，主要體現(xiàn)在公共資源、公共利益的分配方面均有一定的促進作用。具體而言，專門協(xié)商機構(gòu)通過界定“加梯”主體范疇和群體規(guī)模；優(yōu)化資源供給渠道，降低“加梯”參與成本；對“加梯”各主體實施有效的選擇性激勵等三重途徑，緩解集體行動的困境，促進“加梯”。

(一)界定“加梯”主體范疇與群體規(guī)模

作為一種集體行動的“加梯”，其追求的目標是公共物品及其使用,而公共物品所提供的只是一種集體性激勵(collective incentive) , 既然集體性激勵不足以讓一個理性的人為了獲取某一公共物品而奮斗, 那么選擇性激勵(selective incentive) 就很有必要。[2]而“集體行動的理論”之所以具有解釋力，是因為它揭示了經(jīng)濟社會生活中的核心本質(zhì)，即對公共物品的普遍追求，及其決定這個追求成功與否的重要變量——群體規(guī)模。[16]隨著社會發(fā)展，新的導致集體行動產(chǎn)生的原因或條件的產(chǎn)生，[17]使主體追逐利益及以維護其自身價值為目標的集體行動增多，使集體行動愈發(fā)變得復雜。如“加梯”中的直接或間接“加梯”主體的自身訴求難以協(xié)調(diào)。所以當專門協(xié)商機構(gòu)參與“加梯”實踐時，必須界定主體范疇及群體規(guī)模，以期尋求良好的解決方法。

作為集體行動的典型案例，J市專門協(xié)商機構(gòu)通過梳理出參與“加梯”的主體范疇和群體規(guī)模，逐個解決問題。界定公共治理實踐中的主體范疇，也是尋求公共治理對策建議的前提與基礎(chǔ)。J市專門協(xié)商機構(gòu)利用“委員履職、不同界別的信息資源收集、實地調(diào)研”等制度優(yōu)勢，上門上戶對“加梯”主體進行劃分，第一類為“加梯”直接主體，即少數(shù)“積極”群體、多數(shù)“觀望”群體、少數(shù)“拒絕”群體；第二類為“加梯”間接主體，主要是水電、監(jiān)管部門、審批部門、規(guī)劃公司、電梯等市場主體及相關(guān)涉及部門。通過及時了解主體范疇和各群體規(guī)模，對第一類主體和第二類主體之間的訴求情況進行有效梳理，并進行“資源短缺”或“資源互補”的重組。

(二)規(guī)范資源供給渠道，降低“加梯”參與成本

參與“加梯”行動需要直接參與主體付出精力、時間、金錢等參與成本。從經(jīng)濟人的“收益——成本”角度看，“搭便車”現(xiàn)象也與集團成員自身的預期收益有關(guān)。破解集體行動的困境必須經(jīng)過一定的程序，來破解首要的“搭便車”問題。所以，規(guī)范資源供給渠道，使公共領(lǐng)域探討過程中的各項程序及對具體問題形成實質(zhì)性的共識，以此促進了集體行動的合法性、高效性。[18]基于此，J市專門協(xié)商機構(gòu)通過梳理“加梯”各項成本，規(guī)范資源供給渠道，以此降低“加梯”集體行動的參與成本，提高基層治理效率。

1.梳理“加梯”成本及原因。J市專門協(xié)商機構(gòu)通過發(fā)揮制度優(yōu)勢，準確回應公共資源的分配及“加梯”參與各項成本的現(xiàn)實問題，推出“協(xié)商民主”議事平臺，幫助“加梯”主體梳理預算成本，從哪里發(fā)現(xiàn)問題，從哪里尋求解決途徑。具體來說，從技術(shù)層面來講，“加梯”需要考慮原住宅結(jié)構(gòu)、規(guī)劃條件和居民意愿等具體情況，處理好采光通風、建筑結(jié)構(gòu)、噪音、資金等關(guān)鍵問題。[19]從其他因素來看，“加梯”還需面對較大的資金開支與籌資難的矛盾、增加電梯與建筑技術(shù)規(guī)范的矛盾，安裝電梯不同利益群體間的矛盾。[20]總之，“加梯”雖屬于非典型公共物品，也是一個復雜的利益博弈過程，涉及技術(shù)、管理、協(xié)商、法律等多層面。若從公共治理層面出發(fā)來看，只有在公共治理層面形成支持既有住宅“加梯”的環(huán)境條件，基于住戶協(xié)商自愿原則達成加裝電梯共識才具有普遍實施的可能性，集體行動的困境才有可能破解。[21]

2.凝聚市場社會及各界主體力量，降低“加梯”參與成本。針對前期規(guī)劃設(shè)計難題，利用專門協(xié)商機構(gòu)的“協(xié)商”優(yōu)勢，發(fā)揮“34個界別”的資源優(yōu)勢，充分發(fā)動處于不同界別的政協(xié)委員，主動對接、上門與住戶溝通；針對影響“加梯”最重大的阻力即“成本——收益”問題，通過不同界別優(yōu)勢，與市場對接，將市場資本——第三方公司引入“加梯”環(huán)節(jié)，分擔“加梯”成本，緩解資金壓力，最大限度提高住戶收益；或者通過利用合作對策理論建立模型，探索“加梯”合理的分攤費用比例[22]；針對中期監(jiān)督施工、后期管理運營等問題，專門協(xié)商機構(gòu)將“協(xié)商民主議事”平臺的溝通橋梁作用發(fā)揮到極致，將有關(guān)“加梯”的各個群體請到政協(xié)來，就加梯問題中出現(xiàn)的審批、規(guī)劃、運營、監(jiān)管等各類問題充分協(xié)商，有效溝通，同時形成剛性的條例制度，節(jié)約“加梯”的參與成本。

(三)選擇性激勵與現(xiàn)實應對

根據(jù)奧爾森的“集體行動的困境”理論，選擇性激勵指的是一種獨立的和“選擇性”的激勵會趨勢潛在集團中的理性個體采取行動。[2]P48而在具體實踐過程中，選擇性激勵也分為積極與消極兩種，即通過采取一些手段懲罰那些不愿意承擔集體行動的個體，促使他們參與集體行動；或是通過采取一些獎勵舉措，表揚那些為集體行動出力更多的個體，以起榜樣之效。

1.直接“加梯”主體的選擇性激勵

J市專門協(xié)商機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)實情況采取兩方面選擇性激勵舉措以緩解“加梯”之困。首先，將多數(shù)“觀望”群體變成“潛在集團”。由于“潛在集團”只有在選擇性激勵的刺激下才能被動員起來，所以要破解“搭便車”現(xiàn)象，需要面對不同樓層的利益訴求，意愿強烈的“加梯”成員對整個工程的付出多于不愿意合作的成員，由此造成的不公正現(xiàn)象等諸多問題?；谝殉霈F(xiàn)的“加梯”集體行動中的種種“不合作”問題、“利益估值”問題以及“個體出力不平等”等問題，主要通過采取分類實施選擇性激勵方法。即面對不同樓層群體的“不合作”及“利益估值”等問題，通過發(fā)揮委員履職作用，上門宣傳，并給予集體“積極的”選擇性激勵。達成“加梯”意愿之后，有利于提升整體房屋價值的正面輿論導向，刺激個體參與合作；同時，對于在“加梯”中出力較大的個體，采取公開表揚和承諾“加梯”后的優(yōu)惠使用或免費使用、參與監(jiān)管等有利舉措，促使“不合作”群體參與“加梯”。

2.間接“加梯”主體的動員與選擇性激勵取向

與直接“加梯”主體聯(lián)系緊密的是間接“加梯”主體，即相關(guān)審批、水電、規(guī)劃、管網(wǎng)等部門和市場等主體。要打破外部主體之間的組織壁壘，同時還要采取適宜的選擇性激勵來刺激外部主體的配合參與“加梯”，J市專門協(xié)商機構(gòu)采取“協(xié)商——協(xié)作——再協(xié)商”的特色辦法。首先，召集各類“加梯”所涉及的部門，在專門協(xié)商機構(gòu)的“協(xié)商民主”議事平臺上充分展開協(xié)商，并通過電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體進行宣傳，樹立正面的社會輿論導向，讓原本不愿意配合的部門，形成一定的“積極”的選擇性激勵刺激，促進“加梯”工程在審批、規(guī)劃、水電等主體協(xié)作的良好氛圍，保障“加梯”前期的工程實施；其次，當“加梯”工程中出現(xiàn)如技術(shù)、資金等非主觀因素時，再召集相關(guān)部門進行“再協(xié)商”，同時引入第三方市場主體、監(jiān)管主體，一方面解決資金運作方面的難題，另一方面形成“消極”的選擇性激勵舉措，形成“加梯”工程的良性監(jiān)督約束氛圍，共同推進“加梯”。

三、“制度嵌入”與“組織重塑”：人民政協(xié)跨越集體行動之困的路徑選擇

人民政協(xié)要發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)的作用，[23]是人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的重要職責，同時也承載了其他部門無法取代的重要職責。[24]當新時代人民政府被協(xié)稱為“凝心聚力、決策咨詢、協(xié)商民主、國家治理”的第一線，成為黨和國家一線工作的重要組成部分[25]時，其“專門協(xié)商機構(gòu)”的“協(xié)商理念”“協(xié)商機制”及“協(xié)商資源”等制度優(yōu)勢也隨著其參與“國家治理第一線”而逐漸凸顯。在本文的“加梯”案例中，專門協(xié)商機構(gòu)以其獨特的制度優(yōu)勢及協(xié)商理念參與“加梯”，為當前全國老舊小區(qū)改造及“加梯”工作提供了重要參考價值，對于推進基層社會治理共同體建設(shè)也具有一定的經(jīng)驗啟示。

(一)完善規(guī)則：專門協(xié)商機構(gòu)的“制度嵌入”

在曼瑟·奧爾森“集體行動的邏輯”視閾下，“加梯”案例是經(jīng)濟社會的產(chǎn)物，受其“國家——社會”的二分影響，“社會人”逐漸向“經(jīng)濟屬性”的人靠攏。當“社會人”出于自身“成本——收益”的考量而拒絕“加梯”時，為“社會人”搭建一個可以充分表達自身訴求，且基于平等、公平為前提的協(xié)商民主“議事平臺”就顯得十分必要?，F(xiàn)實社會中，即使在一個小的集團內(nèi)部，集體物品的提供一般也不會達到最優(yōu)水平，所以只有當某些特定的制度安排能夠激勵成員個體購買一定量的集體物品時，集體行動的結(jié)果才最能符合集體的整體利益[2]P33。

在人民政協(xié)參與基層治理這個更大的場域中，要解決“集體行動”中的“搭便車”現(xiàn)象，促進基層治理創(chuàng)新，最重要的是專門協(xié)商機構(gòu)要通過規(guī)范、合理、公平、合法的制度規(guī)約，使其發(fā)揮“協(xié)商民主”的效力同時，還能通過選擇性激勵，譬如經(jīng)濟刺激、社會的正向激勵、心理激勵、道德激勵等途徑來刺激集團中的“不合作”個體，從而緩解甚至消除基層治理中的各種“不合作”現(xiàn)象，減少“搭便車”，促進集體行動的發(fā)生。

具體說來，目前人民政協(xié)參與基層實踐的普遍做法是，通過其獨特的“協(xié)商制度”“協(xié)商理念”和“協(xié)商資源”以某項具體的“協(xié)商民主”議事平臺為載體延伸至基層，通過促進“政協(xié)協(xié)商”和“基層協(xié)商”相銜接的途徑，達到將“協(xié)商民主”理念、資源、機制等以“制度嵌入”的形式延伸至基層，在促進基層協(xié)商民主實踐的探索過程中，也解決了一系列諸如“加梯”形式存在“集體行動困境”，讓所有群體在“眾人的事情由眾人商量”的協(xié)商民主議事平臺上解決，使“經(jīng)濟人”從個體利益出發(fā)的“成本——收益”思維到“集團利益”優(yōu)于“個體利益”的集體思維。

(二)外部驅(qū)動：專門協(xié)商機構(gòu)的“組織重塑”

在政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商相銜接的過程中，人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，本身具有的界別和委員層次性可以使基層協(xié)商更具延展性和廣泛性，[26]而這對于另一個影響集體行動發(fā)生的變量——“組織的大小”具有十分重要的實踐價值。從“集體行動的困境”理論來看，解決“搭便車”現(xiàn)象要考慮集團是否處于一個較小的集團，這緣于在選擇性激勵中“社會壓力和社會激勵”只能在較小的集團里才起作用[2]P71。而問題的關(guān)鍵在于基層治理涉及面廣、涉及的問題多且復雜，若在一個比較大的集體中，個體對于集體而言是微不足道甚至是互不相識的，當集團中出現(xiàn)反向激勵——被集體責難或遭遇負面輿論時，個體不會因此就改變初衷而參與合作。更有甚者，在一個大集體中，個人是否參與合作對于整個大集體而言造成的影響也是微乎其微的。因此，在這種情況下，集團的選擇性激勵似乎已經(jīng)失效，集體行動則將再次陷入困境。

要破解此難題，在奧爾森的理論范疇中，提出另一個思路，即將大集團重新組建成小集團，這樣一來，從前的選擇性激勵舉措，又能夠在這樣一個個組織重構(gòu)的小集團中發(fā)揮作用了。關(guān)鍵就是如何將大集團重組為小集團。這時候就需要一個“外部力量”的參與和驅(qū)動，而人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，它參與基層治理實踐，既是擔當起黨和國家對人民政協(xié)“新時代國家治理第一線”的歷史使命，也是加強和創(chuàng)新社會治理，建設(shè)“社會治理共同體”的應然要求。專門協(xié)商作為一種“外部驅(qū)動”力量，對于承擔起將大組織重組成小組織具有先天優(yōu)勢，即專門協(xié)商機構(gòu)能夠按照“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的要求，形成凝聚共識、專門協(xié)商、搭建載體、反饋意見、利益調(diào)處等多重基層治理模式。

人民政協(xié)在處理不同模式需要時，可將這部分群體以群體需求而進行“劃分——重組”，對不同的組織實施不同的選擇性激勵模式，使目標達成一致，以此形成新的利益共同體，促成集體行動的發(fā)生。在“加梯”中，參與主體除了住戶本身之外，還有審批、規(guī)劃、市場、監(jiān)管、水電等多個主體，而他們共同構(gòu)成了不同訴求的“加梯”組織。面對利益不一致的“加梯”組織，專門協(xié)商機構(gòu)通過委員履職和“協(xié)商民主”議事平臺作用，將不同樓層的組織利益進行有效對接和充分協(xié)商，利用“消極的”選擇性激勵形成輿論壓力，盡量使其達成意愿一致的“加梯”共同體組織；對于不同部門的不同組織，利用積極的選擇性激勵舉措，促使其協(xié)助并支持“加梯”行為，最終形成有利于“加梯”工程推進的合作組織，至此，作為“外部驅(qū)動”的專門協(xié)商機構(gòu)就完成了其“組織重塑”使命。

結(jié)語

在“共建共治共享”的社會治理新格局導向下，當基層社會出現(xiàn)如“加梯”形式的“集體行動的困境”時，專門協(xié)商機構(gòu)的制度優(yōu)勢及其功能作用應當被挖掘和運用。具體而言，為破解“集體行動的困境”，專門協(xié)商機構(gòu)能夠形成有效的選擇性激勵舉措，促使集體合作。其一，專門協(xié)商機構(gòu)將其獨特的“協(xié)商機制”優(yōu)勢，以選擇性激勵的模式“制度嵌入”基層，讓基層群體獲得平等、公平的“民主協(xié)商”議事平臺，為其達成一致的合作目標奠定基礎(chǔ)；其二，專門協(xié)商機構(gòu)將“協(xié)商理念”與“協(xié)商資源”以選擇性激勵的方法，有效融合“集體行動”中的各種組織壁壘，使基層形成具有“利益共同體”的目標一致的“合作群體”，破解“集體行動的困境”，促進社會治理創(chuàng)新。

值得關(guān)注的是，當專門協(xié)商機構(gòu)以“國家——社會”以外的第三方角色參與基層治理時，實際上在一定程度上改變了基層治理格局。如在“加梯”案例中，原來“市場——住戶——有關(guān)部門”的參與格局，變?yōu)椤皩ｉT協(xié)商機構(gòu)——市場——住戶——有關(guān)部門”的參與格局，而人民政協(xié)的特殊身份，是其作為國家的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，國家治理體系的重要組成部分，以及中國特色的制度安排中得以體現(xiàn)的。所以當專門協(xié)商機構(gòu)在參與基層治理、尋求破解集體行動的困境之道時，必須厘清自身與其他治理主體的權(quán)責與邊界，使其發(fā)揮更大的基層協(xié)商民主作用，促進基層治理創(chuàng)新，加快實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化進程。