鄉(xiāng)村振興背景下宅基地退出法律制度探究

李 邦

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽蚌埠 233030)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提到深化農(nóng)村宅基地制度試點改革，探索閑置與低效利用的宅基地的價值高效實現(xiàn)形式。以土地要素的合理流動促進(jìn)土地振興，也是對十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效接續(xù)推進(jìn)。針對農(nóng)村地區(qū)宅基地制度改革的復(fù)雜性與鄉(xiāng)村振興工作的艱巨性，在深入落實農(nóng)村土地制度三權(quán)分置改革思路的創(chuàng)新基礎(chǔ)上，中央陸續(xù)出臺的一些關(guān)于宅基地退出的政策文件與各試點地區(qū)不斷積極探索實踐取得的不錯成效，都表現(xiàn)著宅基地制度改革逐漸成為撬動鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要路徑。

一、鄉(xiāng)村振興背景下宅基地退出制度的政策演進(jìn)

自新中國成立以來，通過不斷地探索和優(yōu)化，建立起的特色宅基地制度體系促進(jìn)了農(nóng)村土地制度的完善，與農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策相融，取得了極大成功。由于之前特殊的歷史背景與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展改革的側(cè)重點并不在宅基地制度領(lǐng)域。但是隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)，人力與物力不斷向生產(chǎn)能力更高的城鎮(zhèn)地區(qū)傾斜流動，農(nóng)村地區(qū)人力不足與管理缺位造成了大量的宅基地閑置或極低利用[1]。在此背景下，2004年起相關(guān)政策文件與法律相繼出臺，并對宅基地有償退出進(jìn)行規(guī)劃和引導(dǎo)，其中呈現(xiàn)的愈發(fā)重視宅基地財產(chǎn)屬性、明確有償退出的演進(jìn)趨勢推動著宅基地制度的不斷完善，以及從穩(wěn)定農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)秩序為主逐漸成為農(nóng)村土地制度改革、銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要著力點的演進(jìn)方向，為農(nóng)村地區(qū)不斷良性發(fā)展提供了深層制度保障[2]。

2004年在《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中提出通過激勵舉措鼓勵“一戶多宅”、擁有閑宅的農(nóng)民騰退多余宅基地。這是對宅基地優(yōu)化管理的初步探索，但是并未對具體由哪個主體進(jìn)行激勵、如何激勵進(jìn)行明確規(guī)定。2008年，國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中提出以地方政府為主體對自愿騰退閑宅的村民給予獎勵或補助，但具體標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)。從以上兩個文件可以看出，早期的宅基地制度改革過程是對“一戶一宅”規(guī)定保障落實的過程，也是穩(wěn)定農(nóng)村秩序的重要措施，宅基地退出過程中宅基地財產(chǎn)屬性的有償保障并不是主要改革方向。

2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》首次提出以本集體經(jīng)濟(jì)組織為范圍，進(jìn)行進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地的探索。探索范圍雖相對保守，但該意見開拓性地明確了退宅的使用主體范圍，為之后宅基地退出的試點改革有序開展提供了先行保障。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，再次強調(diào)要探索形成進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地自愿有償退出機制，并明確以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部為限的嚴(yán)格活動范圍。

2017年中央一號文件中提出允許地方多渠道籌集宅基地退出補償資金，由村集體負(fù)責(zé)補償，雖未對具體補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，但是將地方政府、村集體納入宅基地退出的聯(lián)動整體，為基層工作提供了更廣闊的操作空間，也體現(xiàn)了保障宅基地財產(chǎn)屬性、探索健全的退宅補償機制的宅基地改革方向。

2018年中央一號文件提出了所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的宅基地改革新思路，標(biāo)志著宅基地制度改革進(jìn)入權(quán)力結(jié)構(gòu)探索新階段。在國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中提出要建立健全自愿有償退出的宅基地管理制度。2019年中央一號文件基于宅基地改革試點的工作成效，提出繼續(xù)穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，以更大面積的改革試點范圍、更豐富的改革試點內(nèi)容完善制度設(shè)計，深刻體現(xiàn)著宅基地退出制度已經(jīng)成為健全農(nóng)村土地管理與利用制度體系的重要內(nèi)容，同時也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施的重要引擎[3]。

2020年1月開始實施的《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。以法律的形式確定宅基地使用權(quán)的退出，標(biāo)志著我國農(nóng)村宅基地管理進(jìn)入規(guī)范管理的新時期。

2021年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》繼續(xù)要求加強宅基地管理，以更深度的農(nóng)村宅基地制度改革試點落實宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置思路。在最新通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中多次強調(diào)推動鄉(xiāng)村振興要確保農(nóng)民主體地位，并明確規(guī)定退出宅基地使用權(quán)不可作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，是尊重農(nóng)民意愿的有力證明，體現(xiàn)了宅基地退出逐漸成為推動城鄉(xiāng)融合、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)的制度演進(jìn)方向。經(jīng)過多年的實踐與探索，宅基地退出制度已經(jīng)成為今后我國宅基地管理制度改革創(chuàng)新以及推動農(nóng)業(yè)升級、農(nóng)村進(jìn)步的重要內(nèi)容，激發(fā)了對以往大量閑置宅基地高效利用的動力與活力，以更高質(zhì)量的農(nóng)村發(fā)展助力鄉(xiāng)村振興。

二、“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地退出改革的實踐樣態(tài)

宅基地制度改革是中央部署的農(nóng)村“三塊地”改革的重要事項，2015年中央決定在15個試點單位啟動宅基地制度改革，2016年擴大到33個，2017年進(jìn)一步拓展試點范圍。2018年中央一號文件提出宅基地“三權(quán)分置”的改革思路，基于此，2020年8月，在原有試點基礎(chǔ)上擴大到100個縣市區(qū)和三個地級市，時間跨度兩年。各試點地區(qū)在三權(quán)分置架構(gòu)下積極探索，形成了以安徽金寨、寧夏平羅與浙江義烏為代表的多種具有地區(qū)特色的宅基地使用權(quán)退出的實踐模式，通過以點帶面的改革優(yōu)化推動宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分置的不斷實現(xiàn)，與土地制度的“三權(quán)分置”改革相呼應(yīng)，極大地提高了土地資源的合理利用效率。

安徽金寨縣通過出臺《關(guān)于農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的實施意見》《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》等多個文件引導(dǎo)宅基地退出改革，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況明確規(guī)定了宅基地退出的原則、程序、退宅后的社會保障等具體環(huán)節(jié)，并結(jié)合基層治理的能動特征，以農(nóng)民為主體，房地分類、區(qū)別補償，以宅基地使用權(quán)以及其上建筑物置換統(tǒng)一建設(shè)的住房和一定數(shù)額的貨幣[4]。通過對宅基地退出后的土地統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游觀光產(chǎn)業(yè)鏈，與當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ɑA(chǔ)的茶產(chǎn)業(yè)結(jié)合，利用退宅后的土地招商引資，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，取得了較為顯著的成效，也為宅基地“三權(quán)分置”改革的持續(xù)推進(jìn)提供了較為深厚的實踐基礎(chǔ)。

平羅縣通過頒布一系列的具體規(guī)定，形成了一套具有較強操作性的宅基地退出機制與保障機制。其以尊重農(nóng)民意愿為出發(fā)點，廣泛收集農(nóng)民訴求并予以合理滿足，保障農(nóng)民退宅后的住房、就業(yè)以及養(yǎng)老等切身利益。為解決宅基地退出補償問題，平羅縣通過制定《農(nóng)村宅基地自愿有償退出管理暫行辦法》，創(chuàng)新實行分類分級補償以及收儲補償模式，根據(jù)宅基地所處的不同區(qū)域進(jìn)行有差別的退宅補償，以簡要便于執(zhí)行的退宅程序保障退宅主體在各環(huán)節(jié)的權(quán)益。其次，在對宅基地退出的農(nóng)民保障環(huán)節(jié)，推行“以地養(yǎng)老”與養(yǎng)老院服務(wù)掛鉤，為農(nóng)民提供城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險以外的退宅新型保障，對其他地區(qū)具有較強的啟發(fā)作用[5]。

義烏市最初從宅基地制度改革入手，結(jié)合“三塊地”試點改革，利用宅基地“三權(quán)分置”的改革新思路，基于其城鄉(xiāng)快速融合發(fā)展、人口大量流動聚集激起的城鄉(xiāng)用地矛盾，首創(chuàng)推行以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度為基礎(chǔ)的“集地券”制度，在《義烏市“集地券”管理暫行辦法》中規(guī)定，根據(jù)來源不同，分歸農(nóng)民所有、村集體經(jīng)濟(jì)組織所有和政府所有進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)利用，設(shè)立“集地券”統(tǒng)籌管理服務(wù)平臺，參照銀行經(jīng)營模式建立“集地券”資源庫，為“集地券”模式運轉(zhuǎn)提供保障，在此基礎(chǔ)上因地制宜地推行城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，緩和人地矛盾，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合、人口以及產(chǎn)業(yè)聚集，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供了土地管理的創(chuàng)新型動力[6]。

與金寨、平羅和義烏三地一致，其余試點地區(qū)同樣結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，以宅基地制度改革為突破口，在出臺明確具體的農(nóng)村宅基地退出政策性文件的前提下，探索建立能滿足自身個性需求、解決現(xiàn)實問題的宅基地自愿有償退出機制，以多種模式的退出探索、完備的配套機制建設(shè)釋放閑置宅基地的潛在價值，補齊農(nóng)村土地改革發(fā)展的短板，為宅基地退出制度未來在全國范圍內(nèi)推廣提供了可復(fù)制、可操作的實踐經(jīng)驗。

隨著改革的不斷深入，深層次的尖銳矛盾和問題在各個試點地區(qū)逐漸暴露出來，這些矛盾和問題已經(jīng)在一定程度上影響了宅基地改革全面鋪開的進(jìn)程。以常州市武進(jìn)區(qū)為例，出于推動農(nóng)村土地制度改革的目的，武進(jìn)區(qū)先后設(shè)計推出了《農(nóng)村宅基地有償使用和有償退出指導(dǎo)意見(試行)》等8項宅基地管理制度，在宅基地有償使用、閑宅有償退出等方面展開了積極的探索，相比其他試點地區(qū)，武進(jìn)區(qū)的改革擁有更為全面的法律和制度保障。但是，截止到2019年末試點結(jié)束，武進(jìn)區(qū)宅基地有償退出總規(guī)模僅21公頃，并不符合預(yù)期效果，也反映出部分試點地區(qū)的宅基地退出政策并不能滿足實際需求。與此同時，隨著改革的不斷推進(jìn)，各試點地區(qū)也先后暴露出采取的部分措施并不完全符合當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展需要的問題，主要集中在農(nóng)民宅基地退出積極性不高、補償措施單一與法律機制不健全等方面，影響著宅基地有償退出長效機制的建立健全與宅基地“三權(quán)分置”改革思路的有效落實，不利于深入盤活農(nóng)村土地資源，阻礙著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村振興背景下宅基地退出制度存在的主要問題

宅基地制度是我國鄉(xiāng)村振興制度供給的重要一環(huán)，宅基地退出又是鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮土地價值的關(guān)鍵舉措。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵階段，必須對宅基地退出試點地區(qū)所暴露的問題進(jìn)行總結(jié)分析，立足現(xiàn)實，共同解決宅基地的退出機制問題。

(一)宅基地退出專項法律法規(guī)欠缺

目前我國宅基地退出的改革停留在政策層面，國家出臺了與之相關(guān)的政策，明確了宅基地退出的改革方向，也授權(quán)試點地區(qū)進(jìn)行宅基地退出改革探索。由于缺乏宅基地退出的專項法律法規(guī)，各試點地區(qū)只能依據(jù)本地區(qū)的實際情況進(jìn)行不同退出模式的初步嘗試。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定了國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，這是政策被寫入法律的體現(xiàn)，但是無法滿足那些沒有進(jìn)城落戶、又有宅基地使用權(quán)退出意向的農(nóng)民的期待。在全國性法律錯位的情形下，一些地方難以尋求到直接法律依據(jù)進(jìn)行宅基地退出實踐，其出臺的地方性法規(guī)和地方規(guī)范性文件又存在著原則性表達(dá)過多的弊端，無法對本地區(qū)的宅基地退出實踐進(jìn)行細(xì)致的規(guī)劃引導(dǎo)，僅依靠宏觀政策和原則進(jìn)行宅基地退出，很難解決實踐中常見的宅基地退出補償爭議和退宅農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)等問題，也很難對違法違規(guī)利用退宅后的土地進(jìn)行精準(zhǔn)打擊以高效開展閑置土地的利用工作，極大地影響了退宅效率，難以建立完善的宅基地退出制度體系[7]。缺少高層級的法律規(guī)范進(jìn)行具體指引，無疑會增加宅基地退出制度探索的風(fēng)險，對宅基地改革工作的長效開展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)定實施產(chǎn)生不利影響。

(二)農(nóng)民主體地位缺失

農(nóng)民作為宅基地退出過程中的重要主體，在退宅過程中合理合法地享有表達(dá)合理利益訴求、參與政策協(xié)商、權(quán)利受損時進(jìn)行依法救濟(jì)以及利用退宅后的土地發(fā)展等正當(dāng)權(quán)利，但是在大部分地區(qū)的宅基地退出過程中，農(nóng)民對于與自身利益密切相關(guān)的宅基地退出程序、退出補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)制定環(huán)節(jié)的參與缺失，使得農(nóng)民意愿得不到充分表達(dá)。在由政府主持推進(jìn)的宅基地退出過程中，部分地區(qū)的地方政府、村委會將宅基地退出作為進(jìn)城落戶的條件，農(nóng)民成為追求工作進(jìn)程的犧牲品，使農(nóng)民的切身利益得不到保護(hù)，違背了依法自愿原則[8]。同時，由于宅基地退出程序規(guī)范、權(quán)利的監(jiān)督機制以及退宅后救濟(jì)機制的缺失，農(nóng)民在面對被迫退出、無序退出宅基地所造成的權(quán)利損害時，往往會陷入無處申訴救濟(jì)的困境，尤其在宅基地退出補償方面，由退出補償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地產(chǎn)權(quán)爭議以及宅基地退出主體認(rèn)定爭議造成的退出補償不合理情形發(fā)生時，農(nóng)民要在面對案件定性不明確的同時獨自承擔(dān)高額訴訟成本，使得農(nóng)民處于極弱勢的宅基地退出地位。在對退宅后的土地進(jìn)行規(guī)劃整合以合理利用的環(huán)節(jié)中，很多改革實踐地區(qū)并未建立起完善的以閑置宅基地為基礎(chǔ)的土地價值發(fā)揮體系，使得宅基地退出并未對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、農(nóng)民高效就業(yè)以及提高農(nóng)民收入等能夠促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展的環(huán)節(jié)產(chǎn)生實質(zhì)幫助，忽視了農(nóng)民在宅基地退出過程中應(yīng)有的主體地位，也不利于形成農(nóng)民宅基地退出的動力。

(三)宅基地退出相關(guān)程序規(guī)范缺失

1.缺乏合理的退出補償機制

統(tǒng)一合理的宅基地退出補償機制是提高農(nóng)民退宅積極性、促進(jìn)宅基地退出工作順利開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前在宅基地退出的改革試點地區(qū)，并沒有出臺統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分地區(qū)在進(jìn)行宅基地退出補償時任意制定補償標(biāo)準(zhǔn)，無法滿足農(nóng)民期待以切實保障農(nóng)民利益。在補償范圍方面，部分地區(qū)主要參照宅基地以及地上房屋進(jìn)行估值補償，對農(nóng)民基于宅基地建設(shè)的生活附屬設(shè)施的補償缺失也極大地影響了農(nóng)民退出宅基地的積極性。同時，政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地退出的主要推動力量和具體執(zhí)行力量，承擔(dān)著對退宅農(nóng)民進(jìn)行補償?shù)呢?zé)任，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和短缺的資金來源，部分地方財政無力提供讓農(nóng)民滿意的退宅補償，尤其在中西部地區(qū)，村集體經(jīng)濟(jì)組織收入有限甚至是背負(fù)債務(wù)更是無法解決農(nóng)民退宅后的基本生活保障問題。試點期間，在國家和地方政府的政策和資金的傾斜支持下，宅改試點地區(qū)基本都已很好地解決了退宅補償?shù)馁Y金來源，但是如果宅基地改革全面鋪開，廣大非試點地區(qū)的農(nóng)村就無法得到充分的政策和資金支持以滿足農(nóng)民的補償需求，如何獲得足夠的退宅補償資金將成為宅基地退出改革大范圍開展的關(guān)鍵難題。且目前在大部分地區(qū)，對農(nóng)民退出宅基地的補償多以現(xiàn)金形式進(jìn)行，無法滿足農(nóng)民對于退出宅基地的住房補償、就業(yè)補償?shù)榷鄻踊枨螅斐赊r(nóng)民自愿退出宅基地的積極性削減，影響著宅基地退出工作的有效開展[9]。

2.缺乏高效的退宅后土地利用機制

在2019年《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》中強調(diào)各地在依法維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益和嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理的基礎(chǔ)上，探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》中也有關(guān)于通過整理利用農(nóng)村閑置宅基地以重點支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的規(guī)定。這些文件的出臺，為盤活農(nóng)村閑置土地，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展持續(xù)推動力，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。但是在絕大部分農(nóng)村地區(qū)，極低的宅基地退出后的土地利用率與宅基地退出的初衷相背離。相比于宅基地退出改革起步較早、實踐成果較為突出的試點地區(qū)，其他宅基地退出改革地區(qū)起步較晚，缺乏針對退宅土地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，致使村集體和農(nóng)民在發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、文化體驗和鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)時，往往忽視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后的退宅土地，使得閑置宅基地進(jìn)入退宅性荒廢狀態(tài)。同時由于缺乏明確細(xì)致的統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有根據(jù)鄉(xiāng)土風(fēng)俗實行利用措施引導(dǎo)，使得農(nóng)民集體在處理宅基地退出后的土地時并無具體實效規(guī)劃與長遠(yuǎn)安排，宅基地退出后就容易進(jìn)入無人管理或者無人耕種的不良經(jīng)營狀態(tài)，無法為農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村建設(shè)和三農(nóng)發(fā)展等提供土地要素保障，違背了土地集約節(jié)約利用原則，成為鄉(xiāng)村振興過程中的一大隱患[10]。

(四)退宅后配套保障機制不健全

退出宅基地對農(nóng)民而言是宅基地使用權(quán)的喪失，也是農(nóng)民最為基礎(chǔ)的生產(chǎn)和社會保障的丟失，盡管很多地區(qū)通過一次性貨幣補償、置換安置房等保障措施進(jìn)行有償退出，但遠(yuǎn)未建立起理想的長效保障機制。以平羅縣為例，在其推行的“以地養(yǎng)老”模式中，退宅農(nóng)民可參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，還享有申請保障性住房等其他權(quán)益，但此種模式是對現(xiàn)行社會保障體系和退宅補償資金的極大挑戰(zhàn)，極易引發(fā)管理體系混亂和退宅后保障失位，很難為退宅農(nóng)民提供長遠(yuǎn)的配套保障。在社會保障體系薄弱的農(nóng)村地區(qū)，退宅后保障環(huán)節(jié)的缺失無法為農(nóng)民提供穩(wěn)定的保障，對就業(yè)、醫(yī)療和教育等相關(guān)問題缺少統(tǒng)籌考慮，尤其對進(jìn)城落戶的農(nóng)民來說，城鄉(xiāng)社會保障制度的錯位使他們很難享受城鎮(zhèn)社會保障，退出宅基地、放棄宅基地使用權(quán)后缺少健全有力的社會保障以對抗城市生活風(fēng)險，大大抑制了他們作為宅基地退出主要群體的積極性，違背了宅基地退出中以人為本的原則[11]。同時，宅基地使用權(quán)退出后對宅基地資格權(quán)的保障也較為模糊，在農(nóng)村地區(qū)，由于缺少完備的操作章程與執(zhí)行有力的主導(dǎo)人員，宅基地使用權(quán)退出后往往伴隨著宅基地資格權(quán)的喪失，使得依法繼續(xù)享有宅基地資格權(quán)的農(nóng)民處于權(quán)益保障薄弱地位，影響著宅基地退出制度的長效穩(wěn)定推行[12]。

四、鄉(xiāng)村振興背景下完善宅基地退出制度的未來進(jìn)路

建立完善可促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的宅基地退出制度的重點在于具有完備可行的制度規(guī)定用以宏觀建設(shè)，還要有能充分保護(hù)農(nóng)民利益的退宅流程用以實際操作。針對當(dāng)前宅基地退出中存在的主要問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合宅基地退出試點典型地區(qū)的實踐經(jīng)驗，以其未來全面推行的可行性為角度進(jìn)行法律完善。

(一)完善宅基地退出專項規(guī)定

在農(nóng)村宅基地退出的過程中，完備的法律規(guī)定是宅基地退出工作順利實施的重要保障，也是穩(wěn)定宅基地管理秩序、有效盤活利用閑置宅基地的重要依據(jù)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條以及2021年中央一號文件中分別對進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地、穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革試點進(jìn)行的規(guī)定，反映了當(dāng)前土地管理和農(nóng)村發(fā)展對宅基地退出的緊迫需要。但是當(dāng)前相關(guān)法律對宅基地退出的流程、補償、退宅后的監(jiān)督與保障等詳細(xì)規(guī)定的表達(dá)存在著不足，有礙宅基地退出政策的高效落實與持續(xù)推進(jìn)。因此，首先應(yīng)當(dāng)制定出全面匹配銜接宅基地退出政策的全國性制度，在2019年的中央一號文件中提出要研究起草農(nóng)村宅基地使用條例，這對保障宅基地改革各項工作順利進(jìn)行具有重大意義?；诖?，可以在農(nóng)村宅基地使用條例中對宅基地退出的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，其中可以包括宅基地退出的原則、退出的主體以及其權(quán)利、退出的標(biāo)準(zhǔn)程序、退出的補償設(shè)定以及對退出后的土地利用進(jìn)行監(jiān)督等方面，使基層宅基地退出有法可依，高效執(zhí)行。其次，應(yīng)當(dāng)鼓勵地方性法規(guī)在其上位法的限定范圍內(nèi)，基于地方民俗習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜地對宅基地退出的各個環(huán)節(jié)制定出符合當(dāng)?shù)貙嶋H需要的宅基地退出細(xì)則，以較強的靈活性使政策在實際落實的各個方面都有法律作為支撐[13]。以全方位、多層次的政策和法律作為高層設(shè)計儲備，以宅基地退出制度為出發(fā)點盤活利用閑置宅基地資源，喚醒農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，釋放農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，以“三農(nóng)”合力促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

(二)確保農(nóng)民主體地位

總結(jié)宅基地退出試點地區(qū)的成功經(jīng)驗可以看出，尊重農(nóng)民意愿，聽取并滿足農(nóng)民合理訴求，以農(nóng)民為主體是宅基地退出工作順利開展的關(guān)鍵，因此建立健全退宅農(nóng)民的權(quán)力行使與受損后救濟(jì)機制至關(guān)重要。首先，以農(nóng)民的意愿為前提，促進(jìn)農(nóng)民合理訴求的表達(dá)，地方政府或者村集體經(jīng)濟(jì)組織不能擅自替代農(nóng)民做決定，也不能強迫或干預(yù)農(nóng)民意愿，可以根據(jù)地方需求成立宅基地退出村民自治小組，聽取、收集農(nóng)民訴求后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映并共同切實解決。其次，應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民充分平等協(xié)商，保障農(nóng)民的參與決定權(quán)，針對宅基地退出的補償標(biāo)準(zhǔn)和補償范圍、退宅后安置以及高效利用退宅后土地等關(guān)鍵問題，應(yīng)當(dāng)在合理限度內(nèi)與農(nóng)民協(xié)商，讓農(nóng)民參與具體退宅程序的制定。最后，完善退宅農(nóng)民權(quán)利受損后救濟(jì)機制，確保農(nóng)民申訴有道有效，可以通過成立專項救濟(jì)小組深入了解退宅農(nóng)民救濟(jì)訴求，以暢通高效的救濟(jì)渠道及時提供保障，通過健全法律援助體系，設(shè)立農(nóng)民法律援助機構(gòu)，為權(quán)利受損農(nóng)民提供法律保護(hù)，降低維權(quán)成本，以完備的權(quán)利保障體系確保農(nóng)民在宅基地退出和閑宅利用環(huán)節(jié)中的主體地位，促進(jìn)農(nóng)民的積極參與[14]。

(三)完善宅基地退出相關(guān)程序規(guī)范

1.健全宅基地退出補償機制

(1)建立合理的補償標(biāo)準(zhǔn)

補償標(biāo)準(zhǔn)是宅基地退出補償環(huán)節(jié)的核心問題。當(dāng)前的宅基地退出工作主要有當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，宅基地退出補償也是由地方財政負(fù)責(zé)，由于地方財政工作的復(fù)雜性，一些地方財政所能提供的較低的補償標(biāo)準(zhǔn)使得農(nóng)民切身利益往往得不到有效保護(hù)，必須妥善處理。首先，要使農(nóng)民參與補償標(biāo)準(zhǔn)制定，通過網(wǎng)絡(luò)平臺、聽證會等形式充分反映和收集民意，以滿足農(nóng)民現(xiàn)實需求。其次，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平為前提，綜合考慮宅基地和其上建筑物的實際價值、土地的潛在增值空間以及農(nóng)民退宅后的生活保障等因素制定補償標(biāo)準(zhǔn)。最后，可以以大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段輔助進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定，使人為主觀因素降到最低，確保宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)制定的公平合理[15]。

(2)擴大補償范圍

實踐中，較小的宅基地退出補償范圍往往難以體現(xiàn)宅基地的真正廣泛價值，也難以對農(nóng)民宅基地退出進(jìn)行全面補償，成為農(nóng)民自愿退出宅基地的主要障礙。全面合理的宅基地退出補償范圍應(yīng)當(dāng)包括如下方面：第一，對宅基地的補償，補償農(nóng)民退宅后失去的宅基地福利性保障。第二，對房屋及生活附屬設(shè)施的補償，對農(nóng)民而言，房屋作為私有財產(chǎn)具有極高價值，為滿足生活在宅基地上圍繞房屋建成的廚房、院墻等附屬設(shè)施都應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a償。第三，對農(nóng)民退出宅基地所需成本的補償，在退出宅基地的過程中，農(nóng)民所付出的人力、物力以及財力都應(yīng)得到相應(yīng)補償，還應(yīng)對農(nóng)民宅基地退出后所面對的生活風(fēng)險進(jìn)行保障補償，才能正確處理宅基地退出后的多重影響。

(3)多渠道籌措補償資金

在宅基地退出補償中，補償資金不僅對農(nóng)民意義重大，還是村集體持續(xù)有效開展退宅工作的主要動力，因此拓寬補償資金來源渠道尤為重要。第一，有效推行宅基地有償使用制度，對違反“一戶一宅”規(guī)定、宅基地使用面積超標(biāo)的行為進(jìn)行合理收費，用于宅基地退出補償工作。第二，發(fā)揮集體經(jīng)營性建設(shè)用地效能，利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的出讓金，由村集體對所屬部分負(fù)責(zé)，為宅基地退出補償工作提供支持。第三，與鄉(xiāng)村振興工作相結(jié)合，將農(nóng)村發(fā)展資金、生態(tài)建設(shè)資金以及土地改革資金與宅基地退出資金整合捆綁，深入推進(jìn)宅基地退出工作[16]。在此基礎(chǔ)上，通過建立專人管理、透明使用以及接受廣泛監(jiān)督的宅基地退出資金使用規(guī)范，對退宅資金進(jìn)行合理利用，推動宅基地退出補償工作的穩(wěn)定有序進(jìn)行。

2.健全退宅后土地利用機制

宅基地退出后的土地利用是宅基地退出的核心問題。如何集約節(jié)約、高效利用這部分土地資源是宅基地制度改革的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動政府、企業(yè)以及村集體的優(yōu)勢力量，促進(jìn)資源合理流動，因地制宜地創(chuàng)新土地利用，發(fā)揮土地價值促進(jìn)土地振興。

(1)政府牽頭組織

在對宅基地退出后的土地利用過程中體現(xiàn)著較強的政策導(dǎo)向，同時需要充足的資金予以支持，只有政府有能力對涉及主體復(fù)雜、涉及范圍較大的土地利用做出統(tǒng)籌安排。政府及有關(guān)部門需要發(fā)布合理且有針對性的行政命令以及相關(guān)政策性文件，在此基礎(chǔ)上由相關(guān)職能部門有效落實具體退宅流程和利用規(guī)范，促進(jìn)企業(yè)與村集體的溝通合作，做好宅基地退出后的土地統(tǒng)籌使用與監(jiān)督工作，以政策引導(dǎo)和資金支持為開展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等土地創(chuàng)新利用方式提供保障。同時還要有效落實基層政府的屬地責(zé)任，做好政策在基層高效開展的銜接工作，發(fā)揮其在宅基地管理、鄉(xiāng)村創(chuàng)新發(fā)展等方面的重要作用，在與企業(yè)深度合作的過程中帶動農(nóng)民有序創(chuàng)新[17]。

(2)企業(yè)參與合作

近年來，隨著城鄉(xiāng)融合的快速發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興工作的不斷展開，農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)數(shù)量不斷上升，同時產(chǎn)生了很多以鄉(xiāng)村特色為基礎(chǔ)的新興企業(yè)。在對宅基地退出后的土地進(jìn)行利用的過程中，需要各種類型的企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，在對農(nóng)村勞動人口進(jìn)行吸納的同時，與政府和村集體開展深度合作，加大對土地資源的挖潛力度，發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效能，以此拓寬土地利用的資金來源渠道。同時，在符合規(guī)劃、保證安全的前提下，鼓勵鄉(xiāng)村特色企業(yè)以宅基地退出后的閑置土地為基礎(chǔ)深入發(fā)展特色餐飲、民俗體驗、文化創(chuàng)意等新興產(chǎn)業(yè)，帶動農(nóng)村發(fā)展，進(jìn)一步為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效開展提供基層經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(3)村集體有效實踐

隨著鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和措施的不斷推進(jìn)，我國村莊的經(jīng)濟(jì)實力也在不斷提高，村集體對土地資源的需要也愈發(fā)緊張，對宅基地退出后的土地進(jìn)行合理利用是破解此種難題的有效方法之一。村集體應(yīng)在政府以及有關(guān)部門的協(xié)調(diào)引導(dǎo)下，與企業(yè)開展合作，對宅基地退出后的土地進(jìn)行整合利用以發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式[18]。同時，村集體可以依托有力的政策扶持，利用退宅后的土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，打造宜居鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村民俗旅游等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供持續(xù)保障，讓農(nóng)耕文明實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

(四)完善退宅后配套保障機制

完備有力的宅基地退出后的配套保障機制是宅基地退出制度長效有序?qū)嵭械年P(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村振興工作持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)的重要組成部分。首先要健全社會保障機制，積極改進(jìn)農(nóng)村社會保障體系，將宅基地退出后部分農(nóng)民可能要面對的生活風(fēng)險納入到社會保障體系中承擔(dān)，為退宅農(nóng)民提供合理的保障體系傾斜支持。地方政府可以通過穩(wěn)定推行農(nóng)村保障性住房工程，城鄉(xiāng)聯(lián)動為進(jìn)城落戶的退宅農(nóng)民提供購房補貼幫助解決退宅農(nóng)民家庭居住問題；積極開展就業(yè)培訓(xùn)與技能培訓(xùn)，結(jié)合地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展建立退宅農(nóng)民就業(yè)服務(wù)機制，妥善處理部分退宅農(nóng)戶家庭主要成員就業(yè)問題；通過健全農(nóng)村醫(yī)療保障體系，根據(jù)退宅農(nóng)民特點提供醫(yī)療服務(wù)，學(xué)習(xí)宅基地退出試點地區(qū)的成功經(jīng)驗，推行以地養(yǎng)老，將退出宅基地與養(yǎng)老服務(wù)掛鉤解決退宅農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老的基礎(chǔ)性問題[19]；同時完善宅基地退出的監(jiān)督管理、風(fēng)險化解制度，通過建立權(quán)力清單制度，促進(jìn)退宅信息的公開透明，加強退宅后風(fēng)險防范化解能力，以健全的退宅配套保障機制為宅基地退出的有效推進(jìn)提供后備制度支持，以齊全高質(zhì)量的農(nóng)村發(fā)展要素保障促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高效穩(wěn)定實施。