我國鄉(xiāng)村治理的歷史演進(jìn)及法治化治理的現(xiàn)實(shí)思考

孫秀芳 邵林

摘要：鄉(xiāng)村治理貫穿于鄉(xiāng)村發(fā)展的全部歷史過程。作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，我國的鄉(xiāng)村治理具有悠久的發(fā)展歷史。通過類型化的分析和梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國的鄉(xiāng)村治理始終處于動(dòng)態(tài)變化之中，并且在不同歷史階段呈現(xiàn)出相互關(guān)聯(lián)但又截然不同的治理模式。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面來看，法治化治理是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的應(yīng)然選擇。由于諸多障礙性因素的影響，推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化治理仍存在現(xiàn)實(shí)困境，有必要通過營造良好的農(nóng)村法治文化氛圍，構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，建立健全系統(tǒng)完善的農(nóng)村法治體系和以黨的建設(shè)引領(lǐng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)等方式方法加以化解，進(jìn)而釋放應(yīng)有的治理效能。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;歷史演進(jìn);法治化治理

中圖分類號(hào)：D422.6? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2021）03-0066-12

作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村治理始終是我國發(fā)展過程中的一個(gè)重大政治問題，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的有效治理一直是歷朝歷代統(tǒng)治者孜孜以求并努力探尋的政治目標(biāo)?？梢哉f，我國兩千多年的文明歷史，就是一部鄉(xiāng)村治理的發(fā)展史、變遷史。黨的十八大以來，農(nóng)村改革持續(xù)深入發(fā)展，特別是當(dāng)前全面建成小康社會(huì)取得決定性成就，我國開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新的歷史征程，農(nóng)村政權(quán)組織、財(cái)稅體制、公共產(chǎn)品和服務(wù)等正發(fā)生巨大變化，由此引發(fā)中國農(nóng)村社會(huì)治理的深刻變革。黨的十九屆四中全會(huì)專題研討國家治理的相關(guān)重大問題，明確指出“社會(huì)治理是國家治理的重要方面”，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理” [1]。國家發(fā)展的基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村作為國家治理的重要場域和基本單元，是推進(jìn)國家治理的重要根基。鄉(xiāng)村治理成效決定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的成敗。直面農(nóng)村土地制度、經(jīng)營制度、集體產(chǎn)權(quán)制度等領(lǐng)域存在的現(xiàn)實(shí)問題，就必須以農(nóng)村治理體系改革為根本突破口，主動(dòng)應(yīng)對全面依法治國以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，運(yùn)用法治理念和方式，推動(dòng)農(nóng)村治理向法治化軌道快速邁進(jìn)。這不但對于破解農(nóng)村改革中的深層次新問題具有緊迫性和必要性，而且是提升農(nóng)村治理效益進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本實(shí)現(xiàn)路徑。因此，總結(jié)歸納鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵特征，分析梳理我國鄉(xiāng)村治理的歷史演進(jìn)脈絡(luò)，對于順利推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化治理具有重要啟發(fā)作用和現(xiàn)實(shí)意義。

一、內(nèi)涵解讀：治理及鄉(xiāng)村治理

（一）治理

“治理”（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，本意為控制和操縱。它作為政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，興起于20世紀(jì)八九十年代的西方國家。1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”一詞;1992年世界銀行年度報(bào)告題為“治理與發(fā)展”;1996年聯(lián)合國開發(fā)署年度報(bào)告的題目是“人類可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工”;1997年聯(lián)合國教科文組織發(fā)布一份名為“治理與聯(lián)合國教科文組織”的文件。這表明“治理”已經(jīng)引起全球范圍的熱烈討論，而其背后所隱含的是“治理”正逐漸成為各個(gè)國家和相關(guān)組織實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展不可規(guī)避的現(xiàn)實(shí)問題——在全球化浪潮下，如何建立必要的制度以推進(jìn)公正合理的秩序這成為亟待破解的治理難題。

現(xiàn)實(shí)問題引發(fā)現(xiàn)實(shí)思考，相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者結(jié)合自己的研究領(lǐng)域，就“治理”進(jìn)行了深入探索和研究。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，“它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用”。羅茲認(rèn)為，治理意味著統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會(huì)。庫伊曼指出，治理就是它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加，它的作用發(fā)揮是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。

徐勇針對20世紀(jì)90年代以來“治理”問題的流行趨勢，并從我國公共權(quán)力變革來考量，對“治理”進(jìn)行了深刻闡釋。他認(rèn)為，治理是對公共事務(wù)的處理，以支配、影響和調(diào)控社會(huì)。而要達(dá)到治理的目的，必須要借助于公共權(quán)力。只有通過公共權(quán)力的合理配置和有效運(yùn)作，改善公共權(quán)力使用方式，才能妥善處理公共事務(wù)[2]。相關(guān)學(xué)者對于“治理”存有不同見解，也使得“治理”的內(nèi)涵日益豐富，它不再僅僅局限于政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還被廣泛應(yīng)用于社會(huì)生活的方方面面。綜上來看，“治理”集中關(guān)注于既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，以滿足公眾需要，最大限度地增進(jìn)公共利益，它與“管理”“統(tǒng)治”有著嚴(yán)格的不同概念界定。

（二）鄉(xiāng)村治理

人類歷史發(fā)展到今天，工業(yè)文明伴隨著城市化進(jìn)程不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村始終都是社會(huì)存在的基礎(chǔ)?？梢灶A(yù)見的是，不論人類社會(huì)未來走向何處，鄉(xiāng)村作為國家基礎(chǔ)的地位都是不可動(dòng)搖的。鄉(xiāng)村作為區(qū)別于城市的特殊場域，包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等多方面內(nèi)容。將治理理論應(yīng)用于鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)問題以維護(hù)村民公共利益，維持鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定即是鄉(xiāng)村治理理論的基本內(nèi)容。

1978年開啟的農(nóng)村改革，引發(fā)了新中國成立以來乃至我國兩千多年歷史長河中最為深刻的農(nóng)村社會(huì)變革，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化教育和農(nóng)民的精神面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，大大推動(dòng)了對中國農(nóng)村改革和發(fā)展道路的探索進(jìn)程，同時(shí)也促使我國學(xué)術(shù)界開始關(guān)注鄉(xiāng)村治理問題。我國的鄉(xiāng)村治理是伴隨著改革開放，特別是以包產(chǎn)到戶、包干到戶為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣而逐漸形成的一個(gè)概念，目的是進(jìn)一步認(rèn)識(shí)農(nóng)村改革的巨大成功以及在改革進(jìn)程中逐漸顯露甚至有所激化的鄉(xiāng)村問題。1996年張厚安在《鄉(xiāng)政村治——中國特色的農(nóng)村政治模式》一文中提出的“鄉(xiāng)政村治”概念被視為我國最早接近“鄉(xiāng)村治理”的理論闡釋。他認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會(huì)的結(jié)合，形成了當(dāng)時(shí)具有中國特色的農(nóng)村政治模式，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會(huì)來治理農(nóng)村，是新的歷史時(shí)期我們找到的農(nóng)村最好的治理模式[3]。然而，支配鄉(xiāng)村的治理機(jī)制并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民自治的簡單組合。徐勇在《鄉(xiāng)村治理與中國政治》一書中正式提出“鄉(xiāng)村治理”，試圖運(yùn)用這一更具包容性的概念來分析和解釋鄉(xiāng)村社會(huì)及其問題。鄉(xiāng)村治理的分析框架開拓了研究領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了從“村民自治”向“鄉(xiāng)村治理”的話語轉(zhuǎn)變，適應(yīng)了新時(shí)期鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的研究現(xiàn)狀。賀雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理是指如何對中國的鄉(xiāng)村進(jìn)行管理，或中國鄉(xiāng)村如何做到自主管理，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展 [4]。黨國英認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)給鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共產(chǎn)品的活動(dòng)[5]。

鄉(xiāng)村治理理論作為一種新的理論研究，是伴隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷而逐漸完善并形成今天的鄉(xiāng)村治理概念的。隨著研究的深入以及在市場化和現(xiàn)代化屬性不斷滲入到鄉(xiāng)村社會(huì)的大背景之下，鄉(xiāng)村治理必將不斷被賦予新的時(shí)代內(nèi)涵。當(dāng)前階段，鄉(xiāng)村治理就是參照城市模式，對鄉(xiāng)村布局、生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施、公共服務(wù)的資源進(jìn)行合理配置和優(yōu)化，進(jìn)一步改善和提升農(nóng)村居民的物質(zhì)條件和精神追求。鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵豐富，對其進(jìn)行深刻闡釋有利于認(rèn)識(shí)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的鄉(xiāng)村問題，從而為鄉(xiāng)村治理研究的學(xué)科化系統(tǒng)化做準(zhǔn)備，這對于體現(xiàn)農(nóng)村政策實(shí)踐成效、完善農(nóng)村政策實(shí)施、推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興實(shí)踐具有重大理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

二、歷史演進(jìn)：動(dòng)態(tài)變化的鄉(xiāng)村治理

雖然鄉(xiāng)村治理理論是一種新的理論研究，但鄉(xiāng)村治理卻并不是一種現(xiàn)代現(xiàn)象，鄉(xiāng)村治理活動(dòng)本身一直存續(xù)，它貫穿于鄉(xiāng)村發(fā)展的全部歷史進(jìn)程。作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，我國的鄉(xiāng)村治理具有悠久的發(fā)展歷史。研究表明，不同鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式在國家治理體系中的定位，都與前代治理模式有著重大關(guān)聯(lián)[6]，通過對古代、近代、現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理模式的類型化分析和梳理，一是能夠更加清晰地呈現(xiàn)出我國不同歷史階段鄉(xiāng)村治理的樣態(tài)圖景;二是能夠更好理解當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村法治化治理的深層背景，理解鄉(xiāng)村治理法治化孕育于我國各個(gè)時(shí)期鄉(xiāng)村治理的合理內(nèi)核之中，鄉(xiāng)村治理法治化正是沿著我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理的歷史軌跡所作出的時(shí)代選擇。

（一）傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的“宗族—禮治”模式

著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通曾指出，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國在政治上具有自上而下和自下而上的兩條軌道，反映到社會(huì)治理模式方面即對應(yīng)中央集權(quán)和地方自治。自秦朝實(shí)行郡縣制以后，國家政權(quán)往往只到達(dá)縣這一層級(jí)，地方公共事務(wù)不受中央過多干涉，實(shí)際上就是以縣為界，將中國政治結(jié)構(gòu)劃分為縣以上的中央集權(quán)和縣以下的自治體制。

秦暉將我國古代封建社會(huì)自治體制即傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式概括為：皇權(quán)不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理[7]。一方面，宗族是古代鄉(xiāng)村治理的主要載體。由地緣和血緣關(guān)系為紐帶形成的宗族組織，其功能在于有效整合鄉(xiāng)村資源，使鄉(xiāng)村社會(huì)成員具有普遍的家族認(rèn)同感和歸屬感，從而產(chǎn)生內(nèi)心敬畏和服從，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的組織化控制。宋朝開始，政府采取政策鼓勵(lì)鄉(xiāng)村宗族發(fā)展以穩(wěn)固地方，客觀上使宗族組織及其治理行為增添了官方色彩，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化對宗族成員的控制。另一方面，封建儒家倫理規(guī)范是宗族組織得以維系并實(shí)現(xiàn)有效治理的道德基礎(chǔ)。以儒家倫理道德為核心建構(gòu)的“禮”全面滲透進(jìn)入中國古代社會(huì)，使鄉(xiāng)村社會(huì)成員在“三綱五常”的思想約束下難以有實(shí)際的行為僭越，為宗族自治提供了價(jià)值引領(lǐng)和內(nèi)部秩序。古代鄉(xiāng)村在儒家倫理規(guī)范的統(tǒng)攝下，依靠宗族組織實(shí)行基層自治，這種“宗族—禮治”模式基于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和“熟人社會(huì)”，具有強(qiáng)大的穩(wěn)定性，得以歷經(jīng)千年而不衰。古代鄉(xiāng)村治理孕育了我國鄉(xiāng)村自治的傳統(tǒng)，特別是突出道德教化在治理中的功能作用，拋開價(jià)值判斷因素，僅從這種治理模式本身來看，其自治和德治資源在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天仍具有重要參考價(jià)值和借鑒意義。

（二）近代鄉(xiāng)村治理的“縣政鄉(xiāng)治”模式

近代中國戰(zhàn)亂頻仍，國家處于大動(dòng)蕩大變革的時(shí)代。伴隨著列強(qiáng)入侵和民族危機(jī)的不斷加深，鄉(xiāng)村社會(huì)自然經(jīng)濟(jì)逐漸解體，傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于崩潰，以“宗族—禮治”為基本模式的古代鄉(xiāng)村治理方式幾近瓦解，鄉(xiāng)村治理面臨著整體再造。

20世紀(jì)初，清政府為挽救危局、鞏固封建統(tǒng)治，被迫實(shí)行新政。受清末地方自治運(yùn)動(dòng)潮流的影響，特別是彌合國家內(nèi)部分裂的需要，清政府仿效日本，把推行地方自治作為新政的關(guān)鍵。1908年頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》將縣以下的基層社會(huì)按人口多寡分為鎮(zhèn)和鄉(xiāng)，試圖通過強(qiáng)化國家政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的話語權(quán)，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會(huì)的收攏和控制。以后的北洋政府、國民政府也基本延續(xù)了清末新政時(shí)期地方自治經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)政策規(guī)定，但其中心思想都是通過延伸國家政權(quán)的科層化體制，將鄉(xiāng)村基層納入國家統(tǒng)一的行政管理之中。

近代鄉(xiāng)村治理的各種嘗試，很大程度受西學(xué)東漸思潮的影響，客觀上確立了我國真正具有現(xiàn)代民主意義的鄉(xiāng)村自治，有利于基層社會(huì)穩(wěn)定。然而，名為鄉(xiāng)村地方自治，實(shí)則企圖以國家政權(quán)下探的方式加強(qiáng)地方控制，攫取鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)資源，使得這種“縣政鄉(xiāng)治”的鄉(xiāng)村治理帶有明顯的工具性目的，導(dǎo)致治理行政化逐漸壓倒治理自治化，難以獲得治理成效?？傮w而言，在半殖民地半封建的近代中國社會(huì)，鄉(xiāng)村治理不過是“地方自治”外殼掩蓋下的政治博弈，只是徒有虛名而已。

（三）改革開放前鄉(xiāng)村治理的人民公社化運(yùn)動(dòng)

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨將現(xiàn)代政黨運(yùn)動(dòng)與農(nóng)村政權(quán)的建設(shè)結(jié)合起來[8]，通過整合農(nóng)村政治與經(jīng)濟(jì)組織，將“生產(chǎn)隊(duì)—生產(chǎn)大隊(duì)—公社”三級(jí)治理架構(gòu)植入鄉(xiāng)村基層，并逐漸取代一切行政和非行政組織。在這種“政社合一”的嶄新的社會(huì)治理模式下，農(nóng)民被統(tǒng)一組織進(jìn)行集體生產(chǎn)和公共生活，從而打破了鄉(xiāng)村社會(huì)兩千多年固有的政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從根本上改變了鄉(xiāng)村社會(huì)的組織狀態(tài)和治理機(jī)制。

在社會(huì)主義的制度表征下，人民公社制度是以公有制為基礎(chǔ)，以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為特征，通過中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，將國家力量強(qiáng)力滲透于鄉(xiāng)村基層，以此實(shí)現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的全吸納和全覆蓋，有學(xué)者稱之為“全能主義國家”或“總體性社會(huì)”的治理模式[9]。一方面，自上而下的國家政權(quán)組織體系建構(gòu)，使得中國鄉(xiāng)村成為高度組織化、政治化和行政化的社會(huì)單元，日常管理呈現(xiàn)出井然有序、和諧安定的鄉(xiāng)村新面貌。另一方面，人民公社制度是為適應(yīng)國家整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的總體需要，與快速推進(jìn)工業(yè)化的要求相耦合。然而，國家從農(nóng)村無償汲取工業(yè)原料，嚴(yán)重抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，遲滯了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。二十年間，人民公社制度逐漸僵化，加之農(nóng)民生活水平長期得不到提高，至改革開放前夜，這種治理模式已在部分農(nóng)村伴隨著自發(fā)性的生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變而發(fā)生改變。

（四）新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的“鄉(xiāng)政民治”模式

1978年黨的十一屆三中全會(huì)作出改革開放的偉大決策，我國進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期。改革率先從農(nóng)村開始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等農(nóng)村土地經(jīng)營方式的變革促使人民公社制度逐漸取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的建立有效填補(bǔ)了鄉(xiāng)村治理“真空”，并由此演變形成“鄉(xiāng)政民治”的鄉(xiāng)村治理范式?！班l(xiāng)政民治”就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督和指導(dǎo)之下，鄉(xiāng)村居民依托村委會(huì)等自治組織對本村公共事務(wù)行使自治權(quán)。在此治理框架下，國家體制性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村政治實(shí)現(xiàn)了國家政權(quán)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的分離，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，同時(shí)村委會(huì)作為群眾性自治組織，開啟了我國農(nóng)村居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的新模式，有力地促進(jìn)了鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)，在我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展史上留下濃墨重彩的一筆。

“鄉(xiāng)政民治”的核心要旨是“民治”。村民自治作為一種鄉(xiāng)村民眾自發(fā)組織和國家主導(dǎo)建構(gòu)的結(jié)合體，深度體現(xiàn)出現(xiàn)代基層治理中國家與社會(huì)良好互動(dòng)的總規(guī)律和總要求，在鄉(xiāng)村基層治理工作中占據(jù)基礎(chǔ)性地位。改革開放以來，在鄉(xiāng)村治理過程中，“鄉(xiāng)政”與“民治”的關(guān)系既構(gòu)成了描述鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的主要坐標(biāo)，也是評價(jià)鄉(xiāng)村治理效益的重要參考。盡管早在1987年《村民委員會(huì)組織法（試行）》就對國家權(quán)力在鄉(xiāng)村治理場域的存在形式及權(quán)限范圍作出了明確界定，但由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“包辦型”“全能型”政府思維慣性的影響，新時(shí)期鄉(xiāng)村治理還是常常陷入政府缺位、越位、錯(cuò)位等角色誤區(qū)，偏離有限政府原則，甚至裂變?yōu)椤班l(xiāng)政”和“民治”的角力，嚴(yán)重影響治理成效。為此，要在尊重農(nóng)村自生性秩序的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清“鄉(xiāng)政”和“民治”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的有序分野，致力于培育“民治”的自治功能，不斷修復(fù)國家力量在鄉(xiāng)村治理格局中的失衡狀態(tài)。

三、法治化治理：新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的邏輯歸依

法治化治理是社會(huì)文明的基石，也是現(xiàn)代社會(huì)治理的最有效形式。黨的十八大以來，中央通過“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、“大學(xué)生村官”計(jì)劃、“精準(zhǔn)扶貧”工程等一系列政策措施不斷加強(qiáng)對“三農(nóng)”領(lǐng)域的國家供給，特別是基于國家治理的整體視角開始了對鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序重塑，這使得鄉(xiāng)村社會(huì)的整體風(fēng)貌發(fā)生巨大變化，鄉(xiāng)村社會(huì)治理轉(zhuǎn)型迎來新的歷史拐點(diǎn)。在全面依法治國和提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體統(tǒng)籌之下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村居民對美好生活的需求日益增長，使得在治理的邏輯場域，一場國家、社會(huì)、個(gè)體從著眼于對立對抗到側(cè)重于交互聯(lián)動(dòng)再到致力于合作共贏善治的革命悄然展開并波及鄉(xiāng)村治理 [10]，無論是從宏觀、中觀還是微觀層面來看，法治化治理都是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的應(yīng)然選擇。

第一，從宏觀層面來看，法治化治理是全面依法治國和國家治理能力現(xiàn)代化的必要遵循和及時(shí)回應(yīng)。鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是其重要保障，體現(xiàn)在農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方方面面。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化就必須關(guān)注農(nóng)村治理能力的現(xiàn)代化和法治化，把法治化作為推進(jìn)其治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。一方面，黨的十八屆四中全會(huì)對全面依法治國作出科學(xué)系統(tǒng)部署，確立了建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，這標(biāo)志著我國進(jìn)入社會(huì)主義法治建設(shè)新時(shí)代。農(nóng)村地區(qū)作為全面依法治國的有機(jī)組成部分，其法治化水平直接影響法治中國建設(shè)的整體實(shí)效和具體落實(shí)狀況，建設(shè)社會(huì)主義法治鄉(xiāng)村是法治中國建設(shè)的題中應(yīng)有之義。另一方面，黨的十九屆四中全會(huì)專題研究了國家治理體系和治理能力的相關(guān)重大問題，指出國家發(fā)展的基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村是最基本的治理單元，鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。法治是治理能力的應(yīng)有秉性和內(nèi)在品質(zhì)，提升治理能力內(nèi)在地要求依法治理，而法治化治理有利于提升治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆五中全會(huì)高度評價(jià)全面建成小康社會(huì)取得的決定性成就，基于全面依法治國與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)村治理法治化在我國即將開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程上更具關(guān)鍵意義。

第二，從中觀層面來看，法治化治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本要求。黨的十九大對鄉(xiāng)村振興作出重大決策部署，為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供了基本的路徑指南。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)” [11]，治理的有效性突出強(qiáng)調(diào)治理目標(biāo)何以實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理更是鄉(xiāng)村治理探索中永恒不變的主題?！叭祟惿鐣?huì)發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理” [12]。由此來看，法治化治理成為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理變革的核心指向，新時(shí)代推進(jìn)鄉(xiāng)村振興偉大實(shí)踐內(nèi)在包含著法治化治理這一路徑選擇。將法治化治理應(yīng)用到新時(shí)代農(nóng)村社會(huì)的具體實(shí)踐，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必然選擇，深刻認(rèn)識(shí)其重大現(xiàn)實(shí)意義，有利于厘清鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的法治邏輯，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)。隨著改革開放的深入發(fā)展，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的廣大農(nóng)村地區(qū)各種權(quán)利利益關(guān)系更加復(fù)雜，對社會(huì)秩序重建提出了新的要求。要確保廣大農(nóng)村地區(qū)在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的偉大實(shí)踐中既生機(jī)勃勃又井然有序，就必須把鄉(xiāng)村治理工作納入法治化軌道，依靠法治手段統(tǒng)籌社會(huì)力量，調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，全面依靠法治解決農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾和問題，為順利推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

第三，從微觀層面來看，法治化治理是主動(dòng)因應(yīng)鄉(xiāng)村居民日益增長的美好生活需要的必然選擇。從根本上講，農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)村治理的主體，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化治理的真正受益者。鄉(xiāng)村治理只有以農(nóng)民為本位，滿足其內(nèi)在需要，才能獲得存續(xù)價(jià)值和向前的動(dòng)力。這是相對于鄉(xiāng)村法治化治理符合國家宏觀和中觀建構(gòu)的另一正當(dāng)性判斷維度，也是最符合“鄉(xiāng)村法治化治理”本質(zhì)內(nèi)涵的判斷維度。一方面，改革開放四十多年來，特別是黨的十八大以來，中國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，全面建成小康社會(huì)取得決定性成就。這充分印證了改革道路的正確性，因此，有必要通過法律制度的形式對改革理論、改革政策予以鞏固和規(guī)范，以使各項(xiàng)改革體系規(guī)則在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程上，為不斷滿足鄉(xiāng)村居民對美好生活的更高期待而發(fā)揮保障和推動(dòng)作用。另一方面，改革在促進(jìn)農(nóng)村市場化、現(xiàn)代化加快轉(zhuǎn)型的同時(shí)，不可避免地造就了利益多元化的客觀現(xiàn)實(shí)。法治化治理能有效調(diào)整、約束和規(guī)范農(nóng)村社會(huì)中不同主體間的關(guān)系，使多元化主體的正當(dāng)利益訴求得到滿足，使農(nóng)民群眾共享改革發(fā)展成果。新時(shí)代鄉(xiāng)村法治化治理不囿于某一種具有特殊性的治理模式，它以人民為中心，作為一種普遍性的治理原則、治理狀態(tài)、治理過程、治理目標(biāo)，全面融入鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明各個(gè)領(lǐng)域之中。

四、實(shí)踐困境：鄉(xiāng)村法治化治理的障礙性因素

黨的十八大以來，加強(qiáng)法治化建設(shè)成為新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主流發(fā)展趨勢，鄉(xiāng)村法治化治理為全面依法治國奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有效提升了基層治理能力現(xiàn)代化的水平，為順利推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了法治保障。同時(shí)，由于農(nóng)村法治建設(shè)的滯后，加之傳統(tǒng)治理因素的影響，法治化治理始終難以緊密契合農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，相關(guān)政策處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)，產(chǎn)生諸多現(xiàn)實(shí)梗阻，影響法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)際成效。

（一）農(nóng)村群眾法治意識(shí)整體偏低

法治發(fā)展的依靠力量在于人民群眾。農(nóng)民作為農(nóng)村基層法治化治理的主體，其自身法治意識(shí)體現(xiàn)著法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)際水平，影響農(nóng)村治理的實(shí)際成效。加強(qiáng)村民法治意識(shí)的培育，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體對自身權(quán)利的理性認(rèn)知，在社會(huì)生活中能夠自覺主動(dòng)地利用法治方式進(jìn)行自我管理和自我教育，推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。費(fèi)孝通曾指出，中國農(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，傳統(tǒng)民間文化和宗族理念依然占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)民習(xí)慣于利用“人治”解決鄰里矛盾，這不僅使得現(xiàn)代法律難以融入鄉(xiāng)土社會(huì)，農(nóng)民群眾的法治意識(shí)也還處于空白狀態(tài)，缺乏運(yùn)用法律知識(shí)和法律程序維護(hù)法定權(quán)利的能力 [13]。改革開放以來，農(nóng)村社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，農(nóng)村外來人口和農(nóng)村戶籍人口的回流促進(jìn)了農(nóng)村思想的開放，為現(xiàn)代法律知識(shí)的注入和傳播提供了思想土壤。同時(shí)，自1986年以來，我國連續(xù)實(shí)施旨在提升廣大人民群眾民主法治意識(shí)的普法宣傳教育五年規(guī)劃，農(nóng)民群體主動(dòng)學(xué)法用法的積極性明顯提高，這些都在一定程度上推動(dòng)了農(nóng)民個(gè)體法治意識(shí)的復(fù)蘇和覺醒。然而，就現(xiàn)實(shí)情況而言，當(dāng)前農(nóng)民群眾的法治意識(shí)尚不足以支撐新時(shí)代法治農(nóng)村建設(shè)的客觀需要，不論從主體的法治意識(shí)還是法治實(shí)踐來看，農(nóng)村地區(qū)整體的法治意識(shí)水平都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這已成為農(nóng)村法治治理的障礙性因素。

（二）傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理日益式微

自治和德治是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的主要形式。一方面，古代中國受“皇權(quán)不下縣”行政管理體制的影響，使得農(nóng)村社會(huì)向來有自治的傳統(tǒng)。依托“三綱五?！钡娜寮宜枷耄糯袊泥l(xiāng)村自治具有強(qiáng)大的穩(wěn)定性。然而族長、鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村自治代表對家訓(xùn)、族規(guī)的“權(quán)威”解讀和實(shí)踐運(yùn)用，常常使自治淪為“人治”。改革開放在釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的同時(shí)，也不斷重塑著鄉(xiāng)村政治生活，中國農(nóng)民自發(fā)的民主實(shí)踐催生了具有真正現(xiàn)代化屬性的基層自治組織——村民委員會(huì)。20世紀(jì)八九十年代，村委會(huì)在基層民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等方面發(fā)揮了積極作用，契合了農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型初期農(nóng)民群眾的民主政治需求，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村地區(qū)的有效治理。90年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)一步加劇，發(fā)展遲緩的基層自治組織與農(nóng)村多元的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之間的裂隙不斷加大，治理能力嚴(yán)重不足。另一方面，我國自古以來就是禮治社會(huì)，德治具有深厚的文化根基和社會(huì)基礎(chǔ)。古代的鄉(xiāng)村德治，村民長期受儒家倫理道德思想的浸染，對“三綱五?！钡牡赖陆袒偷赖聵?biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生敬畏之感，從而在日常生活中表現(xiàn)為外在的行為自律，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理?，F(xiàn)代德治的道德價(jià)值指向是以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為基礎(chǔ)的社會(huì)主義道德，與傳統(tǒng)中國的儒家道德有著本質(zhì)區(qū)別，今天的社會(huì)主義道德是一種被普遍認(rèn)同的道德標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，道德本身具有多元性，個(gè)人的知識(shí)背景、行為方式、生活經(jīng)歷、所處環(huán)境等多維因素都會(huì)影響其對道德標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知。由此可見，單一的德治并不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序治理。因此，以自治和德治為主要形式的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理不僅內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足，也難以適應(yīng)法治鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型進(jìn)程，構(gòu)建新型的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系就成為迫切需要。

（三）農(nóng)村法治體系不夠完善

健全的法治體系是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)法治化治理的基礎(chǔ)條件，當(dāng)前農(nóng)村法治體系不夠完善，主要表現(xiàn)在法律規(guī)范體系和法律實(shí)施體系兩個(gè)環(huán)節(jié)上，具體體現(xiàn)為立法、行政、司法三方面。第一，改革開放以來，為了順應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)法治需求，涉農(nóng)領(lǐng)域立法工作全面展開。經(jīng)過不懈努力，到2010年中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，農(nóng)業(yè)農(nóng)村各方面工作基本實(shí)現(xiàn)“有法可依”。然而，伴隨著農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的深化以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村不斷出現(xiàn)的新情況和新問題，涉農(nóng)法律法規(guī)尚不能實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村全方位的支持和保障，仍然存在著法律缺位的真空領(lǐng)域，一定程度上反映出立法工作與農(nóng)村實(shí)踐的分離。第二，在缺乏法治傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)，政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的行政方式具有導(dǎo)向示范作用，農(nóng)民利益訴求和維權(quán)方式更多地來源于對基層政府依法行政的認(rèn)知和認(rèn)可。基層政府在依法行政方面還存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題，公務(wù)人員利用職權(quán)以言代法、徇私枉法、以權(quán)壓法，辦理“人情案”“關(guān)系案”，難以樹立基層政府權(quán)威。第三，司法是維護(hù)社會(huì)公平和保障人民權(quán)益的最后防線。農(nóng)村普遍存在的“無訟”“厭訟”等情形除了受傳統(tǒng)思想的影響外，基層司法不公則是直接現(xiàn)實(shí)原因，具體表現(xiàn)為司法人員作風(fēng)不正、司法案件“暗箱操作”，加之司法腐敗等問題，這大大削弱了司法公信力，是阻礙農(nóng)村法治建設(shè)的重要因素。

（四）農(nóng)村基層黨組織依法執(zhí)政能力有待加強(qiáng)

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村地區(qū)工作的組織基礎(chǔ)，始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在全面依法治國背景下，農(nóng)村基層黨組織是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于法治鄉(xiāng)村建設(shè)路線、方針、政策的執(zhí)行者、推動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者，法治鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)在地要求農(nóng)村基層黨組織堅(jiān)持依法執(zhí)政，農(nóng)村基層黨組織依法執(zhí)政水平關(guān)系農(nóng)村治理法治化的實(shí)際成效。目前來看，農(nóng)村基層黨組織還存在著虛化、弱化、邊緣化的不良態(tài)勢，一定程度上偏離了依法執(zhí)政的方向。第一，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)參差不齊。農(nóng)村黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為農(nóng)村社會(huì)的一員，受傳統(tǒng)思想以及教育程度等眾多因素的影響，法治素養(yǎng)普遍不高，有的甚至是“法盲”，對于農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況新問題無所適從，難以利用法治思維和法治方式化解矛盾沖突，明顯阻礙了法治鄉(xiāng)村建設(shè)工作的具體落實(shí)和實(shí)施。第二，某些農(nóng)村政權(quán)受宗族勢力、黑惡勢力支配甚至控制。一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村惡勢力通過拉票賄選、暴力威脅等非法手段進(jìn)入農(nóng)村政權(quán)內(nèi)部直至把持基層政權(quán)，繼而橫行鄉(xiāng)里、欺壓百姓，視法律為兒戲，使農(nóng)村黨建流于形式，不僅嚴(yán)重?fù)p害黨的形象，造成了黨群關(guān)系的疏離，更為嚴(yán)重的是有一些農(nóng)村基層黨組織還淪為宗族和惡勢力攫取政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的工具。第三，農(nóng)村反腐敗斗爭依然嚴(yán)峻。黨的十八大以來，黨中央重拳打擊貪腐“蒼蠅”，嚴(yán)肅查處發(fā)生在農(nóng)民群眾身邊的腐敗案件，取得了顯著成績。2020年全國共查處民生領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題12.4萬個(gè);共查處涉黑涉惡腐敗和“保護(hù)傘”問題3.8萬個(gè)，批評教育幫助和處理6.2萬人，其中給予黨紀(jì)政務(wù)處分3.8萬人①，主要涉及征地補(bǔ)償、惠農(nóng)補(bǔ)貼、集體資產(chǎn)處置等領(lǐng)域，這表明農(nóng)村基層“微腐敗問題”尚未得到根本遏制，仍然有滋生蔓延的趨勢[14]。

五、實(shí)踐路徑：推動(dòng)鄉(xiāng)村法治化治理提檔升級(jí)

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化是鄉(xiāng)村社會(huì)治理領(lǐng)域的一次偉大變革，必須深刻認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中突出的治理難題和治理瓶頸，立足于新時(shí)代農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要這個(gè)最大實(shí)際，以農(nóng)村黨的建設(shè)為根本政治引領(lǐng)，構(gòu)建符合中國農(nóng)村特色的法治體系和治理體系，推進(jìn)農(nóng)村治理法治化提檔升級(jí)，進(jìn)而釋放應(yīng)有的治理效能。

（一）營造良好的農(nóng)村法治文化氛圍

良好的法治文化氛圍有助于農(nóng)民群眾在潛移默化中接受現(xiàn)代法治文化的熏陶，自覺樹立內(nèi)化于心外化于行的法治信仰，增強(qiáng)對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的歸屬感和認(rèn)同感。一方面，加強(qiáng)普法宣傳工作，切實(shí)提高農(nóng)村群眾的法治意識(shí)。一是立足于農(nóng)村生產(chǎn)生活實(shí)際，著重宣傳與農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的法律知識(shí);二是充分利用微信公眾號(hào)、抖音等新媒體形式進(jìn)行宣傳，通過鄉(xiāng)間巡回法庭、法律電影下鄉(xiāng)等農(nóng)民群眾喜聞樂見的方式不斷創(chuàng)新宣傳手段;三是各級(jí)政府要提高思想站位，選優(yōu)配強(qiáng)普法宣傳員，重點(diǎn)從高校、司法政法機(jī)關(guān)選聘優(yōu)秀法律人才不斷充實(shí)農(nóng)村普法隊(duì)伍。另一方面，加大農(nóng)村法律援助，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的法律服務(wù)體系。當(dāng)前農(nóng)民“無訟”“厭訟”思想除受傳統(tǒng)文化因素影響外，維權(quán)難、維權(quán)成本高也是重要影響因素，消除農(nóng)民對法律的疏離感，不僅要加強(qiáng)普法宣傳使送法下鄉(xiāng)獲得成效，還要加大對農(nóng)民的法律援助，改變城鄉(xiāng)二元的公共法律服務(wù)供給失衡狀態(tài)，使農(nóng)民獲得低成本的法律服務(wù)。作為法律援助的主導(dǎo)者和實(shí)施者，相關(guān)政府部門要加大法律援助經(jīng)費(fèi)投入，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村貧困人口的“法律脫貧”，支持和引導(dǎo)法律專業(yè)高校畢業(yè)生擔(dān)任農(nóng)村公益律師，為農(nóng)民合法權(quán)益的正當(dāng)實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。

（二）構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

自治是鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的治理方式，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化所追求的基本目標(biāo)。改革開放以來，基于國家與農(nóng)民的互動(dòng)，村民自治有效促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型發(fā)展，對于打造人人盡責(zé)、人人有責(zé)的鄉(xiāng)村法治環(huán)境發(fā)揮了重要作用。法治作為“硬約束”，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村長治久安的根本保障。法治以完善的體系規(guī)則規(guī)范農(nóng)村基層的治理行為，有效調(diào)整和約束不同主體間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理的規(guī)制和保護(hù)。德治是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要方式，為鄉(xiāng)村治理提供有力的情感支持和道德支撐。德治有利于引導(dǎo)村民崇德向善，使道德規(guī)范內(nèi)化為人們的行為自覺，為自治和法治贏得廣泛的社會(huì)認(rèn)同。黨的十九大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系” [15]?！叭巍苯Y(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系作為新時(shí)代實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的新路徑，有利于克服簡單化、單向度的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的弊端，充分發(fā)揮其綜合治理、系統(tǒng)治理、法治治理的優(yōu)勢，在推進(jìn)農(nóng)村法治化治理的進(jìn)程中發(fā)揮著積極作用。深入推進(jìn)“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，必須重點(diǎn)突出“三治”的協(xié)同互動(dòng)，遵循治理價(jià)值人民性、治理主體多元性、治理方式靈活性的基本原則，注重農(nóng)民群眾自治訴求的合理實(shí)現(xiàn)，以法治德治建設(shè)不斷涵養(yǎng)農(nóng)民的精神世界，提升主體意識(shí)，進(jìn)而培育其高度的政治積極性和參與度，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新提供不竭的內(nèi)生資源和動(dòng)力。自治是法治、德治的目標(biāo)，法治是自治、德治的保障，德治是自治、法治的基礎(chǔ)?！叭巍笔怯袡C(jī)整體而非簡單組合，新時(shí)代鄉(xiāng)村要以自治為核心，以道德力量為滋養(yǎng)，充分發(fā)揮法治的保障作用，建立自治、法治、德治相互補(bǔ)充、相互支撐的動(dòng)態(tài)開放的治理體系，在優(yōu)化整合中力爭實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的良性發(fā)展。

（三）建立健全系統(tǒng)完善的農(nóng)村法治體系

第一，堅(jiān)持立法先行，不斷完善涉農(nóng)法律規(guī)范體系。新時(shí)代立法工作要立足于鄉(xiāng)土社會(huì)變遷的客觀實(shí)際，重點(diǎn)解決農(nóng)村改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，構(gòu)建全覆蓋的農(nóng)村法律體系，將法律滲透到農(nóng)村土地、治安、教育、醫(yī)療等方方面面[16]。同時(shí)放眼長遠(yuǎn)，尊重農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，使相關(guān)法律制度既著眼于目前農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，又要具有很強(qiáng)的前瞻性，發(fā)揮法治保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的作用。第二，堅(jiān)持依法行政，樹立基層政府權(quán)威?；鶎诱仨氁砸婪ㄐ姓砟顬橹笇?dǎo)，努力以法治方式化解基層矛盾，大力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)公開，構(gòu)建和完善彰顯公開透明的治理程序，實(shí)現(xiàn)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。江蘇省金湖縣黎城鎮(zhèn)以“五性”為基本思路，凸顯“五強(qiáng)化”依法行政實(shí)踐。江蘇省溧陽市區(qū)通過“清單制度”接受社會(huì)監(jiān)督，不斷提高政務(wù)服務(wù)水平。安徽省滁州市創(chuàng)新清權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)運(yùn)行機(jī)制，有效遏制了政府不作為、亂作為現(xiàn)象。這些都是新時(shí)代深入推進(jìn)依法行政的有益探索。第三，堅(jiān)持公正司法，增強(qiáng)司法公信力。必須著力破除制約公正司法實(shí)效的深層次問題，黨的十八大以來的司法體制改革在職權(quán)配置、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、人權(quán)保障等方面大有作為，有效樹立了法律權(quán)威和司法公信力。但外在變革必須結(jié)合農(nóng)民群眾的主體需求，將“法官駐村”等形式真正落實(shí)到位，加大法律援助和訴訟補(bǔ)償，在轉(zhuǎn)變法律服務(wù)方式的同時(shí)密切同農(nóng)民的聯(lián)系，推動(dòng)基層司法活動(dòng)和農(nóng)民群眾合法正當(dāng)訴求同向發(fā)展。

（四）以黨建引領(lǐng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)

堅(jiān)持和完善黨對農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會(huì)主義在鄉(xiāng)村工作的具體貫徹 [17]。必須堅(jiān)持黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，以加強(qiáng)農(nóng)村黨的建設(shè)引領(lǐng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。第一，以思想建設(shè)為魂，鍛造黨員領(lǐng)導(dǎo)干部政治意識(shí)和法治意識(shí)。要不斷加大對農(nóng)村黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)和考核力度，發(fā)揮黨校在思想政治教育方面的優(yōu)勢和政策解讀功能，使農(nóng)村干部全面了解黨的農(nóng)村工作路線、方針、政策，同時(shí)要積極鼓勵(lì)自我學(xué)習(xí)和外出交流學(xué)習(xí)，重點(diǎn)提升政治理論和法治理論的認(rèn)識(shí)深度和理論應(yīng)用能力。第二，以組織建設(shè)為本，提升基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。一方面，國家應(yīng)加強(qiáng)政策指引，號(hào)召優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生擔(dān)任村干部，從各級(jí)機(jī)關(guān)遴選優(yōu)秀公務(wù)員擔(dān)任村黨支部書記，著力提升領(lǐng)導(dǎo)班子整體素質(zhì);另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要加大農(nóng)村選舉環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，嚴(yán)格審查候選人資質(zhì)，堅(jiān)決把“問題人員”清除出組織。第三，以作風(fēng)建設(shè)為基，推進(jìn)管黨治黨向縱深發(fā)展。其一，通過重溫入黨誓詞，參觀紅色教育基地等形式加強(qiáng)農(nóng)村黨員干部的廉政教育，筑牢廉潔自律的思想根基。其二，轉(zhuǎn)變工作方式和工作作風(fēng)，將改善民生、服務(wù)群眾、保障群眾合法權(quán)益作為農(nóng)村黨建的日常工作，使每一位黨員都能夠把廣大群眾的訴求作為政治路線和大政方針的起點(diǎn)，時(shí)刻牢記共產(chǎn)黨人的“初心” [18]，以實(shí)際行動(dòng)密切黨組織同人民群眾的血肉聯(lián)系。其三，將巡察工作全面向基層延伸，持續(xù)加大農(nóng)村查處和懲治腐敗力度，深挖徹查涉黑涉惡“保護(hù)傘”，把掃黑除惡同基層“拍蠅”結(jié)合起來。

六、基本結(jié)論

中國鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)向法治社會(huì)，鄉(xiāng)村治理依靠法治化治理，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)漸進(jìn)的、自發(fā)的過程，同時(shí)我們也要充分認(rèn)識(shí)到其中的歷史必然性。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生根本性變化，鄉(xiāng)村社會(huì)在現(xiàn)代化浪潮的洗禮下，民主、法治觀念已經(jīng)深深地影響鄉(xiāng)村民眾的價(jià)值選擇，鄉(xiāng)村治理思維加快創(chuàng)新，不斷助推鄉(xiāng)村基層法治化治理建設(shè)，鄉(xiāng)村基層法治化已經(jīng)成為不可阻擋的時(shí)代潮流。

梳理鄉(xiāng)村治理的歷史演進(jìn)脈絡(luò)，就是要正視傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式在我國鄉(xiāng)村社會(huì)歷史發(fā)展中所起的作用，充分尊重鄉(xiāng)村的治理文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要，更加重視傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代法治的功能調(diào)適，建設(shè)具有中國特色、兼具傳統(tǒng)與法治的美麗新鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村社會(huì)法治化治理旨在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的科學(xué)效能和社會(huì)管理的和諧有序，具有動(dòng)態(tài)調(diào)適農(nóng)村社會(huì)階級(jí)結(jié)構(gòu)和權(quán)力利益關(guān)系的基本屬性，在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的深遠(yuǎn)意義。

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工作。必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明的各方面工作都納入法治化治理軌道，克服鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的斷裂和失衡。要以維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益和滿足其日益增長的美好生活需要為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，聯(lián)系各地鄉(xiāng)村實(shí)際，因地制宜開展法治化治理。將法治化嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)治理場域是全面依法治國、提升農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之舉、必要之舉，順利推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須一以貫之推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：中國共產(chǎn)黨十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)工作報(bào)告。

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