新中國初期中央對民族自治地方財政管理的探尋*

姜長青 晉 森

民族區(qū)域自治是符合中國國情的一項基本政治制度。新中國成立后，在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族以其聚居區(qū)為基礎(chǔ)實行民族區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治兼顧了中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展的特點和需要。財政是國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，新中國初期，中央對民族自治地方財政管理體制進行了多方面探尋，給予了特殊政策，支持了民族自治地方的發(fā)展。

一、中央關(guān)于民族區(qū)域自治的認(rèn)識

由于歷史上統(tǒng)治階級往往實行不恰當(dāng)?shù)拿褡逭撸灿捎诟髅褡灏l(fā)展不平衡等，民族問題在中國歷史上曾非常突出。早在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨就對解決中國民族問題進行了多方面有益探索，初步積累了相關(guān)經(jīng)驗。新中國成立前后，中國共產(chǎn)黨十分重視少數(shù)民族聚居地區(qū)的發(fā)展?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第51條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)?！?1)徐辰編著：《憲制道路與中國命運——中國近代憲法文獻選編(1840—1949)》下卷，北京：中央編譯出版社，2017年，第461頁。1952年，中央人民政府頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，1954年召開的第一屆全國人民代表大會把民族區(qū)域自治制度寫進《中華人民共和國憲法》，從而確立了其在憲法中的地位。

隨著第一個五年計劃順利推進和國內(nèi)外形勢發(fā)展變化，新中國領(lǐng)導(dǎo)人對民族問題進行了更為深入的探索。1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》報告中專門論述了漢族和少數(shù)民族的關(guān)系，指出：“我們說中國地大物博，人口眾多，實際上是漢族‘人口眾多’，少數(shù)民族‘地大物博’，至少地下資源很可能是少數(shù)民族‘物博’?！?2)《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年， 第33頁。在黨的八大上，劉少奇也對少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展問題作了論述，他特別強調(diào)要在少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展工業(yè)，指出：“各少數(shù)民族要發(fā)展成為現(xiàn)代民族，除進行社會改革以外，根本的關(guān)鍵是要在他們的地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)。國家在第一個五年計劃期間，已經(jīng)在一些少數(shù)民族地區(qū)，建立了一些新的工業(yè)基地，舉辦了一些大型的現(xiàn)代工業(yè)和運輸業(yè)，在第二個五年計劃期間還將繼續(xù)這樣做。這是全國各民族人民的共同利益和根本利益。……同時，為了滿足少數(shù)民族人民的特殊需要，中央各部門和各省、自治區(qū)政府，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀上可能和經(jīng)濟上合理的原則，在少數(shù)民族地區(qū)逐步地舉辦一些地方工業(yè)。凡是在少數(shù)民族地區(qū)的工業(yè)，無論是中央國營工業(yè)或者是地方工業(yè)，都必須注意幫助少數(shù)民族形成自己的工人階級，培養(yǎng)自己的科學(xué)技術(shù)干部和企業(yè)管理干部。只有這樣，少數(shù)民族在各方面的發(fā)展才能比較快地達到現(xiàn)代的水平?！?3)《劉少奇選集》下卷，北京：人民出版社，1985年，第250-252頁。

1957年2月27日，毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》報告中進一步指出中國民族問題的特點，即少數(shù)民族人數(shù)少，但居住區(qū)面積占到全國總面積的50%～60%。漢族人口多，但居住區(qū)面積相對較小。(4)《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年， 第227頁。8月4日，在青島召開的全國人大民族委員會民族座談會上，周恩來作了題為《關(guān)于我國民族政策的幾個問題》的報告，指出實行民族區(qū)域自治是我們新中國成立后在民族問題上的一個根本性政策，這是適合中國情況并且有利于民族合作的。(5)中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜(1949—1976)》中，北京：中央文獻出版社，1997年，第66頁。

1959年12月19日，毛澤東等在讀蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟學(xué)教科書》第23章《社會主義國民經(jīng)濟體系的建立》的“各民族經(jīng)濟不平等的消滅”這一節(jié)后，結(jié)合蘇聯(lián)的民族問題談到了中國的民族政策。他指出：“蘇聯(lián)的少數(shù)民族人口，占全國人口的一半，他們實行加盟共和國、自治共和國的辦法。我們這里少數(shù)民族人口占百分之六，實行民族區(qū)域自治的辦法。有些人想援引蘇聯(lián)的辦法，在中國成立加盟共和國或自治共和國，這是不對的。”(6)中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1949—1976)》第4卷，北京：中央文獻出版社，2013年，第268頁。

新中國初期，中國共產(chǎn)黨對民族問題進行了深入探索，并且根據(jù)中國民族特點制定了民族區(qū)域自治政策，這是符合中國國情的政策。而在具體實踐中，國家為了民族自治地方更好的發(fā)展，在財政管理體制方面制定和實施了一系列有利于民族自治地方發(fā)展的政策，促進了民族自治地方的發(fā)展進步。

二、民族自治地方財政管理制度初建

新中國初期，中國共產(chǎn)黨高度重視民族問題，支持民族自治地方社會經(jīng)濟的發(fā)展便是具體實踐中的重要內(nèi)容之一。其中很重要的是在國家財政體制中對民族自治地方給予特殊的政策規(guī)定。新中國成立后，在財政管理體制上，為了支持民族地區(qū)發(fā)展，維護民族團結(jié)，除按一般地區(qū)的規(guī)定執(zhí)行外，對民族地區(qū)財政還作了一些特殊規(guī)定，總的原則是給予民族自治地方更大的財政自主權(quán)和財政補助。

早在1952年8月，中央人民政府頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》第19條便規(guī)定：“在國家統(tǒng)一的財政體制下，各民族自治區(qū)機關(guān)，有權(quán)依據(jù)中央人民政府和上級人民政府對民族自治區(qū)財政管理權(quán)限的劃分，管理本自治區(qū)的財政?！?7)《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4259.htm。

第一個五年計劃期間，國家在編制預(yù)算草案時照顧到民族地區(qū)的特點，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃和目標(biāo)，對民族自治地方財政管理體制作出了相應(yīng)規(guī)定。政務(wù)院《關(guān)于編造1954年預(yù)算草案的指示》規(guī)定：在財政管理方面，民族自治區(qū)有一定范圍的自治權(quán)。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則下，自治區(qū)的財政管理由自治區(qū)實行統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，除關(guān)稅、鹽稅和國營企業(yè)收入外，由自治區(qū)統(tǒng)收所有在該自治區(qū)的一切收入，同時自治區(qū)的一切支出也由自治區(qū)統(tǒng)支。收大于支的部分上解中央，不足部分由中央補助。各民族自治區(qū)，除與省、縣相當(dāng)之自治區(qū)，得比照省、縣成立一級總預(yù)算外，其他自治區(qū)最高一級政權(quán)組織凡與行署或?qū)^(qū)相當(dāng)?shù)?，如有必要，可?jīng)上級人民政府批準(zhǔn)，成立一級總預(yù)算。(8)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1982年，第70頁?！墩?wù)院關(guān)于編造1955年預(yù)算草案的指示》規(guī)定：“民族自治區(qū)應(yīng)按法律規(guī)定的權(quán)限，管理本地方的財政。相當(dāng)于省以上的自治區(qū)……仍按1954年的收支劃分辦法繼續(xù)執(zhí)行，即在國家統(tǒng)一計劃的范圍內(nèi)，實行統(tǒng)收統(tǒng)支。其1955年預(yù)算的增長，適用關(guān)于地方預(yù)算的規(guī)定。省、區(qū)所屬的自治州、自治縣的收支劃分，由省、區(qū)提出辦法，報財政部批準(zhǔn)；其業(yè)經(jīng)大行政區(qū)批準(zhǔn)者，報財政部備案?！?9)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國物價出版社，2000年，第335頁。根據(jù)這個規(guī)定，民族自治區(qū)的收支范圍比一般地區(qū)要大。1954年，一般地區(qū)的收入分為固定收入、固定比例分成收入和中央調(diào)劑收入3種，民族自治區(qū)的收入，除少數(shù)幾項歸中央外，其他不分類別，均由自治區(qū)統(tǒng)收。此外，一般地區(qū)的專區(qū)不成立一級總預(yù)算，相當(dāng)于專區(qū)的自治州則可成立一級總預(yù)算。

《財政部關(guān)于1955年省、市地方預(yù)算草案若干具體問題》規(guī)定：“地方預(yù)算對有關(guān)少數(shù)民族地區(qū)之救濟、教育、衛(wèi)生、干部訓(xùn)練以及生產(chǎn)扶助的開支應(yīng)列入各該級預(yù)算的相應(yīng)科目內(nèi)，至于對少數(shù)民族地區(qū)的干部生活補助，應(yīng)根據(jù)過去中央、大區(qū)批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)計算，分別列入其所在機關(guān)經(jīng)費預(yù)算‘工資補助費’‘包干補助費’，以及‘公務(wù)費’各目內(nèi)，不應(yīng)和上述開支混淆編列。省和自治區(qū)所屬的自治州、自治縣的收支劃分，由省、自治區(qū)提出辦法，報財政部批準(zhǔn)；其業(yè)經(jīng)大行政區(qū)批準(zhǔn)者，報財政部備案。省轄自治州、自治縣在收入劃分上，原則上應(yīng)采劃稅分成辦法，不按統(tǒng)收統(tǒng)支辦理，其稅收分成比例，應(yīng)包括在省的總分成比例之內(nèi)，不應(yīng)另行單獨計算?！?10)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國物價出版社，2000年，第337頁。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于編造1956年國家預(yù)算草案的指示》對一些自治區(qū)的預(yù)備費作了規(guī)定，指出總預(yù)備費應(yīng)當(dāng)主要集中在國家預(yù)算，以便應(yīng)付年初預(yù)料不到的重要撥款。省、直轄市總預(yù)算得設(shè)預(yù)備費2%～3%，一些重要的自治區(qū)地方總預(yù)算得設(shè)預(yù)備費4%。(11)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國物價出版社，2000年，第117頁。自治區(qū)預(yù)備費比一般省市要高1%～2%，照顧民族地區(qū)的特殊需要。1955—1957年，各民族自治區(qū)的財政體制基本上仍按上述規(guī)定執(zhí)行。

國家還注重對少數(shù)民族地區(qū)的投資建設(shè)。如1954年國家決算對少數(shù)民族地區(qū)交通運輸投資約為12 700萬元，教育支出約為9 600萬元，衛(wèi)生支出約為3 100萬元。(12)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國物價出版社，2000年，第278頁。而在1955年，國家財政對少數(shù)民族地區(qū)公路投資5 250多萬元，教育支出8 400多萬元，衛(wèi)生支出3 690多萬元。(13)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國物價出版社，2000年，第288頁。1956年4月，時任財政部部長李先念在向毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)人所作的《關(guān)于財貿(mào)工作匯報提要》中進一步提出：“民族自治地方的財政，更要照顧民族的特點和特殊需要?！?14)《李先念論財政金融貿(mào)易1950—1991》上卷，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1992年，第156頁。毛澤東在《論十大關(guān)系》中要求：“在少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟管理體制和財政體制，究竟怎樣才適合，要好好研究一下?！?15)《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年， 第34頁。1957年7月7日，根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)指示精神，國家民委、財政部出臺關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)補助費的管理規(guī)定，要求國家預(yù)算中每年安排的少數(shù)民族地區(qū)補助費，是在正常經(jīng)費以外用于解決一些特殊開支的?？睿攸c用于少數(shù)民族發(fā)展生產(chǎn)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面某些特殊困難的補助開支。

1957年8月4日，周恩來在全國人大民族委員會召開的民族工作座談會上指出：“我們社會主義國家，是要所有的兄弟民族地區(qū)、區(qū)域自治的地區(qū)都現(xiàn)代化。全中國的現(xiàn)代化一定要全面地發(fā)展起來。我們有這樣一個氣概，這是我們這個民族大家庭真正平等友愛的氣概?！?16)《周恩來選集》下卷，北京：人民出版社，1984年，第266頁。周恩來在講話中表示，要支持民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。同年9月24日，陳云在黨的八屆三中全會上所作的報告指出：“民族自治區(qū)財政對民族自治區(qū)規(guī)定的財政收支辦法，比其他省、市更寬一些。固定收入、企業(yè)分成收入、調(diào)劑分成收入，全部交給自治區(qū)，多還少補。”(17)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國物價出版社，2000年，第342頁。

1957年11月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于改進財政管理體制的規(guī)定》體現(xiàn)了中央合理劃分中央與地方財政管理權(quán)限的精神，對民族自治地區(qū)財政也作了相關(guān)規(guī)定。該規(guī)定指出：“為了適應(yīng)民族自治區(qū)的財政經(jīng)濟發(fā)展情況，在計算民族自治區(qū)正常年度支出的時候，只扣除重大災(zāi)荒救濟、堵口、復(fù)堤和國家計劃的大規(guī)模移民墾荒等特殊支出，不扣除地方基本建設(shè)支出；劃給民族自治區(qū)的收入，除了地方固定收入仍然全部劃給自治區(qū)，企業(yè)分成收入同樣按照全國百分之二十的分成比例，分給自治區(qū)以外，在自治區(qū)的調(diào)劑收入，也全部劃給自治區(qū)，作為自治區(qū)收入。這樣劃分之后，根據(jù)支出基數(shù)計算，收入多于支出的部分，按一定的比例上繳中央；收入少于支出的部分，由中央撥款補助?！?18)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國物價出版社，2000年，第352頁。同月，《財政部關(guān)于編造1958年地方預(yù)算草案的補充規(guī)定 》指出，為了照顧民族地區(qū)的預(yù)算收支，一些轄有自治州、自治縣的省份，對自治州可以將農(nóng)業(yè)稅收入和工商業(yè)所得稅的全部收入劃給，對自治縣可以將農(nóng)業(yè)稅的全部收入劃給。如果這樣使省在劃分縣、市之間收入發(fā)生困難時，可以報請財政部批準(zhǔn)提高對農(nóng)業(yè)稅收入和工商業(yè)所得稅收入的比例，并且相應(yīng)降低其他各項調(diào)劑收入的分成比例，以保持該省預(yù)算的平衡。(19)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年，第7頁。

1958年3月7日，國務(wù)院全體會議通過由李先念審定的《民族自治地方財政管理暫行辦法》。財政部在說明中指出，制定該辦法是為了保障民族自治地方充分行使在財政管理上的自治權(quán)利，加速進行社會主義建設(shè)，改變少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟文化落后面貌。實行這個辦法，民族自治地方的自治機關(guān)將取得比一般省、市地方更為廣泛的財政管理權(quán)限，并且可以得到較多的機動財力。(20)鄂豫邊區(qū)革命史編輯部編寫：《李先念年譜》第3卷，北京：中央文獻出版社，2011年，第60頁?！睹褡遄灾蔚胤截斦芾頃盒修k法》除同于一般地區(qū)的內(nèi)容外，對民族自治地方的特殊規(guī)定有：(1)自治區(qū)、自治州、自治縣都建立一級預(yù)算。(2)自治區(qū)的收入，除包括自治區(qū)所屬的地方企業(yè)收入、地方事業(yè)收入、國家指定的企業(yè)分成收入、七種地方稅收以外，還包括在自治區(qū)征收的全部商品流通稅、貨物稅、工商營業(yè)稅、工商所得稅、農(nóng)業(yè)稅和公債收入，而這些收入在其他地區(qū)是作為調(diào)劑收入的。自治區(qū)的支出，除包括正常支出以外，還包括基本建設(shè)投資，而一般地區(qū)的基本建設(shè)投資則由中央專案撥款。(3)按照國家劃分的收支項目和民族自治地方經(jīng)濟、文化發(fā)展的特點和需要，確定上繳定額或上級補助數(shù)額。收支項目和上繳定額確定后，5年不變，但上級補助數(shù)額可根據(jù)需要予以變動。(4)民族自治地方的各項開支標(biāo)準(zhǔn)、定員定額，由各民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)國家規(guī)定的原則，結(jié)合各地區(qū)實際情況自行規(guī)定，并報上一級國家行政機關(guān)備案。

根據(jù)1958年的相關(guān)規(guī)定，國家在預(yù)算管理制度上體現(xiàn)對民族自治地方的特殊照顧主要有兩方面原則：(1)每年安排一筆自治地方機動金，用以解決民族自治地方生產(chǎn)、生活、文教、衛(wèi)生等方面的特殊需要。(2)中央對轄有民族自治地方的省，計算支出基數(shù)時，在全省支出總額以外，對自治州的支出基數(shù)增加7%～8%,對自治縣的支出基數(shù)增加4%～5%。1958年5月19日，財政部黨組關(guān)于依靠全黨、依靠群眾辦財政的報告指出，對于民族自治地方的財政，除這兩條原則以外，還要照顧各民族自治地方的特點和加快發(fā)展其經(jīng)濟文化建設(shè)事業(yè)的需要，擬定適合他們情況的財政管理辦法。(21)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年，第15-16頁。1958年6月，財政部、民族事務(wù)委員會關(guān)于《民族自治地方財政管理暫行辦法(草案)》的說明進一步指出：“這個《暫行辦法(草案)》的特點，在于它進一步體現(xiàn)了憲法所規(guī)定的少數(shù)民族當(dāng)家做主的權(quán)利。實行這個辦法以后，民族自治地方的自治機關(guān)將取得比較一般省、市地方更為廣泛的財政管理權(quán)限，并且可以得到較多的機動財力?！?22)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年，第41頁。這個說明還寫道：“民族自治地方的財政收支范圍和管理職權(quán)總體上比一般地區(qū)更廣泛一些。這種區(qū)別是貫徹執(zhí)行國家的民族政策所必需的，它體現(xiàn)了國家對民族自治地方的經(jīng)濟和文化事業(yè)發(fā)展的關(guān)心，體現(xiàn)了國家給予民族自治地方的自治機關(guān)以較大的財政權(quán)限，并且國家對民族自治地區(qū)財政支援的力度和范圍較一般地區(qū)大。”(23)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年，第43頁。

三、20世紀(jì)60年代初期民族自治地方財政管理體制的發(fā)展

20世紀(jì)60年代初，由于各方面的影響，中國經(jīng)濟遇到了嚴(yán)重困難，國民經(jīng)濟被迫進入調(diào)整時期。即使在經(jīng)濟非常困難的情況下，國家對民族自治地方的財政還是給予了特殊幫助和照顧。

1960年12月31日，《財政部黨組關(guān)于改進財政體制、加強財政管理的報告》提出：“對于各民族自治地方財政管理權(quán)限的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，根據(jù)國家經(jīng)濟建設(shè)計劃的安排，適當(dāng)照顧到民族自治地方經(jīng)濟、文化發(fā)展的特點和需要。在確定民族自治地方的支出指標(biāo)和預(yù)備費額度等方面，也要根據(jù)情況，適當(dāng)給予照顧。 ”(24)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年，第25頁。

國家財政部門對民族地區(qū)的財政問題更加重視。1962年12月23日，時任財政部副部長吳波的總結(jié)發(fā)言提綱(草稿)中關(guān)于民族自治區(qū)財政管理問題提出：“1963年對民族自治區(qū)可以實行以下辦法(自治州、自治縣如何管理，由各省、自治區(qū)確定)：(1)定收入，定支出，總額分成，一年一變。(2)民族自治區(qū)的預(yù)備費應(yīng)當(dāng)高于一般省、市，按5%分配。同時，還要適當(dāng)安排一筆民族地區(qū)補助費，用于解決民族地區(qū)的某些特殊開支。(3)民族自治區(qū)的征稅免稅權(quán)限，可以和一般地區(qū)有所不同。(4)各項定員定額和開支標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)照顧民族地區(qū)的特點。”(25)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年，第45頁。根據(jù)吳波的這些提議， 1963年1月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于1963年預(yù)算管理制度的幾項規(guī)定》，對于民族自治地方的財政管理作了若干方面的修改。為照顧各民族自治區(qū)的特點，關(guān)于部分地區(qū)的預(yù)算管理，實行下列辦法：“(1)核定收入，核定支出，總額分成，一年一變。即：自治區(qū)經(jīng)管的各項收入和劃給地方的各項支出，全部列入地方預(yù)算。凡是收入大于支出的，實行總額分成，多余的部分按比例上解中央，凡是支出大于收入的，不足的部分，由中央給予補助。分成的比例或者補助的數(shù)額，按中央核定的預(yù)算指標(biāo)計算，一年一變。(2)自治區(qū)的預(yù)備費應(yīng)當(dāng)高于一般省、市，按自治區(qū)支出總額的百分之五分配。同時要安排一筆民族地區(qū)補助費，用于解決民族地區(qū)的某些特殊開支。(3)自治區(qū)的征稅免稅權(quán)限，可以和一般地區(qū)有所不同，仍然按照現(xiàn)行的辦法執(zhí)行。(4)某些定員定額和開支標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)照顧民族地區(qū)的特點，具體辦法由財政部會同有關(guān)部門研究規(guī)定。 自治州、自治縣的財政管理辦法，由各自治區(qū)和省規(guī)定?！?26)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1982年，第150-151頁。

1963年6月9日，李先念同烏蘭夫主持國務(wù)院財貿(mào)辦公室辦公會議，李先念在會議發(fā)言中指出：“給民族自治地方一定的機動財力。民族自治區(qū)的預(yù)備費可按照高于一般省市的原則設(shè)置，一般省市按財政支出總額的3%，自治區(qū)按5%設(shè)置。此外，為了照顧民族自治區(qū)經(jīng)濟和文化發(fā)展的特點，再按照當(dāng)年經(jīng)常支出總額的5%，增加一筆機動資金，以解決民族自治地方的特殊需要；民族自治區(qū)超收部分，仍然實行中央、地方分成的辦法，不要全部留給地方。民族自治區(qū)的財政結(jié)余，仍然留給地方使用，但是，由于動用結(jié)余牽扯到全國信貸資金的平衡問題，各地動用結(jié)余時，仍須報財政部批準(zhǔn)?！?27)鄂豫邊區(qū)革命史編輯部編寫：《李先念年譜》第3卷，北京：中央文獻出版社，2011年，第587-588頁。

為了更好地貫徹中央對民族自治地區(qū)的政策，制定更為有效的民族自治地方財政管理辦法，1963年11月21日，財政部、民族事務(wù)委員會提交了《關(guān)于改進民族自治地方財政管理體制的報告》。該報告對民族自治地方的財政管理問題進行了深入探討，初步說明了民族自治地方財政管理存在的問題以及產(chǎn)生的原因。該報告對改進民族自治地方財政管理體制也提出了意見，主要包括：(1)對民族自治地方的預(yù)算管理，實行“核定收支，總額計算，多余上交，不足補助，一年一定”的辦法。(2)適當(dāng)增加民族自治地方的機動財力。主要從兩方面解決：一是國家在核定年度預(yù)算收支的時候，按照民族自治地方上年的經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)費、社會文教事業(yè)費、行政管理費及其他事業(yè)費(不包括基本建設(shè)撥款和流動資金)的支出決算數(shù)，另加5%作為民族自治地方的機動資金。二是提高預(yù)備費的設(shè)置比例，對自治區(qū)的預(yù)備費按支出總額的5%計算(一般省、市是2%)，自治州的預(yù)備費按4%計算，自治縣的預(yù)備費按3%計算(一般縣是1%)。云南、青海兩省，由于少數(shù)民族人口較多，預(yù)備費的比例和機動資金的安排，可以比照自治區(qū)給予照顧。此外，國家預(yù)算每年還要安排一筆民族地區(qū)補助費，撥給民族地區(qū)作為解決一些特殊開支的?？?。按照這樣安排，民族自治地方的機動財力，包括上述機動資金、預(yù)備費和民族地區(qū)補助費，相當(dāng)于這些地區(qū)總支出的20%左右。(3)擴大民族自治地方的財政管理權(quán)限。主要是適當(dāng)擴大以下三方面權(quán)限： 預(yù)算收支的調(diào)劑權(quán)；開支標(biāo)準(zhǔn)和定員定額的制定權(quán)；超收和上年結(jié)余的動用權(quán)。(28)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年，第47-48頁。

1963年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部、中央民委《關(guān)于改進民族自治地方財政管理體制的報告》和《關(guān)于改進民族自治地方財政管理的規(guī)定(草案)》，同意《關(guān)于改進民族自治地方財政管理的規(guī)定(草案)》于1964年試行一年，進行修改后再正式發(fā)布執(zhí)行。該規(guī)定比1958年的辦法進一步擴大了地方自治地區(qū)的財政管理權(quán)限，增加了其機動財力。

1964年12月19日發(fā)布的 《1964年國家預(yù)算預(yù)計執(zhí)行情況和1965年國家預(yù)算初步安排的解釋手冊 》列出了民族自治地方財政體制和一般地區(qū)財政體制的不同之處：(1)民族自治地方的預(yù)備費，自治區(qū)按總支出的5%、自治州按4%、自治縣按3%計算，均高于一般地區(qū)。一般地區(qū)的省(市)為3%，縣(市)為1%左右。(2)民族自治地方的行政、事業(yè)等正常經(jīng)費，除按行政、事業(yè)計劃算賬分配以外，另外再加5%的基數(shù)，作為民族自治地方的機動資金，由地方機動安排使用。(3)每年國家預(yù)算分配一筆民族地區(qū)補助費(每年3 000萬～5 000萬元)，作為解決民族地區(qū)某些特殊開支的專款。(4)國家在確定民族自治地方各項事業(yè)計劃和定員定額標(biāo)準(zhǔn)時，還要給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?5)民族自治區(qū)在執(zhí)行國家稅法時，對于某些需要從稅收上加以照顧和獎勵的，比一般地區(qū)有較大的減稅免稅權(quán)限。必要時，還可以根據(jù)稅法的基本原則，制定本自治區(qū)的稅收辦法，報國務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行。(29)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年，第50頁。國家賦予民族自治地方的財政較一般地區(qū)更大的財政權(quán)力，使得民族自治地方財政部門在資金使用方面更有效率，也更適合本地區(qū)特點。在1965年以后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，國家對民族自治地方繼續(xù)實行了這些財政政策規(guī)定。

國家通過對民族自治地方在財政管理體制方面制定一系列特殊政策，確保民族政策的貫徹執(zhí)行。如國家通過財政轉(zhuǎn)移支付，依據(jù)情況采取一般性轉(zhuǎn)移支付、專項財政轉(zhuǎn)移支付以及國家確定的其他轉(zhuǎn)移支付方式，增加對民族自治地方資金投入和財政補助，這對促進民族自治地方社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了很大作用，民族自治地方逐步縮小了與其他地區(qū)之間的差距。國家在特定時期還賦予了民族自治地方部分稅收管理方面的權(quán)限。從1955年起，中央便設(shè)立“民族地區(qū)補助費”，國家財政撥給民族自治地方的補助款，“第一個五年計劃時期為四億四千萬元，第二個五年計劃時期增加到三十一億五千萬元，增加了二十七億一千萬元”(30)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編(財政卷)》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年，第46頁。。1964年，中央設(shè)立“民族地區(qū)機動金”等專項資金，并采取提高少數(shù)民族地區(qū)財政預(yù)備費的設(shè)置比例等優(yōu)惠政策，幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟和提高人民生活水平。

新中國初期，對民族自治地方的財政管理方面，中央制定和執(zhí)行了有利于民族自治地方發(fā)展的政策，對民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展給予了必要的支持和照顧，賦予了民族自治地方比其他一般省級行政區(qū)域大得多的財政管理權(quán)限，推動了民族自治地方社會經(jīng)濟和民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展。當(dāng)然，由于現(xiàn)實條件的限制，民族自治地方財政管理體制的初建與發(fā)展不能不受到歷史條件的制約。盡管如此，新中國初期的民族自治地方財政管理體制仍發(fā)揮了重要歷史作用，值得認(rèn)真研究和總結(jié)其中的歷史經(jīng)驗。