從新冠肺炎疫情看我國(guó)預(yù)備費(fèi)法律規(guī)制的完善

張響響

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

2020年初，新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎疫情”)因其擴(kuò)散迅速、傳染性強(qiáng)和后果嚴(yán)重等特征，對(duì)中國(guó)乃至世界各國(guó)政府的“作為”提出了新的挑戰(zhàn)。黨中央和各級(jí)地方政府采取政府采購(gòu)、轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口援助、稅費(fèi)優(yōu)惠等多種措施控制疫情和推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，財(cái)政部緊急發(fā)布通知①明確做好疫情防控經(jīng)費(fèi)保障工作，中央和地方財(cái)政對(duì)患者、參加防治工作的醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者給予補(bǔ)助，各省也紛紛采取各項(xiàng)財(cái)政措施防控疫情。各級(jí)財(cái)政作為一支重要的力量，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、預(yù)撥專項(xiàng)資金、發(fā)行抗疫特別國(guó)債、動(dòng)用預(yù)備費(fèi)等形式支持疫情防控工作。

一、財(cái)政預(yù)備費(fèi)的內(nèi)在價(jià)值及條款變化

常規(guī)應(yīng)急財(cái)政資金是指列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算、經(jīng)法定程序通過(guò)的用于當(dāng)年發(fā)生的或可能發(fā)生的突發(fā)事件的資金，具體包括各項(xiàng)具體財(cái)政支出、預(yù)備費(fèi)和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，這是由中央和地方各級(jí)政府結(jié)合當(dāng)?shù)貧v年突發(fā)事件發(fā)生頻率、嚴(yán)重程度和恢復(fù)程度等的實(shí)際情況作出的該年度的應(yīng)急資金。預(yù)備費(fèi)作為一般公共預(yù)算支出的一項(xiàng)，屬于各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的一部分，預(yù)備費(fèi)的多寡關(guān)系到各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。因具體財(cái)政支出項(xiàng)目已基本涵蓋突發(fā)事件的事前、事中、事后各階段，因此財(cái)政預(yù)備費(fèi)能夠有效解決財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中因資金不足而需要臨時(shí)追加支出的特殊情況，具有補(bǔ)充性應(yīng)急的特征。在新冠肺炎疫情爆發(fā)后，各地政府采取多項(xiàng)財(cái)政措施減輕災(zāi)情損害、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，預(yù)備費(fèi)作為補(bǔ)充性的措施也在財(cái)政資金的補(bǔ)給中發(fā)揮了重要作用。

我國(guó)預(yù)備費(fèi)條款經(jīng)歷了從1994年《預(yù)算法》第三十二條到2014年《預(yù)算法》第四十條的變化。首先體現(xiàn)在計(jì)提基準(zhǔn)上，修改前的計(jì)提基準(zhǔn)為“本級(jí)政府預(yù)算支出額”，修改后的計(jì)提基準(zhǔn)為“本級(jí)一般公共預(yù)算支出”，實(shí)際上縮小了預(yù)備費(fèi)的提取口徑，限縮了預(yù)備費(fèi)的提取規(guī)模。其次擴(kuò)大了預(yù)備費(fèi)的適用情形，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條，自然災(zāi)害不足以概括所有的突發(fā)事件情形，因此以突發(fā)事件兜底就能將預(yù)備費(fèi)的適用擴(kuò)大到更多情形。最后明確了預(yù)備費(fèi)的“兜底”功能，在自然、社會(huì)環(huán)境領(lǐng)域，各級(jí)政府要統(tǒng)籌當(dāng)年財(cái)政支出，做好預(yù)算工作，預(yù)備費(fèi)只適用于上述事件處理增加的開支。

二、預(yù)備費(fèi)法律條款的問(wèn)題檢視

預(yù)備費(fèi)，理論上應(yīng)當(dāng)用于應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害或其他未及預(yù)料到的支出。但實(shí)際上由于提取不足，加之其他因素影響，很少用于自然災(zāi)害處置。因此現(xiàn)行體制下，一旦發(fā)生重特大自然災(zāi)害，主要是依靠臨時(shí)性的財(cái)政撥款來(lái)應(yīng)對(duì)。[1]在防護(hù)物資、醫(yī)療設(shè)備的籌集和準(zhǔn)備過(guò)程中，在對(duì)新冠肺炎患者的救助和對(duì)醫(yī)務(wù)人員的補(bǔ)助上，預(yù)備費(fèi)僅占小部分，只有部分省份動(dòng)用了預(yù)備費(fèi)用于抗擊疫情，中央和地方還是通過(guò)緊急性財(cái)政撥款等方式應(yīng)急。

1.預(yù)備費(fèi)提取比例過(guò)低

預(yù)備費(fèi)由本級(jí)政府根據(jù)法定計(jì)提比例自主決定。自分稅制改革施行以來(lái)，地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不斷擴(kuò)大，而地方財(cái)權(quán)與財(cái)政能力卻有縮減之勢(shì)。2019年，中央政府的預(yù)備費(fèi)為500億元，當(dāng)年中央一般公共預(yù)算本級(jí)支出35 115億元，占比為1.42%，符合法定的計(jì)提比例。與預(yù)備費(fèi)在中央的平穩(wěn)運(yùn)行相比，地方預(yù)備費(fèi)提取樣態(tài)亟需重視。結(jié)合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和地方政府財(cái)政能力差異，依據(jù)2019年部分地方政府的預(yù)備費(fèi)提取數(shù)據(jù)，江蘇省省級(jí)預(yù)備費(fèi)預(yù)算12億元，省級(jí)一般公共預(yù)算支出1 096.60億元，預(yù)備費(fèi)占比1.09%；而江蘇省當(dāng)年安排支出0.88億元，用于抗御第9號(hào)臺(tái)風(fēng)和沂沭泗流域洪水和“響水3.21”特別重大爆炸事故處置消防戰(zhàn)損補(bǔ)助，其余11.12億元全部補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。浙江省省級(jí)預(yù)備費(fèi)預(yù)算6億元，省級(jí)一般公共預(yù)算647.1億元，預(yù)算法占比0.93%，低于法定預(yù)算法計(jì)提比例；而在預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支方面，主要用于“利奇馬”臺(tái)風(fēng)轉(zhuǎn)移支付救災(zāi)。安徽省省級(jí)一般公共預(yù)算支出預(yù)算數(shù)為714.5億元，預(yù)備費(fèi)預(yù)算為8億元，占比1.12%。與省級(jí)一般公共支出預(yù)算數(shù)的逐年增長(zhǎng)相比，安徽省近三年預(yù)備費(fèi)維持在8億元。在2020年抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中，安徽省動(dòng)用預(yù)備費(fèi)1億元。若以2%(1%至3%的平均數(shù))的預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例為基數(shù)來(lái)看，上述中東部較為發(fā)達(dá)省份的預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例都存在較低的情形。2019年云南省省級(jí)一般公共預(yù)算支出1 253.3億元，省級(jí)年初安排預(yù)算預(yù)備費(fèi)20億元，占比1.60%，動(dòng)用3.4億元預(yù)備費(fèi)主要用于抗旱、地震等減災(zāi)救災(zāi)和非洲豬瘟、登革熱等疫情防控。省級(jí)財(cái)政尚且如此，財(cái)力不均的市縣地方可想而知，[2]因此導(dǎo)致地方政府在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，大多依靠中央財(cái)政撥款和秉持“急事急辦、特事特辦”的原則實(shí)行臨時(shí)性補(bǔ)助，預(yù)備費(fèi)作為突發(fā)事件應(yīng)急處置的功能無(wú)法發(fā)揮。久而久之，預(yù)備費(fèi)的應(yīng)急兜底功能被束之高閣，與之對(duì)應(yīng)的是對(duì)突發(fā)事件的處理不合理的占用常規(guī)性預(yù)算支出的份額，極易擾亂經(jīng)濟(jì)秩序的平穩(wěn)運(yùn)行。

2.預(yù)備費(fèi)管理模式陳舊

新舊《預(yù)算法》均未就預(yù)備費(fèi)結(jié)余如何處理作出規(guī)定。[3]預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支用途由《預(yù)算法》明確規(guī)定，而對(duì)于預(yù)備費(fèi)結(jié)余部分，因缺乏有效規(guī)定，因此年度預(yù)備費(fèi)的結(jié)余部分或轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，或使用殆盡，或轉(zhuǎn)為其他常規(guī)預(yù)算。如2019年云南省預(yù)備費(fèi)剩余16.6億元統(tǒng)籌用于支持省委、省政府確定的重點(diǎn)支出和基層“三保”等?，F(xiàn)行法律并無(wú)明確規(guī)定預(yù)備費(fèi)結(jié)余用途，但各級(jí)預(yù)備費(fèi)無(wú)法累積計(jì)算的現(xiàn)實(shí)矛盾卻使得地方財(cái)政在面臨嚴(yán)峻的、跨區(qū)域性的公共衛(wèi)生事件時(shí)，只能通過(guò)舉債、?？畹扰R時(shí)性、非常規(guī)性方式處理。與?？顚舻幕鹗焦芾砟Ｊ较啾?，現(xiàn)行的流量式管理模式實(shí)質(zhì)上削弱了預(yù)備費(fèi)的功能。

3.預(yù)備費(fèi)動(dòng)支缺乏監(jiān)督

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中明確規(guī)定預(yù)備費(fèi)的適用階段為事中。在事中階段，為阻止疫情、災(zāi)情等突發(fā)事件蔓延，增強(qiáng)社會(huì)防控與抵御能力，在短時(shí)間內(nèi)，政府將預(yù)備費(fèi)、稅費(fèi)優(yōu)惠、轉(zhuǎn)移支付、資金劃撥、征收征用、動(dòng)用政府資產(chǎn)等財(cái)政應(yīng)急工具快速調(diào)配、組合適用，頗具成效。但與事前、事中、事后的多維度監(jiān)督機(jī)制相比，在預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支環(huán)節(jié)(即事前監(jiān)督)，預(yù)備費(fèi)調(diào)撥程序更加省便、審查監(jiān)督更為靈活，各級(jí)人大及有關(guān)監(jiān)督部門極少介入，過(guò)多的依靠政府行政管理只能導(dǎo)致預(yù)備費(fèi)缺乏有效監(jiān)督。

三、完善財(cái)政預(yù)備費(fèi)法律規(guī)制的比較法經(jīng)驗(yàn)

(一)明確預(yù)備費(fèi)計(jì)提規(guī)模

由于突發(fā)事件的爆發(fā)和結(jié)果都是無(wú)法預(yù)見(jiàn)的，除了穩(wěn)定的應(yīng)急預(yù)備費(fèi)以外，當(dāng)今大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)還安排了應(yīng)急特別預(yù)算制度作為補(bǔ)充性保障，如預(yù)算經(jīng)費(fèi)流轉(zhuǎn)、補(bǔ)正預(yù)算、特別預(yù)算等。[4]美國(guó)聯(lián)邦政府有三種緊急支出的方式；日本的救災(zāi)預(yù)算制度包括原本預(yù)算和補(bǔ)正預(yù)算兩類；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則采用了雙重預(yù)備金的特殊方式，即第一預(yù)備金和第二預(yù)備金，[5]第二預(yù)備金則相當(dāng)于大陸地區(qū)的財(cái)政預(yù)備費(fèi)。為避免突發(fā)事件的爆發(fā)帶來(lái)嚴(yán)重后果，在預(yù)備費(fèi)的計(jì)提模式上要明確以下問(wèn)題：

1.確保財(cái)政預(yù)備費(fèi)的足額提取

在收集中央和省級(jí)政府財(cái)政預(yù)備費(fèi)提取數(shù)額時(shí)發(fā)現(xiàn)，省級(jí)政府預(yù)備費(fèi)提取比例普遍偏低，雖然符合法定一般公共預(yù)算支出1%的最低限額，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方財(cái)政的擴(kuò)張，預(yù)備費(fèi)在部分省級(jí)政府近年來(lái)采用固定數(shù)額，并未隨著一般公共預(yù)算支出的逐年增多而增加，如安徽省近三年來(lái)預(yù)備費(fèi)金額固定為8億元。在法定1%～3%的計(jì)提比例要求下，多級(jí)財(cái)政往往按照較低的計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算預(yù)備費(fèi)，這就導(dǎo)致在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件時(shí)，地方財(cái)政預(yù)備費(fèi)不足以彌補(bǔ)資金缺口，占用常規(guī)性預(yù)算。因此有必要明確財(cái)政預(yù)備費(fèi)的計(jì)提模式，在突發(fā)事件無(wú)法預(yù)見(jiàn)且無(wú)法避免的情況下，各級(jí)財(cái)政應(yīng)根據(jù)本級(jí)一般公共預(yù)算支出的實(shí)際情況以及區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件發(fā)生的頻率和破壞程度合理提高財(cái)政預(yù)備費(fèi)的計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)。例如，沿海城市有必要加大對(duì)颶風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害的防范；處于地震帶上的城市有必要增加對(duì)防震減災(zāi)的開支；醫(yī)療水平較弱和人口密集的城市有必要加大對(duì)公共衛(wèi)生事件的重視程度等。

2.明確央地預(yù)備費(fèi)的適用情形

地方預(yù)備費(fèi)多秉持“一事一辦、特事特辦”的適用原則，導(dǎo)致地方預(yù)備費(fèi)具有很強(qiáng)的隨意性。而當(dāng)突發(fā)事件非常嚴(yán)重時(shí)，地方預(yù)備費(fèi)又難以承擔(dān)應(yīng)急之功能，抗災(zāi)減災(zāi)多通過(guò)中央政府緊急撥款的方式，中央預(yù)備費(fèi)在全國(guó)性突發(fā)事件中的應(yīng)對(duì)能力也未有效發(fā)揮。因此，有必要明確在突發(fā)事件的應(yīng)急處理上，中央和地方財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，總的原則應(yīng)當(dāng)做到事權(quán)主體清晰、財(cái)力配置可交叉但必須明確，做到可計(jì)算、可核查、可審計(jì)。[6]根據(jù)上述經(jīng)驗(yàn)，在合理配置央地政府財(cái)政預(yù)備費(fèi)時(shí)，可合理考慮突發(fā)事件的類型、地域范圍、受災(zāi)人數(shù)、抗災(zāi)減災(zāi)情況和恢復(fù)重建的難度等因素，設(shè)置兩級(jí)風(fēng)險(xiǎn)控制線：一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)控制線內(nèi)的突發(fā)事件是地方政府可控、能控的，在預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支上可由地方政府預(yù)備費(fèi)負(fù)責(zé)，如2020年安徽省部分地區(qū)發(fā)生洪澇災(zāi)害，在中央轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政撥款以外，可考慮地方財(cái)政預(yù)備費(fèi)用于抗災(zāi)救災(zāi)；二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)控制線內(nèi)的突發(fā)事件可充分考慮上述因素，由中央和地方政府預(yù)備費(fèi)共同負(fù)責(zé)，如在應(yīng)對(duì)傳播廣、危害大的新冠肺炎疫情時(shí)，可充分動(dòng)支中央和地方政府預(yù)備費(fèi)用于抗擊疫情。

3.創(chuàng)新預(yù)備費(fèi)計(jì)提方式

從預(yù)備費(fèi)1%～3%的計(jì)提比例考慮，地方財(cái)政預(yù)算支出在考慮常規(guī)性支出的范圍外仍有多項(xiàng)專項(xiàng)支出，再加上對(duì)預(yù)備費(fèi)職能的重視程度不夠，實(shí)踐中，在法定計(jì)提比例范圍內(nèi)采取較低計(jì)提比例減少預(yù)備費(fèi)預(yù)算的情形不在少數(shù)。參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)第一預(yù)備金和第二預(yù)備金的雙重設(shè)置，在創(chuàng)新預(yù)備費(fèi)計(jì)提方式上可以在一般公共預(yù)算支出范圍內(nèi)設(shè)置兩個(gè)區(qū)間，各級(jí)財(cái)政在確定預(yù)備費(fèi)數(shù)額時(shí)要同時(shí)滿足兩個(gè)區(qū)間內(nèi)的計(jì)提比例，如設(shè)置1%～2.5%的常規(guī)預(yù)備費(fèi)，即各級(jí)政府在常規(guī)預(yù)備費(fèi)的提取上至少要高于1%；設(shè)置0.5%～1%的緊急預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例，即各級(jí)政府至少要提取一般公共預(yù)算的0.5%作為緊急預(yù)備費(fèi)。依此，各級(jí)政府財(cái)政預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例至少在本級(jí)政府一般公共預(yù)算的1.5%以上，以此刺激地方財(cái)政對(duì)預(yù)備費(fèi)的重視程度，合理減少對(duì)中央財(cái)政的依賴。而針對(duì)常規(guī)預(yù)備費(fèi)與緊急預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支用途和管理模式可類型化處理。

(二)革新預(yù)備費(fèi)管理模式

在財(cái)政預(yù)備費(fèi)的管理方面，因我國(guó)采取流量式管理模式，即當(dāng)年預(yù)備費(fèi)只能用于當(dāng)年開支，不能結(jié)轉(zhuǎn)，理論上也不能用于其他常規(guī)性支出。這就導(dǎo)致實(shí)踐中，在當(dāng)年度預(yù)備費(fèi)沒(méi)有動(dòng)支或仍有結(jié)余時(shí)，其結(jié)余部分的處理地方各異，導(dǎo)致預(yù)備費(fèi)的管理不連貫、缺乏有效監(jiān)管，從而使得突發(fā)性事件發(fā)生時(shí)，地方政府預(yù)備費(fèi)往往供應(yīng)不足。因此，參照有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家的處理方式，可在設(shè)置財(cái)政專戶、實(shí)行滾動(dòng)式、市場(chǎng)化預(yù)備費(fèi)管理等方面革新預(yù)備費(fèi)的管理模式。

1.設(shè)置財(cái)政專戶

預(yù)備費(fèi)作為政府一般公共預(yù)算支出的一部分，列入一級(jí)政府預(yù)算，若將預(yù)備費(fèi)設(shè)置為常規(guī)預(yù)備費(fèi)和緊急預(yù)備費(fèi)這兩個(gè)區(qū)間就有必要對(duì)其實(shí)行專戶管理。將常規(guī)預(yù)備費(fèi)和緊急預(yù)備費(fèi)同時(shí)作為預(yù)備費(fèi)財(cái)政專戶下的兩項(xiàng)，依法定比例計(jì)提。在《預(yù)算法》的規(guī)定下，嚴(yán)格控制預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支用途，將其僅適用于突發(fā)事件開支的功能落到實(shí)處，避免一些政府部門將預(yù)備費(fèi)作為政績(jī)“自留地”或者通過(guò)科目調(diào)劑，將預(yù)備費(fèi)用于政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。而在財(cái)政專戶中的預(yù)備費(fèi)首要支出項(xiàng)目應(yīng)為“自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開支”，任何非應(yīng)急性開支均應(yīng)得到財(cái)政部門的批準(zhǔn)并接受本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

2.實(shí)行滾動(dòng)式預(yù)備費(fèi)管理

一般情況下，預(yù)備費(fèi)的結(jié)余會(huì)通過(guò)不同科目支出或納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金范疇，很少結(jié)轉(zhuǎn)至下年，弊端已如前述。滾動(dòng)式管理模式的優(yōu)勢(shì)在于可將預(yù)備費(fèi)累計(jì)計(jì)算以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的災(zāi)害。在常規(guī)和緊急雙重預(yù)備費(fèi)體系下，可考慮將常規(guī)預(yù)備費(fèi)以三年為一個(gè)周期，設(shè)置一個(gè)安全區(qū)間。以安徽省省級(jí)財(cái)政預(yù)備費(fèi)為例，近三年來(lái)財(cái)政預(yù)備費(fèi)數(shù)額為8億元，以三年為期，安全區(qū)間為15億元。若第一年預(yù)備費(fèi)無(wú)支出，則全部轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶；第二年，在預(yù)備費(fèi)支出以外的結(jié)余轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶；第三年依次類推，超過(guò)安全區(qū)間的預(yù)備費(fèi)可通過(guò)其他科目支出，前提是保證15億元的安全區(qū)間。而對(duì)緊急預(yù)備費(fèi)，因其占預(yù)備費(fèi)總支出的份額不大，可考慮將其作為常規(guī)預(yù)備費(fèi)的補(bǔ)充，也以三年為期，保持預(yù)備費(fèi)總安全區(qū)間15億的數(shù)額不變。若該年度常規(guī)預(yù)備費(fèi)支出足以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的影響，可將緊急預(yù)備費(fèi)全額納入財(cái)政專戶的安全區(qū)間內(nèi)進(jìn)行滾動(dòng)式管理；若常規(guī)性預(yù)備費(fèi)不足以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的支出，可動(dòng)支緊急預(yù)備費(fèi)。

3.實(shí)行市場(chǎng)化管理

對(duì)于預(yù)備費(fèi)是否有必要實(shí)行基金式管理，學(xué)界有不同看法。有的學(xué)者認(rèn)為，對(duì)結(jié)余的預(yù)備費(fèi)可以轉(zhuǎn)入預(yù)備穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金進(jìn)行基金式管理，故沒(méi)必要對(duì)預(yù)備費(fèi)實(shí)行基金式管理。但大部分學(xué)者認(rèn)為預(yù)備費(fèi)應(yīng)專戶?？顚Ｓ?，結(jié)余進(jìn)行基金式管理。假如抗災(zāi)預(yù)備費(fèi)資金能夠?qū)嵭袧L動(dòng)預(yù)算管理，估計(jì)各級(jí)政府抗災(zāi)預(yù)備費(fèi)財(cái)政專戶會(huì)陸續(xù)出現(xiàn)大量富余資金。[7]從增強(qiáng)預(yù)備費(fèi)抗災(zāi)減災(zāi)能力和預(yù)備費(fèi)賬戶資金的保值增值看，對(duì)預(yù)備費(fèi)財(cái)政專戶的市場(chǎng)化管理能將上述能力發(fā)揮到最大。市場(chǎng)化意味著由政府的具體部門，如財(cái)政廳對(duì)預(yù)備費(fèi)專項(xiàng)賬戶中安全區(qū)間以外的部分做市場(chǎng)化投資，考慮投資市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)與收益并行原則，可將該市場(chǎng)化投資限定為銀行存款、購(gòu)買國(guó)債或者理財(cái)產(chǎn)品等穩(wěn)賺不虧的投資領(lǐng)域。而市場(chǎng)化投資的收益可作為各級(jí)政府財(cái)政收入的一項(xiàng)列入，在保證預(yù)備費(fèi)專戶足額應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的同時(shí)又能為各級(jí)政府創(chuàng)收。

(三)完善預(yù)備費(fèi)監(jiān)督機(jī)制

在預(yù)備費(fèi)的監(jiān)管方面，各國(guó)都有明確的法律規(guī)定和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如美國(guó)法案規(guī)定，防災(zāi)減災(zāi)基金用支須經(jīng)過(guò)財(cái)政部審核和總統(tǒng)批準(zhǔn)。日本國(guó)會(huì)各院的預(yù)備金支出時(shí)受到議院運(yùn)營(yíng)委員會(huì)批準(zhǔn)，且接受預(yù)算金使用的承諾。我國(guó)地方政府預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支程序并無(wú)明確規(guī)定，一般為：地方財(cái)政廳按照《預(yù)算法》以及本級(jí)預(yù)算管理有關(guān)要求，按程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)動(dòng)支預(yù)備費(fèi)并緊急下?lián)?，而在此過(guò)程中預(yù)備費(fèi)的審批、金額、用途都缺乏有效監(jiān)督。鑒于預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支階段為突發(fā)事件的事前，為了防災(zāi)減災(zāi)程序的有效快速運(yùn)轉(zhuǎn)，充分利用黃金救援時(shí)間，在動(dòng)用預(yù)備費(fèi)時(shí)，應(yīng)充分考慮應(yīng)急資金撥付對(duì)時(shí)間的要求，將決定權(quán)賦予地方政府。[8]而在事后則有必要對(duì)預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支去向進(jìn)行監(jiān)督，由政府部門將預(yù)備費(fèi)的支出科目進(jìn)行公示，并就相關(guān)支出向本級(jí)人大作出報(bào)告說(shuō)明。

注釋：

①《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障政策的通知》(財(cái)社〔2020〕2號(hào))。