論我國應(yīng)急財(cái)政的問題及改進(jìn)對策
——基于預(yù)備費(fèi)視角

●朱俊杰

一、研究背景

近幾年來，我國公共突發(fā)事件屢屢出現(xiàn)。自進(jìn)入21世紀(jì)以來，從2003年蔓延全國的“非典”，到2008年上半年南方多省受災(zāi)的冰雪災(zāi)害、“5.12”四川汶川8.0級特大地震，再到2012年北京“7.12”暴雨災(zāi)害、2013年四川雅安地震以及最近發(fā)生的臺風(fēng)“艾云尼”“山竹”侵襲廣東等沿海省市，都是典型的公共突發(fā)事件。

表1 近二十年間我國典型突發(fā)事件

這一系列事件都表明我國已進(jìn)入公共突發(fā)事件的高發(fā)期，并且這些公共突發(fā)事件所帶來的經(jīng)濟(jì)損失亦是難以計(jì)數(shù)。據(jù)測算，2008-2016年間，我國因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在我國GDP中占有一定比例（見表2）?？梢?，公共突發(fā)事件的頻頻出現(xiàn)，所造成的巨額經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)值得關(guān)注的因素。

面對頻繁出現(xiàn)的突發(fā)事件，應(yīng)急財(cái)政是應(yīng)急管理中最關(guān)鍵的一環(huán)，為一切應(yīng)急活動進(jìn)行資金的撥付。對于應(yīng)急財(cái)政資金的撥付，目前我國遵循 “急事急辦，特事特辦”以及“一方有難，八方支援”的原則，專款專用，禁止挪用截留。

在應(yīng)急財(cái)政資金中，預(yù)備費(fèi)往往是響應(yīng)公共突發(fā)事件的第一套機(jī)制。根據(jù)我國2014年新修訂的《預(yù)算法》第四十條規(guī)定：各級一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。可見預(yù)備費(fèi)可以說是為公共突發(fā)事件準(zhǔn)備的專項(xiàng)資金。但是，由于我國目前對于預(yù)備費(fèi)的管理研究少之又少，故這項(xiàng)專項(xiàng)資金的使用也存在著一定問題。

二、文獻(xiàn)綜述

我國研究應(yīng)急財(cái)政的時(shí)間不長，相比國外的應(yīng)急財(cái)政研究，我國還處于相對劣勢的地位，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中搜索“預(yù)備費(fèi)”這一關(guān)鍵詞，有關(guān)應(yīng)急財(cái)政預(yù)備費(fèi)的研究僅有70多篇，可見目前我

表2 我國因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失匯總情況（單位：億元）

數(shù)據(jù)來源：2008-2016年民政部社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)年報(bào)。國對于預(yù)備費(fèi)的研究亦是相對較少。

（一）國外文獻(xiàn)綜述

美國對于應(yīng)急財(cái)政已經(jīng)有了較為廣泛的研究。理查德·馬斯格雷夫（Richard Musgrave，1959）認(rèn)為公共事件的突發(fā)往往可被看做是典型的市場失靈的表現(xiàn)，政府的應(yīng)急管理發(fā)揮著巨大作用。同時(shí)，羅伯特·希斯（Robert Heath，2004）在其著作中提出了危機(jī)管理的4R模型——減少（Reduction）、預(yù)備（Readiness）、響應(yīng)（Response）和恢復(fù)（Recovery），這成為目前各國構(gòu)建自身公共危機(jī)安全體系的理論基礎(chǔ)。

在應(yīng)急資金儲備的研究中，Paul L和Posner（1999）指出，政府對于應(yīng)急管理的問題并不在于是否要進(jìn)行應(yīng)急支出，而是在于應(yīng)該在預(yù)算程序的哪一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行確認(rèn)。故提出應(yīng)設(shè)立一項(xiàng)應(yīng)急儲備，確保應(yīng)急支出需求能在預(yù)算編制的程序中得以確認(rèn)。然而，也有反對設(shè)立應(yīng)急儲備的理論分析，如 Donahue和 Joyce（2001）指出，目前對于應(yīng)災(zāi)支出的實(shí)施現(xiàn)狀是通過上級政府對下級政府進(jìn)行資金下?lián)埽瑹o需常規(guī)預(yù)算的一些繁瑣程序，從而更具有靈活性。

（二）國內(nèi)文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)狀的研究中，鄭潔（2013）認(rèn)為到目前為止，中國并沒有建立起成熟的財(cái)政應(yīng)急管理機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從推進(jìn)、調(diào)控、效率和績效評價(jià)等四個(gè)方面的機(jī)制構(gòu)建應(yīng)對公共突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急管理機(jī)制。何立等（2014）分析應(yīng)重點(diǎn)從拓寬救災(zāi)資金籌集渠道、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、建立應(yīng)急財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)警法制建設(shè)等方面展開工作。

武玲玲等（2015）認(rèn)為，應(yīng)急財(cái)政管理是一個(gè)長期、復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，目前我國應(yīng)急財(cái)政主要有三個(gè)問題，一是常規(guī)應(yīng)急財(cái)政資金規(guī)模較小，其中預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例明顯偏低；二是應(yīng)急財(cái)政資金籌集比例不合理，即中央與地方承擔(dān)比例不合理；三是應(yīng)急財(cái)政資金管理制度不完善。

在對于預(yù)備費(fèi)的研究中，韓偉等（2012）指出目前我國預(yù)備費(fèi)提取比率偏低，應(yīng)由1%-3%改為2%-5%，并實(shí)行基金式管理，拓寬來源渠道。馬蔡琛等（2015）認(rèn)為可以為預(yù)備費(fèi)預(yù)留出更大的應(yīng)急資金彈性提取空間，不對其設(shè)立提取上限。李建人 （2018）認(rèn)為對于預(yù)備費(fèi)管理應(yīng)從以下方面入手，一是用于抗災(zāi)費(fèi)用的支出應(yīng)當(dāng)設(shè)立財(cái)政專戶，以防抗災(zāi)預(yù)備費(fèi)被挪用截留；二是建立統(tǒng)籌調(diào)劑制度，當(dāng)特大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，災(zāi)區(qū)政府不用獨(dú)自面對巨額損失。

（三）文獻(xiàn)評述

無論是國內(nèi)還是國外的現(xiàn)有研究，均指出應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制的建設(shè)是一項(xiàng)長期工程，需要在實(shí)踐中不斷得到完善。尤其是我國目前應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制還不是很成熟，可以考慮借鑒相關(guān)發(fā)達(dá)國家一些適應(yīng)我國現(xiàn)狀的現(xiàn)有做法，并在每次應(yīng)對公共突發(fā)事件后總結(jié)相應(yīng)不足，完善相應(yīng)的法律法規(guī)。

本文在借鑒前人已有的研究成果上，基于預(yù)備費(fèi)的視角對我國應(yīng)急財(cái)政現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，通過定量分析以及運(yùn)用博弈論等工具分析現(xiàn)存的問題，并且運(yùn)用相關(guān)知識提出一些理論性建議。希望能夠?qū)ξ覈鴳?yīng)急財(cái)政管理尤其是預(yù)備費(fèi)管理的發(fā)展提供一些借鑒和參考。

三、我國預(yù)備費(fèi)管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)備費(fèi)籌集現(xiàn)狀

依據(jù)我國現(xiàn)行預(yù)算管理體制，我國政府預(yù)算可分為：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。據(jù)1994年頒布的《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定，各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級政府預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。而2014年新《預(yù)算法》的第四十條，預(yù)備費(fèi)的計(jì)提口徑從本級政府預(yù)算變?yōu)楸炯壵话愎差A(yù)算，不包括其他三本預(yù)算。故預(yù)備費(fèi)在一般公共預(yù)算中列支并經(jīng)過法定程序?qū)徟?，在動用時(shí)，是由本級政府財(cái)政部門提出，報(bào)本級政府決定的。此外，我國預(yù)備費(fèi)的設(shè)置分為中央預(yù)備費(fèi)與地方預(yù)備費(fèi)，中央與地方政府均需在每年編制預(yù)算時(shí)計(jì)提出一定比例的預(yù)備費(fèi)。

（二）預(yù)備費(fèi)支出現(xiàn)狀

目前，《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)備費(fèi)是用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。相比較于舊《預(yù)算法》，支出范圍由自然災(zāi)害救災(zāi)開支擴(kuò)展至自然災(zāi)害等突發(fā)事件，擴(kuò)大了預(yù)備費(fèi)的支出范圍。據(jù)我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條第五項(xiàng)規(guī)定：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以啟用本級人民政府設(shè)置的財(cái)政預(yù)備費(fèi)和儲備的應(yīng)急救援物資，必要時(shí)調(diào)用其他急需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具，進(jìn)行公共突發(fā)的應(yīng)急應(yīng)對。

但如若當(dāng)年公共突發(fā)事件較少，預(yù)備費(fèi)常會被用于其他難以預(yù)見的開支，比如彌補(bǔ)其他支出科目的缺口等。一旦公共突發(fā)事件發(fā)生，預(yù)備費(fèi)則需要緊急下?lián)苤潦転?zāi)地區(qū)，通常是由應(yīng)對公共突發(fā)事件的部門向本級財(cái)政部門提出申請，而后由財(cái)政部門進(jìn)行審核，進(jìn)而上報(bào)本級政府。在獲得本級政府批準(zhǔn)以后，民政部門負(fù)責(zé)對預(yù)備費(fèi)的使用方向進(jìn)行分配，而財(cái)政部門則根據(jù)分配的使用方向進(jìn)行資金下?lián)埽ㄒ妶D1）。

圖1 預(yù)備費(fèi)支出程序

針對預(yù)備費(fèi)的籌集、支出，新舊《預(yù)算法》均作出了明確規(guī)定，但并沒有規(guī)定如何處理預(yù)備費(fèi)的結(jié)余。無論是中央預(yù)備費(fèi)還是地方預(yù)備費(fèi)，目前實(shí)行的均是流量式管理，不能進(jìn)行下一年的結(jié)轉(zhuǎn)。但從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，如若當(dāng)年公共突發(fā)事件較少且沒有其他難以預(yù)見的開支，出現(xiàn)預(yù)備費(fèi)有結(jié)余的情況時(shí)，結(jié)余的預(yù)備費(fèi)通常會被預(yù)算調(diào)整到一般公共預(yù)算里統(tǒng)籌使用或調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

（三）預(yù)備費(fèi)監(jiān)督現(xiàn)狀

據(jù)《預(yù)算法》第七十九條第九項(xiàng)規(guī)定：縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級決算草案，重點(diǎn)審查本級預(yù)備費(fèi)使用情況。此外，《預(yù)算法》第八十八、八十九與九十條規(guī)定：各級政府財(cái)政部門、縣級以上政府審計(jì)部門以及政府各部門均對預(yù)算負(fù)有監(jiān)督檢查義務(wù)。從流程上來看，在設(shè)置預(yù)備費(fèi)時(shí)，各級人大需對預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例進(jìn)行監(jiān)督審查，是一種事前監(jiān)督。在審批決算草案時(shí)，各級人大常委會要重點(diǎn)審查本級預(yù)備費(fèi)使用情況，是一種事后監(jiān)督。從概念上來看，目前對于預(yù)備費(fèi)的監(jiān)督即是尋找在支出使用預(yù)備費(fèi)的具體方向上與《預(yù)算法》中相應(yīng)規(guī)定的兩個(gè)支出方向不相符合之處。由于公共突發(fā)事件具有極強(qiáng)的緊急性，往往會打破常規(guī)，故目前我國預(yù)備費(fèi)的監(jiān)督與審計(jì)多以事中及事后為主，很難在公共突發(fā)事件發(fā)生后的第一時(shí)間對預(yù)備費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督。如在2008年汶川地震中，地震發(fā)生當(dāng)天即5月12日中央便緊急下?lián)軕?yīng)災(zāi)資金，而對于應(yīng)災(zāi)資金的審計(jì)卻是在6月21日由審計(jì)署開始公布，中間有一個(gè)多月的時(shí)間間隔。事后監(jiān)督意味著事實(shí)情況已經(jīng)發(fā)生，無法改變結(jié)果，只能通過相應(yīng)的財(cái)務(wù)記錄與報(bào)表進(jìn)行核實(shí)，無法對本次應(yīng)急行為產(chǎn)生影響，只能通過總結(jié)本次的不足，為下一次起到警示作用。

四、我國預(yù)備費(fèi)管理中的問題

（一）計(jì)提比例偏低

依據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例應(yīng)在本級政府一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三之間，但是在實(shí)際設(shè)置的過程中，預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例是偏低的。在2012-2017年間，中央政府計(jì)提的預(yù)備費(fèi)額度一直是500億元，但是隨著中央政府本級一般公共預(yù)算支出額的不斷增加，預(yù)備費(fèi)計(jì)提額度保持不變，使得計(jì)提預(yù)備費(fèi)的比例逐年下降（見表3）。

在定量分析了中央政府預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例之后，本文選取四川省為地方政府的代表，計(jì)算其近幾年來預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例。因?yàn)樗拇ㄊ且粋€(gè)地震災(zāi)害頻發(fā)的地方，2008年汶川地震以及2013年雅安地震都是公共突發(fā)事件，較有代表性。

表3 近幾年中央預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例（單位：億元）

表4 2013-2016年四川省政府預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例 （單位：億元）

從四川省政府計(jì)提預(yù)備費(fèi)的比例來看，在2013-2017年間，四川省計(jì)提預(yù)備費(fèi)的比例同樣也在明顯下降，并且相對于中央政府的計(jì)提比例來說，四川省政府的計(jì)提比例大部分要低0.1%-0.3%（見表4）。

故無論是中央預(yù)備費(fèi)還是以四川省為代表的地方預(yù)備費(fèi)，近幾年來，由于計(jì)提出的預(yù)備費(fèi)的增長速度均低于本級政府一般公共預(yù)算支出額的增長速度，使得預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例呈現(xiàn)明顯下降趨勢，究其原因便是缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識，由于大部分的突發(fā)事件對于不同地區(qū)的政府來說，發(fā)生的可能性較低，是一件小概率事件，再加上GDP增長速度的指揮棒作用，在計(jì)提預(yù)備費(fèi)時(shí)，比例明顯偏低，這對我國應(yīng)急財(cái)政的管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（二）地方政府動用預(yù)備費(fèi)積極性不高

在現(xiàn)行預(yù)算體制管理以及《預(yù)算法》的規(guī)定下，中央與地方政府均需在每年編制一般公共預(yù)算時(shí)計(jì)提一定比例的預(yù)備費(fèi)，在中央與地方均設(shè)置了預(yù)備費(fèi)的情況下，就會出現(xiàn)地方政府動用預(yù)備費(fèi)積極性不高，主要由中央政府下?lián)茴A(yù)備費(fèi)以及臨時(shí)撥款的局面。

表5 2008年5月12-30日汶川地震抗震救災(zāi)預(yù)算支出信息 （單位：億元）

在2008年汶川地震發(fā)生后，中央政府第一時(shí)間響應(yīng)，在災(zāi)害發(fā)生當(dāng)天便緊急下?lián)芫戎?，而地方政府在?zāi)害發(fā)生的一周內(nèi)都沒有實(shí)質(zhì)性投入（見表5），其深層次的原因便是我國應(yīng)急財(cái)政責(zé)任缺少劃分?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6 號）指出：對困難群眾救助等其余9項(xiàng)不易或暫不具備條件制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)，地方可結(jié)合實(shí)際制定地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，待具備條件后，由中央制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。受災(zāi)人員救助，對遭受重特大自然災(zāi)害的省份，中央財(cái)政按規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給予適當(dāng)補(bǔ)助，災(zāi)害救助所需其余資金由地方財(cái)政承擔(dān)。但文件只對中央與地方的應(yīng)急財(cái)政責(zé)任進(jìn)行了原則上的劃分，并沒有給予具體的細(xì)則用于執(zhí)行，更沒有可以準(zhǔn)確量化的分擔(dān)比例。故在公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，往往出現(xiàn)“有原則可依，無細(xì)則可行”的局面，即我國應(yīng)急財(cái)政責(zé)任仍然缺少劃分。

此外，自1994年分稅制改革以來，我國稅收被劃分為中央稅、地方稅以及共享稅，地方政府財(cái)源收入變得緊張。隨著近幾年全面推進(jìn)“營改增”的進(jìn)程不斷加快及完成，地方財(cái)源進(jìn)一步被收縮，導(dǎo)致地方可支配財(cái)力減少。并且由于目前預(yù)備費(fèi)的流量式管理，計(jì)提出的預(yù)備費(fèi)不能結(jié)轉(zhuǎn)至下一年使用，在地方財(cái)政本就收支難以平衡的情況下，地方政府更不會積極動用預(yù)備費(fèi)，反而會預(yù)算調(diào)整至一般公共預(yù)算里統(tǒng)籌使用。

以博弈論的視角來看這一問題，將一次災(zāi)害中的經(jīng)濟(jì)損失量化為10個(gè)單位，如果中央政府設(shè)置的預(yù)備費(fèi)先到，則中央與地方的損失分?jǐn)偙壤秊?∶1；如果中央與地方的預(yù)備費(fèi)同時(shí)到達(dá)，損失分?jǐn)偙壤秊?∶3；如果地方政府預(yù)備費(fèi)先到達(dá)，損失分?jǐn)偙壤秊?∶4；如果中央與地方預(yù)備費(fèi)均后到，則中央政府不會放任災(zāi)情蔓延，會履行自己的職能承擔(dān)全部損失。其中預(yù)備費(fèi)先到的成本為2個(gè)單位，以 CG（Central Government）代表中央政府，LG（Local Government）代表地方政府（見圖 2）。

圖2 中央政府與地方政府的預(yù)備費(fèi)博弈關(guān)系

如果CG與LG預(yù)備費(fèi)同時(shí)到達(dá)，LG承擔(dān)的損失為5個(gè)單位；如果CG預(yù)備費(fèi)先到而LG等待，LG承擔(dān)的損失為1個(gè)單位?？梢娫贑G預(yù)備費(fèi)先到的情況下，LG會選擇等待使得自己承擔(dān)的損失最少，從而達(dá)到最優(yōu)。

如果CG選擇等待而LG預(yù)備費(fèi)先行到達(dá)，LG承擔(dān)的損失為6個(gè)單位；如果CG與LG均選擇等待，則LG承擔(dān)的損失為0個(gè)單位。故在CG選擇等待的情況下，LG依然會選擇等待使得自己承擔(dān)損失最少，從而達(dá)到最優(yōu)。

故無論是在CG選擇預(yù)備費(fèi)先到還是等待的情況下，LG的最優(yōu)選擇均是等待，最終導(dǎo)致LG設(shè)置、動用預(yù)備費(fèi)的積極性不高。

（三）用于抗災(zāi)支出的預(yù)備費(fèi)比例偏低

根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，預(yù)備費(fèi)的用途可分為兩類，一類是用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出，一類是其他難以預(yù)見的開支。在公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，預(yù)備費(fèi)是應(yīng)急財(cái)政資金的第一道防線，但在實(shí)際撥付中，往往會出現(xiàn)預(yù)備費(fèi)被用于其他方面的支出從而無法應(yīng)對災(zāi)情的局面。

表6 四川省政府2013-2017年預(yù)備費(fèi)支出明細(xì)

從表6可以看出，用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件所動用的預(yù)備費(fèi)，其所占比例的波動較大，除了在2013年四川省自然災(zāi)害較為嚴(yán)重的情況下達(dá)到了76.86%，其他年份里均低于11%，甚至在2015年不足1%?？梢娫陬A(yù)備費(fèi)支出的兩個(gè)方向上，用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件的占比明顯偏低，大部分預(yù)備費(fèi)被用于彌補(bǔ)省級短收或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。推其原因筆者認(rèn)為有兩方面：一方面是用于抗災(zāi)的支出并不能為當(dāng)年省級GDP作出貢獻(xiàn)；另一方面是我國應(yīng)急財(cái)政責(zé)任缺少劃分，地方政府動用預(yù)算費(fèi)用于抗災(zāi)支出的積極性不高，動力不足，這與上文觀點(diǎn)相吻合。

五、基于預(yù)備費(fèi)管理現(xiàn)狀的幾點(diǎn)建議

（一）提高預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例

較低的預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例在應(yīng)對自然災(zāi)害等公共突發(fā)事件時(shí)，會出現(xiàn)因資金短缺而造成的災(zāi)情延誤，使得因受災(zāi)造成的經(jīng)濟(jì)損失被擴(kuò)大。故在計(jì)提預(yù)備費(fèi)的時(shí)候，應(yīng)在現(xiàn)有比例上，提高預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例。全國因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失與全國一般公共預(yù)算相比，在2009-2016年間，有5個(gè)年份的比例已經(jīng)超過了3%（見表7），說明當(dāng)年即使將預(yù)備費(fèi)按最大比例計(jì)提也不能彌補(bǔ)損失缺口。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展，全國一般公共預(yù)算支出額也在不斷上漲，由于全國一般公共預(yù)算支出額的增長速度高于因?yàn)?zāi)直接損失的增長速度，故損失占預(yù)算額的比重也在逐年下降，但相對于現(xiàn)行的計(jì)提比例，還是要高出0.8%-1%，但二者之間的差距在逐漸減小（見圖3）。

表7 因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失占全國一般公共預(yù)算支出額的比例 （單位：億元）

故可預(yù)測，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高預(yù)備費(fèi)計(jì)提比例，再加上全國一般公共預(yù)算支出額的快速增長，在不出現(xiàn)重大公共突發(fā)事件的前提下，未來幾年內(nèi)的預(yù)備費(fèi)與全國因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失的缺口會進(jìn)一步縮小，甚至預(yù)備費(fèi)可能完全消化當(dāng)年的因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失，在進(jìn)行抗災(zāi)救災(zāi)時(shí)，僅調(diào)用預(yù)備費(fèi)而無需下?lián)芷渌麘?yīng)急資金，這對我國實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡以及財(cái)政收支平衡有重要作用。

圖3 預(yù)備費(fèi)現(xiàn)行計(jì)提與理論計(jì)提的比例

（二）中央與地方對預(yù)備費(fèi)實(shí)行捆綁

在解決地方政府設(shè)置預(yù)備費(fèi)積極性不高這一問題上，可以考慮將地方預(yù)備費(fèi)與中央下?lián)苜Y金進(jìn)行捆綁。這就意味著，當(dāng)自然災(zāi)害等公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，地方政府首先要動用本級預(yù)備費(fèi)，當(dāng)本級預(yù)備費(fèi)不能解決損失時(shí)，再向中央政府上報(bào)，此時(shí)中央政府再根據(jù)地方政府投入的預(yù)備費(fèi)和災(zāi)害損失之間的差值進(jìn)行資金下?lián)?。若本級預(yù)備費(fèi)能夠解決公共突發(fā)事件帶來的損失，但需要災(zāi)后重建資金，仍可向中央政府上報(bào)，中央政府在科學(xué)預(yù)測災(zāi)情狀況的嚴(yán)重性后向地方政府進(jìn)行資金下?lián)堋Ｈ绱丝梢院艽蟪潭壬咸岣叩胤秸O(shè)置預(yù)備費(fèi)的積極性。

然而，實(shí)行掛鉤制度只能一定程度上讓地方政府的積極性“被迫”提高，最為根本的仍是需要明晰我國中央與地方的應(yīng)急財(cái)政責(zé)任的劃分。如針對某一次公共突發(fā)事件，可將其劃分為防災(zāi)、減災(zāi)、應(yīng)災(zāi)以及災(zāi)后重建四個(gè)階段，在每一個(gè)階段中，中央政府應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任、承擔(dān)多少比例，地方政府又應(yīng)該怎樣去承擔(dān)責(zé)任，均需要在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上繼續(xù)深化改革，以大的原則為背景，制定出更為具體的細(xì)則。從而在進(jìn)行應(yīng)急財(cái)政支出的時(shí)候能夠真正做到有政策可循，有細(xì)則可依。

（三）強(qiáng)化預(yù)備費(fèi)對于抗災(zāi)的作用

由于《預(yù)算法》中只規(guī)定了預(yù)備費(fèi)的兩個(gè)支出方向，但沒有細(xì)化到每個(gè)方向所占的比例，導(dǎo)致預(yù)備費(fèi)在支出方面“重其他支出而輕抗災(zāi)支出”。故在預(yù)備費(fèi)的支出方向上，應(yīng)設(shè)定兩個(gè)方向所占比重的最低標(biāo)準(zhǔn)，從而防止預(yù)備費(fèi)以用于其他難以預(yù)見的支出的名義被挪用，導(dǎo)致沒有足夠的資金來應(yīng)對公共突發(fā)事件的發(fā)生。

表8 抗災(zāi)支出占中央預(yù)備費(fèi)的比例（單位：億元）

然而若設(shè)定的抗災(zāi)支出占預(yù)備費(fèi)比重過高，則會導(dǎo)致在災(zāi)害等公共突發(fā)事件較少的年份中，預(yù)備費(fèi)大量結(jié)余，出現(xiàn)閑置預(yù)備費(fèi)不能夠得到有效利用的局面。若比重過低，則會使得抗災(zāi)資金短缺，造成災(zāi)情延誤。從2012-2017年統(tǒng)計(jì)出的抗災(zāi)支出以及預(yù)備費(fèi)情況看來，在這6年間，抗災(zāi)支出占預(yù)備費(fèi)的比重大約在15%-23%的區(qū)間內(nèi)，故可以考慮將抗災(zāi)支出占預(yù)備費(fèi)的比重限定在18%-20%的合理區(qū)間內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)備費(fèi)的有效利用。

除此之外，我國現(xiàn)行的預(yù)備費(fèi)管理模式是流量式管理，當(dāng)年計(jì)提出的預(yù)備費(fèi)不能留存至下一年使用，近幾年來，中央和地方政府大多是把其預(yù)算調(diào)整到一般公共預(yù)算里統(tǒng)籌使用或調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。對預(yù)備費(fèi)實(shí)行流量式管理的優(yōu)點(diǎn)在于可以每年靈活設(shè)置預(yù)備費(fèi)，使得預(yù)備費(fèi)具有較強(qiáng)的機(jī)動性。但缺點(diǎn)在于預(yù)備費(fèi)的連貫性會受到很大制約，缺乏對于預(yù)備費(fèi)的長期管理，使得實(shí)現(xiàn)預(yù)備費(fèi)的平衡變得十分困難，從而影響預(yù)算平衡。如遇到2008年汶川地震這樣的重大公共突發(fā)事件，預(yù)備費(fèi)相對于抗災(zāi)支出以及損失來說就是杯水車薪。因此可以考慮對預(yù)備費(fèi)實(shí)行滾動管理，即上一年的預(yù)備費(fèi)若出現(xiàn)了結(jié)余，可以結(jié)轉(zhuǎn)至下一年，以若干年為一個(gè)周期，到了周期后不再繼續(xù)增加，若預(yù)備費(fèi)仍有結(jié)余，即可調(diào)度至預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或一般公共預(yù)算中統(tǒng)籌使用。到下一個(gè)周期重新開始結(jié)轉(zhuǎn)，從而在一個(gè)周期內(nèi)，預(yù)備費(fèi)的結(jié)轉(zhuǎn)累積可以使得抵御自然災(zāi)害等公共突發(fā)事件的能力大大增強(qiáng)?！?/p>