國外社會組織的發(fā)展與資產(chǎn)管理實踐及經(jīng)驗借鑒

●譚 靜 張學升

一、引言

黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標，“多元共治”成為多方關(guān)注的焦點，社會組織是“多元共治”的重要“一元”，是參與國家治理的重要主體?！吧鐣M織”作為一個官方概念始現(xiàn)于2006年中共十六屆六中全會，2007年中共十七大正式確認了 “社會組織”這一概念，2017年第十二屆全國人大五次會議通過的《民法總則》將社會組織界定為非營利性法人，社會組織的法人地位得以明確。

近十年以來，社會組織規(guī)模數(shù)量以及社會組織資金規(guī)模依然在不斷增加。截至2017年底，全國社會組織共計76.2萬個，同比增長8.4%;社會組織吸納社會就業(yè)人員共計864.7萬人，同比增長13.2%。全國社會團體共有35.5萬個，同比增長5.6%，全國各類基金會共有6307個，同比增長13.5%，全國民辦非企業(yè)單位共有40.0萬個，同比增長11.0%?！爸袊鐣M織經(jīng)濟規(guī)模測算研究”課題組的研究成果顯示，2016年全年社會組織增加值總量約為2789億元，在第三產(chǎn)業(yè)增加值中占比為0.73%，在GDP中占比為0.37%。而同年全國社會組織總支出約6373億元人民幣，在GDP中占比約為0.86%，在當年第三產(chǎn)業(yè)增加值中占比約為1.66%。社會組織支出項目中，社會團體總支出約972億，服務(wù)機構(gòu)的總支出約5140億，基金會總支出約261億。

社會組織數(shù)量的不斷增加，在公共服務(wù)提供、社會糾紛化解、互動平臺搭建等方面起到了重要的橋梁作用，作為國家治理主體的作用越發(fā)凸顯。但是，社會組織資產(chǎn)管理中的資產(chǎn)管理制度未建立、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理混亂、財務(wù)會計制度不完善、信息披露透明度低等問題也進一步凸顯。因此，加強對社會組織資產(chǎn)管理的國外經(jīng)驗借鑒并不斷深化我國當下社會組織資產(chǎn)管理改革是極其必要的。

二、國外社會組織資產(chǎn)管理的研究綜述

學者對國外社會組織的研究較集中于社會組織的法律監(jiān)管以及社會組織自身的發(fā)展等層面，對社會組織資產(chǎn)的研究較少。對現(xiàn)有的文獻進行分類整合后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的國外社會組織資產(chǎn)管理研究集中于四個維度：第一，社會組織資產(chǎn)來源；第二，以內(nèi)部控制為主的內(nèi)部管理機制；第三，以法律監(jiān)管、政府監(jiān)管、社會監(jiān)管構(gòu)成的外部監(jiān)管體系；第四，政府在社會組織資產(chǎn)管理中的職能實現(xiàn)。

（一）社會組織資產(chǎn)來源研究

社會組織的發(fā)展和壯大需要資產(chǎn)支持，但由于社會組織提供的公共物品和公共服務(wù)有較強的外部性，無法通過市場機制來彌補成本。同時，由于社會組織并非具有強制力的公共部門，因而也無法通過稅收等方式來籌措資金。因此，積極開拓資產(chǎn)來源，促進資產(chǎn)來源的穩(wěn)定性和多樣性，是社會組織面臨的重大發(fā)展事項。

學界對國外社會組織的資產(chǎn)來源達成了共識，私人捐贈、服務(wù)收費以及政府補貼是社會組織資產(chǎn)來源的三個主要渠道。私人對社會組織進行捐贈的動機，其一可能源于純利他主義，其二可能源于非純利他主義，使命感與責任感也可能構(gòu)成私人捐助的動機來源 （黃賢玲、柯思揚，2017）。從某種意義上講，私人捐助是最好的社會組織資產(chǎn)來源方式，因為社會組織可以充分按照自己意愿自主地對私人捐助資金進行分配以及開展活動（石楓，2015）。約翰·霍普金斯政策研究所研究也佐證了這一點，他們的研究結(jié)果表明了社會捐助不僅不是非營利收入的主要來源，間接說明了私人捐助的重要性。目前，國外越來越多社會組織以混合型組織結(jié)構(gòu)提供公共服務(wù)，這使得這類公共物品與公共服務(wù)帶有公共、非營利性和部分營利性的混合特征，日漸成為世界各國社會組織獲取資產(chǎn)的重要方式（王名、孫偉林，2015）。

（二）社會組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部機制研究

由于各國的社會組織具有明顯非營利性的特點，資產(chǎn)最終均投向公益性事項，不存在一個擁有完整社會組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體，致使社會組織資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)不同。雖然不同國家有不同的資產(chǎn)管理實踐，但相同的是，沒有任何組織與個人可以獨自完全占有完整的社會組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)也是分離的（王姝雯，2013）?；诖?，加強對社會組織資產(chǎn)的內(nèi)部控制也就顯得尤為重要，只有形成完整的資產(chǎn)內(nèi)部控制機制，才能減少社會組織資產(chǎn)的不必要流失（王軻，2018）。

國外傾向于在社會組織內(nèi)部設(shè)立會員大會、理事會以及監(jiān)事會，并在組織章程中將各自職責明確下來，在社會組織資產(chǎn)運作過程中切實承擔其各自的職責，相互配合，相互制約。概括來說，國外在社會組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制上多傾向于公司治理形式，完整的公司組織結(jié)構(gòu)可以加強對社會組織資產(chǎn)的控制，確保資產(chǎn)安全（毛暉、謝李娜，2016）。

（三）社會組織資產(chǎn)管理的外部機制研究

學者對國外社會組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管體系的探討相對完善，法律監(jiān)管、政府監(jiān)管、同業(yè)組織監(jiān)管和社會監(jiān)管構(gòu)成社會組織資產(chǎn)管理的外部機制。薩拉蒙曾指出：“對大多數(shù)國家而言，《非營利法》是決定非營活動及程度的最重要因素之一?！蓖ㄟ^立法明確社會組織資產(chǎn)性質(zhì)，對社會組織資產(chǎn)運行流程進行規(guī)范性規(guī)定與管理是世界上的多數(shù)國家的常用舉措。雖然各國在社會組織資產(chǎn)管理上的法律體系側(cè)重點不同，但其作用均是賦予社會組織更大生存空間，明確社會組織法人地位，維護社會組織的獨立性、自主性，保障合法權(quán)益（朱劭涵，2011），強化社會組織對自身資產(chǎn)的適用流程，確保社會組織及其資產(chǎn)運用的合法性、自治性、自主性（吳文潔，2007）。

近年來，社會監(jiān)管在國外社會組織資產(chǎn)監(jiān)管方面發(fā)揮的作用越來越大，社會公眾通過對社會組織披露的資產(chǎn)情況進行查閱質(zhì)詢，對社會組織完善其自身資產(chǎn)管理機制有重要意義。社會監(jiān)管在外部監(jiān)管機制中發(fā)揮的作用日漸增大，也從側(cè)面反映了公眾對社會組織的關(guān)注（朱劭涵，2011；岳金柱、宋珊，2012）。

（四）政府在社會組織資產(chǎn)管理中的職能實現(xiàn)

國外政府對社會組織資產(chǎn)既有監(jiān)管職責，又需要提供相應(yīng)的服務(wù)，其職能定位在社會組織發(fā)展過程中不斷調(diào)整，雙方博弈過程中，國外政府在社會組織管理中的角色定位更加明晰，采取對社會組織資產(chǎn)管理的經(jīng)驗較成熟，通過法人登記平臺，政府對社會組織進行初步審查與監(jiān)管（劉丹，2017）。國外還實行免稅登記制，政府可以利用這一經(jīng)濟激勵規(guī)范引導(dǎo)社會組織發(fā)展以及完善社會組織資產(chǎn)管理機制。政府還通過強化登記管理、加強稅務(wù)與審計監(jiān)督、完善檢察司法監(jiān)督機制等形式，全面構(gòu)建對社會組織資產(chǎn)運行管理的多元監(jiān)管格局。值得說明的是，政府利用稅收優(yōu)惠與財政直接撥款直接調(diào)控社會組織資產(chǎn)，通過政府購買公共服務(wù)制度，建立起政府對社會組織發(fā)展的戰(zhàn)略支持框架體系，綜合服務(wù)于社會組織的發(fā)展 （龍寧麗，2011）。

政府還重視培養(yǎng)社會組織的自主發(fā)展能力，采取提供資金、設(shè)施、信息等條件的方式，讓社會組織一開始就發(fā)揮主動性，處理好政府支持與獨立發(fā)展的關(guān)系，使社會組織形成完善的資產(chǎn)管理機制，形成完備的資產(chǎn)運行鏈條，在機制成熟后使得社會組織具有獨立承擔服務(wù)的能力（王光榮，2014）。

三、國外社會組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實踐

國外社會組織實踐較早，不同國家的社會組織具有不同特征，國家在社會組織發(fā)展中扮演著不同的角色。通過分析國家與社會組織的交互關(guān)系，本文將社會組織分為三大類：社會組織自由主義、社會組織協(xié)同主義以及社會組織國家主義。社會組織自由主義的特點在于國家和社會自由發(fā)展，國家在社會組織發(fā)展過程中并不施加過多干預(yù)，保持了二者相對穩(wěn)定的邊界，這類社會組織形態(tài)以美國為典型代表；社會組織協(xié)同主義的特點在于國家與社會協(xié)同互動，雙向交互性強，國家的民主性極大的依賴于社會組織的發(fā)展，這類社會組織形態(tài)以德國為典型代表；社會組織國家主義的特點在于國家對社會組織的發(fā)展有較多的干預(yù)，社會組織的架構(gòu)大都受到國家的管制，日本是此類社會中組織的典型代表。本部分就三種類型的社會組織，分別選擇美國、德國、日本為案例分析對象，介紹其社會組織發(fā)展概況，概述其社會組織資產(chǎn)管理實踐，分析其成功經(jīng)驗，為后續(xù)提出進一步提升我國社會組織資產(chǎn)管理提供啟示。

（一）美國社會組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實踐

1、美國社會組織發(fā)展概況。美國社會組織發(fā)跡較早，殖民地時期就有了民間組織的雛形，發(fā)展至現(xiàn)在，各類社會組織相當發(fā)達，美國社會組織的數(shù)量已經(jīng)由1950年的5萬個增到了2008年的151萬個，發(fā)展之迅速，世界領(lǐng)先。美國社會組織以研究所、商會、學會和教會等多元化形式存在，主要存在形式是基金會。美國有高度發(fā)達的基金會體系，數(shù)量眾多的基金會為美國發(fā)展提供了必要的資金，基金會在美國社會生活過程中扮演了重要角色。

美國社會組織在開始之初僅僅是公民參與社會生活的途徑，發(fā)展至今，許多社會組織已經(jīng)與政府形成了千絲萬縷的關(guān)系，不僅在公共服務(wù)提供層面發(fā)揮了重要作用，而且日益成為國家和地方治理的重要參與者與建設(shè)者，聯(lián)邦政府和州政府通過合同形式購買公共服務(wù)，初步估計，美國社會組織所提供的服務(wù)中大約40%來自政府購買服務(wù)，公共服務(wù)類型涉及到醫(yī)療衛(wèi)生與保健、社會福利與救助等多方面。將公共服務(wù)委托給社會組織，可以提高政府的公共決策水平，提升社會監(jiān)督力度。

2、美國社會組織資產(chǎn)管理實踐。美國模式下，社會組織資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，一般包括會員大會、董事會以及執(zhí)行管理機構(gòu)。其中，會員大會是社會組織的最高權(quán)力機關(guān)，組織的重大資產(chǎn)變動事項都由會員大會表決通過。大多數(shù)情況下，社會組織召開會員大會，須有2/3以上的會員出席。社會組織通過資產(chǎn)變動事項應(yīng)該由到會會員的一半表決同意方可。董事會是社會組織的法定代表機關(guān)與最高決策機關(guān)，承擔著法人資產(chǎn)管理事務(wù)，具體資產(chǎn)管理方案由董事會決定。社會組織董事會構(gòu)成的方式在美國聯(lián)邦法律中并沒有具體涉及，但是各州法律對董事會的成員及構(gòu)成有較為詳細的規(guī)定。執(zhí)行管理機構(gòu)主要的職責是執(zhí)行董事會通過關(guān)于社會組織資產(chǎn)管理方案，具體包括資金的籌集、項目的運行、資產(chǎn)的日常管理等。

美國對社會組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管，主要是通過聯(lián)邦政府和州政府頒布一系列與稅收相關(guān)的法令規(guī)定來實現(xiàn)。聯(lián)邦稅法對社會組織的內(nèi)部管理架構(gòu)與資產(chǎn)管理模式有相關(guān)規(guī)定，社會組織想要獲得稅收優(yōu)惠必須按照規(guī)定對資產(chǎn)運行進行內(nèi)部控制。各州在管理社會組織上擁有獨立的職權(quán)，可以根據(jù)轄區(qū)實際情況制定本轄區(qū)社會組織資產(chǎn)法律。美國對社會組織資產(chǎn)外部監(jiān)管機制中重要的還有政府監(jiān)管，政府有權(quán)對違規(guī)處分資產(chǎn)的社會組織進行懲罰，直接罰款、懲罰性稅收是經(jīng)常用的經(jīng)濟制裁手段，而更換社會社會組織理事或者強制性解散社會組織等是政府直接處置社會組織的方法，另外，也可以吊銷社會組織的執(zhí)照。

（二）德國社會組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實踐

1、德國社會組織發(fā)展概況。德國的社會組織起源較早，在社會組織發(fā)展過程中不斷形成了領(lǐng)先世界的結(jié)社制度，也培育了非常適合社會組織發(fā)展的法律環(huán)境，德國的社會組織數(shù)量領(lǐng)先于世界其他國家，堪稱“結(jié)社之邦”。早在19世紀，德國社會組織就已經(jīng)實現(xiàn)了快速發(fā)展，但在二戰(zhàn)期間，社會組織的發(fā)展受到重創(chuàng)，至20世紀50年代開始恢復(fù)，教會組織、宗教組織、娛樂組織及其他協(xié)會大量涌現(xiàn)，德國的公民社會的發(fā)展也為社會組織的發(fā)展提供了肥沃的土壤，德國社會組織不斷發(fā)展壯大。德國注冊協(xié)會數(shù)量與志愿者數(shù)量隨之不斷增加，社會組織在德國經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著越來越重要的角色，是德國民主制度的五大組成部分之一。

值得提及的是，除了基金會和社團以外，部分符合公益條件的獨資公司、合資公司、有限公司也被看做是社會組織并且享受公益組織的稅收減免待遇。

20世紀初，德國政府在財政收支矛盾突出的情形下思考如何有效提供公共服務(wù)，并率先意識到社會組織的非營利性以及公益性對于公共服務(wù)的提供有優(yōu)勢，于是出臺政策鼓勵社會組織參與到公共服務(wù)的提供領(lǐng)域中來。根據(jù)《非營利部門國際比較研究項目》的數(shù)據(jù)測算，在德國，39%的社會組織集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，大大高于西歐國家27%的平均水平。社會組織的發(fā)展得到了德國政府大力支持，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，社會組織提供的物品和服務(wù)中60%以上源于政府購買。

2、德國社會組織資產(chǎn)管理實踐。德國在社會組織資產(chǎn)權(quán)屬劃分較為明確，極具借鑒意義。德國《民法典》明確規(guī)定，完整意義上的社會組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不被任何社會組織和個人獨自占有。社會捐贈或個人捐贈是社會組織資產(chǎn)來源的重要途徑，但一旦捐贈者將所捐資產(chǎn)所有權(quán)移轉(zhuǎn)給社會組織時，社會組織便獲得了完整的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，捐贈者對所捐資產(chǎn)不再擁有所有者權(quán)利束中任何一項權(quán)利。德國明確區(qū)分了社會組織資產(chǎn)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，并將二者分離，剩余控制權(quán)由社會組織部分享有，而剩余索取權(quán)只歸屬于社會組織自身，其他任何個人和組織都不擁有社會組織資產(chǎn)剩余索取權(quán)。

在社會組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)因社會組織的類型不同而有所差異。根據(jù)德國《民法典》的規(guī)定，設(shè)立社團總會和理事會是成立社團法人必備條件；而對財團法人來說，《民法典》只規(guī)定了其必須設(shè)立理事會。《民法典》同時規(guī)定，社會組織章程中必須明確社團總會與理事會的架構(gòu)安排。與美國的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)相類似，德國的社團總會是社會組織的最高權(quán)力機構(gòu)，決定社會組織資產(chǎn)變動的重大事項，有投票權(quán)的總會成員有權(quán)提出具體的資產(chǎn)管理建議，由總會表決通過。理事會對社會組織資產(chǎn)的處分決定進行執(zhí)行，并且必須向社團總會報告社會組織資產(chǎn)管理的具體開展情況。

德國鼓勵社會組織參與公共服務(wù)提供，政府也參與了社會組織資產(chǎn)的監(jiān)管過程。德國財政對民生福利領(lǐng)域的社會組織投入了大量資金，因此政府比較關(guān)注這些資金及受資助項目的執(zhí)行狀況。尤其是基金會這種形式的社會組織，政府對其監(jiān)管更加嚴格，以確?；饡Y產(chǎn)使用符合社會公益。

（三）日本社會組織的發(fā)展及資產(chǎn)管理實踐

1、日本社會組織發(fā)展概況。社會組織在日本一般被稱為非營利組織（NPO），日本社會組織的發(fā)展可以從關(guān)于社會組織的相關(guān)立法上窺探。于1896年頒布的日本《民法》對非營利組織進行了最早的規(guī)定，明確了社會組織享有的權(quán)利和管理中應(yīng)該遵循的原則。基于此，由日本上層推動的第一批社會組織逐漸設(shè)立，可以說日本的社會組織一開始就與官方有著天然的聯(lián)系。1998年是日本社會組織發(fā)展的第二個標志性時間，是年 《特定非營利活動促進法》（NPO法）頒布，并與2003年與2011年兩度修訂，這一法律的出臺對日本社會組織大發(fā)展起了極大推動作用。社會組織的作用在1995年阪神大地震的救援中得到了充分體現(xiàn)，130多萬名志愿者有序參與了救援行動，發(fā)揮了政府與企業(yè)無法替代的作用，從此，社會組織在日本的地位日漸重要。發(fā)展至今，日本形成了“政府—企業(yè)—社會組織”三者并行的格局。

2、日本社會組織資產(chǎn)管理實踐。日本社會組織資產(chǎn)來源分為直接來源于間接來源兩大類。由于日本社會組織發(fā)跡較晚，其組織實力并不強，因此，單靠社會組織自發(fā)籌集資金難度較大，社會組織的發(fā)展對直接財政撥款依賴較大。日本中央政府與地方各級政府都以財政補助的形式對社會組織進行援助，且財政補助在政府預(yù)算中都予以明確，財政補助分為無償資金援助和事業(yè)補助金兩種。政府對不同類型的社會組織實施不同的財稅政策，這實現(xiàn)了日本政府對不同社會組織的不同引導(dǎo)意圖，加大了政府對社會組織的管理，使社會組織朝著政府規(guī)定的模式前進。而間接的支持資金是除了財政補助和政府委托資金外的其他資金來源，具體包括神奈川縣志愿者活動推進基金以及千葉縣市川市的1%支援資金。間接資金在推動日本社會組織減少對政府的依賴，實現(xiàn)獨立自主發(fā)展有重要作用。

日本對社會組織資產(chǎn)監(jiān)管的特點在于形成了完備的社會組織法律體系。日本《民法典》對社會組織資產(chǎn)作了原則性規(guī)定：登記的社會組織必須將資產(chǎn)管理架構(gòu)明確寫在組織章程中，并報登記部門審批。除此之外，針對不同類型的非營利組織，日本還制定了不同的法律法規(guī)，其中比較重要的是《特定非營利活動促進法》、《商公會議所法》、《宗教法人法》等。

四、國外社會組織資產(chǎn)管理的特點與經(jīng)驗借鑒

我國社會組織的形成有獨特的歷程，早期為了實現(xiàn)簡政放權(quán)，原來的政府職能由社會組織承接，社會組織大都由政府出資設(shè)立，這一階段的社會組織具有明顯的“官辦”色彩，其資金來源于財政資金或者劃撥的國有資產(chǎn)，還有少量的社會捐助或者會員會費；隨著改革開放的縱深發(fā)展，人們可以自發(fā)設(shè)立社會組織，這部分社會組織大多依托于社會資本和捐助而形成，具有典型的“民辦”色彩，資金構(gòu)成中財政出資比例就大大減少，其資金主要來源于社會捐助和會員會費，少部分社會組織會得到財政資金的支持。因而，我國社會組織的資產(chǎn)形成是極其復(fù)雜和多樣的。

通過對美德日三國的社會組織及其資產(chǎn)管理方式的梳理，可以看出各國對社會組織資產(chǎn)的權(quán)屬界定相對明確，各方不享有社會組織資產(chǎn)的剩余索取權(quán)。三國對社會組織資產(chǎn)的內(nèi)外監(jiān)管依據(jù)社會組織類型不同，也各有側(cè)重。社會組織資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，大多偏向于借鑒公司治理結(jié)構(gòu)模式。社會組織資產(chǎn)的外部監(jiān)管體系，則主要由法律監(jiān)管、政府監(jiān)管和社會監(jiān)管構(gòu)成，參與者多，覆蓋面廣，促進了社會組織的規(guī)范運行。

（一）明確社會組織資產(chǎn)性質(zhì)劃分與權(quán)屬界定

我國社會組織的形成有特定的歷史背景，其資產(chǎn)來源極其復(fù)雜，但由于當時條件的限制，有些資產(chǎn)未能明確出資人和所有權(quán)人。同時，大部分的官辦社會組織冠以原單位甚至國家、省市政府的名稱，并以此為基礎(chǔ)開展業(yè)務(wù)。經(jīng)過多年的發(fā)展這些社會組織的資產(chǎn)規(guī)?？焖贁U大，尤其是無形資產(chǎn)占比極高。但由于相關(guān)的評估和確認制度并不完善，社會組織資產(chǎn)難以確定權(quán)屬。

從三個國家具體情況來看，完整的社會組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不歸屬于任何組織與個人。捐贈者完成了捐贈，也就將資產(chǎn)所有權(quán)全部轉(zhuǎn)移給社會組織，同時放棄了剩余索取權(quán)，如果捐贈者限定了資金用途，那么部分資金控制權(quán)賦予了捐贈者。另一方面，社會組織代理運作自有資產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權(quán)，在法律、章程以及委托方的限制下，對資產(chǎn)進行獨立的處分與經(jīng)營管理。但是，由于社會組織的非營利性特征，剩余利潤不能進行分配，社會組織內(nèi)外的任何個人對社會組織運行中產(chǎn)生的任何剩余，都不擁有剩余索取權(quán)。

因此，應(yīng)該明確我國社會組織的資產(chǎn)的社會屬性和公共屬性，其資產(chǎn)來源是多元的，但是其又不同于混合所有制的市場主體，不可進行利潤分配。從法律上看，這類資產(chǎn)與集體資產(chǎn)都屬于集體產(chǎn)權(quán)或俱樂部產(chǎn)權(quán)，但是這類資產(chǎn)又區(qū)別于憲法意義上的勞動群眾集體所有的財產(chǎn)。因此，可以把這類資產(chǎn)界定為“社會公共資產(chǎn)”，與國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)共同構(gòu)成社會主義公共財產(chǎn)的完整體系。出資人對其資產(chǎn)擁有所有權(quán)，但當資產(chǎn)投入社會組織后，資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織的法人財產(chǎn)。又因為社會組織的特殊性，其資產(chǎn)投入者也不擁有剩余索取權(quán)以保障其投入資產(chǎn)的所有權(quán)。資產(chǎn)投入者的資產(chǎn)所有權(quán)的保護必須依賴于政府對社會公共資產(chǎn)的管理和社會組織資產(chǎn)處置權(quán)的限制以及社會公眾對社會組織資產(chǎn)的監(jiān)督。

（二）完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立資產(chǎn)信息披露平臺

社會組織的公益性要求其具有較強的公信力，而公信力來源于完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和公開透明的信息披露機制。社會組織的治理結(jié)構(gòu)完善與否對社會組織現(xiàn)代化程度起到了決定性作用，完善的社會組織治理結(jié)構(gòu)有利于經(jīng)營管理自主權(quán)的實現(xiàn)，也有利于自我管理、自我發(fā)展、自我約束機制的實現(xiàn)。社會組織的資產(chǎn)屬于其法人財產(chǎn)但涉及多方利益，政府部門、捐贈人、社會公眾等都密切關(guān)注其活動開展和財務(wù)變動，都希望了解其“錢從哪來、花到哪去、效果如何”的信息，這是相關(guān)利益主體增加對社會組織信任的重要基礎(chǔ)。但就我國而言，由于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，加之信息披露具有典型“公共產(chǎn)品”的屬性，披露成本高昂，“搭便車”問題嚴重，這些導(dǎo)致了社會組織信息披露力度減弱的現(xiàn)實。

從美德日三國的具體實踐來看，社會組織均擁有完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。具體而言，社會組織資產(chǎn)管理的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)依據(jù)社團法人與財團法人的分類而異。對于社團法人資產(chǎn)管理來說，會員大會、董事會和理事會都應(yīng)該建立且發(fā)揮作用；財團法人資產(chǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，則應(yīng)該包括會員大會、理事會和監(jiān)事會。各種內(nèi)部治理機構(gòu)的建立，應(yīng)該在組織章程予以體現(xiàn)和確認，并在日常資產(chǎn)管理實踐中各司其職，協(xié)調(diào)發(fā)揮內(nèi)部機制對社會組織資產(chǎn)管理的作用。在國外，資產(chǎn)信息披露力度相對較大，為社會公眾加強社會組織資產(chǎn)監(jiān)督搭建了平臺。社會組織的財務(wù)信息公開使得諸如捐贈者監(jiān)督、信息披露和輿論監(jiān)督等多種監(jiān)管形式有效運行。

因此，我國也應(yīng)進一步完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，三類社會組織應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有政策法規(guī)設(shè)定不同的內(nèi)部治理體系，并使其發(fā)揮日常管理監(jiān)督作用。另一方面，應(yīng)建立以社會組織財務(wù)資產(chǎn)信息為重點，以公開透明為核心的社會組織信息披露和監(jiān)督平臺，為實現(xiàn)社會組織資產(chǎn)管理框架中的“各方力量共同監(jiān)督”提供保障。通過廣泛有序的媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督，調(diào)動社會力量，實現(xiàn)對社會組織的有效監(jiān)督。

（三）構(gòu)建完善的社會組織資產(chǎn)管理法律體系

社會公共資產(chǎn)是社會主義公共財產(chǎn)的重要組織部分，我國對于其管理尚沒有形成完整規(guī)范的管理框架，相關(guān)法律和政策體系長期缺失。而社會組織資產(chǎn)是社會公共資產(chǎn)的重要構(gòu)成，所以應(yīng)當探索搭建社會公共資產(chǎn)管理框架，優(yōu)化對社會組織資產(chǎn)管理的方案。

國外經(jīng)驗也表明，法律體系的構(gòu)建推動了社會組織資產(chǎn)管理的不斷完善，雖然不同國家的法律制度的具體構(gòu)建不同，但大多普遍建立起了與社會組織發(fā)展以及資產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)的法律制度，以期為社會組織發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。

基于以上分析，我國應(yīng)加快修訂相關(guān)的法律法規(guī)。首先，明確《憲法》第十二條“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯”中的社會主義公共財產(chǎn)的概念，將社會公共資產(chǎn)和國有資產(chǎn)、集體所有資產(chǎn)一樣納入社會主義公共財政的范圍，以實現(xiàn)對其更高法律層次的保護；其次，制定專門法律法規(guī)，對社會公共資產(chǎn)的內(nèi)涵、特征、范圍、管理等問題進行規(guī)范，加強社會公共資產(chǎn)及其管理的頂層設(shè)計；最后，修訂和完善社會組織相關(guān)的法律法規(guī)，如《慈善法》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《民間非營利組織會計制度》等，明確社會組織資產(chǎn)的性質(zhì)，一方面要明確其法人財產(chǎn)權(quán)，另一方面要明確其社會公共資產(chǎn)屬性。在此基礎(chǔ)上，通過系列配套政策，加強對社會組織資產(chǎn)作為社會公共資產(chǎn)而進行的管理，完善相關(guān)的管理程序和方法。

（四）轉(zhuǎn)變對社會組織資產(chǎn)的政府監(jiān)管方式

目前，我國政府對社會組織的管理集中于剩余財產(chǎn)管理，出臺的相關(guān)規(guī)定較多，在最新公布的《民法總則》中也明確規(guī)定了“為公益目的成立的非營利法人終止時，不得向出資人、設(shè)立人或者會員分配剩余財產(chǎn)。剩余財產(chǎn)應(yīng)當按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機構(gòu)的決議用于公益目的；無法按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機構(gòu)的決議處理的，由主管機關(guān)主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的法人，并向社會公告”，對圍繞社會組織資產(chǎn)進行的審查管理、產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)范管理、監(jiān)督管理力度較小，尚未構(gòu)建起系統(tǒng)規(guī)范的管理體系。

國外政府的監(jiān)管體系相對比較完善，普遍設(shè)立了社會組織專門監(jiān)管機構(gòu)，對違規(guī)運營資產(chǎn)的社會組織進行嚴格處罰，有力地促進了社會組織運作的規(guī)范性。國外政府對社會組織的監(jiān)管傾向于宏觀層面的管理，并不過多涉及社會組織日常運營管理，保障社會組織的獨立法人地位的實現(xiàn)，賦予社會組織足夠的自主經(jīng)營權(quán)。社會組織是其法人財產(chǎn)權(quán)行使的主體，國外政府對其行為進行規(guī)范和合規(guī)性監(jiān)管，重點在于社會組織財務(wù)資產(chǎn)管理的規(guī)范制定和合規(guī)性監(jiān)督。

因此，應(yīng)進一步完善我國政府部門社會組織資產(chǎn)的管理框架，加快建立和完善相關(guān)規(guī)定，對投入社會組織的資源如何審查確保合法、對社會組織資產(chǎn)形成如何進行產(chǎn)權(quán)確認、登記、交易等進行規(guī)定、對社會組織如何行使法人產(chǎn)權(quán)進行規(guī)范和監(jiān)督、對支持社會組織發(fā)展但并不轉(zhuǎn)移所有權(quán)的國有資產(chǎn)進行專門管理確保安全等進行明確，加快形成包括圍繞社會組織資產(chǎn)進行的審查管理、產(chǎn)權(quán)管理、規(guī)范管理、監(jiān)督管理和剩余財產(chǎn)管理，以及圍繞和社會組織相關(guān)的國有資產(chǎn)而進行的專門國有資產(chǎn)管理共六個方面的社會組織資產(chǎn)管理框架。

總之，分析國外非營利組織的資產(chǎn)管理經(jīng)驗，并梳理國內(nèi)社會組織資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，對我國社會組織尤其是脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會資產(chǎn)的管理具有重要的借鑒價值。應(yīng)該建立以社會組織財務(wù)資產(chǎn)信息為重點，以公開透明為核心的社會組織信息披露和監(jiān)督平臺，完善社會組織資產(chǎn)管理的法律體系，轉(zhuǎn)變政府在社會組織資產(chǎn)管理的職能。更重要的是，應(yīng)該明確社會組織資產(chǎn)的社會屬性，以社會組織資產(chǎn)管理為契機搭建社會公共資產(chǎn)管理的制度框架，并探索建立“政府部門綜合監(jiān)管、社會組織依法運營、各方力量共同監(jiān)督”的社會組織資產(chǎn)管理框架?！?/p>