我國建設(shè)工程領(lǐng)域串通招投標(biāo)問題與完善對(duì)策

趙澤宇

我國建設(shè)工程領(lǐng)域與1984年開始實(shí)行招投標(biāo)制度，這一制度使得我國資源能夠合理配置，同時(shí)促進(jìn)了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。但是在這個(gè)過程中建設(shè)工程從業(yè)主體為牟取高額利潤(rùn)，通過了串通招投標(biāo)的行為獲取項(xiàng)目，進(jìn)而侵害了市場(chǎng)公共利益與其他市場(chǎng)參與主體的合法權(quán)益。2018年修訂實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中刪除了串通招投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，表明司法實(shí)踐中改變了由《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》來調(diào)整該行為的觀念，但目前《反壟斷法》規(guī)制較為籠統(tǒng)，并不能有效對(duì)串通招投標(biāo)行為進(jìn)行有效規(guī)制。其方式通常極其隱蔽很難被發(fā)現(xiàn)與調(diào)查，成為了現(xiàn)階段建設(shè)工程行業(yè)較為突出的問題。

一、我國規(guī)制串通招投標(biāo)行為法規(guī)中存在的問題

1.建設(shè)工程招投標(biāo)制度有待完善。建設(shè)工程招投標(biāo)法律規(guī)定缺乏實(shí)際可操作性。例如，在目前建設(shè)工程領(lǐng)域招投標(biāo)中綜合評(píng)分考量的因素主要包括：價(jià)格、信譽(yù)、技術(shù)、業(yè)績(jī)、財(cái)務(wù)等因素，但現(xiàn)行規(guī)定僅對(duì)價(jià)格這單一要素的評(píng)分作出了量化規(guī)定，造成其他要素評(píng)定的不確定性。實(shí)踐中招標(biāo)人會(huì)利用該漏洞，為擬定中標(biāo)單位“量身定制”評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，巧妙排擠其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，保證擬定中標(biāo)單位順利中標(biāo)。同時(shí)，事后公布標(biāo)底的方式也是造成縱向串通行為的一個(gè)原因。當(dāng)某一個(gè)投標(biāo)人與招標(biāo)人串通后獲知標(biāo)底，就會(huì)對(duì)其他合法投標(biāo)人的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利造成嚴(yán)重侵害。除此之外，缺乏有效的監(jiān)管和企業(yè)信用評(píng)價(jià)體系不健全也是目前建設(shè)工程領(lǐng)域串通招投標(biāo)普遍的原因。

2.串通招投標(biāo)的制裁威懾力不足。我國現(xiàn)行針對(duì)建設(shè)工程串通招投標(biāo)的法律制裁力度較輕，違法成本遠(yuǎn)小于所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，并不能起到懲處、抑制串通招投標(biāo)主體獲得巨大利益的作用。目前最高罰款比例在《招投標(biāo)法》中僅是標(biāo)的額的1%，相較于建設(shè)工程行業(yè)3%的平均利潤(rùn)而言，罰款仍不能夠?qū)`法主體起到足夠威懾作用。刑事處罰上，我國對(duì)串通招投標(biāo)行為最高僅判處3年以下有期徒刑，而對(duì)比域外法規(guī)對(duì)于該行為的處罰程度都較為嚴(yán)厲，美國對(duì)于參與壟斷的個(gè)人可處以10年以下的有期徒刑。而在民事賠償上，串通招投標(biāo)行為造成的實(shí)際損害也無法準(zhǔn)確的計(jì)算，受損的合法競(jìng)爭(zhēng)者同樣無法舉證，并且關(guān)于實(shí)際受損的主體范圍也存在爭(zhēng)議，故而民事賠償很難在現(xiàn)實(shí)中進(jìn)行實(shí)施。

3.針對(duì)串通招投標(biāo)的寬大制度不夠完善。為了規(guī)避法律制裁，串通招投標(biāo)的主體往往采用為隱蔽的方式進(jìn)行。因此執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨的最大困境往往是難以取證，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐漸發(fā)達(dá)的今天，對(duì)于壟斷協(xié)議的發(fā)現(xiàn)與調(diào)查更為困難，故此類限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議在美國也被稱為“密室里的犯罪”。1978年美國首創(chuàng)了寬大制度，此后其他國家紛紛效仿，1996年歐盟競(jìng)爭(zhēng)法吸納了寬大制度，2005年日本在《禁止反壟斷法》中也規(guī)定了該制度。我國也逐漸認(rèn)識(shí)到了該制度的優(yōu)勢(shì)，在2008年《反壟斷法》中規(guī)定了該項(xiàng)制度，2019年公布了《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》，逐步形成了一系列配套規(guī)定作為寬大制度法律體系。對(duì)于建設(shè)工程串通招投標(biāo)行為的懲治力度，影響著寬大制度能否有效實(shí)施，兩者之間呈正相關(guān)，若制裁力度不能對(duì)該類壟斷行為形成足夠的威懾，會(huì)極大削弱寬大制度對(duì)于串通主體的吸引力。目前我國寬大制度不足主要表現(xiàn)在寬大制度的適用條件不夠明確，處罰機(jī)制不完善，同時(shí)寬大制度的實(shí)施程序存在欠缺。

二、完善建設(shè)工程領(lǐng)域串通招投標(biāo)法規(guī)的建議

1.完善建設(shè)工程招投標(biāo)制度。①改善評(píng)標(biāo)方法，建立標(biāo)底公開制。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)人為干預(yù)因素較多，筆者建議進(jìn)一步量化影響評(píng)分結(jié)果的因素，對(duì)于技術(shù)、信譽(yù)、業(yè)績(jī)與財(cái)務(wù)方面的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，縮小其可控浮動(dòng)范圍，最大限度上減少因人為因素影響的自由裁量空間，減少投標(biāo)主體僅通過評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)買通評(píng)審委員會(huì)的可能性。建議推行事前標(biāo)底公開制，在一定程度上可以有效防止投標(biāo)人與招標(biāo)人之間的縱向串通行為，并且可以減少大量投標(biāo)人無效投標(biāo)的情形，有助于增強(qiáng)招投標(biāo)活動(dòng)的透明公開，增強(qiáng)供應(yīng)商的有效競(jìng)爭(zhēng)程度。同時(shí)要加大信息公開制度，不僅僅限于公開中標(biāo)人與評(píng)分，應(yīng)對(duì)無效投標(biāo)與具體評(píng)分內(nèi)容進(jìn)行公開，可以有效減少評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)存在串通的機(jī)會(huì)。

②強(qiáng)化第三方監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督。監(jiān)管力度不足是導(dǎo)致串通招投標(biāo)行為的一個(gè)因素，實(shí)踐中個(gè)人掛靠違法承包的情況非常普遍，法院在審理案件中也依據(jù)建設(shè)工程相關(guān)法律裁決相關(guān)人員的工程款糾紛，對(duì)于掛靠行為中的串通招投標(biāo)行為并未作出處理，監(jiān)管部門的監(jiān)管力度也不夠充分。建議健全第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制度，依托外部監(jiān)管模式由第三方專業(yè)人士參與工程招投標(biāo)治理，第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、中立性、客觀性可以有效彌補(bǔ)現(xiàn)存行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不足的問題。加大信息公開力度以及開放信息渠道，促使利益相關(guān)人參與，最終為實(shí)現(xiàn)社會(huì)群體監(jiān)督提供有效的信息支撐。

③健全信用評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)人的管理。在誠信信息公開方面，將相關(guān)主體的不良招投標(biāo)情況記錄在住建部“四庫一平臺(tái)”上，公開投標(biāo)人、招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的信用標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加長(zhǎng)對(duì)串通投標(biāo)者禁止參與招投標(biāo)活動(dòng)的期限。對(duì)于違法嚴(yán)重者，筆者認(rèn)為應(yīng)將限制參加公開招投標(biāo)活動(dòng)提升為較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)限制承接備案工程。建立多部門信息共享，依托電子平臺(tái)整合工商、法院、檢察、稅務(wù)等多部門的信息，建立全國統(tǒng)一的采購信用信息共享平臺(tái)。同時(shí)加強(qiáng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的管理，通過第三方機(jī)構(gòu)的信用專業(yè)評(píng)價(jià)信息與信用平臺(tái)信息的結(jié)合，強(qiáng)化對(duì)不良投標(biāo)人的信用管理。

2.強(qiáng)化串通招投標(biāo)的法律責(zé)任。①加大對(duì)違法行為的處罰力度，建立加罰制度。建設(shè)工程是一個(gè)極其特殊的領(lǐng)域，串標(biāo)主體往往為了牟取高額利益通過非法方式獲取項(xiàng)目后，其本身不具備足夠的專業(yè)技術(shù)條件或?yàn)閺浹a(bǔ)串標(biāo)成本進(jìn)行偷工減料，最終造成工程隱患。在違法行為所獲巨大利益和法定刑較低的情況下，無法有效遏制和打擊該類串標(biāo)行為，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高串通招投標(biāo)犯罪的法定刑，可以降低犯罪率并能夠?qū)崿F(xiàn)罪行均衡。同時(shí)可借鑒國外對(duì)于壟斷行為的加罰制度，即對(duì)于同一經(jīng)營者反復(fù)進(jìn)行同種違法行為、違法行為造成嚴(yán)重后果的情形額外處以一定數(shù)額的處罰。提高對(duì)于單位犯罪的罰金，以高風(fēng)險(xiǎn)來促使股東和出資人反對(duì)串通招投標(biāo)行為，借鑒美國施行對(duì)妨害招投標(biāo)行為適用“兩倍收益/損失”的規(guī)定，違法主體即便僅作為“陪標(biāo)”單位也具有罰金風(fēng)險(xiǎn)。

②完善串通招投標(biāo)違法行為的民事責(zé)任。我國應(yīng)在建設(shè)工程串通招投標(biāo)這一領(lǐng)域?qū)嵭袩o過錯(cuò)規(guī)則原則，在此類違法中受損方不僅包括競(jìng)爭(zhēng)者也包括工程的購買者或收益者，其在壟斷行為中多為經(jīng)濟(jì)上的弱者，在通謀行為本身就極難被發(fā)現(xiàn)的情況下，舉證將會(huì)更加困難。進(jìn)一步擴(kuò)大請(qǐng)求權(quán)人的范圍，賦予間接遭受損害的主體提起損害賠償?shù)臋?quán)利，包括遭受直接損害的合法投標(biāo)人、招標(biāo)人以及其他間接受損的市場(chǎng)主體，鼓勵(lì)檢察機(jī)關(guān)代表公共利益在政府采購項(xiàng)目中對(duì)串通招投標(biāo)行為提起民事公益訴訟。同時(shí)可借鑒美國在《克萊頓法》中設(shè)立的因壟斷行為受損者請(qǐng)求絕對(duì)三倍損害賠償?shù)囊?guī)定，在極大激勵(lì)消費(fèi)者請(qǐng)求賠償?shù)姆e極性的同時(shí)也對(duì)該類壟斷行為起到較好的震懾作用。

3.完善對(duì)串通招投標(biāo)行為的寬大制度。①明確寬大制度的適用條件。我國目前寬大制度的法律規(guī)定較為模糊，主要是未明確減免的處罰種類，不能夠在實(shí)踐中對(duì)寬大制度的免責(zé)范圍起到明確的指引作用。同時(shí)，個(gè)人、行會(huì)均沒有資格申請(qǐng)相應(yīng)的處罰減免，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定寬大制度主體的適用范圍，筆者建議將個(gè)人、企業(yè)、行會(huì)作為寬大制度的主體范圍。美國在《個(gè)人寬大方針》中明確規(guī)定了寬大制度適用于參與通謀的個(gè)人，此種情況下增大了申請(qǐng)人舉報(bào)概率，利用串通投標(biāo)參與者的“囚徒”心理，激勵(lì)其主動(dòng)報(bào)告違法情況。行會(huì)在某些地區(qū)占據(jù)著極其重要的地位，現(xiàn)實(shí)中同一地區(qū)的經(jīng)營者有時(shí)會(huì)集體接受行會(huì)的指令進(jìn)行壟斷行為，故此也應(yīng)當(dāng)將行會(huì)責(zé)任人員納入寬大制度主體范圍。

②完善寬大制度的處罰機(jī)制。首先應(yīng)當(dāng)對(duì)減免幅度設(shè)置合理的跨度，根據(jù)申請(qǐng)人不同的申請(qǐng)序位規(guī)定合理跨度的責(zé)任減免幅度。2019年施行的《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》對(duì)調(diào)查啟動(dòng)前與啟動(dòng)后的減免幅度仍未體現(xiàn)出明顯區(qū)別，同時(shí)在調(diào)查啟動(dòng)前首個(gè)申請(qǐng)者主動(dòng)匯報(bào)違法情況時(shí)仍需視情況決定是否免罰。筆者認(rèn)為，首位申請(qǐng)者的減免程度是影響違法主體是否進(jìn)行寬大登記的重要因素，所以執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查開始之前，申請(qǐng)者若非組織者與教唆者，可以免除處罰，之后的申請(qǐng)者的寬大程度為減輕處罰。調(diào)查開始之后則不存在免罰情形，而是由執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)具體情形決定減輕處罰的程度。此種寬大處罰的梯度設(shè)計(jì)，目的在于通過較高且唯一的免罰機(jī)制激勵(lì)經(jīng)營者在調(diào)查啟動(dòng)之前“搶先”申請(qǐng)寬大，在最大程度上降低執(zhí)法成本。

③完善寬大制度的實(shí)施程序。建議對(duì)寬大登記提交的材料作出具體的規(guī)定，同時(shí)針對(duì)免除處罰應(yīng)禁止兩個(gè)以上的申請(qǐng)者進(jìn)行登記申請(qǐng)，因?yàn)閷挻笾贫冗^度減輕申請(qǐng)者的責(zé)任勢(shì)必會(huì)造成對(duì)違法行為的放縱，這與該制度設(shè)立的初衷不符。該規(guī)范性文件的第十六條中僅規(guī)定了對(duì)相關(guān)證據(jù)材料的保密，對(duì)于申請(qǐng)者的身份是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行保密未作出規(guī)定。身份曝光后對(duì)申請(qǐng)者產(chǎn)生的一系列困擾也是影響其是否主動(dòng)報(bào)告違法情況的一個(gè)重要因素。所以筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對(duì)申請(qǐng)者建立持續(xù)的身份保密機(jī)制，行政處罰決定書應(yīng)針對(duì)不同的違法主體單獨(dú)制作，不涉及同案其他主體的信息。同時(shí)在公開的相應(yīng)文書上，應(yīng)當(dāng)最大程度上減少申請(qǐng)者的特定信息。[基金項(xiàng)目：青海民族大學(xué)創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：建設(shè)工程串通招投標(biāo)的調(diào)查報(bào)告，項(xiàng)目編號(hào)：04M2021100]

（作者單位：青海民族大學(xué)）