多源流理論視域下中外合作辦學收費政策研究
——基于28省(市)收費文本的分析①

徐 瓊

(廈門大學,福建 廈門 361005)

近年來,中外合作辦學收費問題經(jīng)常引發(fā)公眾的質疑和擔憂,成為社會關注的熱點。中外合作辦學的法律制度正在逐步完善,但尚無專門性的收費政策,這導致了收費過程中的諸多問題,阻礙了中外合作辦學的健康和長期可持續(xù)發(fā)展。中外合作辦學收費問題屬于高等教育收費范疇,由于其特殊性,有必要出臺規(guī)范的收費政策以有效應對。將中外合作辦學收費政策納入國家政策議程,對于中外合作辦學的健康有序發(fā)展具有重要意義。

一、我國中外合作辦學政策收費相關規(guī)定的簡要回顧

《中外合作辦學條例》規(guī)定,中外合作辦學是一項公益事業(yè),是中國教育事業(yè)的組成部分。但由于自身的特點,中外合作辦學收費政策具有特殊性，如必須考慮引進高質量外國教育的費用分擔和中外學者之間的費用轉換。 目前我國尚無針對中外合作辦學的特殊收費政策,而由各省(市)根據(jù)有關法律、法規(guī)和具體情況作出規(guī)定。

對中外合作辦學的相關政策文件進行整理發(fā)現(xiàn),首先,關于中外合作辦學收費規(guī)定的內容不多,相對缺乏行政法規(guī)和部門法規(guī)。其次,近年來中外合作教育發(fā)展迅速,收費問題引起了廣泛關注，但我國的政策法規(guī)是2007年之前發(fā)布的,最新的修訂后的法規(guī)也在2013年發(fā)布(表1),因此在解決當前的中外合作辦學費用問題上存在不適切性。最后,以往文件中涉及收費的內容多為理論指導,缺乏可操作性的指導內容。在具體實踐中,按照文件指示相關理念和社會約定俗成的規(guī)則,中外合作辦學暫時由各省自行出臺相應收費文件，各省(市)規(guī)范性收費文件及發(fā)布年份的統(tǒng)計如表2所示。

表1 我國中外合作辦學政策文本與收費相關內容統(tǒng)計

表2 具有規(guī)范性收費文本省(市)的文件發(fā)布年份統(tǒng)計表

我國有中外合作辦學的省(市)28個,其中僅有16個省(市)具有規(guī)范性的收費文件,文件發(fā)布時間不一,部分省(市)較早頒布,但較為規(guī)范的收費文件均為近年來出臺。從時間上看,我國最早的相關文件是北京市1998年出臺的中外合作辦學收費審批相關程序的函件(并非規(guī)范性文件),2001-2010年大多數(shù)省(市)均未出臺規(guī)范性收費文件,2010年之后各省(市)才開始陸續(xù)制定相關收費文件?？梢?各省(市)收費文件要么制定較早已不適應新形勢的需求更不具前瞻性,要么就是制定太晚難以滿足現(xiàn)實需要；28個省(市)中目前還有近一半沒有出臺規(guī)范性收費文件,如海南省近年來中外合作辦學發(fā)展較快,但至今沒有規(guī)范性收費文本可供參照。我國的中外合作辦學始于20世紀80年代,但至今尚未出臺中外合作辦學的專門性收費政策,這使得地方省(市)難以規(guī)范具體的收費做法,產(chǎn)生了的諸多收費問題并逐漸引發(fā)社會的廣泛關注。

二、多源流理論分析框架及其適切性

多源流理論(The Multiple Streams)是由美國著名的公共政策科學家約翰·W·金登(John W. Kimden)根據(jù)組織行為的“垃圾”模型開發(fā)的一種政策過程分析理論。該理論認為,問題源流、政策源流和政治源流的發(fā)展通常是相互獨立的,當特定時間或焦點事件觸發(fā)時,這三個主要源流會匯聚在一起,從而推動公共問題進入政策議程。[1]金登將特定時間或焦點事件命名為“政策之窗”(policy window)(圖1)。 該理論闡明了政策中出現(xiàn)的相關影響因素的類型,區(qū)分了建立政策議程的主要影響因素,并為公共問題是否可以進入政策議程提供了分析框架。

多源流理論是第一個對公共政策過程的核心環(huán)節(jié),即議程的建立和公共政策形成的內部機制進行科學討論的理論，為揭示為什么某些公共問題可以吸引公共決策者的注意力并進入政策議程提供了分析框架。近年來我國教育領域學者開始運用多源流框架模型來分析教育政策議程設置、過程和形成,既探討已出臺政策的相關源流及交匯過程,了解打開“政策之窗”形成政策文本的原因,也對已引起廣泛關注但未能進入政策議程的社會問題進行構想,探討如何實現(xiàn)源流交匯,并打開“政策之窗”以促進其進入政策議程。自上世紀中外合作辦學開展以來,中外合作辦學的收費政策問題就引起了社會的廣泛關注,但一直未能進入政策議程。[2]各地方省(市)收費標準依據(jù)只能參照相關理論和法規(guī),不規(guī)范的收費文本導致實際收費過程中出現(xiàn)諸多問題,引發(fā)了社會公眾對中外合作辦學的質疑與不滿。因此,運用多源流理論來探究這一備受社會公眾關注的問題為何仍未進入政策議程具有適切性,通過具體分析中外合作辦學收費政策受到哪些源流影響、為何無法打開“政策之窗”也可更全面地看待這一熱點問題。

三、中外合作辦學收費政策的多源流分析

1.問題源流分析。社會環(huán)境中往往“漂浮”著各種社會問題,但并不是每個問題都會被提上議程。問題源流(problem stream)分析是指針對問題重要程度的一系列指標、能夠引起關注某個問題的危機或焦點事件，對現(xiàn)行政策存在問題反饋進行評價和分析的過程。研究發(fā)現(xiàn)中外合作辦學收費標準及行為不規(guī)范,政策透明度低;收費政策滯后于現(xiàn)實需求,出現(xiàn)多次危機事件;收取費用過高,近年來漲速快、漲幅大形成了中外合作辦學收費政策的問題源流。

(1)收費標準及行為不規(guī)范,政策透明度低。2007年教育部《關于進一步規(guī)范中外合作辦學秩序的通知》強調中外合作辦學應嚴格按照一定標準,即國家規(guī)定的收費項目或學校所在地省人民政府批準的收費標準收費,并公開收費項目。但實際上各省(市)收費政策透明度低,相關文件規(guī)定并不規(guī)范,如缺乏科學的成本核算體系、財務管理不健全等,這些問題影響了生均培養(yǎng)成本的準確測量。[2]不規(guī)范的收費標準與行為、不透明的政策內容導致中外合作辦學收費“有辦法、無依據(jù)”，學費標準的結構不合理，市場供求因素影響過大以及在執(zhí)行過程中發(fā)生“搭便車”的現(xiàn)象。[3]

通過對各省(市)收費文本的分析,發(fā)現(xiàn)中外合作辦學收費定價存在較大差異,雖有政府定價、政府指導價以及市場調節(jié)價等標準但并不規(guī)范。如山東省規(guī)定中外合作辦學若能引進外國優(yōu)質教育資源、屬于新興和急需的學科專業(yè)領域、辦學質量高并且得到社會普遍認可,即可適當提高收費標準;湖北省主要通過召開聽證會收集中外合作辦學收費方案再做決斷;北京市物價局規(guī)定,中外合作辦學應當以非營利性、按照社會力量辦學收費管理辦法制定收費標準；廣東省中外合作辦學收費文本規(guī)定將獨立辦學學歷教育中專業(yè)課外語授課課時比例作為收費考量標準,但未指定依據(jù)?？傮w而言,當前關于學費標準制定依據(jù)、生均培養(yǎng)成本等方面,相關政策沒有數(shù)據(jù)支持，效力非常有限。因此,許多高校在實踐中并未按照有關規(guī)定收費,出現(xiàn)了以中外合作辦學收費作為創(chuàng)收手段的任意收費、高收費等問題,是中外合作辦學收費政策的問題源流之一。

(2)收費政策滯后于現(xiàn)實需求,出現(xiàn)多次危機事件?！吨型夂献鬓k學條例》曾專章規(guī)定了中外合作辦學機構收費制度,各省(市)基本按照相關精神制定文件。但是,目前各省(市)公布的收費文本差異很大,其中既有函件,如《北京市物價局、北京市財政局關于本市中外合作辦學收費審批程序(試行)的函》;又有管理辦法,如《廣東省發(fā)展改革委、廣東省教育廳、廣東省財政廳關于高等教育中外合作辦學收費管理的辦法》;還有一部分以通知形式發(fā)布,如江蘇省發(fā)布《關于進一步規(guī)范高等教育中外合作辦學收費的通知》等。研究發(fā)現(xiàn)，各省(市)已公布的正式收費文本的基本內容相差不大,部分省(市)文本內容極其簡單或并未根據(jù)本省實際制定,還有部分省(市)收費文本甚至直接搬套相關文件,只有很少省(市)根據(jù)地方發(fā)展需求增添了部分內容,因此大多數(shù)收費政策難以滿足實際發(fā)展需要。

政策滯后于實際需要,中外合作辦學頻現(xiàn)危機。教育部在2014年底終止了252個本科以下層次的中外合作辦學機構和項目;2015年4月,湖北大學等6所省屬本科院校宣布停辦9個中外合作辦學項目;2016年,湖北省內26個中外合作辦學項目停止招生;2018年7月教育部宣布終止234個本科以上的中外合作辦學機構和項目,更是引起了社會的廣泛討論。暫停審批和叫停部分中外合作辦學既是我國中外合作辦學由規(guī)模發(fā)展向內涵建設的淘汰更新、優(yōu)化升級轉型階段的必經(jīng)之路,尤其是收費問題,包括部分院校所收費用過高,提供的教育資源、教學質量學生并不滿意,辦學活動難以持續(xù);或是收取費用無法滿足辦學需要,難以繼續(xù)開展辦學;還有部分中外合作辦學將收費作為賺取利益的渠道，進行欺詐式宣傳招生,嚴重違反教育部規(guī)定。公眾信任危機愈發(fā)明顯,成為中外合作辦學收費政策的另一問題源流。

(3)收取費用較高,近年來漲速快、漲幅大。越來越多考生選擇中外合作辦學,并希望通過“多花錢去上一所好學?！?然而教育供求不平衡和資源分配不均,導致中外合作辦學收取費用對于普通家庭而言相對過高,且近年這種增長速度越來越快、漲幅也比較大。根據(jù)各高校官網(wǎng)數(shù)據(jù),具有獨立法人的中外合作辦學機構最高學費可達到每年每生18萬元,加上住宿費、書本費、醫(yī)療保險費和生活費等,每個學生一年的費用超過20萬元。其他機構的價格也接近10萬元,如廣東以色列理工學院每學年學費9.5萬元人民幣，香港中文大學(深圳)則為9萬元,深圳北理莫斯科大學規(guī)定為4萬元,溫州肯恩大學普通類專業(yè)每學年學費6.5萬元。

對部分院校近5年內學費上漲情況進行統(tǒng)計,可以發(fā)現(xiàn)中外合作辦學本身收費很高,近年來這些院校或多或少都出現(xiàn)了學費上漲現(xiàn)象(表3)。經(jīng)過統(tǒng)計,目前各省(市)中外合作辦學機構和項目的學費價格主要有3種,包括直接規(guī)定價格、設置價格上限和基于一定基準進行浮動。然而這些規(guī)定并沒有相應說明,且不同院校、地區(qū)之間差異明顯,學費上浮區(qū)間就呈現(xiàn)出15%、20%、25%到30%不等甚至3、4倍的差別,相應基準既有明確價格的表述也有模糊價格的表述,導致部分院校即便在規(guī)定基準內也可隨意收取高費用?？梢?目前中外合作辦學缺乏完善的定價機制,關于定價主體、收取標準、定價原則、定價程序等內容均難以統(tǒng)一,導致中外合作辦學近年來收取費用高、漲速快、漲幅大,成為中外合作辦學收費政策問題源流之一。

表3 部分院校5年內學費上漲情況統(tǒng)計表

2.政策源流分析。政策源流(policy stream)意蘊豐富,指一項政策建議、主張或方案經(jīng)由產(chǎn)生、討論、重新設計以及受到重視的復雜交互過程。這一過程中發(fā)揮主要作用的是各利益集團,一般包括高校學者、政策研究者、政府官員等,他們組成一個“政策共同體”,從自己的立場出發(fā)反映不同利益訴求、基本立場和價值偏好,進而設計問題解決方案,并據(jù)此提出相應的政策建議以推動政策議程的建立。中外合作辦學收費政策源流一方面體現(xiàn)在相關專業(yè)研究人員提出的意見建議,另一方面來源于社會多方對中外合作辦學收費問題的反饋。

(1)相關專業(yè)研究人員提出的意見建議。高等教育學、教育經(jīng)濟學和中外合作辦學等方面的研究人員對中外合作辦學的收費政策進行研究時,主要從促進中外合作辦學發(fā)展的角度出發(fā)。以王善邁教授為代表的國內學者主張,中外合作辦學作為我國高等教育的一部分,屬于準公共產(chǎn)品,因此學費的實質是對教育成本的一種補償。[4]這一說法得到大多數(shù)學者的認可,有學者進一步提出成本補償?shù)念~度必須考慮學生的比較利益。[5]實際上,學生的利益與家庭負擔能力有關,高校所建立的學費標準必須基于受教育者或家庭的經(jīng)濟支付能力,不應該超出學生及家庭的最大承受能力。[6]中外合作辦學收費問題涉及多方利益,研究人員必須從不同利益主體的角度來研究收費問題。為此,一些研究表明,不同時間段、不同學校、不同學科的高等教育帶來的個人回報率不同,應實行具有差別性的定價,并根據(jù)教育成本補償理論探索多樣化收費。[7]王康平等學者還認為,學費的確定不能局限于特定的基礎。[8]可見,中外合作辦學收費政策還必須考慮到辦學主體的成本、學生及其家庭的負擔能力以及勞動力市場的供求狀況等因素。[9]

著名高等教育專家潘懋元先生曾在高校學費研究中談到高校投資、捐資與合理回報問題,他主張投資不等于捐資,應該得到回報，但大學獲取回報并不直接等同于營利,不能因此在辦學中將營利作為目的。[10]高等教育的公益性和營利性是中外合作辦學收費面臨的重要問題。我國強調,中外合作辦學既要堅持公益性,又可以獲得合理回報。但由于中外合作辦學收費的特殊性,有必要探索出適合中外合作辦學的收費模式。因此,在對幾種收費模式進行比較分析的基礎上,有學者提出了一種基于成本補償理論的“預算+核定+依據(jù)評估進行調整”模型,制定了生均成本核算的方案。[11]專家學者的相關意見和建議是中外合作辦學收費政策的政策源流之一。

(2)社會多方對中外合作辦學收費問題的反饋。一直以來,教育行政部門、學生家長、中外合作辦學管理人員等社會多方利益相關者十分關注學費問題。首先,教育行政部門主要依據(jù)有關文件管理中外合作辦學的收費?！吨型夂献鬓k學條例實施辦法》規(guī)定,辦學者在滿足相應條件下可以取得合理回報,因此教育行政部門主要面臨如何衡量公益性和營利性的難題。其次,中外合作辦學的特點是引入了高質量的境外教育資源,學生家長對中外合作辦學質量擁有較高期待,他們關注的焦點在于學費是否真的有效利用,包括引進優(yōu)質教育資源、提高教學質量以及改善辦學條件等,并主張中外合作辦學收費應該公正公開,尤其是必須公布使用明細。國內中外合作辦學收費始終存在收費過高但承諾的相應事項卻無法兌現(xiàn)的情況,部分辦學機構因此被關閉或叫停,學生的利益還會進一步受到侵害。[12]再次,中外合作辦學管理人員認為,目前我國政策制定的理論研究較為匱乏,沒有統(tǒng)一的可用于中外合作辦學收費政策制定的理論依據(jù),而收費時又必須同時滿足外方合作院校的相關需求,因此只能以地方收費政策相關標準為主,以辦學成本和外方收取費用作為主要依據(jù)收費。社會多方的相關反饋成為中外合作辦學收費政策的政策源流之一。

3.政治源流分析。政治源流(political stream)主要從國家角度來分析政策議程的建立方式,其中涉及到國民情緒、有組織的政治力量、意識形態(tài)、政府行動策略以及其他相關因素。政治源流與政策源流緊密相關,政策共同體之間的“討價還價”是政治源流共識達成的關鍵因素。我國提倡的教育對外開放和中外合作辦學內涵式發(fā)展需求愈發(fā)明顯,與中外合作辦學質量所引發(fā)的公眾質疑情緒共同成為中外合作辦學收費政策的主要政治源流。

(1)教育對外開放和中外合作辦學內涵式發(fā)展需求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確指出,鼓勵各級各類學校的國際交流與合作,致力于發(fā)展示范性中外合作學校和一批中外合作辦學項目。中外合作辦學在引進國外優(yōu)質教育資源方面具有獨特的優(yōu)勢,逐漸成為我國教育對外開放的重要方式。因此規(guī)范和完善中外合作辦學相關政策已成為我國教育開放發(fā)展新的需要。

隨著教育對外開放的發(fā)展,中外合作辦學內涵式發(fā)展需求更為顯著。依據(jù)《中外合作辦學條例》的指導方針,制定科學合理、運行規(guī)范的中外合作辦學收費政策成為當務之急。當前,各省(市)主要根據(jù)中外合作辦學的實際成本和教育供求關系來制定收費標準,只有少數(shù)省(市),如北京市、廣東省和福建省等根據(jù)各自的發(fā)展需要,針對收費政策進行了本土化創(chuàng)新,這既為當?shù)亟逃M者提供了更加規(guī)范化的教育市場,也調動了地方合作辦學的積極性,同時為規(guī)范性收費政策出臺奠定了一定基礎。因此高等教育開放和中外合作辦學內涵式發(fā)展需求是中外合作辦學收費政策的政治源流之一。

(2)中外合作辦學質量引發(fā)公眾的質疑情緒。2003年《中外合作辦學條例》中,主張中外合作辦學費用應主要用于教育教學活動和改善辦學條件,但頻繁出現(xiàn)的質量問題不斷引發(fā)著公眾的質疑情緒。首先,部分中外合作辦學教師并非正規(guī)聘請，而其中不少是短期內上課的“飛行教師”,授課多集中在幾周內,學生難以消化吸收,課程和教學質量難以保障。其次,從一些合作的國外辦學機構和學校的水平來看,大多數(shù)中方合作的外方院校主要以國外二流、三流學?；蚺嘤枡C構為主,缺乏真正具有實力和備受認可的高質量院校。再者,還有部分國外非正規(guī)學校以合作辦學為由來中國兜售虛假文憑和證書,這些學歷文憑有的并未獲得其國內教育行政部門的認可,有些證書含金量不高。[2]最后,根據(jù)中外合作辦學試點評估有關數(shù)據(jù),目前中外合作辦學引入的教育資源從總體來看水平還不夠高。盡管中外合作辦學中有“四個1/3”的規(guī)定,但該規(guī)定實際上并未得到嚴格執(zhí)行。

近年來中外合作辦學正加速發(fā)展,許多機構和項目引進的教育資源無法達到標準、教學質量難以保障、學科專業(yè)發(fā)展不夠以及缺乏內涵式發(fā)展機制等問題,在某種程度上導致學生滿意度低,許多辦學活動難以持續(xù)只能終止。另外,中外合作辦學機構的財務管理體系不夠完善,公布的學費制定標準與教育成本使用效率情況均不明晰，以及合理回報的界限不清導致營利性與非營利性的沖突,這些問題進一步引發(fā)了社會公眾的質疑情緒,關于中外合作辦學收費過高、標準不明等新聞層出不窮,多媒體是反饋這一問題的重要陣地。目前,收費問題是中外合作辦學被反映最多的問題之一,成為中外合作辦學收費政策的政治源流。

四、中外合作辦學收費政策尚未進入議程的原因分析

約翰·W·金登提出三個獨立源流后,進一步認為這些分離的源流會在關鍵時刻匯合從而形成決策。但實際上三大源流匯合存在很多現(xiàn)實阻礙,如社會問題得以確定并擬定了相應解決措施,但此時政治氣候遠未能達到;又或者政治源流與政策源流已經(jīng)匯合,但社會問題自身并未引起大眾重視;還存在政治源流與問題源流匯合成功,亟需適當行動來解決問題卻缺少可行方案。相對而言,中外合作辦學收費政策的問題源流已經(jīng)形成,但政策源流和政治源流中仍有部分因素不夠明顯,未達到打開“政策之窗”,難以進入政策議程。

1.牽涉主體較多,難以兼顧政策共同體利益需求。政策源流中的“政策共同體”是基于某一問題短期內聚集的團體,他們從自身利益出發(fā)提出對策建議,難以平衡不同個體的利益需求,穩(wěn)定的政策源流便無法形成。中外合作辦學收費問題較復雜,如就收費審批流程而言,目前的收費審批方式有申請-審批式、申請-批準式、提出意見-審核-制定式、核定-核準式等多種方式;不同方式涉及的審批層級既有單級線性管理,也有省市兩級管理;具體審批流動路徑則包括機構(項目)-教育廳-發(fā)改委-財政局、機構(項目)-物價局、財政廳-教育廳,有時還會涉及到人力資源社會保障部門。一道審批程序就已牽涉諸多相關利益主體,參與價格制定的單位又涉及教育廳(市教委)、物價局、財政局、發(fā)改委、人力資源和社會保障廳等多個行政部門,還需考慮社會多方意見,因此共同體的利益需求極難達成一致。

除此之外,中外合作辦學中的學歷教育與非學歷教育之分、營利與非營利之爭實際上都牽涉不同利益主體的需求,涉及各級政府及其職能部門、中外合作辦學舉辦者、管理人員、在校師生以及家長等不同主體之間縱橫交錯的利益關系。如學生家長主要基于學生發(fā)展利益,對中外合作辦學教育質量非常關注;對于政府而言,中外合作辦學是我國高等教育不可分割的一部分,要始終按照高等教育規(guī)律進行辦學;對舉辦者而言,中外合作辦學需要在高等教育系統(tǒng)中投入更多資金、資源,同時必須考慮合作辦學中外院校之間權利與利益等復雜關系。可見中外合作辦學收費政策牽涉主體較多,難以兼顧政策共同體的利益需求,也阻礙著可行性問題解決方案的形成。

2.各省(市)實踐差異大,未形成可行性問題解決方案。我國中外合作辦學收費實行屬地化原則,各高校的學費按學校所在地省(市)級政府物價、教育部門批準標準執(zhí)行，但缺乏嚴謹?shù)氖召M政策理論依據(jù),相關標準又未經(jīng)科學論證,具體收費實踐中地區(qū)、項目價格差異較大。根據(jù)文本顯示,就價格上浮的條件方面而言便存在標準不一、幅度不等的情況,上浮條件有雙一流，高水平學校、學科、專業(yè)，合作院校的世界排名，課時比例等條件；上浮幅度也不盡相同,有15%、20%、25%、30%甚至3、4倍的差距,部分省(市)根據(jù)辦學層次類別分別制定基準價格,基準既有明確價格的表述也有模糊價格的表述,即便同一省(市)內的學費標準也不盡相同。可見各省(市)中外合作辦學收費政策各不相同，收費實踐情況存在較大差異。

目前,為規(guī)范中外合作辦學收費政策,一些省(市)也采取了改革措施。如北京市物價部門本著不以盈利為目的的基本原則,依據(jù)教師酬金、辦公費、設備購置費等成本支出來核算審批,參照社會力量辦學收費管理辦法,制定了本市收費標準。[3]廣東省在教育對外開放上優(yōu)勢突出,故而將外語教學時間比例作為限制性因素之一,以此來激勵辦學單位引進更多優(yōu)質資源,但監(jiān)督和保障機制還不夠健全。各省(市)收費政策的創(chuàng)新某種程度上為形成可行性問題解決方案提供了參考,但正如學者潘從義所說,“教育行政主管部門制定的諸多學費收取政策大多具有即時性,缺乏宏觀上的整體規(guī)劃,實際執(zhí)行效果離政策目標還存在一定的差距”[13]。因此,由于各省(市)收費實踐差異較大,社會各方的觀念立場不一、利益訴求不同致使相應制度建議和問題改革舉措無法統(tǒng)一,問題解決方案無法成行,中外合作辦學收費政策自然無法進入政策議程。

3.中外合作辦學理論基礎薄弱,政策實施空間狹窄。根據(jù)《教育部關于當前中外合作辦學若干問題的意見》的指示,我國中外合作辦學收費原則以生均培養(yǎng)成本為主,并參照成本補償原則，但由于缺乏科學的成本核算系統(tǒng),目前很難準確衡量中外合作辦學的生均培養(yǎng)成本。因此,該理論運用到中外合作辦學實踐中還需進行調整和更新,否則無法適應中外合作辦學實際情況。

表4 部分省(市)收費依據(jù)原則統(tǒng)計表

從公開的收費政策文本中可以發(fā)現(xiàn),各省(市)所依據(jù)的收費原則主要以成本補償原則為主,但在具體規(guī)定中還存在差異(表4)。根據(jù)各省(市)已公開的政策文本內容,基本沒有針對這些原則的具體說明,關于如何在中外合作辦學中貫徹這些原則也缺乏詳細指導。這主要是由于我國中外合作辦學近年來發(fā)展較快,但理論基礎相對薄弱,法律體系還不夠完備,很多政策內容涉及到中外合作辦學專業(yè)知識,目前的理論研究還較少涉及到這一領域。這導致中外合作辦學實踐中存在很多問題,如直接從辦學經(jīng)費中按比例提取辦學回報,影響了中外合作辦學的可持續(xù)發(fā)展和我國教育開放質量,是中外合作辦學收費政策難以進入正式議程的重要原因。

五、關于促進中外合作辦學收費政策進入正式議程的建議

目前中外合作辦學正處于艱難的發(fā)展時期,許多問題尚待法律保障。[14]要促使中外合作辦學收費政策進入議程,首先,需進一步明晰中外合作辦學收費政策的“問題源流”,剝離出中外合作辦學中涉及的教育主權、資源配置、產(chǎn)權結構、意識形態(tài)等變量之間的關系,避免問題的長期滯留和積壓成為懸難問題。其次,需要不斷優(yōu)化政策源流中“政策共同體”的協(xié)商調解通道,開放利益表達和民眾參與的反饋渠道,重視辦學者、相關利益團體、智囊專家?guī)?、新媒體網(wǎng)絡和社會公眾代表的訴求。再次,注重及時回應政治源流,不斷加強中外合作辦學立法組織與程序建設,明確利益表達主體權益和參與制度,提高立法精準度。最后,在三大源流匯合之際抓住關鍵時機促使政策議題直觀化,避免隨著政策問題層級向上移動面臨的不確定性及不可逆轉性成為隱蔽議程。如何緩解中外合作辦學收費問題與政策制度之間的內在張力,促進三大源流匯合并抓住最佳時機開啟“政策之窗”,仍有待更深入的探索和研究。