農(nóng)村土地管理與規(guī)劃中的核心問題淺析

汪曉斌

摘 要 我國土地規(guī)劃與管理工作仍然存在著很多問題，嚴(yán)重阻礙了土地資源的可持續(xù)發(fā)展。自黨的十九大以來，國家實(shí)施了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出要加快完善鄉(xiāng)村振興用地的保障機(jī)制，推動農(nóng)村土地規(guī)劃改革，因此分析和探討農(nóng)村土地管理與規(guī)劃中的核心問題，并提出改進(jìn)策略。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地管理;土地規(guī)劃;核心問題

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.29.078

土地資源作為一種寶貴的不可再生資源，是人們從事一切活動的載體。在新時代背景下，要想實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)保障農(nóng)民的根本利益，土地管理與規(guī)劃的創(chuàng)新和優(yōu)化十分重要。隨著我國工業(yè)化生產(chǎn)對土地資源造成的污染和城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地資源的征用，我國農(nóng)村可用耕地面積在不斷減少，在土地規(guī)劃與管理中出現(xiàn)了各種各樣的問題，對我國整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的影響。

1 問題特征

1）“新”是農(nóng)村土地管理與規(guī)劃中的第一個核心問題。農(nóng)村土地管理與規(guī)劃當(dāng)中所說的“新”特征，是指在新時代、新管理模式下出現(xiàn)的新問題，是在過去農(nóng)村土地管理與規(guī)劃當(dāng)中不曾遇到的。例如，國內(nèi)大部分農(nóng)村在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的農(nóng)用地和建設(shè)用地之間的矛盾。我國國土空間規(guī)劃的目的是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的共同發(fā)展，在農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化的過程中，會占用大量的農(nóng)業(yè)用地用來進(jìn)行開發(fā)，因此必須做好農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型過程中的政策規(guī)劃。同時，農(nóng)業(yè)用地大幅度減少會影響到當(dāng)?shù)氐募Z食供給問題，影響到農(nóng)民的切身利益。因此這是新時代發(fā)展當(dāng)中衍生出來的新矛盾。

2）農(nóng)村土地管理與規(guī)劃當(dāng)中顯現(xiàn)的第二個核心問題是“共性”，從我國農(nóng)村土地管理與規(guī)劃的實(shí)際狀況出發(fā)，只有找到管理與規(guī)劃之間的共性并將其完整地體現(xiàn)出來，才能夠充分發(fā)揮出其應(yīng)有的價值。例如，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游過程中，受限于土地產(chǎn)權(quán)問題及土地轉(zhuǎn)讓方式等問題的困擾，在農(nóng)村集體土地向旅游用地轉(zhuǎn)變過程中，出現(xiàn)了部分不良的違規(guī)行為及新的土地管理和規(guī)劃問題，影響到了農(nóng)民的合法權(quán)益[1]。因此，在對農(nóng)村集體用地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定期間，充分考慮到土地流轉(zhuǎn)管理及土地管理制度等方面的因素，才能夠正確應(yīng)對在土地管理與規(guī)劃中出現(xiàn)的各種問題。例如，在云南省麗江古城進(jìn)行商業(yè)開發(fā)時，政府明確了土地的所有權(quán)，保留了麗江原住民的房屋，引進(jìn)商業(yè)投資人對房屋進(jìn)行租賃和投資，原住民在提高租金收入的同時，保留了房屋的所有權(quán)，因此在麗江古城的開發(fā)中，幾乎未產(chǎn)生土地糾紛。

2 問題產(chǎn)生原因

2.1 管理措施存在問題

土地管理的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)土地利用的最大化，但在實(shí)際土地資源管理過程中，由于受到各種因素的影響，使得土地管理的結(jié)果和目標(biāo)之間還存在著很大的差距。例如，雖然政府明確規(guī)劃了農(nóng)民宅基地的區(qū)域，嚴(yán)格遵照相關(guān)規(guī)定審核和辦理，但在實(shí)際使用過程中，農(nóng)民為了方便從事農(nóng)業(yè)活動，仍然會存在著大量占有耕地的行為。

2.2 土地資源破壞嚴(yán)重

我國幅員遼闊、地形地貌復(fù)雜多樣，我國農(nóng)業(yè)用地從整體上看較為分散，特別是部分在山區(qū)或丘陵地區(qū)的農(nóng)村耕地，呈零散分布的狀態(tài)，達(dá)不到水、電、路全通的條件。因此在農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強(qiáng)度高、作業(yè)量大，但投資回報較少的情況，一定程度上加快了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度[2]。土地流轉(zhuǎn)完成后，當(dāng)?shù)亟⑵鹆瞬糠旨庸て髽I(yè)，但在農(nóng)村地區(qū)，一般對企業(yè)的管控和要求相對較為寬松，再加上企業(yè)對土地實(shí)行掠奪式耕種，因此對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和土壤造成了很大的污染和破壞，雖然短時間內(nèi)帶來了一定的經(jīng)濟(jì)收益，但從長遠(yuǎn)來看，對土地資源造成的破壞是十分嚴(yán)重的。

2.3 土地規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性

從我國對土地的規(guī)劃現(xiàn)狀來看，還存在著土地規(guī)劃和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況結(jié)合不充分，不能夠做到因地制宜的問題，其中以農(nóng)村居住房屋規(guī)劃問題最為突出。在居住房建設(shè)前并沒有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，也未制定出相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致農(nóng)村居住房屋建造隨意、位置散亂，房屋建造的高度和方位都是由村民自行決定的，不僅影響了新時代村莊的形象，對土地資源的利用率也產(chǎn)生了很大的影響。此外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提升，有很大一部分農(nóng)民選擇到周邊城市定居和買房，卻依然留存著農(nóng)村的房屋，這部分房屋由于長期沒有人居住，成為危房，造成了土地資源上的浪費(fèi)[3]。

3 農(nóng)村土地規(guī)劃與管理的原則

3.1 保證農(nóng)村土地的質(zhì)和量

近年來，國家提出了嚴(yán)守18億畝耕地紅線的目標(biāo)，以保證我國農(nóng)用耕地的數(shù)量。雖然我國現(xiàn)在已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但在我國人口構(gòu)成中，農(nóng)民依然占據(jù)著最大的比例，因而保證我國農(nóng)村土地的質(zhì)量和數(shù)量，就是保證農(nóng)民賴以生存的基本條件。因此，對于土地的規(guī)劃和管理，應(yīng)遵循的原則就是確保農(nóng)村用地的安全和土地的數(shù)量及質(zhì)量，保證農(nóng)民和土地收益效率的最大化，維持社會的穩(wěn)定發(fā)展。

3.2 節(jié)約用地

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提升，為了追求高質(zhì)量的生活，人們在不斷的翻新房屋、增加建筑面積。但我國人口眾多，人均占有土地面積相對較少，不斷的侵占耕種用地來建造房屋，使得耕種用地越來越少，因此重視對土地的節(jié)約，提高對土地的利用率，合理地進(jìn)行土地的規(guī)劃和管理，才能夠從根本上保證耕地面積。

4 對策

4.1 完善土地管理與規(guī)劃系統(tǒng)

為有效提升對農(nóng)村土地的管理和規(guī)劃水平，應(yīng)建立完善的土地規(guī)劃與管理制度，提高管理的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行高質(zhì)量的農(nóng)村土地管理與規(guī)劃，明確區(qū)分農(nóng)村耕種用地、自用地及商業(yè)用地等，從而達(dá)到系統(tǒng)管理的目的。相關(guān)部門應(yīng)建立起完善的、具有導(dǎo)向作用的系統(tǒng)框架，做好對土地管理的引導(dǎo)性規(guī)劃，并做好規(guī)劃宣傳，明確工作的目的。對農(nóng)村常住居民的搬遷問題，政府應(yīng)在規(guī)劃新農(nóng)村的前提下，集中建設(shè)集體住房，提升土地規(guī)劃和配置的效率，并同時做好空置房屋、危房的處理，利用和建設(shè)用地增減掛鉤的方式來節(jié)約建設(shè)用地[4]。在比較偏遠(yuǎn)的農(nóng)村實(shí)行土地管理規(guī)劃時，應(yīng)考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，綜合考量土地規(guī)劃情況，以加快偏遠(yuǎn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目的，來進(jìn)行土地規(guī)劃，并結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行兩者之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，利用農(nóng)村來引導(dǎo)城鎮(zhèn)，不斷拓展偏遠(yuǎn)農(nóng)村的發(fā)展范圍。

4.2 改善土地生態(tài)環(huán)境

將保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境作為目標(biāo)，對被工業(yè)化生產(chǎn)和因歷史遺留問題遭到破壞的土地進(jìn)行修復(fù)和改善，從而保證農(nóng)耕用地的質(zhì)量。應(yīng)運(yùn)用科學(xué)的手段來確定需要整治和改善的重點(diǎn)土地，制定具體的治理模式和標(biāo)準(zhǔn)，采用合適的工程技術(shù)措施來進(jìn)行治理。此外，土地質(zhì)量還應(yīng)與農(nóng)業(yè)可持續(xù)化發(fā)展有機(jī)結(jié)合，將土地治理和產(chǎn)量較低的耕用田地改善相結(jié)合、將土地治理和發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營相結(jié)合，利用新工藝、新設(shè)備和新技術(shù)來進(jìn)行土地的完善和治理，并實(shí)行有效的日常監(jiān)測監(jiān)管，通過對土地的改良和修復(fù)，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展[5]。

4.3 加強(qiáng)土地管理與規(guī)劃信息化建設(shè)

在當(dāng)今信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的時代，實(shí)現(xiàn)土地管理與規(guī)劃的信息化，建立信息化的管理系統(tǒng)，可以有效提升土地管理的效率。因此，相應(yīng)的管理部門可以建立用于土地管理和規(guī)劃的數(shù)據(jù)庫，做到數(shù)據(jù)庫對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)對土地規(guī)劃和管理的實(shí)時監(jiān)控。建立土地規(guī)劃與管理的信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對土地資源數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、及時記錄，從根本上保證數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和可靠性，提高土地規(guī)劃和管理效率。

5 結(jié)語

農(nóng)村土地的規(guī)劃和管理，關(guān)系到我國土地資源的合理利用及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是一項長期且艱巨的任務(wù)。相關(guān)部門應(yīng)不斷完善和創(chuàng)新土地管理制度，并在土地管理過程中，充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，做好對土地管理工作的宣傳和監(jiān)管，確保土地資源的合理利用，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉衛(wèi)東.農(nóng)村土地管理與規(guī)劃中的核心問題例析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2020，31（4）：271-272.

[2] 謝正秀.我國農(nóng)村土地規(guī)劃與管理中存在的問題及解決對策[J].風(fēng)景名勝，2021（2）：104.

[3] 王蕓.農(nóng)村土地規(guī)劃與管理中的問題及措施[J].城鎮(zhèn)建設(shè)，2020（1）：16.

[4] 黃小瓊.農(nóng)村土地規(guī)劃與管理中存在的問題及解決對策[J].農(nóng)家科技，2019（9）：211.

[5] 賈天一.農(nóng)村土地規(guī)劃與管理中的問題及改進(jìn)措施[J].吉林農(nóng)業(yè)，2019（23）：41.

（責(zé)任編輯：劉寧寧）