獨(dú)立學(xué)院政策變遷的歷史制度主義分析

魏訓(xùn)鵬　吳榮軍　闕明坤

摘 要：本研究基于歷史制度主義的視角，對(duì)獨(dú)立學(xué)院20多年的政策變遷進(jìn)行了梳理和分析，分析發(fā)現(xiàn)：1998年以來(lái)，獨(dú)立學(xué)院政策變遷經(jīng)歷了誘致性、強(qiáng)制性與斷裂性更替的變遷形態(tài)。從變遷路徑看，教育邏輯對(duì)政治邏輯、市場(chǎng)邏輯和社會(huì)文化邏輯過(guò)度依賴的初始制度安排使得獨(dú)立學(xué)院始終沒(méi)能形成穩(wěn)定的制度模式。公有制多樣化的實(shí)現(xiàn)形式、學(xué)生群體事件以及《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的頒布成為獨(dú)立學(xué)院政策變遷的三大關(guān)鍵點(diǎn)。從政策變遷的動(dòng)力看，從多元力量博弈向政府的強(qiáng)制推動(dòng)轉(zhuǎn)變、從外源性動(dòng)力向內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)變、從混合型體制向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制有助于教育邏輯主導(dǎo)地位的確立。今后，民辦高等教育既要進(jìn)行合法化構(gòu)建，又要在多樣化發(fā)展、特色創(chuàng)新、品牌打造方面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，既要追求效率，又要超越效率，重視初始的制度安排，推動(dòng)民辦高校進(jìn)入合法化軌道，進(jìn)入高效率的運(yùn)行狀態(tài)。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院;政策變遷;歷史制度主義

2020年5月15日，教育部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）提出，把獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為高校設(shè)置工作的重中之重，積極創(chuàng)造條件推動(dòng)完成轉(zhuǎn)設(shè)。在轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中，部分省份采取了與職業(yè)院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學(xué)的措施，相關(guān)學(xué)校的學(xué)生和家長(zhǎng)對(duì)此提出異議。浙江、江蘇、山東、江西等省份先后宣布暫停獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學(xué)的做法。

盡管獨(dú)立學(xué)院合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學(xué)通道受阻，但是獨(dú)立學(xué)院的歷史使命已經(jīng)完成，轉(zhuǎn)設(shè)是大勢(shì)所趨。回顧獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生、發(fā)展、改革與探索，實(shí)際上是各相關(guān)主體（中央政府、地方政府、舉辦高校、投資方、學(xué)生及家長(zhǎng)等）基于各自利益而相互作用下的制度變遷過(guò)程，是多個(gè)主體在基于不同場(chǎng)域、不同制度邏輯（教育邏輯、政治邏輯、市場(chǎng)邏輯等）的基礎(chǔ)上的交互作用和多重博弈的組合演進(jìn)。在此過(guò)程中，不同利益相關(guān)者的利益訴求交集以不同的政策文本呈現(xiàn)，而當(dāng)不同利益相關(guān)者的利益訴求嚴(yán)重影響高等教育的公益性最大化實(shí)現(xiàn)時(shí)，政策的邊際效益不斷降低，不同利益相關(guān)者關(guān)系就會(huì)重新構(gòu)建為新的模式，這也是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的根本原因所在。

本研究運(yùn)用歷史制度主義對(duì)20多年獨(dú)立學(xué)院政策的歷史演變進(jìn)行分析，深入剖析其演變的歷史與制度邏輯，深刻挖掘政策背后的價(jià)值導(dǎo)向和發(fā)展動(dòng)力，以期從復(fù)雜的現(xiàn)象中探尋出發(fā)展規(guī)律和辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，為民辦高等教育的未來(lái)改革提供指導(dǎo)。

一、獨(dú)立學(xué)院政策變遷的歷史進(jìn)程

根據(jù)影響?yīng)毩W(xué)院的政策，將1998-2021年的政策變遷劃分為三個(gè)時(shí)期。

（一）誘致性政策變遷（1998-2002年）：獨(dú)立學(xué)院起步探索期

上世紀(jì)90年代末，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及富裕起來(lái)的群眾對(duì)高等教育具有強(qiáng)烈的需求，盡管實(shí)施了擴(kuò)招，但是公辦和民辦兩種制度安排仍無(wú)法滿足日益富裕起來(lái)的人民群眾對(duì)高等教育產(chǎn)品的需求，外部收益誘致人們改善現(xiàn)有的制度安排，舉辦高校、地方政府、投資者、考生家庭的積極性匯聚到一起，就創(chuàng)造了“二級(jí)學(xué)院”。換言之，“二級(jí)學(xué)院” 能夠在矛盾中滿足各方的利益，使各方的收益均大于成本。[1]江蘇（1998年）、浙江（1999年）兩省率先推行公辦民助二級(jí)學(xué)院。這種辦學(xué)模式的創(chuàng)立很好地實(shí)現(xiàn)了高等教育外部利益內(nèi)部化，本質(zhì)上是一種誘致性制度變遷。

制度的建構(gòu)與變遷都需要合法性，合法性的高低決定了組織生命周期的長(zhǎng)短。什么時(shí)候民辦高等教育的合法性得到了確認(rèn)，民辦高等教育就走向繁榮，反之則走向衰落。[2]Suchman認(rèn)為，合法性是指一種被社會(huì)各界廣泛接受和認(rèn)可的社會(huì)認(rèn)知或假設(shè)，如果某種行為被其他社會(huì)成員認(rèn)為是合適的、正當(dāng)?shù)幕蛘叻项A(yù)期的，那么該行為就是合法的。公辦民助二級(jí)學(xué)院依托舉辦高校，找到了高等教育組織屬性的合法性來(lái)源和基礎(chǔ)，緩解了新進(jìn)入者缺陷對(duì)組織生存的影響。此外，國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革，國(guó)家對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的支持，也為此種辦學(xué)模式提供了模仿和借鑒。

教育部最初的態(tài)度是：對(duì)公辦民助二級(jí)學(xué)院，不鼓勵(lì)，不支持，不推廣。后來(lái)，有關(guān)部門派出調(diào)研組了解情況，在所作的利弊分析與趨勢(shì)判斷之中，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和合理合法的部分占了上風(fēng)。同時(shí)認(rèn)為：公辦民助二級(jí)學(xué)院有利于豐富高等教育資源，有利于加快體制和機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)高校辦學(xué)活力，并有利于更好地滿足人民群眾對(duì)高等教育的需求。同時(shí)報(bào)告對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的論述。這種辦學(xué)模式匯聚了舉辦高校的智力優(yōu)勢(shì)及適應(yīng)市場(chǎng)的籌資優(yōu)勢(shì)，使得我國(guó)高等教育在短時(shí)間內(nèi)得以迅猛擴(kuò)張，不僅緩解了財(cái)政壓力，而且有效滿足了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及老百姓對(duì)高等教育的需求，得到了地方政府、舉辦高校、學(xué)生家長(zhǎng)的認(rèn)可和歡迎。

但是這種辦學(xué)模式也引起了不少爭(zhēng)論，未能獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)同。一是作為一種新的辦學(xué)模式，除了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（2002年版）及其他相關(guān)教育法律法規(guī)，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有專門針對(duì)獨(dú)立學(xué)院的規(guī)章制度，但也有人認(rèn)為，合法性相對(duì)于法律的“法”的范疇要寬泛得多，假如法律沒(méi)有規(guī)定就不能逾雷池一步，制度創(chuàng)新根本無(wú)從談起;二是似“公”非“公”，似“民”非“民”，身份屬性不清，但也有人認(rèn)為，此種辦學(xué)模式兼具“公”的優(yōu)勢(shì)和“民”的活力，是中國(guó)高等教育發(fā)展中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新;三是擠壓了民辦院校的生源，造成了民辦高等教育發(fā)展的不公平競(jìng)爭(zhēng)，但也有人認(rèn)為，當(dāng)時(shí)大部分民辦學(xué)校的師資、設(shè)施無(wú)法滿足本科層次人才培養(yǎng)，無(wú)法提供高質(zhì)量的教育，相比之下，這是相對(duì)最優(yōu)的制度安排。

（二）強(qiáng)制性政策變遷（2003-2015年）：獨(dú)立學(xué)院整頓規(guī)范期

由于無(wú)章可循，加之獨(dú)立學(xué)院發(fā)展規(guī)模迅速擴(kuò)張，學(xué)院內(nèi)部管理不健全，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)不落實(shí)，部分獨(dú)立學(xué)院出現(xiàn)了違規(guī)招生、亂收費(fèi)等問(wèn)題，舉辦高校與投資方矛盾不斷，很多投資方中途退場(chǎng)，這也是江浙地區(qū)的獨(dú)立學(xué)院大部分由舉辦高校獨(dú)家舉辦的部分原因所在。

1.清理整頓（2003-2007年）

2003年4月，教育部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》），這份文件在獨(dú)立學(xué)院發(fā)展史上具有重要的意義，第一次對(duì)這種辦學(xué)模式的名稱進(jìn)行了統(tǒng)一和界定，第一次表明了“積極支持，規(guī)范管理”的原則，第一次對(duì)申請(qǐng)者和合作者的辦學(xué)責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定等。為有效落實(shí)《若干意見(jiàn)》，教育部下發(fā)了一系列文件，以提升獨(dú)立學(xué)院的合法性。2003年8月，教育部下發(fā)《教育部關(guān)于對(duì)各地批準(zhǔn)試辦的獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行檢查清理和重新報(bào)批工作的通知》，經(jīng)過(guò)清理整頓，取消了100多所獨(dú)立學(xué)院。2004年1月，教育部下發(fā)《關(guān)于做好2004年普通高等學(xué)校招生工作的通知》，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的招生資格作出規(guī)定。2004年9月，教育部辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好獨(dú)立學(xué)院本科專業(yè)清理備案工作的通知》，對(duì)獨(dú)立學(xué)院專業(yè)設(shè)置工作進(jìn)行了規(guī)定，改變了舉辦高校自由開(kāi)辦專業(yè)的狀況。2004年11月，教育部下發(fā)《關(guān)于對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)條件和教學(xué)工作開(kāi)展專項(xiàng)檢查的通知》，對(duì)批準(zhǔn)或經(jīng)檢查清理后確認(rèn)的249所獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行檢查，進(jìn)一步加強(qiáng)教學(xué)基本建設(shè)，改善辦學(xué)條件，規(guī)范招生管理，提高教育質(zhì)量。2005年2月，教育部下發(fā)《關(guān)于做好2005年普通高等學(xué)校招生工作的通知》，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的招生宣傳、招生錄取工作進(jìn)行了規(guī)定。針對(duì)部分省市獨(dú)立學(xué)院招生中出現(xiàn)的問(wèn)題，2005年2月，教育部又專門下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院招生工作管理的通知》，對(duì)招生工作提出了極為具體的要求，措辭嚴(yán)厲，表明了國(guó)家對(duì)整頓獨(dú)立學(xué)院招生的決心。2005年3月，教育部發(fā)布《關(guān)于獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)條件教學(xué)工作專項(xiàng)檢查情況及有關(guān)問(wèn)題的通報(bào)》，責(zé)成個(gè)別省份教育行政部門對(duì)辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)，申辦方和投資方未盡職責(zé)，違規(guī)招生、亂收費(fèi)等問(wèn)題進(jìn)行整改。2006年4月，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于對(duì)普通高校、獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)條件等有關(guān)問(wèn)題核查情況的通報(bào)》，對(duì)辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)的44所獨(dú)立學(xué)院提出了處理措施，對(duì)資產(chǎn)未過(guò)戶的189所獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)。

2.規(guī)范驗(yàn)收（2008-2015年）

經(jīng)過(guò)前期的清理整頓，獨(dú)立學(xué)院設(shè)立、招生等工作相對(duì)規(guī)范，但是獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部治理、辦學(xué)條件仍存在一些問(wèn)題。2008年2月，教育部發(fā)布《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），為貫徹落實(shí)《辦法》，教育行政部門接連出臺(tái)相關(guān)配套政策。2008年4月，教育部學(xué)位管理與研究生教育司下發(fā)《關(guān)于審批獨(dú)立學(xué)院為學(xué)士學(xué)位授予單位工作的通知》，組織開(kāi)展對(duì)獨(dú)立學(xué)院獲得學(xué)士學(xué)位授予資格的審批工作。2008年4月，教育部辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好2008年獨(dú)立學(xué)院招生簡(jiǎn)章審查工作的通知》，規(guī)定自2008年起招收的學(xué)生，符合相關(guān)條件的授予獨(dú)立學(xué)院的畢業(yè)證書和學(xué)士學(xué)位。2009年2月，《教育部辦公廳關(guān)于編報(bào)省級(jí)〈獨(dú)立學(xué)院五年過(guò)渡期工作方案〉的通知》對(duì)五年過(guò)渡期的考察驗(yàn)收、轉(zhuǎn)設(shè)等作出規(guī)定。2011年7月，教育部發(fā)展規(guī)劃司下發(fā)《關(guān)于上報(bào)獨(dú)立學(xué)院五年過(guò)渡期工作進(jìn)展情況的通知》，要求各地上報(bào)獨(dú)立學(xué)院五年過(guò)渡期工作進(jìn)展情況，以了解和推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院規(guī)范工作。2013年2月，教育部發(fā)展規(guī)劃司下發(fā)《關(guān)于上報(bào)獨(dú)立學(xué)院規(guī)范工作進(jìn)展的通知》，要求對(duì)照目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)尋找差距，制定有針對(duì)性的改善措施和時(shí)間表，做到“一校一策，一問(wèn)題一措施”。

這一時(shí)期，按照“積極支持，規(guī)范管理”的原則，對(duì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行了清理整頓和規(guī)范管理，其辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，規(guī)范設(shè)置不斷推進(jìn)，結(jié)構(gòu)布局不斷優(yōu)化，部分獨(dú)立學(xué)院遷址辦學(xué)改變了本科高校大量集中在中心城市的狀況，增強(qiáng)了高校對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐，優(yōu)化了高等教育的布局，但是由于“校中校”型的獨(dú)立學(xué)院的存在，使得學(xué)校屬性不夠清晰，常被視作母體高校的附屬體，趨同性合法機(jī)制使得獨(dú)立學(xué)院缺乏創(chuàng)新。雖然“合作”型獨(dú)立學(xué)院的舉辦方、投資方辦學(xué)協(xié)議簽訂規(guī)范，責(zé)權(quán)利明晰，但是由于市場(chǎng)邏輯和教育邏輯的不一致，舉辦方和投資方不斷爭(zhēng)奪學(xué)?？刂茩?quán)，矛盾重重，嚴(yán)重影響了教學(xué)質(zhì)量和后續(xù)資金投入。由于“校中?！毙秃汀昂献鳌毙蛢煞N獨(dú)立學(xué)院各有優(yōu)劣，加之“先發(fā)展后規(guī)范”的特點(diǎn)，兩種模式的獨(dú)立學(xué)院都沒(méi)有完全貫徹《若干意見(jiàn)》和《辦法》及相關(guān)規(guī)定，相關(guān)辦學(xué)主體利益的博弈使得政策執(zhí)行力度不大。

（三）斷裂性政策變遷（2016-2021年）：獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)改革期

《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（2016年修訂版）提出營(yíng)利性和非營(yíng)利性的分類管理原則。2017年1月，《教育部關(guān)于“十三五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見(jiàn)》提出，對(duì)布局合理、條件具備、辦學(xué)行為規(guī)范的獨(dú)立學(xué)院，鼓勵(lì)按照普通高等學(xué)校設(shè)置程序，申請(qǐng)轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的本科學(xué)校。2018年12月，《教育部辦公廳關(guān)于做好2018年度高等學(xué)校設(shè)置工作的通知》提出，堅(jiān)持把獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)擺在高校設(shè)置工作的首要位置，各地要逐一梳理、系統(tǒng)分析本地區(qū)每所獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)實(shí)際情況，堅(jiān)持分類施策，制定獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的時(shí)間表和路線圖，積極推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)。《民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議2019年工作要點(diǎn)》提出，要全面摸清獨(dú)立學(xué)院發(fā)展情況，深入分析各類舉辦和發(fā)展模式，研制《深化獨(dú)立學(xué)院改革發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明晰獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的路徑和政策，深化獨(dú)立學(xué)院體制改革，促進(jìn)其健康發(fā)展。2020年5月，《實(shí)施方案》提出，到 2020 年末，各獨(dú)立學(xué)院全部制定轉(zhuǎn)設(shè)工作方案，同時(shí)推動(dòng)一批獨(dú)立學(xué)院實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)，并提出“轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦、停止辦學(xué)”的轉(zhuǎn)設(shè)路徑。2021年4月7日，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》提出，公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營(yíng)利性學(xué)校，不得以管理費(fèi)等方式取得或者變相取得辦學(xué)收益。

隨著 “分類管理”“不得以品牌輸出方式獲得收益”等規(guī)定施行，“合理回報(bào)”制度安排面臨著合法性危機(jī)，同時(shí)，被業(yè)界質(zhì)疑 “假民辦”身份也給獨(dú)立學(xué)院帶來(lái)持續(xù)的外部輿論壓力。自2008年?yáng)|北4所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)以來(lái)，截至2021年5月，還有158所沒(méi)有轉(zhuǎn)設(shè)。從轉(zhuǎn)為普通民辦高校的發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，雖然個(gè)別學(xué)院出現(xiàn)了生源質(zhì)量下降、上線率不足等問(wèn)題，但總體情況良好，在人才培養(yǎng)質(zhì)量提升度、內(nèi)部治理完善度、辦學(xué)基本條件改善度、外部資源獲取能力強(qiáng)化度以及社會(huì)聲譽(yù)評(píng)價(jià)提高度5個(gè)方面都有了顯著變化[3]，這說(shuō)明經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展積淀，獨(dú)立學(xué)院已具備獨(dú)立辦學(xué)的基礎(chǔ)，同時(shí)也提升了人們對(duì)于民辦高校人才培養(yǎng)質(zhì)量的認(rèn)可，進(jìn)一步加大了教育行政部門推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為普通高校的決心。當(dāng)獨(dú)立學(xué)院全部轉(zhuǎn)設(shè)，我國(guó)民辦高等教育將進(jìn)入新的平衡發(fā)展期。

二、獨(dú)立學(xué)院政策變遷的路徑分析

通過(guò)對(duì)辦學(xué)歷史的梳理，獨(dú)立學(xué)院政策呈現(xiàn)出誘致性、強(qiáng)制性與斷裂性更替的變遷形態(tài)。由于新進(jìn)入者劣勢(shì)存在，獨(dú)立學(xué)院從一開(kāi)始就不斷進(jìn)行合法性的建構(gòu)，盡管經(jīng)過(guò)政策不斷強(qiáng)化、修補(bǔ)、完善，獨(dú)立學(xué)院仍然沒(méi)能發(fā)展為成熟、獨(dú)立的辦學(xué)形態(tài)，這主要源于獨(dú)立學(xué)院初始制度安排的路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的事件以及外部環(huán)境的變化。

（一）路徑依賴

1.政府的理性選擇

這里的政府分為中央政府和地方政府，中央政府主要指由國(guó)務(wù)院以及教育部等中央機(jī)關(guān)所組成的政府機(jī)構(gòu)。中央政府作為國(guó)家權(quán)力的中心，代表公共利益，謀求教育的社會(huì)效益最大化。在獨(dú)立學(xué)院制度變遷的過(guò)程中，中央政府不僅要關(guān)注國(guó)家整個(gè)高等教育的發(fā)展與提升，實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)，同時(shí)也要兼顧中央各部門、省級(jí)地方政府的目標(biāo)和利益。這是因?yàn)樵谡畠?nèi)部，存在擁有多重目標(biāo)和不同利益訴求的各個(gè)部門機(jī)構(gòu)。很多民辦教育政策的決定和推行是在各個(gè)部門間的相互作用和制約下實(shí)現(xiàn)的，有時(shí)候不同政府部門間的目標(biāo)、利益和政策規(guī)定是不一致的，甚至是相互矛盾的，如轉(zhuǎn)設(shè)中的國(guó)有資產(chǎn)處理、稅費(fèi)減免、土地使用等問(wèn)題?！掇k法》頒布后的5年時(shí)間里，為何大部分省份對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)積極性不高，有時(shí)用簡(jiǎn)單的工作或價(jià)值評(píng)判并不能說(shuō)明問(wèn)題。實(shí)際上各省情況不一，發(fā)展不均衡，國(guó)家統(tǒng)一要求與多元辦學(xué)實(shí)踐之間很難完全契合。中央政府在推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，期待更多教育創(chuàng)新的同時(shí)，又要防范教育改革帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，例如對(duì)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的財(cái)務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，并嚴(yán)密關(guān)注因轉(zhuǎn)設(shè)引發(fā)的社會(huì)事件等。

地方政府的行為處于一個(gè)復(fù)雜的制度組織結(jié)構(gòu)當(dāng)中，受組織激勵(lì)機(jī)制和環(huán)境的影響，地方政府行為既要符合上級(jí)政府制定的政策要求，又要兼顧自身的組織利益和個(gè)人利益。由于壓力型體制、向上負(fù)責(zé)的激勵(lì)機(jī)制的存在，同時(shí)，為了獲取更多的高等教育資源，地方政府對(duì)來(lái)自中央政府的命令表現(xiàn)得頗為“敏感”，有時(shí)必須在最快的時(shí)間內(nèi)作出反應(yīng)。自高等教育實(shí)施“三級(jí)管理體制”以來(lái)，地方政府獲得了地方高等教育舉辦權(quán)和管理權(quán)，但同時(shí)承擔(dān)了高等教育撥款、發(fā)展規(guī)劃、運(yùn)行管理等責(zé)任。地方政府不僅要負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家政策，同時(shí)又要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)教育發(fā)展和穩(wěn)定工作。在獨(dú)立學(xué)院制度變遷中，地方政府會(huì)對(duì)獨(dú)立學(xué)院政策進(jìn)行成本和收益分析，以實(shí)現(xiàn)組織利益和個(gè)人利益的最大化。所以，地方政府有時(shí)會(huì)在執(zhí)行政策上偏離中央政府的預(yù)期目標(biāo)，陷入制度變遷的“執(zhí)行困境”。在轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程中，個(gè)別省份起初抱著僥幸心理觀望，而當(dāng)《實(shí)施方案》將轉(zhuǎn)設(shè)情況納入“省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)評(píng)價(jià)”后，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作明顯加速推進(jìn)。

2.舉辦高校的理性選擇

盡管《辦法》強(qiáng)調(diào)獨(dú)立學(xué)院要有合作方，但是由于初始的制度安排已經(jīng)形成，在辦學(xué)質(zhì)量不斷提高和內(nèi)部治理有序的情況下，刻意引進(jìn)合作方，許多舉辦高校對(duì)此動(dòng)力不足。

舉辦高校具有學(xué)術(shù)型、行政性和產(chǎn)業(yè)型等特征，是一個(gè)具有多種形態(tài)的組織。在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)制度安排中，部分舉辦高校認(rèn)為，通過(guò)舉辦獨(dú)立學(xué)院爭(zhēng)取到一部分經(jīng)費(fèi)，對(duì)于地方政府和舉辦高校而言都是雙贏的事情，加之轉(zhuǎn)設(shè)后，原屬舉辦高校的部分師資和管理人員要進(jìn)行安置，轉(zhuǎn)設(shè)的成本相對(duì)較高。所以，盡管教育行政部門發(fā)布了一系列政策促進(jìn)獨(dú)立辦學(xué)，但是舉辦高?？偸腔诟鞣N理由，不斷強(qiáng)化“利益維持”。有的舉辦高校認(rèn)為，經(jīng)過(guò)前期的投入和管理，獨(dú)立學(xué)院現(xiàn)在要獨(dú)立出去，除了日?！肮芾碣M(fèi)”，“分手費(fèi)”亦在清理之中。但也有舉辦高校認(rèn)為，通過(guò)舉辦獨(dú)立學(xué)院也獲取了不少的收益，與投資方也有過(guò)“蜜月期”，“扶上馬送一程”的姿態(tài)可能與學(xué)術(shù)團(tuán)體的身份更為接近。

3.投資方的理性選擇

獨(dú)立學(xué)院投資方往往具有房地產(chǎn)、建筑、教育投資等行業(yè)背景，在辦學(xué)過(guò)程中，有的舉辦者已經(jīng)回收了成本，并且獲得了不少的收入，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，獲得了其他民辦學(xué)校難以企及的辦學(xué)資源，尤其是獲得了本科學(xué)院的辦學(xué)權(quán)，這是其他民辦高?；ㄙM(fèi)十幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的奮斗才能獲得的權(quán)利。

獨(dú)立學(xué)院不但受教育規(guī)律和社會(huì)規(guī)范的制約，也受到市場(chǎng)利益最大化的影響，也就是投資方既受到合法性的制約，也追求效率。投資方既有實(shí)現(xiàn)個(gè)人理想的價(jià)值追求，同時(shí)又有獲取利益的辦學(xué)動(dòng)機(jī);既有教育家的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，又有企業(yè)家的創(chuàng)新精神，但也有一部分投資方精于算計(jì)，利用舉辦高校的信譽(yù)或資源貸款辦學(xué)，將投入的開(kāi)辦資本和建設(shè)成本變成學(xué)校的債務(wù)，實(shí)際上企業(yè)未投入任何費(fèi)用。教育需要市場(chǎng)，但是教育不能市場(chǎng)化。當(dāng)外在制度不健全，制度供給不足時(shí)，機(jī)會(huì)主義就有可能滋生，進(jìn)而突破制度邊界尋求利益，這也是社會(huì)在對(duì)民辦教育給予支持的同時(shí)，又對(duì)其辦學(xué)的規(guī)范性表示質(zhì)疑的原因。所以，教育不可能完全推向市場(chǎng)，而是要通過(guò)政府的政策和法律的理性建構(gòu)，降低市場(chǎng)的“腐蝕性”，避免出現(xiàn)用市場(chǎng)的邏輯來(lái)替代教育的邏輯。

4.學(xué)生及家長(zhǎng)的理性選擇

受傳統(tǒng)文化的影響，無(wú)論是學(xué)生家長(zhǎng)還是用人單位往往注重高等教育的學(xué)歷品牌，上好大學(xué)意味著將來(lái)獲得更好的工作，有更高的社會(huì)地位，無(wú)論你承認(rèn)與否，高考就是一個(gè)篩選機(jī)制，總體而言，學(xué)生就讀學(xué)校的層次與日后所處職業(yè)階層具有很大的關(guān)聯(lián)度，當(dāng)然其中不乏逆襲的人才。作為學(xué)生及家長(zhǎng)，盡管投入費(fèi)用（全成本）高于公辦高校學(xué)生，但是獲得了與公辦大學(xué)一樣的師資和教學(xué)服務(wù)，通過(guò)四年的學(xué)習(xí)獲得本科層次的證書，可以改變和提升高等教育場(chǎng)域內(nèi)的位次，實(shí)現(xiàn)文化資本向經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本的轉(zhuǎn)變。

對(duì)于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校或職業(yè)技術(shù)大學(xué)，部分家長(zhǎng)及學(xué)生的內(nèi)心很不情愿接受。在獨(dú)立學(xué)院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學(xué)的進(jìn)程中，盡管教育行政部門再三強(qiáng)調(diào)“老人老辦法，新人新辦法”，確保學(xué)生權(quán)益不會(huì)受到影響，可學(xué)生及家長(zhǎng)依舊擔(dān)心被貼上職業(yè)本科的標(biāo)簽，影響未來(lái)的職業(yè)發(fā)展。相信，隨著民辦高等教育辦學(xué)質(zhì)量的提升以及國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的綜合改革，家長(zhǎng)及學(xué)生通過(guò)制度學(xué)習(xí)會(huì)逐步改變對(duì)民辦高等教育、職業(yè)本科文化符號(hào)的價(jià)值判斷。

（二）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的重要作用

歷史制度主義認(rèn)為，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)被視為特殊的歷史時(shí)間點(diǎn)，在此發(fā)生的重大事件，會(huì)出現(xiàn)歷史“否決點(diǎn)”上制度的斷裂現(xiàn)象，導(dǎo)致行動(dòng)者調(diào)整或革新原有制度。[4]

第一個(gè)關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)：1997年，亞洲金融危機(jī)來(lái)襲，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響，下崗工人不斷增加，大學(xué)生就業(yè)困難，公辦高校受辦學(xué)資源限制，擴(kuò)招難以繼續(xù)進(jìn)行。黨的十五大（1997年9月）首次提出了堅(jiān)持以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展。黨的方針政策為高等教育市場(chǎng)改革提供了政治方向和理論依據(jù)，吸引社會(huì)資金辦學(xué)成為政府的重要考量。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（1999年）指出：“進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式辦學(xué)，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求，形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局。凡符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的辦學(xué)形式，均可大膽試驗(yàn)。在發(fā)展民辦教育方面邁出更大的步伐?！?/p>

第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：2004年，個(gè)別省份獨(dú)立學(xué)院違規(guī)招生，在社會(huì)上造成了極壞的影響，以及后來(lái)個(gè)別獨(dú)立學(xué)院因?qū)W位頒發(fā)引發(fā)了學(xué)生群體性事件。為總結(jié)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范管理，2008年教育部發(fā)布《辦法》，隨后提出五年過(guò)渡期方案，為獨(dú)立學(xué)院未來(lái)規(guī)劃路徑，后期參照《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》以及《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)（試行）》，提出獨(dú)立學(xué)院達(dá)標(biāo)要求，要求省級(jí)教育行政部門督促獨(dú)立學(xué)院規(guī)范辦學(xué)。

第三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（2016年修訂版）出臺(tái)以及《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》（2018年8月）發(fā)布，提出了民辦高等教育發(fā)展方向和管理原則，加快了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的步伐。

第一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)打破了民辦高等教育緩慢發(fā)展的歷史進(jìn)程，使獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式得以出現(xiàn)，并迅速發(fā)展。第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)促使政府對(duì)獨(dú)立學(xué)院清理整頓，規(guī)范驗(yàn)收，使其走上獨(dú)立辦學(xué)的道路。第三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)更加堅(jiān)定了教育行政部門對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的改革。第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與第三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)具有一脈相承性，這是因?yàn)椤掇k法》提出獨(dú)立學(xué)院要在五年內(nèi)完成轉(zhuǎn)設(shè)。但五年內(nèi)真正轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院并不多，于是教育部2020年再次發(fā)布文件進(jìn)行推進(jìn)。

三、獨(dú)立學(xué)院政策變遷的動(dòng)力分析

獨(dú)立學(xué)院是一種具有多種辦學(xué)主體的“混合”組織，不同的主體具有不同的主導(dǎo)邏輯（表1），不同主導(dǎo)邏輯的合力決定著制度變遷方向及其歷程。在不同的發(fā)展階段，受主體活躍度和事物成長(zhǎng)內(nèi)在規(guī)律的影響，這種合力表現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)律。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的目的就是要減少教育邏輯對(duì)政治邏輯、市場(chǎng)邏輯、社會(huì)文化邏輯等的過(guò)度依附，確保教育邏輯在民辦高校占主導(dǎo)地位，只有教育邏輯占主導(dǎo)地位，高等教育的本質(zhì)屬性才能不斷得到凸顯。

（一）從多元力量博弈向政府的強(qiáng)制推動(dòng)轉(zhuǎn)變

獨(dú)立學(xué)院發(fā)展多重邏輯之間既存在著利益的契合點(diǎn)，也存在著矛盾和沖突。因受多重制度邏輯的動(dòng)態(tài)制約，獨(dú)立學(xué)院發(fā)展到現(xiàn)在也未能形成穩(wěn)定的制度模式[5]，如果獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)完全依賴于這些邏輯的相互作用，以及受這些邏輯限制和促動(dòng)的相關(guān)行動(dòng)各方權(quán)力博弈的影響，那么獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)將很難徹底貫徹落實(shí)。

路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，一旦制度變遷進(jìn)入某一條路徑，它將沿著該既定的路徑一直發(fā)展下去，即使這一條路徑可能是低效率甚至是無(wú)效率的。[6]在獨(dú)立學(xué)院整個(gè)發(fā)展期間，地方政府、舉辦高校、投資方等辦學(xué)主體力圖通過(guò)討價(jià)還價(jià)使獨(dú)立學(xué)院的制度安排和政策制定有利于自身發(fā)展，這種討價(jià)還價(jià)或出于維護(hù)既得利益，或源自制度路徑依賴。政府盡管進(jìn)行了強(qiáng)制性的安排，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行清理整頓，使其規(guī)范辦學(xué)，但是受多重邏輯的演化發(fā)展及辦學(xué)主體不同利益訴求的影響，相當(dāng)數(shù)量的獨(dú)立學(xué)院依然沒(méi)有越過(guò)合法性臨界值，諸如資產(chǎn)過(guò)戶、法人治理、辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)等，這也是此種辦學(xué)模式最終走向消亡的重要原因。

為迎合政策關(guān)于合作辦學(xué)的規(guī)定，“校中?！毙酮?dú)立學(xué)院的舉辦高校采用了變通上報(bào)材料或以校內(nèi)企業(yè)（基金會(huì)）為合作方等策略。2019年有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有116所獨(dú)立學(xué)院沒(méi)有實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)過(guò)戶，這是因?yàn)槿绻^(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院（定性為民辦高校）的名下，有國(guó)有資產(chǎn)流失之嫌，投資方擔(dān)心過(guò)戶后相當(dāng)于捐贈(zèng)而且不能再用作抵押。在法人治理中，獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)的模糊性導(dǎo)致了法人治理結(jié)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)利益制衡，一種表現(xiàn)為舉辦高校完全的管理，另一種表現(xiàn)為董（理）事會(huì)被出資人及其家族所控制、壟斷。

權(quán)力中心的制度創(chuàng)新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導(dǎo)因素。[7]為保持政策的整體性和權(quán)威性，中央政府只能以更強(qiáng)大的行政力量進(jìn)行干預(yù)。事實(shí)證明，當(dāng)制度變遷出現(xiàn)拐點(diǎn)時(shí)，以行政手段推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程比市場(chǎng)主體的自由演進(jìn)成本更低、收益更大、時(shí)間更短。此次轉(zhuǎn)設(shè)工作快速推進(jìn)，主要得益于《實(shí)施方案》提出的懲罰性措施和激勵(lì)性機(jī)制，相比《若干意見(jiàn)》和《辦法》更具可操作性。

（二）從外源性動(dòng)力向內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)變

在起步探索期，獨(dú)立學(xué)院通過(guò)嫁接或借用母體高校的辦學(xué)資源，建立了高效的組織運(yùn)行機(jī)制，大大提高了辦學(xué)效率，實(shí)現(xiàn)了低投入、高起點(diǎn)的范圍經(jīng)濟(jì)。獨(dú)立學(xué)院很多活動(dòng)（交易）是在舉辦高校框架內(nèi)完成的，交易成本相對(duì)較低，雖然部分獨(dú)立學(xué)院名義上是民辦學(xué)校，但私底下，大家還是一家人，很多問(wèn)題相對(duì)容易協(xié)商解決。在學(xué)校與外部的關(guān)系上，獨(dú)立學(xué)院可借助舉辦高校的現(xiàn)成社會(huì)資源渠道，與政府相關(guān)部門、企業(yè)等協(xié)調(diào)無(wú)需花費(fèi)太多的成本。

隨著獨(dú)立學(xué)院發(fā)展壯大，獨(dú)立學(xué)院與舉辦高校之間的交易成本不斷上升。一是舉辦高校招生規(guī)模擴(kuò)大，公辦高校強(qiáng)化了績(jī)效考核，學(xué)校的治理能力和治理水平不斷提高，教學(xué)資源的使用效率和頻率不斷提升，使得舉辦高校的沉淀資源、通用資源等可供獨(dú)立學(xué)院使用的數(shù)量和機(jī)會(huì)不斷減少。二是舉辦高校增強(qiáng)了成本和核算意識(shí)，彼此之間的協(xié)同成本不斷增加，交易成本也不斷增加。三是舉辦高校加大了對(duì)獨(dú)立學(xué)院反哺母體高校的要求，獨(dú)立學(xué)院與舉辦高校教職工的待遇差距不斷縮小，在獨(dú)立學(xué)院工作的管理人員和教師工作積極性不斷降低?？扑怪赋觯袌?chǎng)和企業(yè)是兩種不同的組織勞動(dòng)分工方式（即兩種不同的“交易”方式），企業(yè)產(chǎn)生的原因是企業(yè)服務(wù)勞動(dòng)分工的交易費(fèi)用低于市場(chǎng)組織勞動(dòng)分工的費(fèi)用。當(dāng)獨(dú)立學(xué)院過(guò)度依附于舉辦高校資源，缺乏獨(dú)立的辦學(xué)硬件設(shè)施，不但要支付高于市場(chǎng)成本的費(fèi)用，而且失去了造血功能，內(nèi)生動(dòng)力不足，急需體制機(jī)制改革，即轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立辦學(xué)實(shí)體。

在獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部治理中，趨同機(jī)制使得獨(dú)立學(xué)院教育教學(xué)缺乏創(chuàng)新性，未能有效消除學(xué)科、專業(yè)壁壘，未能真正走出傳統(tǒng)制度的路徑依賴，未能有效適應(yīng)新一輪產(chǎn)業(yè)變革和科技革命發(fā)展對(duì)人才的需求，人才培養(yǎng)仍局限于傳統(tǒng)知識(shí)的灌輸和模式效仿。獨(dú)立學(xué)院發(fā)展現(xiàn)狀要求盡快在產(chǎn)權(quán)、管理、人事、財(cái)務(wù)等方面與母體高?！皠澢褰缦蕖?，真正發(fā)展成為自主運(yùn)轉(zhuǎn)的高校。如果轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，可遵循高等教育體制內(nèi)發(fā)展邏輯;如果轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校，可建立起適應(yīng)民辦高校發(fā)展的高效機(jī)制，在辦學(xué)理念、運(yùn)行機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、人事和薪酬改革等方面改革創(chuàng)新，將微觀主體的活力引致到符合教育發(fā)展規(guī)律的發(fā)展趨勢(shì)中，同時(shí)做好與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人才需求的有效對(duì)接，培養(yǎng)適合市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)需求的應(yīng)用型人才，實(shí)現(xiàn)民辦高等教育的創(chuàng)新發(fā)展。

（三）從混合型體制向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制轉(zhuǎn)變

獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展壯大得益于“公”和“私”混合性制度設(shè)計(jì)，集中體現(xiàn)為“民、獨(dú)、優(yōu)”發(fā)展原則，但是這種混合性發(fā)展模式所附帶的多重邏輯及利益博弈也制約著獨(dú)立辦學(xué)和后續(xù)的制度創(chuàng)新。

由于歷史的原因，我國(guó)民辦本科高等教育發(fā)展緩慢。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高校，充實(shí)了民辦本科高校的力量，使得民辦本科高等教育市場(chǎng)進(jìn)一步壯大。民辦高等教育走出了公辦教育為獲取財(cái)政經(jīng)費(fèi)不得不面向政府辦學(xué)的老路，面向市場(chǎng)辦學(xué)將使辦學(xué)主體更具活力和主動(dòng)性，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制達(dá)到優(yōu)勝劣汰，使教育資源得到合理配置，向市場(chǎng)獲取更多的資源與向社會(huì)輸送更好的人才將成為民辦高等教育的生存法則。未來(lái)，圍繞業(yè)績(jī)或辦學(xué)質(zhì)量形成的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將成為民辦高等教育制度創(chuàng)新的重要推動(dòng)力。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也可以避免合法化機(jī)制對(duì)高校的趨同影響，民辦高校在特色打造和多樣化發(fā)展方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。

為了使競(jìng)爭(zhēng)造成有利的結(jié)果，要求參與者共同遵守統(tǒng)一的規(guī)則，合法的規(guī)則可使民辦高校形成良好的組織生態(tài)，可防止利益的固化和資源的沉淀，良好競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立是合法性機(jī)制不斷形成、不斷深入的過(guò)程。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也是效率機(jī)制在組織層面的延伸，競(jìng)爭(zhēng)是為了更好地提高辦學(xué)效率。

四、獨(dú)立學(xué)院政策變遷的反思與啟示

（一）以歷史的眼光正確評(píng)價(jià)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展

任何事物的發(fā)展都應(yīng)放到當(dāng)時(shí)的歷史背景中全面、客觀地去評(píng)價(jià)。公辦高校如何引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行改革，充分釋放高等教育生產(chǎn)力，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，如果對(duì)整個(gè)公辦高等教育實(shí)行改革，其風(fēng)險(xiǎn)和成本難以衡量，最好的辦法是進(jìn)行體制外改革。獨(dú)立學(xué)院為公辦高等教育進(jìn)行市場(chǎng)化改革提供了窗口，緩解了體制待遇和市場(chǎng)回報(bào)之間的矛盾，使得教師兼職、干部創(chuàng)業(yè)合法化，公辦高校的專業(yè)教師、干部到獨(dú)立學(xué)院任教任職的積極性曾一度高漲，這與當(dāng)時(shí)部分公辦高校人事改革的艱難和教職工的消極疲軟形成了鮮明的對(duì)比。獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展除了滿足家長(zhǎng)及學(xué)生的高等教育需求，也有效滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)本科人才的需求，同時(shí)也推動(dòng)了高等教育大眾化向普及化的邁進(jìn)。2004年3月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批教育部《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，鼓勵(lì)社會(huì)力量與普通高等學(xué)校按民辦機(jī)制合作舉辦獨(dú)立學(xué)院，實(shí)現(xiàn)社會(huì)創(chuàng)新活力、資金資源與現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)教育資源的有機(jī)結(jié)合，有效拓展了民辦高等教育的發(fā)展空間。所以，在當(dāng)時(shí)歷史背景下，有學(xué)者稱獨(dú)立學(xué)院創(chuàng)辦是中國(guó)高等教育發(fā)展中的制度創(chuàng)新是有依據(jù)的。不僅如此，從《若干意見(jiàn)》中的“獨(dú)立學(xué)院是新形勢(shì)下高等教育辦學(xué)機(jī)制與模式的一項(xiàng)探索與創(chuàng)新”到《辦法》中的“獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，屬公益性事業(yè)”，都為獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行了定性。但也有學(xué)者指出，很多的時(shí)候，獨(dú)立學(xué)院更像是一個(gè)利用高校皮囊包裹的投資項(xiàng)目，其志在盈利，育人只是副產(chǎn)品，因而以功利化包裝為要，而疏于對(duì)教育規(guī)律的探索，因而總體上與教育的初衷和目標(biāo)南轅北轍。[8]對(duì)此，我們既要看到獨(dú)立學(xué)院的 “趨利”，又要看到獨(dú)立學(xué)院的“收益”;既要看到當(dāng)時(shí)部分公辦高等教育運(yùn)行的低效率，又要看到獨(dú)立學(xué)院面向市場(chǎng)辦學(xué)所產(chǎn)生的活力。盈利性和高等教育的應(yīng)然價(jià)值之間的矛盾來(lái)源于獨(dú)立學(xué)院的多元主體和多重邏輯的現(xiàn)實(shí)碰撞，這是高等教育面向市場(chǎng)辦學(xué)的一種嘗試和難以回避的發(fā)展歷程，獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)本質(zhì)就是要回歸教育邏輯，沒(méi)有獨(dú)立學(xué)院20多年的改革發(fā)展，不可能有今天的轉(zhuǎn)設(shè)改革。

（二）民辦高校合法性機(jī)制建構(gòu)既要求同，也要存異

制度環(huán)境中的合法性產(chǎn)生一種激勵(lì)，迫使或誘使市場(chǎng)主體去接受和采納社會(huì)上認(rèn)可的做法和形式。民辦高校在實(shí)現(xiàn)合法性的同時(shí)，也面臨著相同的誘因和壓力，極容易采取相同或相似的策略、組織結(jié)構(gòu)等，最終形成“組織趨同”。迪馬久和鮑威爾認(rèn)為，導(dǎo)致組織趨同主要有強(qiáng)制機(jī)制、模仿機(jī)制和社會(huì)規(guī)范機(jī)制。強(qiáng)制機(jī)制迫使組織不斷地接受制度環(huán)境的約束，容易導(dǎo)致民辦高校教育制度模式雷同;模仿機(jī)制可減輕民辦高校的動(dòng)蕩，避免受到環(huán)境的沖擊;規(guī)范機(jī)制容易導(dǎo)致形成相同的課程設(shè)置、專業(yè)學(xué)習(xí)、學(xué)業(yè)考核等，使高校的人才培養(yǎng)千校一面。組織的趨同會(huì)導(dǎo)致組織無(wú)效率，使組織失去競(jìng)爭(zhēng)力。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，獨(dú)立學(xué)院與舉辦高校的運(yùn)行機(jī)制不斷趨同，失去了“窗口與試驗(yàn)田的作用”，走向合法性的反面。

公辦高校的趨同主要來(lái)源于政府的資源配置及其評(píng)價(jià)體系，而民辦高校的資源大部分來(lái)自市場(chǎng)，受制于政策評(píng)價(jià)的影響較少。創(chuàng)新是民辦高校的核心靈魂，民辦高校創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵在于微觀主體的動(dòng)力與活力，關(guān)鍵在于建立面向市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制，探索將改革的收益外溢于改革者，讓物質(zhì)保障、職位晉升和學(xué)術(shù)探究相結(jié)合的機(jī)制，以激發(fā)民辦從業(yè)者內(nèi)部的潛力，在多樣化發(fā)展、特色創(chuàng)新、品牌打造等方面實(shí)現(xiàn)突破。為實(shí)現(xiàn)民辦高校的合法性機(jī)制，還可以圍繞學(xué)院的發(fā)展愿景、辦學(xué)理念，整合社會(huì)資源，由傳統(tǒng)被動(dòng)適應(yīng)向主動(dòng)探索轉(zhuǎn)移，在敘事、講故事和印象管理等方面進(jìn)行合法化渠道創(chuàng)新。

（三）民辦高校既要注重合法性，又要考慮經(jīng)濟(jì)性

合法性邏輯與效率邏輯相對(duì)應(yīng)，是構(gòu)成合法性機(jī)制的思維起點(diǎn)。民辦高校的組織制度、組織戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)既要考慮合法性，更要考慮經(jīng)濟(jì)性。

利益的實(shí)現(xiàn)不是隨心所欲的，高等教育的組織屬性決定了民辦高校不可能以利益最大化為目標(biāo)。合法性機(jī)制既是生存的基礎(chǔ)，也是組織利益實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制。民辦高校只有獲得合法性，才能獲得更多可持續(xù)的利益。辦學(xué)者要敬畏教育之道，自加壓力，苦練內(nèi)功，以優(yōu)質(zhì)教育產(chǎn)品贏得市場(chǎng)認(rèn)可。

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校，舉辦者相對(duì)固定，而且這些辦學(xué)者具有資源配置的最優(yōu)化意識(shí)，能創(chuàng)設(shè)靈活機(jī)制，降低交易費(fèi)用，提升辦學(xué)效率，這是相對(duì)于公辦高校而言的一大制度優(yōu)勢(shì)。民辦高校的組織特性在于公益性和效率性，追求效率是其重要的行為邏輯。民辦高校既要秉承效率，又要超越效率，高等教育組織本身并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的效率機(jī)器，不是一個(gè)全部制度化的組織，在很多情況下受社會(huì)規(guī)范、教育規(guī)律所約束。如果民辦高校的行為有悖于社會(huì)公認(rèn)的做法和事實(shí)，就會(huì)出現(xiàn)合法性危機(jī)，這是因?yàn)槿魏谓M織必須與社會(huì)環(huán)境進(jìn)行能量與信息的交換交流，要不斷接納外界公認(rèn)或贊許的形式、做法或社會(huì)事實(shí)。效率不是社會(huì)承認(rèn)的基礎(chǔ)，效率并不需要得到組織外人們的贊許，不需要通過(guò)人們的主觀評(píng)價(jià)而發(fā)生作用。同樣地，追逐個(gè)人利益可能為社會(huì)所接受，但不會(huì)得到他人的好評(píng)。效率機(jī)制要有利于辦學(xué)質(zhì)量的提高，有利于資源的優(yōu)化配置，從而獲得公眾更多的信任，提升合法性地位。

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（責(zé)任編輯 黃銘釗）