長三角老年教育一體化：動因追溯、制約因素與行動路徑

張 飛

(安徽開放大學 安徽老年教育研究院，合肥 230022)

2019年5月，黨中央、國務院正式印發(fā)實施《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(下文簡稱《規(guī)劃綱要》)，對推動長三角一體化發(fā)展提出了具體目標、任務和要求。長三角(包括上海市、江蘇省、浙江省和安徽省全域，面積35.8萬平方公里)在國家現(xiàn)代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位，是我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一。深入落實長三角地區(qū)一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，老年教育事業(yè)是不可分割的重要組成部分。隨著長三角滬蘇浙皖三省一市進入深度老齡化，老年人口的精神文化需求日益高漲，老年教育供給支持服務體系卻跟不上老年人日益增長的美好生活需要，老年教育發(fā)展區(qū)域布局的不平衡不充分日益凸顯，當前面臨的困難與矛盾促使長三角老年教育一體化進程步伐加快，這將有利于努力形成滬蘇浙皖老年教育合作共建、優(yōu)勢互補、創(chuàng)新發(fā)展的新格局，不斷縮小區(qū)域內(nèi)老年教育發(fā)展的水平差距，助推提升長三角城市群的城市能級和核心競爭力，構筑新時代長三角發(fā)展的新優(yōu)勢。本文對長三角老年教育一體化進程背后的動因追溯、制約因素進行了初步探索，并對一體化路徑構建的行動計劃提出了建議對策。

一、長三角老年教育一體化的動因追溯

(一)國家總體戰(zhàn)略部署的需要

《規(guī)劃綱要》的公布標志著長三角一體化發(fā)展進入了新階段?！兑?guī)劃綱要》提出，要“在旅游、養(yǎng)老等領域探索跨區(qū)域合作新模式，提高文化教育、醫(yī)療保健、養(yǎng)老安老等資源的供給質(zhì)量和供給效率”。老年教育活動是老年人口文化養(yǎng)老、學習養(yǎng)老的重要途徑和手段，也是今后區(qū)域合作新模式重要的開拓領域?！兑?guī)劃綱要》還提出，要“推動教育合作發(fā)展。協(xié)同擴大優(yōu)質(zhì)教育供給，促進教育均衡發(fā)展，率先實現(xiàn)區(qū)域教育現(xiàn)代化。研究發(fā)布統(tǒng)一的教育現(xiàn)代化指標體系，協(xié)同開展監(jiān)測評估，引導各級各類學校高質(zhì)量發(fā)展”。這里的“各級各類學?！币舶ㄒ耘e辦老年教育為主體的各級各類老年大學(含老年學校、老年學習中心、社區(qū)教育學院等)，老年教育的高質(zhì)量發(fā)展關系到千家萬戶，是社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的重要手段之一，也是落實習近平總書記“以人民為中心”的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動體現(xiàn)?！兑?guī)劃綱要》是國家的重要戰(zhàn)略部署，體現(xiàn)著新時代中國的國家競爭力。教育事業(yè)是國家競爭力的重要組成部分。在此背景之下，2019年11月，長三角三省一市簽署了《長三角地區(qū)社區(qū)教育、老年教育協(xié)同發(fā)展三年行動計劃(2019-2021年)》，這是推動長三角老年教育一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。2020年11月，三省一市又簽署了《長三角一體化教育協(xié)同發(fā)展三年行動計劃(2021-2023年)》，進一步夯實了一體化進程的區(qū)域協(xié)調(diào)和合作基礎。

(二)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的需要

長三角地區(qū)歷史上聯(lián)系就比較緊密，地緣相近、文化相通，人員往來、物資進出等都比較頻繁，資源優(yōu)勢互補，交通基礎設施發(fā)達，區(qū)域總體經(jīng)濟實力較強?！兑?guī)劃綱要》的實施更加促進了長三角區(qū)域經(jīng)濟社會文化的進一步提升和高質(zhì)量發(fā)展。據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，2021年上半年，全國GDP約為53.22萬億元，上海、江蘇、浙江和安徽分別為2.01萬億、5.52萬億、3.46萬億、2.06萬億元，三省一市GDP總量共占全國的25%。2021年上半年長三角人均GDP約為5.55萬元，其中，上海人均GDP約為8.08萬元。經(jīng)濟社會的高速發(fā)展和財富的積累提高了老年教育產(chǎn)品支持服務的多層次多維度，加之便利的交通設施促使長三角人口流動速度持續(xù)加快，城鎮(zhèn)化率長期維持一個較高的水平，農(nóng)村老年人口不斷涌入城市定居生活，人口的老齡化速度日益加快，加之信息技術的快速發(fā)展導致老年人遭遇“數(shù)字鴻溝”問題凸顯。2020年11月，國務院辦公廳印發(fā)《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》，要求“切實解決老年人在運用智能技術方面遇到的困難。要適應統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作要求，聚焦老年人日常生活涉及的高頻事項，做實做細為老年人服務的各項工作，增進包括老年人在內(nèi)的全體人民福祉，讓老年人在信息化發(fā)展中有更多獲得感、幸福感、安全感。”上述這些都迫切需要老年教育走向一體化發(fā)展。

(三)應對老齡化程度日益加深的需要

根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時，則意味著這個國家或地區(qū)進入老齡化，達到14%即進入深度老齡化。依此標準，根據(jù)國家統(tǒng)計局第七次全國人口普查(2020年)數(shù)據(jù)顯示(見表1)，長三角地區(qū)基本都已進入了深度老齡化階段，當前呈現(xiàn)出來的特征是：老年人口規(guī)模大、增速快，高齡化趨勢顯著，失能老人數(shù)量逐年增長，空巢老人數(shù)量不斷增加。但當前，一方面長三角地區(qū)老年教育能夠提供的資源，還遠遠不能滿足老年人的需求。城鄉(xiāng)老年教育發(fā)展不均衡，老年教育資源供需矛盾較為突出；利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)設信息化學習環(huán)境的能力有待提升，老年教育發(fā)展內(nèi)生動力和社會參與活力仍有待進一步激發(fā)。另一方面，人口的深度老齡化勢必帶來老年人精神文化需求的快速增長，老年群體高質(zhì)量、多元化的學習需求空前旺盛。長三角地區(qū)老年教育資源豐富、內(nèi)容形式多樣，但區(qū)域發(fā)展不平衡不充分，隨著超級老齡化社會的到來及區(qū)域交通網(wǎng)越發(fā)密集發(fā)達，長三角地區(qū)老年教育一體化的需求日益強烈，這也是為了全面回應十四五時期不斷滿足人民美好生活需要的新要求。

表1 長三角三省一市老年人口年齡構成 %

二、長三角老年教育一體化的制約因素

(一)老年教育區(qū)域發(fā)展不平衡不充分

長三角地區(qū)老年教育區(qū)域發(fā)展的不平衡性是制約一體化進程的重要因素之一。地處沿海開放高地的上海市老年教育參與率較高，而經(jīng)濟發(fā)展在長三角地區(qū)相對滯后的安徽省老年教育參與率則較低。即使是一省之內(nèi)，由于區(qū)域自然地理環(huán)境的差異，經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，各地市老齡化程度不同(見表2)，以及文化社會觀念的差異等因素的影響，老年教育省內(nèi)發(fā)展也存在著一定程度上的不平衡性。如蘇北、皖北、浙西南地區(qū)由于地方經(jīng)濟文化發(fā)展的滯后和自然地理環(huán)境的制約，老年教育事業(yè)的發(fā)展也在一定程度上低于長三角平均水平。據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2019年，上海常住人口城鎮(zhèn)化率為88.10%，江蘇為70.61%，浙江為70.00%，安徽為55.81%，城鎮(zhèn)化率較高的滬蘇浙老年教育事業(yè)發(fā)展水平與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展保持著高度的一致性。換句話說，城市老年教育事業(yè)取得了長足的發(fā)展，且軟硬件設施都要遠遠超過農(nóng)村或基層老年教育的質(zhì)量水平。農(nóng)村老年人口居住分散、交通不便、信息閉塞、智能設備使用率不高等因素，導致農(nóng)村老年教育發(fā)展處于一個“神經(jīng)末端”。正如有學者所指出的那樣，“大量的老年大學建立在城市，限制了生活在農(nóng)村地區(qū)的老人進入學習”，這更增加了老年教育區(qū)域發(fā)展的不平衡性。

表2 長三角主要城市老年人口年齡構成 %

(二)省際經(jīng)費成本分擔機制缺失

長三角地區(qū)各級各類教育都相繼進入高質(zhì)量發(fā)展階段，老年教育也不例外。近年來，三省一市圍繞長三角教育一體化聯(lián)合召開了多次協(xié)商聯(lián)動會議。2012年，安徽省正式加入長三角教育協(xié)作發(fā)展會商機制。2018年12月，為貫徹落實長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略的決策部署，在上海舉行了第十屆長三角教育一體化發(fā)展會議。2019年12月，第十一屆長三角教育一體化發(fā)展會議在合肥召開，此次會議是《規(guī)劃綱要》頒布實施后的第一次教育一體化發(fā)展會議。2020年11月，第十二屆長三角教育一體化發(fā)展會議在蘇州吳江召開，會上三省一市共同制定、簽署了《新一輪長三角地區(qū)教育一體化發(fā)展三年行動計劃》。當前，長三角教育一體化主要針對的是國民教育系列的高等教育、中等教育、職業(yè)教育和基礎教育。非學歷教育的一體化隨著《規(guī)劃綱要》的實施也在逐步推行中，這其中，亟待解決的一個關鍵問題就是一體化發(fā)展過程中省際之間財政經(jīng)費成本分擔問題，三省一市分別需要承擔多少財政經(jīng)費方面的責任和義務。由于這里涉及到老年教育行政管理體制的分割，以及教育資源，尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源成本的分擔問題，阻礙了老年教育一體化進程。

(三)老年教育管理體制分割效應明顯

老年教育管理體制是指一個國家(或地區(qū))在一定的政治、經(jīng)濟和文化制度基礎上建立起來的對老年教育事業(yè)進行組織管理的各項制度的總和，這其中尤為重要的則是區(qū)域之間管理體制的融通。長三角地區(qū)老年教育一體化過程中，行政力量的推動起到了決定性的作用，但同時也存在一定的制約性，這是因為條塊分割式的老年教育管理體制使得三省一市尚未取得高度的協(xié)同聯(lián)通，行政壁壘效應較為明顯。從現(xiàn)有的行政體制上看，長三角城市群分屬三省一市，各城市的政府只能在自己管轄的范圍內(nèi)以政策的形式來推動本地區(qū)社會經(jīng)濟、教育的發(fā)展。有學者撰文指出，“長三角城市群規(guī)劃設置與推進之所以落后于珠三角，其根源就在于珠三角同屬廣東省，區(qū)域協(xié)調(diào)相對容易，而長三角城市群分屬不同省級行政區(qū)，協(xié)調(diào)難度大大增加?！边@一問題不光在城市群建設中存在，在老年教育領域也同樣存在。另一方面，國家層面也沒有形成一個統(tǒng)一的主管老年教育事業(yè)的管理部門，各省市的老年教育分屬于各個部門主管，在此背景下這也同樣阻礙了老年教育一體化的發(fā)展進程。

三、長三角老年教育一體化的行動路徑

高等教育的長三角一體化進程中，非政府力量的發(fā)揮在很大程度上是受到行政力量的主導，一體化呈現(xiàn)出多中心的治理模式。與此相類似，老年教育的一體化治理模式因其行政管理的省際差異也呈現(xiàn)出多中心的格局，因此可以從如下四個方面推進一體化進程。

(一)打破行政壁壘，突破制度困境

長三角地區(qū)老年教育要構建一體化，必須要打破行政管理壁壘，區(qū)域一盤棋統(tǒng)一規(guī)劃老年教育事業(yè)發(fā)展進程，協(xié)同推進共同目標和行動思路。三省一市在地方立法、總體規(guī)劃、政策制定、行動計劃、聯(lián)席會議和執(zhí)行操作等各方面加強溝通協(xié)作，達成共識，形成系統(tǒng)化的頂層設計，建立區(qū)域?qū)用娴慕y(tǒng)籌機制和協(xié)調(diào)機構。目前，三省一市的老年教育主管行政部門各不相同，分別隸屬于老干部局、教育廳、組織部、行業(yè)協(xié)會、高校、企事業(yè)單位等，這就導致老年教育規(guī)劃方案的一體化進程推進緩慢，老年教育分割治理，協(xié)調(diào)機制成本較高，跨區(qū)域的老年教育資源共享機制無法有效建立，突破制度困境的首要目標就是要推進老年教育行動計劃的統(tǒng)一實施和推進策略。2019年5月，“推進區(qū)域老年教育協(xié)調(diào)發(fā)展研討會”在上海舉辦。會上三省一市教育行政部門共同舉辦了長三角地區(qū)終身教育更高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)作意向簽約儀式，給三省一市老年教育行政壁壘進一步松綁，大大推動了長三角老年教育一體化進程。2021年4月，安徽省老年大學協(xié)會副會長高開華倡議成立長三角老年教育發(fā)展研究協(xié)作組織，其中重要議題就是要在長三角地區(qū)老年教育領域“擴大交流(部門之間、學校之間、學員之間)，加強合作(培訓項目、課程開發(fā)、研究項目)，推動共享(辦學經(jīng)驗、移動課堂、精品課程)，促進發(fā)展(辦學質(zhì)量、管理水平、理論研究)”。

(二)評選優(yōu)質(zhì)課程，構建共享機制

長三角地區(qū)教育資源十分豐富，人力資源充沛，老年人口精神文化需求旺盛，擁有海量優(yōu)質(zhì)教材、課程資源，但目前三省一市由于行政體制管理分割等方面的阻礙，這些優(yōu)質(zhì)資源尚未在省際之間打通共用共享，優(yōu)質(zhì)課程教材資源的一體化還有待進一步加強。2019年，三省一市社會教育服務指導中心辦公室聯(lián)合發(fā)起“長三角地區(qū)社區(qū)教育、老年教育特色地方品牌項目”推選活動，旨在進一步深化長三角地區(qū)社區(qū)教育、老年教育協(xié)同發(fā)展計劃，通過三年時間建成一批具有鮮明地方特色、品牌效應凸顯的終身教育項目，其中就包括一些優(yōu)質(zhì)的課程教學資源項目。2021年6月，長三角地區(qū)老年大學教材工作會議在上海老年大學舉行，會議認為，在長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略指引下，進一步推動和加強區(qū)域老年教育教學工作一體化建設，組建長三角地區(qū)老年大學教材建設委員會，本著共商、共建、共享的原則，共同推動老年教育教材建設工作?？梢哉f，構建區(qū)域優(yōu)質(zhì)教材、課程資源的共享機制是長三角地區(qū)老年教育一體化的重要舉措。

(三)建立監(jiān)測指標，統(tǒng)一評價體系

2020年10月，中共中央、國務院印發(fā)了《深化新時代教育評價改革總體方案》，其中明確提到要“推動構建服務全民終身學習的教育體系”。2021年4月，教育部發(fā)布《長三角教育現(xiàn)代化指標體系(試行)》，在“教育服務多元供給能力”的二級指標中，明確要求五年后老年教育參與比例要達到35%，經(jīng)常性參與教育活動的老年人占比及建有老年文化活動場所的社區(qū)(村)要大于95%。這套指標體系體現(xiàn)了長三角三省一市的優(yōu)勢和特色，注重借鑒國際經(jīng)驗、提升了指標體系的開放性，注重廣泛征求包括教育行政部門等多方面的意見、增強了指標體系的可操作性。這就推動了長三角區(qū)域老年教育一體化發(fā)展監(jiān)測評估體系的構建。運用科學的研究方法構建一體化監(jiān)測評估體系，及時跟蹤并科學評價老年教育一體化發(fā)展水平，及時診斷實踐中的問題與總結經(jīng)驗，并為下一步發(fā)展提出可供選擇的政策建議。這都需要成立專門的第三方監(jiān)測評價機構或工作小組，定期對各監(jiān)測點的監(jiān)測指標進行收集整理分析評價，這是有效建立長三角老年教育一體化體制機制的必要行動手段。

(四)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，共建協(xié)作平臺

2014年，教育部《關于進一步推進長江三角洲地區(qū)教育改革與合作發(fā)展的指導意見》明確提出要“共建區(qū)域教育協(xié)作發(fā)展平臺……支持建設長三角地區(qū)終身學習資源庫，促進高等教育學習資源開放共享……滿足人民群眾終身學習的需求”。2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案(2018-2022年)》又提出，要“構建長三角教育協(xié)作發(fā)展新格局，進一步加大區(qū)域內(nèi)教育資源相互開放的力度，搭建各級各類教育協(xié)作發(fā)展與創(chuàng)新平臺，實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補和有序流動”。老年教育一體化由此進入新發(fā)展階段。同年11月，長三角三省一市發(fā)布了《長三角地區(qū)社區(qū)教育、老年教育協(xié)同發(fā)展三年行動計劃(2019-2021年)》，其總體目標是：加快推進長三角地區(qū)社區(qū)教育、老年教育協(xié)同發(fā)展，到2021年，探索形成一整套完善的體制機制和改革措施，共建合作平臺，引導資源流通，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，釋放集聚效應，提升社區(qū)教育、老年教育基礎服務能力，建設一批具有全國影響力的社區(qū)教育、老年教育協(xié)同發(fā)展的品牌項目，滿足長三角地區(qū)人民的終身學習需求，服務長三角地區(qū)世界級學習型城市群建設，引領和帶動全國社區(qū)教育、老年教育發(fā)展。統(tǒng)籌研制長三角地區(qū)老年教育一體化發(fā)展規(guī)劃，是推進老年教育一體化進程的重要舉措。