黨的十八大以來高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的實(shí)踐演進(jìn)及深化路向

摘 ? 要：推進(jìn)高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任的重要舉措，是加強(qiáng)高校權(quán)力監(jiān)督、營造風(fēng)清氣正育人環(huán)境的必然要求?？v觀黨的十八大以來的改革實(shí)踐，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革經(jīng)歷了推進(jìn)紀(jì)檢體制雙重領(lǐng)導(dǎo)具體化制度化程序化到實(shí)施派駐改革的演進(jìn)歷程，獨(dú)立性和權(quán)威性不斷增強(qiáng)，監(jiān)督工作的實(shí)效性顯著提升。但仍然存在一定的問題和不足。應(yīng)從推進(jìn)地方高校紀(jì)檢監(jiān)察一體派駐，從人財(cái)物上全面強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的統(tǒng)管，以及著力推進(jìn)中管高校監(jiān)察體制改革等方面，全面深化高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，進(jìn)一步提升高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的獨(dú)立性、權(quán)威性、實(shí)效性。

關(guān)鍵詞：高校;紀(jì)檢監(jiān)察體制;派駐改革;深化

中圖分類號(hào)：D26 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.06.001

文章編號(hào)：1009-6922（2021）06-05-07

高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是加強(qiáng)黨對(duì)高校全面領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)高校全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重要舉措和必然要求，對(duì)于強(qiáng)化高校權(quán)力監(jiān)督，凈化高校教書育人環(huán)境，確保高校社會(huì)主義辦學(xué)方向具有重要意義。黨的十八大以來，伴隨著黨的紀(jì)檢體制和國家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革開始提檔加速，不斷取得新的突破和進(jìn)展，高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的獨(dú)立性、權(quán)威性顯著提升，監(jiān)督質(zhì)效明顯增強(qiáng)，為高校人才培養(yǎng)環(huán)境的優(yōu)化和高等教育內(nèi)涵式發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。但當(dāng)前高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革仍然存在一定的缺陷與不足，有進(jìn)一步完善的空間?；诖耍疚膹膶?shí)證分析視角，著重對(duì)黨的十八大特別是十八屆三中全會(huì)以來，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的實(shí)踐演進(jìn)予以考察，梳理其改革內(nèi)容、具體舉措及改革成效，檢視其存在的問題，在此基礎(chǔ)上，提出下一步深化改革的路向，以期推進(jìn)我國高校紀(jì)檢監(jiān)察工作能更好地適應(yīng)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)需要。

一、推進(jìn)高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的內(nèi)在邏輯

（一）加強(qiáng)高校權(quán)力監(jiān)督，破除高校嚴(yán)峻腐敗形勢(shì)的需要

高校是資金、物資和權(quán)力高度集中的領(lǐng)域，高校反腐面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從已揭露、查處的腐敗案件來看，高校在基建工程、招生錄取、物資采購、財(cái)務(wù)管理、科研經(jīng)費(fèi)使用、校辦企業(yè)、學(xué)生工作等領(lǐng)域普遍存在廉潔風(fēng)險(xiǎn)和腐敗問題，公款吃喝、公款旅游、公款送禮、亂發(fā)津補(bǔ)貼等違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題、四風(fēng)問題屢禁不止;涉及高校領(lǐng)導(dǎo)干部的大案要案、窩案串案頻發(fā)，有的貪腐數(shù)額巨大，影響惡劣。例如，2014年1月至2017年9月，中紀(jì)委網(wǎng)站公布的高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件被處分的就達(dá)49件，同時(shí)還有69名校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部正接受調(diào)查，涉及案件65件[1]。腐敗亂象嚴(yán)重污染了高校的教書育人環(huán)境，制約了高校內(nèi)涵式發(fā)展。同時(shí)，暴露出立于反腐前沿陣地的高校紀(jì)檢監(jiān)察組織形同虛設(shè)、監(jiān)督作用虛化的困境。因此，要推動(dòng)高校反腐減存量、遏增量，務(wù)必推進(jìn)高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，提升其獨(dú)立性、權(quán)威性，發(fā)揮再監(jiān)督作用，督促高校完善內(nèi)控機(jī)制，強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，增強(qiáng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處腐敗問題的動(dòng)力和能力，做到有案必查、有貪必懲，形成強(qiáng)震懾、長(zhǎng)震懾。

（二）推進(jìn)高校政治建設(shè)，營造清正育人環(huán)境的需要

黨的十九大提出要把政治建設(shè)放在首位。高校是黨的政治建設(shè)的前沿陣地，高校黨的政治建設(shè)決定著社會(huì)主義的辦學(xué)方向，也決定著人才培養(yǎng)是否符合社會(huì)主義的根本性質(zhì)[2]。然而，對(duì)中管高校[3]和地方高校[4]的巡視發(fā)現(xiàn)，高校普遍存在黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨建缺失、管黨治黨寬松軟等政治建設(shè)的突出問題，這反映了高校政治監(jiān)督亟待加強(qiáng)。政治監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要職責(zé)，體現(xiàn)其本質(zhì)屬性。高校政治建設(shè)的突出問題暴露出高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)威性不足、職權(quán)有限、監(jiān)督乏力等體制機(jī)制缺陷，還難以勝任政治監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)。所以，要以強(qiáng)有力的政治監(jiān)督推動(dòng)高校政治建設(shè)，必須提高政治站位，深刻認(rèn)識(shí)高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的必要性、緊迫性。通過深化改革，促使其找準(zhǔn)政治監(jiān)督“第一職責(zé)”，充分發(fā)揮就近監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，盯緊關(guān)鍵少數(shù)，敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，督促推動(dòng)高校黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨委一把手，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，秉公用權(quán)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起全面從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任，確保黨的教育方針政策和黨中央重大決策部署在高校落地見效，從而為高教事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造一個(gè)廉潔從教、風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

（三）完善黨和國家監(jiān)督體系的必然要求

不斷完善黨和國家監(jiān)督體系，全面加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督和制約，是黨長(zhǎng)期執(zhí)政必須面對(duì)和解決的根本課題。為此，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在黨的紀(jì)檢體制和國家監(jiān)察體制改革方面進(jìn)行了積極探索。十八屆三中全會(huì)在黨的紀(jì)檢體制方面作出了“兩個(gè)責(zé)任、兩個(gè)為主、兩個(gè)全覆蓋”為主要內(nèi)容的改革部署，這就為推進(jìn)高校紀(jì)檢體制改革，完善高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗體制機(jī)制提出了方向和基本遵循。黨的十九大之后，《監(jiān)察法》頒行，國家監(jiān)察體制改革進(jìn)入新階段，監(jiān)察全覆蓋向基層延伸，高校監(jiān)察體制的改革也就勢(shì)在必行。根據(jù)《監(jiān)察法》第十五條之精神，所有公辦高校中從事管理工作的人員將全部納入國家監(jiān)察范圍，高校內(nèi)部行政監(jiān)察也將上升為國家監(jiān)察[5]。監(jiān)察性質(zhì)的改變和對(duì)象范圍的極大拓展，必然要求高校監(jiān)察組織和體制機(jī)制必須重構(gòu)重塑，以適應(yīng)新時(shí)代完善黨和國家監(jiān)督體系、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展的形勢(shì)需要。

二、高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的實(shí)踐演進(jìn)

從實(shí)踐進(jìn)程來看，我國高校紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革是伴隨著黨的紀(jì)檢體制改革和國家監(jiān)察體制改革的歷程，不斷深化、逐步完善的。特別是黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨和國家監(jiān)督制度的改革和建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的階段。在此背景下，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革快步推進(jìn)，不斷取得新的突破和實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（一）黨的十八大之前高校紀(jì)檢監(jiān)察體制的運(yùn)行情況

紀(jì)檢監(jiān)察體制是個(gè)包容性概念，涉及領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)人員、職責(zé)職能、監(jiān)督范圍、權(quán)限程序、自我監(jiān)督等一系列機(jī)制制度，其中起決定性作用的是領(lǐng)導(dǎo)體制[6]。從黨的十八大之前的情況來看， 我國高校紀(jì)檢監(jiān)察體制的主要內(nèi)容和特點(diǎn)，集中表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，高校紀(jì)委在上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。由于在制度上沒有明確雙重領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)涵和權(quán)限劃分，上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)缺位，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”在事實(shí)上淪為高校同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的狀態(tài)，即“雙重領(lǐng)導(dǎo)，同級(jí)為主”。二是在監(jiān)察體制方面，高校監(jiān)察處屬于高校內(nèi)部職能部門，依照《行政監(jiān)察法》履行行政監(jiān)督職能，歸屬高校行政領(lǐng)導(dǎo)，和校紀(jì)委合署辦公，實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”。三是在干部人事方面，作為高校內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其人員編制、干部管理、工資福利、后勤保障由高校黨委、行政負(fù)責(zé)，高校黨委書記對(duì)紀(jì)委書記、副書記的提名具有主導(dǎo)權(quán)。高校紀(jì)檢干部尤其是紀(jì)委書記、副書記基本上由本校提拔成長(zhǎng)，交流任職少，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)面臨“熟人社會(huì)”的嚴(yán)重困擾。四是在履職方面，根據(jù)《黨章》《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)有協(xié)助、監(jiān)督、檢查三大職能。但在實(shí)際履職中，由于領(lǐng)導(dǎo)體制的原因，高校紀(jì)委的協(xié)助角色被異化為主抓，即接受黨委安排，代替高校黨委負(fù)責(zé)主抓黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。同時(shí)還根據(jù)學(xué)校黨委安排，參與物資采購、人事招聘、職稱評(píng)審、工作考勤等大量非本職工作，職能越位、錯(cuò)位嚴(yán)重。不少高校的紀(jì)委書記由黨委副書記兼任，工作重心并沒有放在紀(jì)檢監(jiān)察方面，“種了別人的田，荒了自家的地”的現(xiàn)象普遍存在。

總之，由于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)涵不明這一決定性因素的影響，這一時(shí)期高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在人員、機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、經(jīng)費(fèi)等方面，全面從屬于高校黨委行政，其獨(dú)立性、權(quán)威性嚴(yán)重不足，角色錯(cuò)亂、職責(zé)泛化、主業(yè)荒疏、人員不足、能力缺失，監(jiān)督實(shí)效性低。很多高校紀(jì)委不辦案、辦不了案，長(zhǎng)期處于“零線索、零立案、零處分”狀態(tài)。高校監(jiān)督工作整體上呈現(xiàn)出“同級(jí)監(jiān)督太軟、上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、下級(jí)監(jiān)督太難”的局面，難以應(yīng)對(duì)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作嚴(yán)峻復(fù)雜形勢(shì)的挑戰(zhàn)，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制亟待改革重塑。

（二）黨的十八大之后高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的主要思路和內(nèi)容

黨的十八大之后，為適應(yīng)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)、新任務(wù)，深化黨的紀(jì)律檢查體制改革拉開序幕。十八屆三中全會(huì)對(duì)深化黨的紀(jì)律檢查體制改革作出部署，提出了“兩個(gè)為主”，推進(jìn)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的思路架構(gòu)。之后，中央政治局審議通過了《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》，對(duì)紀(jì)律檢查體制改革作出了具體安排。在此背景下，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革開始提檔加速，其思路和主要內(nèi)容體現(xiàn)為兩個(gè)方面：

1.落實(shí)“兩個(gè)為主”，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。在人事安排上，各地紛紛出臺(tái)專門辦法，從提名條件、干部來源、提名考察程序、交流任職等方面，認(rèn)真落實(shí)高校紀(jì)委書記提名考察以上級(jí)紀(jì)委為主的規(guī)定，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委在高校紀(jì)委書記選任上的主導(dǎo)權(quán)。在查辦案件方面，明確高校紀(jì)委在線索處置、立案、處分等環(huán)節(jié)向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)，必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，從而增強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)高校紀(jì)委業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，避免有案不報(bào)、壓案不查、查而不處以及執(zhí)紀(jì)問責(zé)不到位等消極現(xiàn)象。

2.深入推進(jìn)“三轉(zhuǎn)”，提升履職能力。在轉(zhuǎn)職能方面，全面清理高校紀(jì)委參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決退出監(jiān)督之外的業(yè)務(wù)工作，回歸監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主責(zé)主業(yè)。在轉(zhuǎn)方式方面，聚焦主責(zé)主業(yè)，將紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，用好“四種形態(tài)”，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)辦案能力。如湖南省派駐省教育廳紀(jì)檢組依托高校建設(shè)六至八個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，探索交叉執(zhí)紀(jì)辦案機(jī)制[7];浙江省紀(jì)委探索與高校建立協(xié)作融合機(jī)制，相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察室與高校紀(jì)委共同分析研判問題線索，指導(dǎo)重要案件的查辦[8]。 在轉(zhuǎn)作風(fēng)方面，通過制定高校紀(jì)檢監(jiān)察組織建設(shè)《意見》等專門文件[9]，強(qiáng)化高校紀(jì)檢干部的編制和準(zhǔn)入條件，配優(yōu)配強(qiáng)干部隊(duì)伍;建立常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，注重采取以案代培等實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)方式，加大對(duì)高校紀(jì)檢干部的培訓(xùn)，盡快提升業(yè)務(wù)能力;加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢干部的管理和監(jiān)督，防止“燈下黑”，從而打造本領(lǐng)過硬、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)紀(jì)鐵軍。

通過這兩大方面的改革探索，高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的獨(dú)立性、權(quán)威性不斷提升，敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的意識(shí)明顯強(qiáng)化，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量和能力不斷增強(qiáng)，監(jiān)督工作的實(shí)效性明顯改善。比如，黑龍江省2015年加強(qiáng)省屬紀(jì)委書記隊(duì)伍建設(shè)一年后，高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題線索544個(gè)，同比增長(zhǎng)58.6%;立案查處57件，同比增長(zhǎng)111.1%;處理黨員干部99人，同比增長(zhǎng)47.8%， 改革的成效初步顯現(xiàn)[10]。但高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革仍然存在一定的缺憾，如在推進(jìn)紀(jì)檢體制改革的同時(shí)，高校監(jiān)察體制的改革并未同步展開;強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵較窄，僅僅局限于查案方面，未能拓展到監(jiān)督工作各方面等等，這為進(jìn)一步深化改革留下了切口和空間。

（三）黨的十九大以來高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的主要內(nèi)容和舉措

黨的十九大后，隨著《監(jiān)察法》的頒行，黨的紀(jì)律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入“三位一體”深入推進(jìn)的新階段。為此，中共中央辦公廳于2018年10月印發(fā)了《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其中明確要求分類施策推進(jìn)中管企業(yè)、中管金融企業(yè)、黨委書記和校長(zhǎng)列入中央管理的高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，這意味著派駐全覆蓋將向高校延伸。在此背景下，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革又站在新的起點(diǎn)上。從兩年多的實(shí)踐來看，此輪改革按照中管高校和地方（省屬）高校兩種類型，沿兩條線路推進(jìn)，二者改革的力度、思路、內(nèi)容和舉措不盡相同。

1.中管高校改革的主要內(nèi)容和舉措。中管高校紀(jì)檢體制改革的基準(zhǔn)思路仍然是黨的十八屆三中全會(huì)確立的推進(jìn)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、制度化、程序化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。其改革的具體內(nèi)容和措施主要包括：一是干部選任上，中管高校紀(jì)委書記的提名、考察和任命，由中央紀(jì)委、國家監(jiān)委會(huì)同主管部門黨組進(jìn)行，實(shí)行交流任職、不從本校產(chǎn)生的原則;中管高校紀(jì)委書記以及紀(jì)委的工作考核由中央紀(jì)委組織實(shí)施。二是領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制方面，明確中管高校的內(nèi)設(shè)紀(jì)委接受所屬地?。ㄊ校┘o(jì)委監(jiān)委和學(xué)校同級(jí)黨委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，同時(shí)接受駐主管部門紀(jì)檢監(jiān)察組的“工作指導(dǎo)”。中央紀(jì)委對(duì)中管高校紀(jì)委的工作實(shí)行“歸口聯(lián)系、統(tǒng)籌指導(dǎo)”，并通過加強(qiáng)對(duì)中管高校黨委主體責(zé)任的監(jiān)督檢查，以及將中紀(jì)委文件直接下發(fā)至學(xué)校紀(jì)委等措施，對(duì)中管高校紀(jì)委實(shí)現(xiàn)“提級(jí)管理”，提升其監(jiān)督權(quán)威。三是完善紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)限方面，授權(quán)中管高校紀(jì)委在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中可以采取談話、查詢、調(diào)取、扣押（暫扣、封存）、勘驗(yàn)檢查、鑒定等6種措施，硬化其監(jiān)督手段[11]。

相關(guān)調(diào)研表明，通過這些改革，中管高校紀(jì)委的工作獨(dú)立性和權(quán)威性明顯增強(qiáng)，監(jiān)督的主動(dòng)性不斷提高，監(jiān)督作用的發(fā)揮越發(fā)明顯[12]。缺憾之處在于，中管高校的內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)并沒有主動(dòng)適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革的深化進(jìn)行改革重塑，仍然維持原來的制度定位，不利于全面加強(qiáng)對(duì)中管高校公職人員的監(jiān)督。

2.地方高校改革的主要內(nèi)容和具體舉措。地方各省市區(qū)（以下簡(jiǎn)稱?。└咝＜o(jì)檢監(jiān)察體制改革根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，在中央紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)下開展工作。其基準(zhǔn)思路是對(duì)接國家監(jiān)察改革全覆蓋，以派駐改革為主線，進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)體制，全面強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)。概括起來，其具體內(nèi)容和舉措主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（1）實(shí)施派駐改革，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察向高校延伸。這是此輪地方高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)和軸心。即以《監(jiān)察法》為依據(jù)，根據(jù)《意見》精神，對(duì)高校內(nèi)設(shè)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施派駐重構(gòu)，將高校所有行使公權(quán)力的管理人員納入監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察向高校延伸、覆蓋。從派駐方式上看，各地主要采取監(jiān)察“單派駐”和紀(jì)檢監(jiān)察“雙派駐”兩種操作模式。所謂監(jiān)察單派駐，即由省監(jiān)委向所屬高校派駐監(jiān)察專員，設(shè)立監(jiān)察專員辦公室（簡(jiǎn)稱監(jiān)察專員辦），監(jiān)察專員由紀(jì)委書記兼任。撤銷高校內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，將力量充實(shí)到校紀(jì)委，實(shí)行監(jiān)察專員辦與校紀(jì)委合署辦公。校紀(jì)委（監(jiān)察專員辦）依規(guī)依紀(jì)依法和省紀(jì)委監(jiān)委的授權(quán)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能。全國絕大部分地方采取的是監(jiān)察“單派駐”模式。所謂雙派駐，即由省紀(jì)委監(jiān)委直接向所轄高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，接受省紀(jì)委監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理，對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。由于對(duì)高校內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理的不同，該模式又可以分為四川和天津兩種模式。四川模式在派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的同時(shí)，僅撤銷高校內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，保留校紀(jì)委，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組和校紀(jì)委合署辦公，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng)同時(shí)任高校紀(jì)委書記[13];而天津模式則同時(shí)撤銷原高校內(nèi)設(shè)紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，派駐的紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng)不再同時(shí)擔(dān)任高校紀(jì)委書記。

（2）實(shí)施“三為主一報(bào)告”，進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。在工作體制機(jī)制上，適應(yīng)監(jiān)察派駐改革的需要，建立省紀(jì)委常委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省紀(jì)委副書記（常委）、省監(jiān)委副主任（委員）分管，監(jiān)督檢查室對(duì)口聯(lián)系，相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的省屬高校紀(jì)檢監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，明確業(yè)務(wù)工作以省紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)為主。在干部管理上，除高校紀(jì)委書記（監(jiān)察專員）外，將紀(jì)委副書記的提名考察和任命也納入省紀(jì)委主導(dǎo)范圍，同時(shí)強(qiáng)化紀(jì)委書記（監(jiān)察專員）的教育系統(tǒng)外選拔和異地交流任職。比如，陜西省注重從司法系統(tǒng)選任高校紀(jì)委書記（監(jiān)察專員），四川省、天津市明確高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng)實(shí)行交流任職，高校紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子的政治地位和超脫性、權(quán)威性進(jìn)一步提升。在工作考核上，明確高校紀(jì)委書記（監(jiān)察專員）定期向省紀(jì)委監(jiān)委述責(zé)述廉，紀(jì)委書記、副書記的工作考核評(píng)價(jià)由省紀(jì)委監(jiān)委主導(dǎo)。在工作報(bào)告上，圍繞監(jiān)督工作的各方面，建立專項(xiàng)報(bào)告、綜合報(bào)告、學(xué)校政治生態(tài)報(bào)告、涉校領(lǐng)導(dǎo)班子重要情況報(bào)告等全方位、精細(xì)化的報(bào)告制度，進(jìn)一步強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)高校紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

（3）厘清角色定位，完善職責(zé)權(quán)限。首先，明確高校紀(jì)委（監(jiān)察專員辦）的協(xié)助角色。高校紀(jì)委（監(jiān)察專員辦）協(xié)助高校黨委推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政反腐敗工作，協(xié)助做好校內(nèi)巡察工作，進(jìn)一步理順了與高校黨委的關(guān)系，避免由高校紀(jì)委包攬黨委主體責(zé)任、以監(jiān)督責(zé)任代替主體責(zé)任的錯(cuò)誤做法。其次，固守主責(zé)主業(yè)，劃定監(jiān)督重點(diǎn)。即固守監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主業(yè)，把政治監(jiān)督擺在首位，督促推動(dòng)高校黨委做到“兩個(gè)維護(hù)”，全面落實(shí)黨的教育方針政策以及黨中央關(guān)于高校黨建、思想政治工作等相關(guān)重大決策部署;抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員、高校黨委管理干部的監(jiān)督，督促高校黨委及其成員壓實(shí)主體責(zé)任和一崗雙責(zé);做實(shí)做細(xì)日常監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)管理、選人用人、招生、科研經(jīng)費(fèi)、基建工程、后勤管理等重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，不留死角和盲區(qū);依法加強(qiáng)對(duì)高校監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督，對(duì)違反黨紀(jì)黨規(guī)、憲法法律的案件進(jìn)行調(diào)查處置，開展追責(zé)問責(zé)。其三，賦予監(jiān)察權(quán)限，強(qiáng)化監(jiān)督手段。對(duì)于談話、詢問、查詢、調(diào)取、勘驗(yàn)檢查、鑒定等一般措施，根據(jù)省紀(jì)委監(jiān)委的授權(quán)，由高校紀(jì)檢監(jiān)察組織依法行使;對(duì)于凍結(jié)、查封、扣押等特殊措施的使用，規(guī)定了嚴(yán)格的審批和實(shí)施程序。

（4）健全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督合力。在內(nèi)部，圍繞監(jiān)督檢查，建立高校紀(jì)委與高校黨委的定期會(huì)商、重要情況通報(bào)、線索聯(lián)合排查等機(jī)制，以及與高校人事、財(cái)務(wù)、審計(jì)等職能部門的監(jiān)督信息共享、多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)督等協(xié)作協(xié)調(diào)機(jī)制;在外部，圍繞審查調(diào)查工作，建立高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與省紀(jì)委監(jiān)委相關(guān)職能部門的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，與駐地紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。通過多層面的協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)，整合監(jiān)督資源，增強(qiáng)高校監(jiān)督工作的合力。

事實(shí)表明，通過這些改革，地方高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位獲得了前所未有的提升，履職獨(dú)立性、權(quán)威性顯著增強(qiáng)，對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督能力、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的質(zhì)效大大提升。比如，四川省自2018年9月實(shí)施省屬高校派駐改革以來，短短一年半的時(shí)間，該省28所省屬本科高校平均立案4.25件，僅剩1所省屬本科高?！傲懔浮薄６渣h的十八大至派駐改革之前6年多的時(shí)間里，該省半數(shù)以上省屬本科高校立案數(shù)不足4件[14]。天津市實(shí)施派駐改革一年來，15所市屬高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組共處置問題線索659件次，立案57件，相當(dāng)于改革前高校原紀(jì)委近兩年的立案數(shù)總和[15]。這種反差充分彰顯了地方高校派駐改革的成效。

三、進(jìn)一步深化高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的路向

綜上可見，在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過各級(jí)黨委（黨組）、紀(jì)委監(jiān)委的共同努力，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革取得了突破性進(jìn)展，改革所形成的制度優(yōu)勢(shì)正逐步轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)效的治理效能，高校全面從嚴(yán)治黨持續(xù)向縱深推進(jìn)，政治生態(tài)和育人環(huán)境不斷優(yōu)化。但整體審視，仍然存在派駐改革不徹底、統(tǒng)管不全面以及中管高校監(jiān)察體制改革滯后等突出問題，不利于高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立、高效履職。破解這些問題和不足，可以從以下路徑展開。

（一）全面推進(jìn)地方高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一體派駐

從黨的十九大以來全國地方高校派駐改革的探索來看，此輪派駐改革并不徹底，除四川、天津等少數(shù)地方外，絕大多數(shù)采取的是“監(jiān)察單派駐”模式，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)沒有與監(jiān)察機(jī)構(gòu)同步實(shí)施派駐改革，仍維持其單位內(nèi)設(shè)紀(jì)委的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種不徹底的弊端在于，盡管高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了上級(jí)監(jiān)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，提升了其獨(dú)立性、權(quán)威性，但是在與校紀(jì)委合署辦公的運(yùn)行模式下，紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使得高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立優(yōu)勢(shì)被消解，導(dǎo)致高校紀(jì)委（監(jiān)察專員辦）聚焦主業(yè)、獨(dú)立履職仍面臨同級(jí)黨委的制約。比如，一些地方高校的改革《方案》就規(guī)定，在問題線索處置時(shí)，高校紀(jì)委（監(jiān)察專員辦）需對(duì)二級(jí)單位主要負(fù)責(zé)人初步核實(shí)的，需報(bào)高校黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。這使得高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍然缺乏獨(dú)立的辦案權(quán)，不利于案件查辦工作的順利進(jìn)行。

從根源上看，此輪地方高校派駐改革不徹底的障礙主要在于高校內(nèi)設(shè)紀(jì)委的制度定位。這種定位決定了高校紀(jì)委屬于高校的內(nèi)部組織，而非上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的“組成部分”，自然也就無法實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)上和業(yè)務(wù)上的徹底獨(dú)立，同體監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督的弊病仍舊不能根除。因此，要全面實(shí)現(xiàn)高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一體化派駐，從根本上消除高校同體監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督的病根，下一步務(wù)必加大改革力度，允許探索將高校內(nèi)設(shè)紀(jì)委改設(shè)為派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)[16]， 由此使得高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)一樣，成為上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)的“組成部分”，受其直接領(lǐng)導(dǎo)，回歸“派駐監(jiān)督是上級(jí)監(jiān)督，派駐機(jī)構(gòu)與駐在單位是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系”[17]的制度本質(zhì)。

（二）深入推進(jìn)地方高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的全面統(tǒng)管

從前述的各地改革實(shí)踐來看，盡管各地普遍通過干部管理權(quán)上移、外部選任、交流任職以及業(yè)務(wù)工作的提級(jí)管理等舉措，強(qiáng)化了高校紀(jì)委書記（監(jiān)察專員）的超脫地位，但是在編制屬性上，其仍屬于事業(yè)編，工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)、職稱評(píng)聘等也歸高校負(fù)責(zé)。至于高校其他紀(jì)檢監(jiān)察干部，其人事關(guān)系、工資福利、組織關(guān)系、職稱評(píng)聘、職務(wù)晉升、考核評(píng)價(jià)等仍歸屬高校統(tǒng)一管理，仍然是“高校的人”，并沒能實(shí)現(xiàn)身份上的獨(dú)立。這種身份定位，一方面造成他們?nèi)匀皇苤朴诟咝?，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的顧忌心理仍然存在;另一方面，也使之在經(jīng)濟(jì)利益方面（如績(jī)效工資、補(bǔ)貼福利等）陷入易于被拉攏腐蝕的境地，這必然會(huì)極大削弱高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的動(dòng)能和成效。

為此，務(wù)必在實(shí)施高校紀(jì)檢和監(jiān)察組織一體派駐的同時(shí)，還應(yīng)擴(kuò)展其“統(tǒng)管”內(nèi)涵。一方面，將高校紀(jì)檢監(jiān)察干部的人員編制、考察招錄、調(diào)動(dòng)任免、考核獎(jiǎng)懲、職務(wù)晉升等人事事項(xiàng)，收歸上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)，從事業(yè)編制轉(zhuǎn)換為行政編制，從身份上實(shí)現(xiàn)從“高校的人”向“上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的人”轉(zhuǎn)變;另一方面，將高校派駐機(jī)構(gòu)的人員工資、社會(huì)保險(xiǎn)、退休待遇、后勤保障等經(jīng)費(fèi)單列，也納入省紀(jì)委監(jiān)委統(tǒng)一管理[18]，由此使高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)真正從人、財(cái)、物方面徹底擺脫駐在高校的制約和牽制，全面重塑高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的獨(dú)立性、權(quán)威性和實(shí)效性。

（三）著力推進(jìn)中管高校監(jiān)察體制改革

在《監(jiān)察法》頒行后，監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋勢(shì)所必然，所有行使公權(quán)力的人員都必須納入國家監(jiān)察監(jiān)督范圍，中管高校亦不例外。但從2018年10月以來的高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革實(shí)踐顯示，中管高校的監(jiān)察制度并沒有對(duì)接形勢(shì)需要，未主動(dòng)融入監(jiān)察全覆蓋的改革潮流，明顯滯后地方高校的改革探索，這與31所中管高校所肩負(fù)的繁重的監(jiān)察監(jiān)督任務(wù)極不匹配。為此，應(yīng)依據(jù)《監(jiān)察法》第十二條規(guī)定，借鑒地方高校監(jiān)察派駐改革的經(jīng)驗(yàn)，由中管高校屬地?。ㄊ校┘o(jì)委監(jiān)委向中管高校派駐監(jiān)察專員，設(shè)立監(jiān)察專員辦公室，與校紀(jì)委合署辦公，紀(jì)委書記兼任監(jiān)察專員。同時(shí)依法賦予其監(jiān)察職能和權(quán)限，全面加強(qiáng)對(duì)中管高校所有行使公權(quán)力的管理人員的監(jiān)察監(jiān)督。待監(jiān)察派駐改革成熟之后，再進(jìn)一步探索實(shí)施中管高校紀(jì)檢機(jī)構(gòu)派駐制，形成紀(jì)檢監(jiān)察雙派駐格局，充分釋放派駐監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)。

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