“開(kāi)放、包容與創(chuàng)新：城市治理現(xiàn)代化”國(guó)際研討會(huì)綜述

徐瑜璐

[摘 要]“開(kāi)放、包容與創(chuàng)新：城市治理現(xiàn)代化”國(guó)際研討會(huì)聚焦城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理、城市精細(xì)化管理、城市軟實(shí)力提升治理、城市可持續(xù)發(fā)展治理等議題，與會(huì)專家學(xué)者進(jìn)行了深入研討。

[關(guān)鍵詞]城市治理現(xiàn)代化;數(shù)字化轉(zhuǎn)型;精細(xì)化管理;城市軟實(shí)力;可持續(xù)發(fā)展

2021年9月17日，“開(kāi)放、包容與創(chuàng)新：城市治理現(xiàn)代化”國(guó)際研討會(huì)在上海行政學(xué)院順利舉行。本次研討會(huì)共有國(guó)內(nèi)外50多位專家學(xué)者參加，其中15位專家學(xué)者分享了研究報(bào)告，探討了以下四個(gè)方面的內(nèi)容：

一、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型與治理現(xiàn)代化

21世紀(jì)以來(lái)，數(shù)字技術(shù)在逐步嵌入城市治理事務(wù)、治理過(guò)程、治理制度、治理生態(tài)，持續(xù)賦能治理的同時(shí)為城市治理帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理已然成為治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。研討會(huì)上，海內(nèi)外專家學(xué)者圍繞數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理分析協(xié)同治理和平臺(tái)治理兩種模式，并提出數(shù)字技術(shù)嵌入治理中亟需關(guān)注的問(wèn)題。

韓國(guó)行政研究院公共管理研究中心高級(jí)研究員金云權(quán)從協(xié)同治理主體維度展開(kāi)，認(rèn)為城市人口迅猛增長(zhǎng)帶來(lái)的難題非單一組織可以解決，需要多個(gè)組織協(xié)同治理加以緩解，而數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理就是契合時(shí)下數(shù)字技術(shù)普遍運(yùn)用于城市經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)的一種重要方式，鼓勵(lì)各個(gè)部門(mén)加強(qiáng)合作，包括強(qiáng)化與城市領(lǐng)導(dǎo)人的溝通，采納合理可行的專家意見(jiàn)等，推進(jìn)透明、高效、有序的治理。為更好地落實(shí)組織層面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理，需要兼顧三個(gè)層面的治理創(chuàng)新：技術(shù)層面，借助大數(shù)據(jù)、算法等收集、創(chuàng)建數(shù)據(jù)庫(kù)，服務(wù)于決策創(chuàng)新;文化層面，營(yíng)造人與人之間相互信任、相互合作的氛圍，促進(jìn)城市資源共享、城市生態(tài)共治;法規(guī)層面，制定促進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理的規(guī)則，給予城市治理方向性、基礎(chǔ)性、確定性的指引。

區(qū)別于“協(xié)同治理”，數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理強(qiáng)調(diào)更多的主體參與治理、更多的數(shù)據(jù)支撐治理、更多的決策豐富平臺(tái)治理，關(guān)注政府何以通過(guò)平臺(tái)本身實(shí)現(xiàn)高效、高質(zhì)治理。復(fù)旦大學(xué)陳水生教授闡釋平臺(tái)治理的本質(zhì)屬性、興起原因、運(yùn)作邏輯等方面的基礎(chǔ)理論。他認(rèn)為，平臺(tái)治理是政府集體行動(dòng)機(jī)制，是敏捷性、感知性、互動(dòng)性、無(wú)界性的數(shù)字化治理體系，其興起原因包括：城市治理復(fù)雜性增強(qiáng)、政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動(dòng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域平臺(tái)企業(yè)管理啟發(fā)。其運(yùn)用邏輯包括：多重功能集成邏輯、全域系統(tǒng)架構(gòu)邏輯、全面技術(shù)驅(qū)動(dòng)邏輯和整體流程再造邏輯。上海行政學(xué)院孫志建副教授結(jié)合上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”實(shí)踐，重點(diǎn)闡釋平臺(tái)治理的核心功能——敏捷治理。他認(rèn)為，從敏捷治理三種結(jié)構(gòu)要素上看，平臺(tái)型政府在治理定位、方向、動(dòng)力上“想要敏捷”，在治理路線、流程、環(huán)節(jié)上“能夠敏捷”，在具體落實(shí)、責(zé)任、控制上“必須敏捷”;從敏捷治理的三個(gè)層次上看，敏捷治理是平臺(tái)型政府的宏觀“定位—導(dǎo)向”結(jié)構(gòu)、中觀“運(yùn)行—賦能”結(jié)構(gòu)、微觀“行動(dòng)—責(zé)任”結(jié)構(gòu);從敏捷治理的目標(biāo)導(dǎo)向、操作流程、運(yùn)行環(huán)節(jié)三個(gè)方面上看，敏捷治理是平臺(tái)型政府以最終用戶為導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)、敏捷運(yùn)行與敏捷更迭的結(jié)構(gòu)、責(zé)任清晰化的閉環(huán)管理結(jié)構(gòu)。

數(shù)字化治理具有諸多優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在不少問(wèn)題，如“數(shù)字偏差”“數(shù)字懸浮”“數(shù)字內(nèi)卷”“數(shù)字幻象”“數(shù)字沙丘”等 ①。越南二區(qū)政治學(xué)院阮友黃教授提出三項(xiàng)亟需研究的治理問(wèn)題：如何應(yīng)對(duì)“超智能社會(huì)”對(duì)人力資源的挑戰(zhàn)問(wèn)題;如何建構(gòu)“超智能社會(huì)”沙箱問(wèn)題;如何識(shí)別和應(yīng)對(duì)“超智能社會(huì)”對(duì)個(gè)人信息保護(hù)、社會(huì)價(jià)值體系、社會(huì)交往方式（虛擬—真實(shí)）帶來(lái)的難題。

二、城市精細(xì)化與治理現(xiàn)代化

就城市化進(jìn)程加快帶來(lái)的城市治理體量急劇增大問(wèn)題，不僅需要發(fā)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理提高治理“數(shù)度”，還需推進(jìn)城市精細(xì)化管理提高治理“精細(xì)度”，“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)” ②。與會(huì)專家學(xué)者圍繞“城市精細(xì)化與治理現(xiàn)代化”，分別從治理模式、治理內(nèi)容、治理主體出發(fā)，介紹“清晰化治理”“精細(xì)化管理示范區(qū)打造”“基層治理”三個(gè)方面的內(nèi)容。

上海交通大學(xué)韓志明教授細(xì)致闡釋大規(guī)模、高稠密城市的“清晰化治理”模式，先界定城市稠密度內(nèi)涵，再剖析城市高稠密引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，最后提出解決措施。他指出，稠密度是對(duì)城市社會(huì)治理要素緊湊性和關(guān)聯(lián)度的評(píng)判，是理解城市治理形態(tài)的形象概念，具體取決于各種要素的數(shù)量、分布、互動(dòng)以及可認(rèn)知程度等;城市是高密度、緊湊型空間，呈現(xiàn)人口高密度、建筑高海拔、資源要素聚集、財(cái)富更加龐大、社會(huì)分化細(xì)密、要素流動(dòng)快速、公共事務(wù)繁雜等特點(diǎn);高稠密城市在運(yùn)行中出現(xiàn)質(zhì)地更重、多元分化、間隙很小、拆解更難、吸力更強(qiáng)、斥力更大、交互很深、治理不易等難題。對(duì)此，需要予以調(diào)節(jié)，如疏解城市的功能、打造城市副中心、發(fā)展新城、控制城市規(guī)模、治理交通擁堵、推行“最多跑一次”改革等。

越南二區(qū)政治學(xué)院梁光輝教授引入越南胡志明市杜德城創(chuàng)新區(qū)案例，生動(dòng)詮釋“精細(xì)化管理示范區(qū)打造”方案。他指出，胡志明市是越南城市化規(guī)模最大的城市，也是越南的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和教育中心，然而近年來(lái)城市人口快速增長(zhǎng)、工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來(lái)了環(huán)境惡化、資源緊缺等影響城市發(fā)展的難題。為了應(yīng)對(duì)這些難題，促進(jìn)胡志明市持續(xù)高速發(fā)展，胡志明市需要綜合金融、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境等優(yōu)勢(shì)制定科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)此，胡志明市政府籌備建立杜德城創(chuàng)新區(qū)，計(jì)劃分三個(gè)階段打造“國(guó)際金融中心、教育展示中心、科技中心”等“三大中心”和“創(chuàng)意活動(dòng)中心、運(yùn)動(dòng)健康中心、自動(dòng)化制造中心、教育中心、生態(tài)中心、海港中心”等“六大功能區(qū)”。

南開(kāi)大學(xué)吳曉林教授引入成都基層治理持續(xù)創(chuàng)新案例，深入剖析城市基層治理持續(xù)創(chuàng)新的機(jī)理。吳教授指出，驅(qū)動(dòng)成都基層治理創(chuàng)新的因素包括社會(huì)問(wèn)題倒逼持續(xù)創(chuàng)新、中央政治環(huán)境支持持續(xù)創(chuàng)新、基層治理團(tuán)隊(duì)交互強(qiáng)化機(jī)制、持續(xù)創(chuàng)新的政治保障機(jī)制、創(chuàng)新執(zhí)行的正向反饋機(jī)制、持續(xù)創(chuàng)新的漸進(jìn)累加機(jī)制，其中，前兩個(gè)是“系統(tǒng)條件”，是基層治理“創(chuàng)新”的 “充分條件”，后四個(gè)是“運(yùn)行機(jī)制”，是基層治理“持續(xù)創(chuàng)新”的“必要條件”，“行政賦能政治”與“成本收益機(jī)制”共同構(gòu)成地方政府“持續(xù)創(chuàng)新”的“內(nèi)驅(qū)模型”。

三、城市軟實(shí)力提升與治理現(xiàn)代化

“城市發(fā)展包含物質(zhì)、文化、制度三位一體的內(nèi)涵，從這些資源中產(chǎn)生的有關(guān)城市的吸引力、輻射力、影響力等，都屬于城市軟實(shí)力的范疇” ③。與會(huì)專家學(xué)者深入研討“城市軟實(shí)力提升與治理現(xiàn)代化”專題，對(duì)物質(zhì)、文化、制度三個(gè)方面的城市軟實(shí)力提升之治都做了論述：

圍繞“城市物質(zhì)軟實(shí)力提升之治”，墨西哥國(guó)家行政學(xué)院杰森·A·卡馬喬·佩雷斯分享了城市空間構(gòu)建、最佳人居環(huán)境建設(shè)的相關(guān)研究成果。關(guān)于“如何在大城市整合健康權(quán)和流動(dòng)權(quán)，緩和新冠肺炎疫情時(shí)代的城市權(quán)利沖突”，他指出，新冠肺炎疫情流行之際，城市居民出行減少，長(zhǎng)期居家生活、辦公，引發(fā)了一些慢性疾病，市民的流動(dòng)權(quán)和健康權(quán)受到了侵害，需要實(shí)施相應(yīng)的公共政策予以調(diào)整、解決，包括監(jiān)督《街道手冊(cè)：墨西哥城市道路設(shè)計(jì)》的落實(shí)、升級(jí)城市開(kāi)放空間設(shè)計(jì)。

圍繞“城市文化軟實(shí)力提升之治”，俄羅斯西北管理學(xué)院社會(huì)學(xué)博士拜耳·茱莉亞主張通過(guò)健全社會(huì)信用體系以推動(dòng)城市開(kāi)放發(fā)展、提升市民生活質(zhì)量、促進(jìn)公平治理。社會(huì)信用體系是人們?cè)谌粘M向生活及其與政府、市場(chǎng)之間縱向交流中建立信任的基礎(chǔ)。具有高度信任度的城市社會(huì)，將會(huì)有較低的張力水平，公民也能夠享受快樂(lè)。同時(shí)，她還指出，更應(yīng)當(dāng)將社會(huì)信用體系構(gòu)建為自主生態(tài)系統(tǒng)。

圍繞“城市制度軟實(shí)力提升之治”，上海行政學(xué)院汪仲啟副教授以上海市“12345”市民熱線為例，提出了中國(guó)回應(yīng)性政府建構(gòu)的一種有效機(jī)制及其實(shí)現(xiàn)路徑：指派責(zé)任制。他認(rèn)為，近年來(lái)政府回應(yīng)效率提高是指派責(zé)任制的功效，包括移除門(mén)檻、消除模糊性、克服惰性，打破內(nèi)卷性;增強(qiáng)程序剛性等。為了發(fā)揮好指派責(zé)任制的優(yōu)勢(shì)，亦當(dāng)關(guān)注和盡可能弱化制度異化情況，如公民反復(fù)投訴、平臺(tái)派單錯(cuò)誤、程序欺瞞等。指派責(zé)任制的基礎(chǔ)包括為人民服務(wù)的政治倫理、群眾路線的工作方法、行政集權(quán)體制、黨管干部機(jī)制、技術(shù)能力發(fā)展等。

四、城市可持續(xù)發(fā)展與治理現(xiàn)代化

在狹義的城市治理概念中，城市可持續(xù)發(fā)展著重關(guān)注城市污染處理、資源循環(huán)利用等，強(qiáng)調(diào)“循環(huán)型社會(huì)”建設(shè)。日本城西大學(xué)的張紀(jì)潯教授介紹了日本“循環(huán)型社會(huì)”建設(shè)的主要原則、歷史經(jīng)驗(yàn)和最新實(shí)踐。他指出，日本“循環(huán)型社會(huì)”建設(shè)的基本原則是減量化（Reduce）、再利用（Reuse）和可循環(huán)（Recycle）;日本在垃圾處理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，比如設(shè)立地方政府自治體，由其公開(kāi)環(huán)境情報(bào)、制定垃圾處理方案、組織居民參觀垃圾焚燒設(shè)施等，以此獲取居民理解、鼓勵(lì)居民參與、取得居民協(xié)助。在2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)籌辦中，日本在多個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)“循環(huán)型治理”理念：頒獎(jiǎng)臺(tái)的制造材料是日常生活中的洗滌劑瓶、海洋塑膠垃圾等;火炬由回收的日本大地震災(zāi)區(qū)臨時(shí)住房建材制成;奧運(yùn)獎(jiǎng)牌由回收提煉的廢棄電子設(shè)備制成;志愿者制服由回收的纖維制成;運(yùn)動(dòng)員用床由硬紙板支撐搭建;選用氫氣作為奧運(yùn)火炬和電動(dòng)車(chē)燃料，避免排放二氧化碳等。

在廣義的城市治理概念中，城市可持續(xù)發(fā)展指的是整合資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素，綜合運(yùn)用多種治理方式，推進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多方面的可持續(xù)發(fā)展。研討會(huì)上，與會(huì)專家學(xué)者還從“包容性治理”“創(chuàng)新治理”維度上探討了城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

“包容性發(fā)展的核心要義是在保持較快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，兼顧可持續(xù)和均衡協(xié)調(diào)，確保機(jī)會(huì)平等和公平參與，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及所有不同群體?！?④俄羅斯西北管理學(xué)院媒體教研部文字學(xué)副教授安娜·索斯諾夫斯卡亞提出了以圣彼得堡符號(hào)學(xué)和話語(yǔ)地圖保護(hù)城市遺產(chǎn)，以包容性治理促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)。她指出，在遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，世界遺產(chǎn)地政策由政府單獨(dú)制定是不恰當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)許可、鼓勵(lì)更多主體參與，共同促進(jìn)城市的包容性發(fā)展，而符號(hào)學(xué)、話語(yǔ)地圖可以作為公民參與遺產(chǎn)保護(hù)的重要工具，原因是話語(yǔ)地圖承載個(gè)人和社區(qū)的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀，話語(yǔ)分析有利于揭示公民所說(shuō)和所做事情背后蘊(yùn)含的意識(shí)形態(tài)。

希臘內(nèi)政部公共部門(mén)人力資源總秘書(shū)處克里斯托斯·考卡拉圍繞希臘的創(chuàng)新政策和實(shí)踐介紹了城市治理中的創(chuàng)新管理。希臘創(chuàng)新政策包括中央和地方政府兩個(gè)層面：中央公共部門(mén)發(fā)展創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，搭建公共部門(mén)創(chuàng)新天文臺(tái)來(lái)儲(chǔ)存創(chuàng)意、分享創(chuàng)意并指導(dǎo)創(chuàng)新;創(chuàng)建公共部門(mén)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室為行政機(jī)構(gòu)采用和實(shí)施創(chuàng)新發(fā)展模式提供支持，將創(chuàng)意從一個(gè)公共組織轉(zhuǎn)移到另一個(gè)公共組織，讓公共部門(mén)主管從專家學(xué)者的演講和討論中吸收成功經(jīng)驗(yàn)并轉(zhuǎn)化為合適的城市治理方案。地方政府層面創(chuàng)新管理包括三項(xiàng)基本原則：強(qiáng)化公民參與地方政府決策、堅(jiān)持以市民為中心的技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)地方政府管理的敏捷性、開(kāi)放性和適應(yīng)性。創(chuàng)新實(shí)踐指的是城市治理中的創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)應(yīng)于創(chuàng)新政策論及的中央和地方兩個(gè)層面，包括打造開(kāi)放式創(chuàng)新平臺(tái)和創(chuàng)建區(qū)域創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室。其中，打造開(kāi)放式創(chuàng)新平臺(tái)包括三個(gè)階段：對(duì)公共組織環(huán)境中可能的威脅或機(jī)遇進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、根源探索和案例建模;創(chuàng)意生成和管理數(shù)據(jù)，形成創(chuàng)意漏斗，為所有公共部門(mén)提供創(chuàng)意管理系統(tǒng)，促進(jìn)新方案的思考;創(chuàng)新設(shè)計(jì)，為行政部門(mén)設(shè)計(jì)創(chuàng)新項(xiàng)目提供支持。

五、結(jié)語(yǔ)

在本次研討會(huì)上，海內(nèi)外與會(huì)專家學(xué)者圍繞“城市治理現(xiàn)代化”議題研討了多項(xiàng)治理實(shí)踐方案、多重治理理論模式，看似分散，實(shí)際緊密關(guān)聯(lián)、內(nèi)在統(tǒng)一：統(tǒng)一于治理階段的現(xiàn)代性，探討了城市規(guī)模更大、數(shù)字技術(shù)運(yùn)用更廣、持續(xù)發(fā)展更難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題;統(tǒng)一于治理方法的整體性，聚焦整體性治理范式下的治理功能、治理層級(jí)、治理組織，探討了平臺(tái)敏捷治理、基層創(chuàng)新治理、組織協(xié)同治理等;統(tǒng)一于治理觀念的系統(tǒng)性，在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理、城市精細(xì)化管理、城市軟實(shí)力提升治理、城市可持續(xù)發(fā)展治理等方面進(jìn)行戰(zhàn)略性布局，在治理制度、治理文化、治理技術(shù)等方面進(jìn)行全局謀劃，在創(chuàng)設(shè)治理平臺(tái)、豐富治理主體、建構(gòu)治理模式等方面整體推進(jìn);統(tǒng)一于治理目標(biāo)的人民性，從數(shù)字化轉(zhuǎn)型、軟實(shí)力提升、精細(xì)化管理、可持續(xù)發(fā)展等方面，提升城市發(fā)展的速度、柔度、精細(xì)度、持久度，在為城市治理打好“美好生活”底色，彰顯“互動(dòng)共生”特色的基礎(chǔ)上，增添“以人民為中心”亮色 ⑤，在淬煉、弘揚(yáng)上海城市品格的同時(shí)推動(dòng)世界各地城市的品格塑造、升級(jí)。

注釋：

①丁強(qiáng)、王華華：《特大城市數(shù)字化治理的風(fēng)險(xiǎn)類型及其防控策略分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第4期。

②《上海市城市管理精細(xì)化“十四五”規(guī)劃》，滬府辦發(fā)〔2021〕20號(hào)。

③胡鍵：《城市軟實(shí)力的構(gòu)成要素、指標(biāo)體系編制及其意義》，《探索與爭(zhēng)鳴》2021年第7期。

④鄭風(fēng)田：《獲得感是社會(huì)發(fā)展最優(yōu)衡量標(biāo)準(zhǔn)——兼評(píng)其與幸福感、包容性發(fā)展的區(qū)別與聯(lián)系》，《學(xué)術(shù)前沿》2017年第1期。

⑤姜曉萍、董家鳴：《城市社會(huì)治理的三維理論認(rèn)知：底色、特色與亮色》，《中國(guó)行政管理》2019年第5期。

作者系中共上海市委黨校公共管理教研部講師

（責(zé)任編輯 熊易芳）