關(guān)于非公有制林業(yè)發(fā)展制度障礙及對策的探討

（茌平區(qū)樂平鋪鎮(zhèn)農(nóng)林水服務(wù)中心，山東 聊城 252100）

1 制約非公有制林業(yè)發(fā)展的制度障礙

1.1 林業(yè)稅費政策不合理，稅費征收標(biāo)準(zhǔn)過高

林業(yè)事業(yè)作為公益事業(yè)的重要組成部分，具有較強(qiáng)的生態(tài)效益，但難以在經(jīng)濟(jì)上得到補(bǔ)償。林業(yè)建設(shè)周期長，成效慢，因而國家對于林業(yè)事業(yè)應(yīng)采用輕稅政策。目前，在稅費方面，林業(yè)與工業(yè)品、農(nóng)副產(chǎn)品相比較高，且林業(yè)稅費包含內(nèi)容較多，最多時可達(dá)幾十項，如農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、地方附加費、育林基金、病蟲防治等。林業(yè)建設(shè)需要投入大量的人力、財力與物力，利潤幾乎可以視而不見，且一些地區(qū)沒有嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)規(guī)定，存在亂收費、亂罰款現(xiàn)象。上述現(xiàn)象的存在打擊了林業(yè)經(jīng)營者的積極性，導(dǎo)致許多投資人望而卻步。與此同時，由于林業(yè)稅費政策不合理，林農(nóng)積極性大打折扣，既不愿去造林，也不愿去伐木，從而限制了非公有制林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 現(xiàn)行采伐限額管理政策不靈活

（1）非公有制林業(yè)投資者的投資方向大多為用材林與經(jīng)濟(jì)林，由于林業(yè)管理政策尚不完善，采伐管理較為死板，給投資者銷售木材產(chǎn)品造成一定的限制，使得許多投資者認(rèn)為用材林經(jīng)濟(jì)效益低，對林業(yè)投資望而卻步。（2）現(xiàn)行管理制度滯后，施行木材生產(chǎn)計劃、采伐限額雙重控制，且采伐限額規(guī)定后很長時間內(nèi)不允許進(jìn)行調(diào)整。對于林木的采伐是依據(jù)政策的限定，而不是市場的需求，在實際銷售過程中，當(dāng)木材價格較差時，實際需求與采伐指標(biāo)存在差距，非公有制林業(yè)投資者只能低價賣出指標(biāo)，侵害了投資者的利益。（3）一些非公有制林業(yè)被劃分到生態(tài)公益林范疇，而生態(tài)公益林通常是嚴(yán)禁采伐，相關(guān)部門會予以投資者生態(tài)效益補(bǔ)償，但由于補(bǔ)償金額少，且不及時，從而限制了非公有制林業(yè)的發(fā)展。

1.3 現(xiàn)行投融資政策中對非公有制林業(yè)資金扶持力度不足

（1）林業(yè)投資具有周期性長、前期投資大、回收周期長等特點，給投資者設(shè)立了較高的門檻，許多非公有制林業(yè)投資的場所都是選擇在一些較為貧瘠的土地上，植樹造林難度大，且林業(yè)開發(fā)治理還需要運輸、電力、水利等配套設(shè)施的支持。（2）為了維持林業(yè)的正常運營，需要占用投資者大量資金。但同時，政府對非公有制林業(yè)的資金扶持力度小，且公益補(bǔ)償資金存在補(bǔ)償不足、到位晚等問題，資金補(bǔ)償辦理流程復(fù)雜，從而限制了林業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大。（3）由于補(bǔ)償政策不完善，許多銀行都拒絕向林業(yè)投資商進(jìn)行貸款，限制了非公有制林業(yè)投資主體的借貸能力。主要原因：林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險大，且林業(yè)貸款周期長，不利于銀行盈利；林木生長周期長，林木無法作為抵押資產(chǎn)。非公有制林業(yè)在經(jīng)營過程中一方面缺少政府資金的扶持，另一方面又遇到資金信貸困難，與林業(yè)經(jīng)營活動的較長周期存在矛盾，讓許多投資者望而卻步。

1.4 非公有制林業(yè)缺乏公平的市場競爭環(huán)境

與國有制林業(yè)經(jīng)營單位相比，非公有制林業(yè)單位處于較為弱勢的地位，林業(yè)發(fā)展離不開政府的投資與支持。當(dāng)國有林業(yè)遇到一些問題時，可以借助于行政手段向當(dāng)?shù)卣畬で髱椭瑥亩@得在賦稅、采伐限額等方面的優(yōu)惠。而非公有制林業(yè)則缺少一些獲取優(yōu)惠政策的渠道，在與公有制林業(yè)經(jīng)營單位的競爭中處于弱勢地位，同時，在非公有制林業(yè)內(nèi)部也缺乏公平的競爭環(huán)境。隨著我國改革開放的逐步深入，利用外資的規(guī)模和領(lǐng)域持續(xù)擴(kuò)大，越來越多的外商參與到非公有制林業(yè)投資中，而我國現(xiàn)行的政策向外商給予了豐厚的待遇及優(yōu)渥的政策。外部環(huán)境的不平等性為林業(yè)投資商帶來了巨大風(fēng)險，從而限制了非公有制林業(yè)的發(fā)展。

1.5 非公有制林業(yè)經(jīng)營者自身的缺陷

首先，非公有制林業(yè)經(jīng)營者大多數(shù)都是出身于農(nóng)民、個體戶，這一群體的文化水平較低，缺乏專業(yè)的種植知識及種植經(jīng)驗，同時，由于對市場形勢了解不夠清晰，在非公有制林業(yè)經(jīng)營過程中表現(xiàn)出局限性。其次，林業(yè)種植知識不足導(dǎo)致林產(chǎn)品科技含量較低，林業(yè)建設(shè)缺乏動力，造林質(zhì)量與效益不高，大大增加了林業(yè)投資的風(fēng)險。非公有制林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化現(xiàn)象嚴(yán)重，許多林業(yè)經(jīng)營者在選擇林木時常選用經(jīng)濟(jì)林、用材林，以縮短林業(yè)經(jīng)營周期。在非公有制林業(yè)發(fā)展中，生態(tài)林?jǐn)?shù)量有限，難以發(fā)揮森林的生態(tài)效益。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國非公有制林業(yè)中，速生樹種面積廣闊，由于林業(yè)經(jīng)營者缺乏生態(tài)理念，在林地物種結(jié)構(gòu)的選擇上較為單一，且這種經(jīng)營方式還會影響土壤結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致林產(chǎn)品產(chǎn)量及質(zhì)量不高。

2 非公有制林業(yè)發(fā)展的對策探討

2.1 政府職能促進(jìn)制度

為實現(xiàn)非公有制林業(yè)的健康發(fā)展，離不開政府的大力支持與科學(xué)引導(dǎo)，政府通過頒布相應(yīng)的制度，可以實現(xiàn)對非公有制林業(yè)的管制，從而幫助其優(yōu)化資源配置，解決因非公有制林業(yè)經(jīng)營者自身素質(zhì)不足而導(dǎo)致的一系列問題。（1）政府應(yīng)調(diào)整政府職能架構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)活動中可以直接干預(yù)市場配置，從而對企業(yè)及消費者的供需決策產(chǎn)生影響。（2）政府可以適當(dāng)放松管制，充分發(fā)揮市場的調(diào)控作用，尊重經(jīng)濟(jì)主體的市場地位。（3）政府需要轉(zhuǎn)換林區(qū)職能，掃除非公有制林業(yè)發(fā)展過程中的障礙，改革現(xiàn)有政府管理體制，實現(xiàn)政企分離、社企分離、事企分離。政府相關(guān)部門應(yīng)做好社會管理工作，為廣大非公有制林業(yè)投資商帶來優(yōu)惠政策與利益。（4）政府林業(yè)部門還應(yīng)實現(xiàn)對職能的重新定位，逐步解決傳統(tǒng)管理模式下政企合一的弊端，按照林業(yè)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，重新定位政府職能，將非公有制林業(yè)中的一些行政職能交由政府部門統(tǒng)一管理。與此同時，調(diào)整政府職能應(yīng)遵循的原則：保持林地國有性質(zhì)與原有用途不變的基礎(chǔ)上，將部分適合分散經(jīng)營的國有商品林地交付由個體經(jīng)營；個體在不破壞原有林木的基礎(chǔ)上，科學(xué)發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)；政府應(yīng)向個體給予一定的資金扶持，既可以不改變國有林業(yè)的性質(zhì)，保證森林的生態(tài)效益，又可以為林區(qū)個體創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，提升其家庭收入。

2.2 森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度

通過構(gòu)建森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度可提升非公有制林業(yè)經(jīng)營者創(chuàng)造生態(tài)效益的積極性，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的初衷在于解決環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的矛盾，實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。國家財政作為生態(tài)效益補(bǔ)償資金的主要來源，應(yīng)成立專項森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，進(jìn)一步實現(xiàn)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源的保護(hù)。在實際過程中，非公有制林業(yè)經(jīng)營者所經(jīng)營的公益林?jǐn)?shù)量少，較為常見的是用材林與經(jīng)濟(jì)林，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度可以將用材林與經(jīng)濟(jì)林也納入補(bǔ)償范圍，補(bǔ)償?shù)木唧w金額應(yīng)根據(jù)生態(tài)效益的改善程度來確定，進(jìn)一步提升非公有制林業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造生態(tài)效益的積極性。與此同時，可設(shè)立生態(tài)效益消費稅，其主要征收對象是排污嚴(yán)重企業(yè)，推動企業(yè)形成生態(tài)理念，走上可持續(xù)發(fā)展的道路。最后，為了確保生態(tài)效益補(bǔ)償制度可以順利實施，應(yīng)提升工作透明度，從而規(guī)范政府行為，切實保障非公有制林業(yè)經(jīng)營者的合法權(quán)益。

2.3 森林保險保障制度

林業(yè)領(lǐng)域受自然環(huán)境影響較大，很容易遭受蟲害、火災(zāi)等自然災(zāi)害，同時存在盜伐、故意毀壞等人為破壞現(xiàn)象，為了有效應(yīng)對自然災(zāi)害及人為災(zāi)害，需要構(gòu)建較為完善的森林保險制度，從而提升非公有制林業(yè)經(jīng)營者應(yīng)對風(fēng)險的能力。構(gòu)建森林保險保障制度，要求政府制定森林保險相關(guān)政策，森林保險需要有財稅作為支持，公益林保費應(yīng)由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，政府可以根據(jù)公益林的比重和所產(chǎn)生的生態(tài)效益等實現(xiàn)對公益林的投保。對于商品林，政府也應(yīng)適當(dāng)頒布一些優(yōu)惠政策，加大政府補(bǔ)貼力度。為保證補(bǔ)貼資金的合理利用，需要將財政支出透明化，確保補(bǔ)助金額及時到位、?？顚Ｓ谩４送?，構(gòu)建多層次林業(yè)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制，具體要求森林損失超賠再保及構(gòu)建信息共享與聯(lián)動機(jī)制，以有效規(guī)避信息不對稱的現(xiàn)象，抵御森林風(fēng)險。

3 結(jié)語

綜上所述，隨著我國對林業(yè)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)重視程度的提升，林業(yè)建設(shè)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)對于提升人們幸福指數(shù)有著至關(guān)重要的作用。近年來，非公有制經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)及社會發(fā)展過程中的份額在逐步提升，非公有制林業(yè)作為非公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，已經(jīng)成為推動我國林業(yè)建設(shè)的重要力量。因此，應(yīng)積極探索非公有制林業(yè)發(fā)展策略，掃除制度障礙，為非公有制林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。