認真對待公民監(jiān)督權(quán)
——兼評《公民監(jiān)督權(quán)法制建構(gòu)論》

龔廷泰

英國阿克頓勛爵說過：“權(quán)力導致腐化，絕對權(quán)力導致絕對腐敗?！?1)[英]阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯建、范亞峰譯，商務(wù)印書館2001年版，第342頁。這句警世名言，已經(jīng)被古今中外不同政治制度下的權(quán)力運行實踐不斷證明。正因為如此，如何有效監(jiān)督和制約權(quán)力并遏制權(quán)力腐敗導致的罪惡，也就成了法學家、政治學家以及勵精圖治的政治家們試圖從理論、制度以及實踐上破解的千古難題。伴隨著資產(chǎn)階級革命的成功、工業(yè)革命的興起，資產(chǎn)階級不僅在不到100年的時間內(nèi)創(chuàng)造了超過以往人類全部歷史所創(chuàng)造的生產(chǎn)力總和的物質(zhì)財富，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)了與資本主義生產(chǎn)方式相適應(yīng)的、先進的法治理論及政治制度，由此結(jié)束了專制制度統(tǒng)治下君主絕對權(quán)力不受監(jiān)督和制約的封建專制時代，在權(quán)力監(jiān)督、公民權(quán)利保障方面起到了革命性的作用。隨著資本主義由自由向壟斷階段的發(fā)展，囿于資產(chǎn)階級歷史的局限性，“資產(chǎn)階級用來推翻封建制度的武器，現(xiàn)在卻對準資產(chǎn)階級自己了”。(2)《共產(chǎn)黨宣言》，載《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，人民出版社2012年版，第406頁。這是因為，資產(chǎn)階級在革命勝利之后所實現(xiàn)的經(jīng)濟政治制度以及法治，從本質(zhì)上來說，仍然是保護和保障私有財產(chǎn)的法治，無產(chǎn)階級在這場革命中獲得的只是“出賣勞動力的自由”，人民那些被“寫在紙上”的各項權(quán)利不可能得到真正的保障。十月革命的勝利，開辟了世界上“一球兩制”的新紀元。社會主義新型法制的建立，將人權(quán)保障在理論、制度和實踐層面，以及在廣度和深度上推進到一個嶄新的歷史階段。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在不斷推進經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)的同時，也在不斷探索和解決人權(quán)保障法制體系建設(shè)的一系列理論和實踐難題，諸如：在人權(quán)保障方面，社會主義國家如何保障人民成為國家的真正主人；如何切實“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，從而有效防止權(quán)力的異化和任性所造成的對公民權(quán)利的不法侵害；如何切實保障公民的各項權(quán)利，尤其是如何保障公民對公權(quán)力的監(jiān)督權(quán)落到實處。這些問題必須破解，否則不能真正彰顯社會主義政治法律制度的優(yōu)越性和社會主義法治的吸引力。

一、 西方權(quán)力制約理論的貢獻與局限

綜觀世界文明發(fā)展史，進入奴隸制以后，除了古希臘羅馬城邦制少數(shù)國家實行過民主制以外，在漫長的歷史階段，絕大多數(shù)國家實行的是權(quán)力不受制約的專制制度。只是在資產(chǎn)階級革命過程中，西方古典自然法學家們第一次系統(tǒng)地闡述了社會契約論、權(quán)力制約論和分權(quán)論，并且以這些理論構(gòu)建了“三權(quán)分立”的政治權(quán)力配置制度。

洛克在英國1688年“光榮革命”后，提出了資產(chǎn)階級和封建貴族分權(quán)理論。他把國家權(quán)力分為三個部分，即立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)，并認為這三種權(quán)力不能由一人或一個機關(guān)來掌握——立法權(quán)屬于議會，執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)屬于國王。相對于執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)，立法權(quán)是國家的最高權(quán)力，它不僅高于其他權(quán)力而處于支配地位，而且還是神圣的和不可變更的。(3)參見[英]洛克：《政府論》(下篇)，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第82頁。1688年政變之后，議會于1699年通過的《權(quán)利法案》和1701年通過的《王位繼承法》，使國王在法律、賦稅、軍事上的所有事權(quán)都必須經(jīng)過議會的同意，賦予人民向國王請愿的權(quán)利，賦予議員言論、決議等自由。這兩個法案，使國王失去了其作為君主的權(quán)力而成為“虛君”，議會有權(quán)決定一切。洛克為了防止議會權(quán)力的僭越，提出了自己的“人民主權(quán)論”。他認為，作為“最高權(quán)力”的主權(quán)是政治統(tǒng)治權(quán)，而立法機關(guān)的“最高權(quán)力”僅僅是一種受人民委托的職權(quán)，它屬于一種派生性的權(quán)力，只有人民主權(quán)才是一種“本源性”的政治統(tǒng)治權(quán)。在洛克看來，人民的政治統(tǒng)治權(quán)是高于立法機關(guān)的立法職權(quán)的。因為人民在把立法職權(quán)委托給議會的時候，人民對于自己的生命、自由和財產(chǎn)這些“自然權(quán)利”，沒有并且也不可能賦予議會，因而議會是沒有絕對的、專斷的權(quán)力的。恰恰相反，“當人民發(fā)現(xiàn)立法行為與他們的委托相抵觸時，人民仍然享有最高的權(quán)力(這里指的顯然是‘政治統(tǒng)治權(quán)’——引者注)來罷免或更換立法機關(guān)；只是因為，受委托來達到一種目的的權(quán)力既然為那個目的所限制，當這一目的顯然被忽視或遭受打壓時，委托必然被取消，權(quán)力又回到當初授權(quán)的人們手中，他們可以重新把它授予他們認為最有利于他們安全和保障的人”。(4)前引③，洛克書，第91-92頁。這樣，洛克就闡明了一個理論自洽的權(quán)力制約“閉環(huán)”——人民主權(quán)→議會立法權(quán)→行政權(quán)和對外權(quán)，從而構(gòu)建了一個符合早期資產(chǎn)階級利益并且與當時資產(chǎn)階級的實力相匹配的權(quán)力監(jiān)督與制約機制。

孟德斯鳩是西方明確提出“三權(quán)分立”學說的第一人。他指出，要保障人的自由，就必須限制權(quán)力對自由的侵犯，為此他提出了著名的分權(quán)學說。因此，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)這三種國家權(quán)力不能掌握在同一個人或者同一個機關(guān)手中，三項權(quán)力必須分置，而且要互相制約，從而形成以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督體制。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中，強調(diào)立法、行政和司法的分權(quán)和相互制衡，是公民自由的保障。只有這樣的制度架構(gòu)，才能防止濫用權(quán)力，防止掌權(quán)者的權(quán)力任性和肆意妄為。他認為，政治自由只有在那些國家權(quán)力不被濫用的地方才存在。但是，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。因此“要防止濫用權(quán)力，就必須用權(quán)力約束權(quán)力”。(5)[法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。應(yīng)當承認，孟德斯鳩的分權(quán)理論在一定程度上揭示出國家權(quán)力行使和運行過程中的某些客觀規(guī)律，也為統(tǒng)治階級配置國家權(quán)力、確定相互關(guān)系、分配各自職權(quán)，以及運用權(quán)力制約權(quán)力，建立一套權(quán)力平衡與制約的資產(chǎn)階級憲制體系提供了重要的理論基礎(chǔ)。美國政治制度及其運行機制，就是按照孟德斯鳩“三權(quán)分立”的理論邏輯而設(shè)計的，即：立法權(quán)?行政權(quán)?司法權(quán)的權(quán)力監(jiān)督與制約機制。但是，在孟德斯鳩那里，所謂公民權(quán)利，不過是資產(chǎn)階級的權(quán)利。他明白無誤地告訴人們，他所指謂的“公民”，不包括“那些社會地位過于卑微，以致被認為沒有自己意志的人”，(6)前引⑤，孟德斯鳩書，第190頁。也就是說，處于社會底層的無產(chǎn)階級和勞苦大眾是沒有資格獲得“公民權(quán)”的。

西方古代自然法學的集大成者盧梭提出人民主權(quán)論，明確反對分權(quán)。他主張主權(quán)屬于人民全體，人民主權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓的、不可分割的、不能代表的，它有著至高無上的權(quán)威，因而也是不受法律制約的。(7)參見[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第121-129頁。他認為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，都受人民主權(quán)的制約，從國王、議員、行政官員到普通公民，任何個人都不能有超越人民全體即主權(quán)者的特權(quán)。對于個人而言，他不論身份如何，都只是主權(quán)者的一個成員，都必須服從“主權(quán)者”。而對于主權(quán)者而言，沒有而且也不可能有任何一種法律是可以約束人民共同體的，哪怕是社會契約本身。(8)參見前引⑦，盧梭書，第26-27頁。主權(quán)者權(quán)力的神圣性，要求它必須設(shè)法確保臣民的忠誠，以保證臣民的履約。為了使社會公約不至于成為一紙空文，“任何人拒不服從公意的，全體就要迫使他服從公意”，(9)參見前引⑦，盧梭書，第29頁。這是保證社會公約免于一切人身依附的條件，是保證國家政治機器靈活運轉(zhuǎn)的條件，也是社會公約合法的條件，否則，社會公約便會是荒謬的、暴政的，并且會遭到最嚴重的濫用。盧梭對行政權(quán)力的僭越行使對公民權(quán)利的危害保持著警惕，他指出，防止政府篡權(quán)的方法，就是用主權(quán)者——人民手中的委任權(quán)、撤換權(quán)/罷免權(quán)來制約行政權(quán)的濫用。因為，行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，他們只是人民的官吏(公仆)，只要人民愿意就可以委任他們。但是，當他們肆意妄為，人民也可以撤換他們。(10)參見前引⑦，盧梭書，第132頁。盧梭提醒人們，世界上的一切政府一旦假之以公共力量之后，遲早會試圖篡奪主權(quán)的權(quán)威。當“政府契約”已被專制政治破壞到嚴重程度，以致出現(xiàn)了暴君，所有人的權(quán)利都等于零，都是奴隸，從而導致了一個極度腐化的專制政府，在這種情況下，人民就可以用暴力推翻暴力。(11)參見[法]盧梭：《論人類不平等的起源和基礎(chǔ)》，李常山譯，商務(wù)印書館1982年版，第146頁。

古典自然法學所倡導的思想理論，對于歐美資本主義民主法制的建構(gòu)起到了非常重要的作用。這些重要影響，在法國、美國等西方國家的憲法中都得到了充分的體現(xiàn)，其革命性和歷史局限性都是非常明顯的。誠如恩格斯所指出的那樣：“他們不承認任何外界的權(quán)威，不管這種權(quán)威是什么樣的。宗教、自然觀、社會、國家制度，一切都受到了最無情的批判；一切都必須在理性的法庭面前為自己的存在作辯護或者放棄存在的權(quán)利。思維著的知性成了衡量一切的唯一尺度。……從今以后，迷信、非正義、特權(quán)和壓迫，必將為永恒的正義、基于自然的平等和不可剝奪的人權(quán)所取代?！?12)恩格斯：《社會主義從空想到科學的發(fā)展》，載《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，人民出版社2012年版，第775-776頁。但是，這一思想的本質(zhì)是：“這個理性的王國不過是資產(chǎn)階級的理想化的王國；永恒的正義在資產(chǎn)階級的司法中得到實現(xiàn)；平等歸結(jié)為法律面前的資產(chǎn)階級的平等；被宣布為最主要的人權(quán)之一的是資產(chǎn)階級所有權(quán)；而理性的國家、盧梭的社會契約在實踐中表現(xiàn)為，而且也只能是資產(chǎn)階級的民主共和國?！?13)前引，恩格斯文，第776頁。18世紀偉大的思想家們，也同他們的一切先驅(qū)者一樣，沒有能夠超出他們自己的時代所產(chǎn)生的局限。

二、 馬克思主義權(quán)力監(jiān)督理論及其制度建構(gòu)

馬克思在青年時期，就繼承和發(fā)展了啟蒙思想家盧梭等人的人民主權(quán)論，深刻地批判了德國古典哲理法學派的集大成者黑格爾在其《法哲學原理》中所宣揚的“君主主權(quán)論”。黑格爾認為：“國家人格只有作為一個人，作為君主才是現(xiàn)實的?！?14)[德]黑格爾：《法哲學原理》，范揚、張企泰譯，商務(wù)印書館1961年版，第296頁。他指出：在“一個民族志中，主權(quán)是整體的人格；符合自己的概念而實際存在的這種人格就是君主其本人”。(15)前引，黑格爾書，第298頁。黑格爾雖然也不否認人民主權(quán)，但是他認為，人民對外完全獨立，并且在組成自己國家的時候是存在的，但他在談到人民主權(quán)和君主主權(quán)的關(guān)系時又說，人民只是“一群無定型的東西”，因此人民主權(quán)如果離開了君主，主權(quán)、政府等等就都不存在了。針對黑格爾的“雙重主權(quán)”的理論混亂，馬克思批判道，“任意是王權(quán)，或者王權(quán)是任意”，(16)馬克思：《黑格爾法哲學批判》，載《馬克思恩格斯全集》(第3卷)，人民出版社2012年版，第28頁?！爸鳈?quán)這個概念本身不可能有雙重的存在，更不可能有對立的存在”。(17)前引，馬克思文，第38頁。恰恰相反，“人民主權(quán)不是憑借君王產(chǎn)生的，君王倒是憑借人民主權(quán)產(chǎn)生的”。(18)前引，馬克思文，第37頁。馬克思高度贊同實行人民主權(quán)的民主制，在民主制中，國家本身是人民的自我規(guī)定，國家制度是屬于人民的；國家制度的現(xiàn)實基礎(chǔ)是現(xiàn)實的人民，并設(shè)定為人民自己的作品，國家在這里表現(xiàn)出它的本來面目，即人民的自由產(chǎn)物。(19)參見前引，馬克思文，第40頁。

1871年爆發(fā)的法國巴黎公社運動，是人類從階級社會中永遠解放出來的偉大社會革命的一道曙光。它“是社會把國家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會、壓制社會的力量變成社會本身的充滿生氣的力量；這是人民群眾把國家政權(quán)重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量；這是人民群眾獲得社會解放的政治形式”。(20)馬克思：《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》，載《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，人民出版社2012年版，第140頁。馬克思對巴黎公社這種完全新型的政權(quán)形式給予了高度的評價和深刻的總結(jié)：它是帝國的直接對立物，是共和國毫不含糊的形式；它不是“三權(quán)分立”的議會式的機構(gòu)，而是立法和行政合一的機構(gòu)；它廢除了常備軍而代之以武裝的人民；它要建立一個勤政廉潔的政府，包括法官等司法人員在內(nèi)的公社一切公職人員都是人民的“公仆”，由選舉產(chǎn)生，對選民負責，受選民監(jiān)督，可隨時撤換，沒有任何特權(quán)，只領(lǐng)取相當于工人工資的薪金。(21)參見前引，馬克思文，第98頁。馬克思深刻地透析了公社的階級性質(zhì)，指出：“公社的真正秘密在于：它實質(zhì)上是工人階級的政府，是生產(chǎn)者階級同占有者階級斗爭的產(chǎn)物，是終于發(fā)現(xiàn)的可以使勞動在經(jīng)濟上獲得解放的政治形式。”(22)前引，馬克思文，第102頁。這表明，公社把充分實現(xiàn)人民的權(quán)利作為最高的價值依歸，它通過公民的普遍選舉權(quán)、罷免權(quán)和公開的監(jiān)督權(quán)來確保公民的人身自由與權(quán)利的實現(xiàn)。(23)參見公丕祥、龔廷泰總主編：《馬克思主義法律思想通史》(第1卷)，南京師范大學出版社2014年版，第507-511頁。

在列寧的領(lǐng)導下，俄國建立了世界上第一個社會主義國家。如何構(gòu)建社會主義的權(quán)力監(jiān)督體系，確保人民當家作主，列寧在十月革命前夕和蘇維埃政權(quán)成立的一段時期內(nèi)，曾經(jīng)設(shè)定了這樣的理想目標：讓人人都能參加國家管理，實行直接民主、人民自治和“直接的人民立法”。然而，由于蘇維埃俄國經(jīng)濟、政治、文化的落后和普通工人、農(nóng)民的文化水平不高，列寧在實踐中感到，在經(jīng)濟文化相對落后的國度里，實行人民自治的直接民主制在現(xiàn)實中是行不通的，只能實行間接民主制，即多層次的代表制：無產(chǎn)階級政黨代表人民管理國家，國家機關(guān)代表人民管理經(jīng)濟，黨的中央委員會代表黨員實行領(lǐng)導，政治局、書記處等領(lǐng)袖人物代表黨中央主持日常工作。然而，這種層層代表的間接民主制，又產(chǎn)生出一種權(quán)力過分集中的趨勢，形成了真正的“寡頭政治”。為了防止間接民主導致權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生，列寧沒有簡單地重復資產(chǎn)階級民主與法治理論中的分權(quán)制衡模式，而是在汲取了西方民主與法治理論優(yōu)秀思想成果的基礎(chǔ)上，依據(jù)馬克思主義的法治理論，提出了以人民的權(quán)力制約權(quán)力，建構(gòu)符合蘇俄國情的權(quán)力制約機制，包括黨的中央監(jiān)察委員會、工農(nóng)檢查院與檢察院等公權(quán)力在內(nèi)的黨內(nèi)和國家的權(quán)力監(jiān)督體系，并把國家權(quán)力監(jiān)督和公民權(quán)利監(jiān)督這兩種監(jiān)督體系有機地結(jié)合起來，即：無產(chǎn)階級政黨在政治上擁有領(lǐng)導權(quán)，蘇維埃國家機關(guān)擁有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)，檢察機關(guān)擁有垂直領(lǐng)導的檢察權(quán)，審判機關(guān)擁有依法獨立的審判權(quán)，人民群眾擁有信訪舉報監(jiān)督權(quán)，新聞媒體等擁有社會監(jiān)督權(quán)。通過強化社會主義的權(quán)力制約與監(jiān)督制度，防止權(quán)力的受任者與權(quán)力的授權(quán)者、領(lǐng)導干部(包括領(lǐng)袖人物)與群眾、國家與個人(公民)的分離，防止主客顛倒、反客為主的權(quán)力異化。為此，在列寧的領(lǐng)導下，新生的蘇維埃政權(quán)逐步建立起立體的國家監(jiān)督制度和運行機制，形成了與社會主義法治國家相配套的社會主義權(quán)力監(jiān)督體系。在列寧看來，社會主義的權(quán)力監(jiān)督體系中，人民的監(jiān)督權(quán)至上。也就是說，要充分重視人民群眾對黨和國家機關(guān)的監(jiān)督的主體作用，“使人民的代表真正服從人民”。(24)列寧：《罷免權(quán)法令草案》，載《列寧全集》(第33卷)，人民出版社第2017年版，第106頁。要到“我國專政根基最深的地方去發(fā)掘新的力量”，(25)列寧：《我們怎樣改組工農(nóng)檢查院》，載《列寧全集》(第43卷)，人民出版社第2017年版，第377頁。把黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、法律監(jiān)督、司法監(jiān)督和人民監(jiān)督結(jié)合起來，確立人民的監(jiān)督權(quán)至上的原則，這是社會主義監(jiān)督機制根本區(qū)別于資本主義監(jiān)督機制的最突出體現(xiàn)。列寧認為，監(jiān)督活動的對象是領(lǐng)導機關(guān)、領(lǐng)導干部，監(jiān)督活動貫穿重心上移的原則，重點是黨和國家公權(quán)力和領(lǐng)導干部的制約。監(jiān)督體制的建構(gòu)原則是人民監(jiān)督權(quán)不可分割，它應(yīng)當是一個黨、政、社、民、法一體化的監(jiān)督體系。監(jiān)督活動的多渠道暢通是保障人民監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的具體途徑：一是利用工會組織實行監(jiān)督，二是通過信訪渠道實行監(jiān)督，三是充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。(26)參見龔廷泰：《列寧法律思想研究》，南京師范大學出版社2000年版，第299-300頁。列寧關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的理論與實踐，特別是強調(diào)人民監(jiān)督權(quán)至上的原則，為建構(gòu)中國特色的權(quán)力監(jiān)督體系有著重要的方法論的指導意義。

三、 公民權(quán)利監(jiān)督權(quán)的中國法制建構(gòu)及其實踐

在權(quán)力監(jiān)督體系中，現(xiàn)代民主國家通行的國家制度和法律制度包括權(quán)力制約權(quán)力和權(quán)利監(jiān)督權(quán)力兩種相互聯(lián)系的監(jiān)督體系。對于前者，西方國家一般通行的是“三權(quán)分立”的權(quán)力制約模式；對于后者，一般采取利用憲法制度規(guī)定的公民政治自由權(quán)利、民主參與權(quán)利、政治請愿權(quán)利以及公民不服從權(quán)等合憲合法的方式監(jiān)督國家權(quán)力體系運行。但是，由于這些公民的權(quán)利，多是在與封建君主及其代表的勢力爭斗妥協(xié)的過程中獲得的，明顯地呈現(xiàn)出對權(quán)力的防御和訴請?zhí)卣?，其名稱并沒有直接準確體現(xiàn)公民以國家主人的身份，依靠特定的權(quán)利體系，監(jiān)督國家權(quán)力體系的特定政治意蘊。

新中國創(chuàng)立以后，人民翻身做了主人，“公民權(quán)利制度建設(shè)開啟了一個歷史新紀元”。(27)公丕祥：《〈公民監(jiān)督權(quán)法制建構(gòu)論〉序》，載菅從進：《公民監(jiān)督權(quán)法制建構(gòu)論》，商務(wù)印書館2020年版，第1頁。公民監(jiān)督權(quán)是我國這樣一個追求人民當家作主的社會主義國家的必然伴生物，并在先進的政治理念下取得了恰如其分的概念表達。它將現(xiàn)代民主國家的社會本體——現(xiàn)代公民的監(jiān)督權(quán)納入了國家權(quán)力監(jiān)督制約的體系，確認其可以享有并依靠特定的權(quán)利體系，去監(jiān)視督促國家公權(quán)主體遵守法律和踐行社會正義，從而賦予了公民及其社會組織普遍具有敦促國家公權(quán)主體守法守正的能力和資格。它是人民主體地位在憲法、法律及其構(gòu)建的權(quán)力監(jiān)督體制中的重要體現(xiàn)，典型地體現(xiàn)了中國特色社會主義法治以人民為中心、以公平正義為生命線等核心價值，也彰顯了我國權(quán)力監(jiān)督制約機制的人民主體性原則。

公民監(jiān)督權(quán)在我國憲法和法律規(guī)范體系中落地生根，成為中國公民充分享有的重要基本政治權(quán)利，絕非偶然。中國共產(chǎn)黨作為中國工人階級的先鋒隊、中國人民的先鋒隊和中華民族的先鋒隊，領(lǐng)導中國人民成功進行了波瀾壯闊的社會革命，在古老的東方大國，真正確立了人民主權(quán)的國體。這種國體，必然要求從根本上擺脫封建專制官僚政治歷史包袱，并真正超越西方資本主義形式化的民主法治運行邏輯。1945年7月，在延安窯洞，黃炎培先生詢問毛澤東，如何才能真正走出由于官僚政治的“政怠宦成”導致的興勃亡忽這一歷史“周期律”。毛澤東代表中國共產(chǎn)黨人，給出了堅定而明確的答案：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！?28)《黃炎培先生歷史周期律》，https://wenku.baidu.com/view/e21b276a77232f60ddcca1ab.html，最后訪問日期：2021年5月4日。這就是說，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導的人民政權(quán)，反對專制，走向民主共和，崇尚民主自由；一切以人民為中心，依靠人民監(jiān)督權(quán)制約國家公權(quán)力，建立和完善包括公民監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的中國特色社會主義法治監(jiān)督體系，防止權(quán)力異化，就可以走出歷史“周期律”。

1954年頒布的《中華人民共和國憲法》開啟了中國特色社會主義憲制之路。其第97條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利?！边@一規(guī)范初步確認了我國公民享有一組特定的公民基本權(quán)利——公民監(jiān)督權(quán)。這一特定的憲法權(quán)利甚至在特殊的歷史時期也得到部分保留。(29)如1975年通過的憲法第27條規(guī)定：“公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利，任何人不得刁難、阻礙和打擊報復?！?978年憲法第55條明確規(guī)定：“公民對于任何違法失職的國家機關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員，有權(quán)向各級國家機關(guān)提出控告。公民在權(quán)利受到侵害的時候，有權(quán)向各級國家機關(guān)提出申訴。對這種控告和申訴，任何人不得壓制和打擊報復?！?982年憲法調(diào)整了國家機構(gòu)和公民基本權(quán)利和義務(wù)的順序，在第41條更明確規(guī)定了公民監(jiān)督權(quán)的基本權(quán)利種類：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！?/p>

新中國的民主法治建設(shè)具有良好的開端和基礎(chǔ)，但在一段時期內(nèi)，由于受“左”的錯誤指導思想的影響，“文化大革命”十年內(nèi)亂發(fā)生，民主法制受到重創(chuàng)，連國家主席的合法權(quán)利都遭到嚴重侵害，在這樣的社會條件下，公民監(jiān)督權(quán)利當然也就名存實亡。

“歷史是最好的老師。經(jīng)驗和教訓使我黨深刻認識到，法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂?！?30)中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第8頁。黨的十一屆三中全會以來，我們黨把依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，中國民主法制建設(shè)由此走上快車道，取得了令世人矚目的法治奇跡。從改革開放初期的反對人治到加強民主法制，從加強“法制”到厲行“法治”，從依法治國到良法善治；從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的“十六字”法制方針到“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的“新十六字”法治方針；從依法治國到全面依法治國；從構(gòu)建社會主義法律體系到完善社會主義法治體系。這一切，都深刻地反映了中國法治發(fā)展進步的深刻變革。它表明，中國的法治建設(shè)，是一個整體性、系統(tǒng)性、長期性、復雜性的過程，不可能畢其功于一役。對于中國特色社會主義法治體系的關(guān)鍵子系統(tǒng)——嚴密的法治監(jiān)督體系的建構(gòu)而言，其完備的制度及有效實施機制的構(gòu)建絕非可以一蹴而就。它面臨著國家權(quán)力依法行使與公民權(quán)利依法保障的雙重張力。一方面，我們需要強有力的執(zhí)政黨、高效的政府來領(lǐng)導、主導中國政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)，因此必須擁有現(xiàn)代科層制的公共權(quán)力體系，并賦予其相應(yīng)的領(lǐng)導、管理和服務(wù)社會的重要權(quán)力；另一方面，這些權(quán)力必須被依法嚴格規(guī)范、公正文明行使，不能被濫用或怠于行使，更不能危害公共利益和侵犯廣大社會主體和公民的合法權(quán)益。因此，在我國，需要依靠民主法治將公共權(quán)力關(guān)進“籠子”，這是難度極大的民主法治建設(shè)的整體性工程。誠如習近平所指出的那樣：公權(quán)力姓公，也必須為公。只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督。不關(guān)進籠子，公權(quán)力就會被濫用。必須建立起包括黨內(nèi)監(jiān)督、人民監(jiān)督、法律監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督體系，以防止公職人員成為脫離群眾、站在群眾之上、享有特權(quán)的人物。(31)參見習近平：《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》，載《求是》2019年第5期。這就意味著，在中國監(jiān)督制約權(quán)力的法律制度構(gòu)建過程中，必須高度重視公民監(jiān)督權(quán)法律制度的建設(shè)，公民監(jiān)督權(quán)不僅要成為憲法基本規(guī)范和具體法律規(guī)范有效確認的制度性存在，還應(yīng)當成為在法治實踐中可以有效實施的實然權(quán)利，成為控權(quán)反腐的“劍盾合一”的重要利器。德國法學家耶林在1872年就曾說過：“不管是國民的權(quán)利，還是個人的權(quán)利，大凡一切權(quán)利的前提就在于時刻準備著去主張權(quán)利。法不僅是思想，而是活的力量。因此，正義女神一手持有衡量權(quán)利的天平，另一只手握有為主張權(quán)利而準備的寶劍。無天平的寶劍是赤裸裸的暴力，無寶劍的天平則意味著法的軟弱可欺。天平與寶劍相互依存，正義女神揮舞寶劍的力量與操作天平的技巧得以平衡之處，恰恰是健全的法律狀態(tài)之所在?！?32)[德]魯?shù)婪颉ゑT·耶林：《為權(quán)利而斗爭》，胡寶海譯，中國法制出版社2004版，第1-2頁。筆者認為，在中國法治監(jiān)督體系的法制建構(gòu)中，把握好“天平”與“寶劍”之間的平衡，是公民監(jiān)督權(quán)取得實效的關(guān)鍵。

四、 公民監(jiān)督權(quán)法制建構(gòu)的理論突破：一項值得關(guān)注的新成果

公民監(jiān)督權(quán)利是法學、政治學等相關(guān)學科研究的熱點課題。但較之于國家監(jiān)察體制重大變革引發(fā)的權(quán)力監(jiān)察體制等相關(guān)問題的研究，我國理論界關(guān)于公民監(jiān)督權(quán)問題的研究顯得相對冷寂，制度建構(gòu)還未成體系，監(jiān)督實踐有待法治化。然而，無論是從我國的國家社會主義性質(zhì)、民主法治建設(shè)的人民主體動力源泉和價值依歸來看，還是從監(jiān)督制約權(quán)力體制運行的體系性、實效性來看，公民監(jiān)督權(quán)的法律制度建設(shè)和保障機制的建設(shè)與完善，乃是法學理論界和法治實務(wù)界必須深入研究和認真對待的重要課題。令人欣喜的是，江蘇師范大學法學院院長菅從進教授的鴻篇巨制——《公民監(jiān)督權(quán)法制建構(gòu)論》(以下簡稱《建構(gòu)論》)由我國權(quán)威學術(shù)出版社商務(wù)印書館2020年出版發(fā)行。這本長達57萬字的學術(shù)專著，是他主持的國家社科基金項目的最終學術(shù)成果。通觀《建構(gòu)論》，該書可謂體系宏大而完整，內(nèi)容厚重而深刻。誠如我國著名法學家公丕祥教授所評價的那樣：該書“是國內(nèi)第一部系統(tǒng)研究公民監(jiān)督權(quán)法制建構(gòu)的原創(chuàng)性的學術(shù)專著，著力考察我國公民監(jiān)督權(quán)利行使的現(xiàn)狀，深刻把握公民監(jiān)督權(quán)利法制化建構(gòu)的法治意蘊及其內(nèi)在理路，努力探討公民監(jiān)督權(quán)與權(quán)力監(jiān)督體制之間的互動關(guān)系，從而構(gòu)建了公民監(jiān)督權(quán)利法治化的學術(shù)性與現(xiàn)實性有機融通的理論邏輯系統(tǒng)”。(33)菅從進：《公民監(jiān)督權(quán)法制建構(gòu)論》，商務(wù)印書館2020年版，第3頁。《建構(gòu)論》以其鮮明的創(chuàng)新性、內(nèi)容的豐富性、論證的透徹性、方法的科學性，彰顯了作者寬闊的學術(shù)視野、厚實的理論功底、強烈的法治情懷、嚴格的求是精神，成為我國學術(shù)界深度聚焦公民監(jiān)督權(quán)研究的一本力作。

筆者認為，《建構(gòu)論》最大的理論貢獻主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，初步厘清了公民監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)理論。公民監(jiān)督權(quán)作為我國憲法明確規(guī)定的公民基本權(quán)利板塊，如果僅僅基于憲法相關(guān)條款的規(guī)定，對其作法教義學的解讀和界定，顯然是不夠的。公民監(jiān)督權(quán)基礎(chǔ)理論的研究，至少應(yīng)包括深入分析我國公民監(jiān)督權(quán)的政治、法律、社會、文化的本體基石及其歷史規(guī)定性，科學把握其概念內(nèi)涵、本質(zhì)屬性及價值目標，揭示其在公民基本權(quán)利體系及其政治權(quán)利體系中的特殊地位和具體表征，充分把握公民監(jiān)督權(quán)法律關(guān)系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和構(gòu)成要素，科學確定公民監(jiān)督權(quán)利體系、具體權(quán)利類型以及它們之間應(yīng)存在的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，等等。該書在基礎(chǔ)理論研究部分，秉持民主法治思維，運用理論與實證相結(jié)合、本質(zhì)論與表征性視角相一致、應(yīng)然與實然相統(tǒng)一等方法，在科學把握我國公民監(jiān)督權(quán)的政治和社會本體性基礎(chǔ)、歷史規(guī)定性和學術(shù)界既有研究成果的基礎(chǔ)上，給出了一個能深刻凸顯公民監(jiān)督權(quán)本質(zhì)屬性、價值目標和功能的創(chuàng)新概念。菅從進教授認為，所謂公民監(jiān)督權(quán)，是指當代我國公民基于國家的先進性和憲法、法律的規(guī)定，出于維護公共利益和個人正當利益等目的，針對各種國家公共事務(wù)行為的合法性和正當性，依法享有監(jiān)督公權(quán)力主體守法守正的相應(yīng)能力或資格。它的本質(zhì)屬性是公民監(jiān)督國家公權(quán)力遵守法律和恪守社會正義的權(quán)利。其基本價值目標定位是：立足于人民主體地位，尊重和保障公民作為具有自主平等人格的權(quán)利主體，對國家公共權(quán)力，對國家公共事務(wù)和相關(guān)事務(wù)，具有更積極和直接的監(jiān)督和制約能力，從而實現(xiàn)公民的權(quán)利主體人格得到公共權(quán)力體系的尊重和保障、人民主權(quán)原則得到真正落實、國家公共權(quán)力受到公民權(quán)利的有效制約、公共利益和個人正當利益得到有效維護、權(quán)力異化得到有效遏制等多元一體性的民主法治目標。(34)參見前引，菅從進書，第40-43頁。公民監(jiān)督權(quán)又可稱為公民法律監(jiān)督權(quán)，對這一概念的清晰厘定，為《建構(gòu)論》深層次分析公民監(jiān)督權(quán)在公民基本權(quán)利體系及政治權(quán)利板塊中的特殊地位，進一步科學把握公民監(jiān)督權(quán)的法理基礎(chǔ)，充分把握公民監(jiān)督權(quán)法律關(guān)系的特殊結(jié)構(gòu)和要素，科學確定公民監(jiān)督權(quán)利體系或具體權(quán)利類型以及它們之間應(yīng)存在的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，提供了有效的概念分析工具?！督?gòu)論》創(chuàng)見迭出，其中，對公民監(jiān)督權(quán)權(quán)利體系三大權(quán)利亞板塊、具體權(quán)利種類的界分及結(jié)構(gòu)性關(guān)系的論證，尤其讓人耳目一新。

第二，深刻探尋了公民監(jiān)督權(quán)法制保障的現(xiàn)存短板。我們應(yīng)當看到，我國公民監(jiān)督權(quán)各類權(quán)利已經(jīng)得到了憲法規(guī)范的確認和保障，但在具體法律規(guī)范方面仍存在體系化、法治化不足的明顯短板?！督?gòu)論》直面問題的要害，指出：我國公民監(jiān)督權(quán)缺失問題的本質(zhì)是其在憲法規(guī)范層面缺乏有力的規(guī)制能力，在法律權(quán)利層面督請義務(wù)履行的能力不足，在權(quán)利救濟層面再救濟能力微弱。與大多數(shù)公民政治權(quán)利一樣，公民監(jiān)督權(quán)需要具體制度構(gòu)建才能真正成為具有法律效力的法定權(quán)利。也就是說，公民監(jiān)督權(quán)要靠有效的法律保障來實現(xiàn)，但這種保障不是消極的保護，而是要賦予公民監(jiān)督權(quán)必要的、法律充分保障的社會影響能力，在此基礎(chǔ)上形成全社會對公民監(jiān)督權(quán)法治意識的覺醒與自覺。這就要求在法制建構(gòu)方面，從法律制度建設(shè)層面提出解決問題的有效對策。目前我國已有的相關(guān)研究，尚缺乏能夠綜合法理學、憲法學、政治學等跨學科的知識儲備，缺少能夠為公民監(jiān)督權(quán)法律制度有效構(gòu)建提供系統(tǒng)理論支撐的學術(shù)成果。權(quán)利與義務(wù)在結(jié)構(gòu)上的相關(guān)關(guān)系、在數(shù)量上的相對等值關(guān)系、在功能上的互補關(guān)系、在價值上的主次關(guān)系，這些法理學的基礎(chǔ)范疇關(guān)系，應(yīng)該與憲法基本權(quán)利的相關(guān)理論有效銜接，從而有利于形成公民監(jiān)督權(quán)法制建構(gòu)的系統(tǒng)理論。(35)參見前引，菅從進書，第二章第三節(jié)。筆者認為，《建構(gòu)論》在此方面的最大理論貢獻，就在于它借鑒德國憲法學者提出的基本權(quán)利權(quán)能或功能理論，創(chuàng)新性地提出了對廣義的基本權(quán)利進行權(quán)能構(gòu)建的“三層次六權(quán)能”的理論與方法，分析證成了公民監(jiān)督權(quán)的有效法制構(gòu)建問題。公民監(jiān)督權(quán)制度與權(quán)力監(jiān)督制度的關(guān)系，是我國法治國情所決定的、具有內(nèi)在必然性的社會關(guān)系，它是法律制度精細化構(gòu)建賴以依托的社會基礎(chǔ)。憲法規(guī)范對公民監(jiān)督權(quán)的確認，僅僅是最基本的邏輯起點。如果沒有相應(yīng)的憲法實施制度及其機制的構(gòu)建，沒有具體法律法規(guī)對相應(yīng)權(quán)利的進一步確認和保障，構(gòu)建起精細的公民監(jiān)督權(quán)利有效制約權(quán)力的具體法律機制，公民監(jiān)督權(quán)整體上就只能是一種制度前提而不是現(xiàn)實存在。為此，《建構(gòu)論》運用基本權(quán)利的“三層次六權(quán)能”理論，(36)參見前引，菅從進書，第219頁。從一般與具體相結(jié)合的視角，系統(tǒng)探討公民監(jiān)督權(quán)多種基本權(quán)能的構(gòu)建邏輯，深入論證法律設(shè)定各具體權(quán)能及其對應(yīng)的法律義務(wù)的基本要求?？梢哉f，《建構(gòu)論》運用理論與實踐相統(tǒng)一的方法，系統(tǒng)地形成了關(guān)于公民監(jiān)督權(quán)法制構(gòu)建機制的創(chuàng)新理論，從而擺脫了或空泛議論或隔靴搔癢的理論窘態(tài)。

第三，有力證成了公民監(jiān)督權(quán)利體系與權(quán)力監(jiān)督制約體系的互補互促功能。關(guān)于這一問題域的諸多話題，我國學術(shù)界同仁已經(jīng)發(fā)表或出版了諸多相關(guān)研究成果，值得參考借鑒。但遺憾的是，對許多直接與公民監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)有關(guān)的關(guān)鍵理論的探討和可操作的制度機制的建構(gòu)，還缺乏系統(tǒng)深入研究的成果，諸如：公民監(jiān)督權(quán)如何有效行使；公民在行使監(jiān)督權(quán)的過程中如何得到公權(quán)力監(jiān)督機關(guān)的有力的法治保障；如何形成公民監(jiān)督權(quán)對特定公權(quán)主體的權(quán)利能力，從而使公權(quán)主體承擔起公民監(jiān)督權(quán)相對應(yīng)的義務(wù)，并在制度上設(shè)定特定公權(quán)主體的相應(yīng)權(quán)責；等等。這些非?，F(xiàn)實的問題，理應(yīng)成為權(quán)力監(jiān)督制約體制的重要組成部分。為了切實尊重和保障人權(quán)，特別是切實尊重和保障公民監(jiān)督權(quán)，就必須構(gòu)建認真對待公民監(jiān)督權(quán)制度的規(guī)范體系和切實可行的體制機制。為達致此目的，《建構(gòu)論》有力地論證了我國公民監(jiān)督權(quán)利體系與公權(quán)力監(jiān)督制約體系，即整個國家法治監(jiān)督體系的兩大核心子體系，以及兩者之間的一體并存、良性互動的耦合關(guān)系。筆者堅信，該成果對于推進我國法治監(jiān)督體系的建構(gòu)完善，必將產(chǎn)生重要的理論影響和參考價值。

作為迄今為止國內(nèi)第一部系統(tǒng)研究公民監(jiān)督權(quán)法制構(gòu)建的學術(shù)著作，《建構(gòu)論》并非完美無缺，但是，這一開拓性的研究成果卻非常令人鼓舞，值得鄭重推薦。筆者熱切地期盼作者進一步深入研究下去，也期待我國學術(shù)界和實務(wù)界同仁能夠齊心協(xié)力，參與到這一關(guān)乎中國法治發(fā)展進程的重要課題的探討之中，為法治中國的早日建成貢獻我們的智識和力量。