黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革的十大行政法課題

程 琥

黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革為行政法學(xué)理論研究與法治政府建設(shè)實踐帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我們要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，結(jié)合黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革的十大行政法課題，重新審視并大膽革新傳統(tǒng)的行政組織、行政行為、行政監(jiān)督、行政救濟(jì)等行政法學(xué)理論，構(gòu)建中國特色行政法學(xué)理論體系，為實現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)提供堅實的理論支持。

一、 行政組織理論革新與行政組織再造

黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的一項重要舉措。習(xí)近平總書記指出：“這次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，對在新時代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、提高黨和政府效能進(jìn)行了深入思考，著力點就是要對加強(qiáng)黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)作出制度設(shè)計和安排，對一些領(lǐng)域設(shè)置過細(xì)、職能交叉重疊的黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，一些黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)就設(shè)在政府部門，打破所謂的黨政界限，同一件事情弄到一塊去干，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力，理順黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系，建立健全黨中央對重大工作的決策協(xié)調(diào)機(jī)制?！?1)習(xí)近平：《論堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，中央文獻(xiàn)出版社2019年版，第231頁。黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革對行政組織理論產(chǎn)生重要影響。行政組織是依法享有行政職權(quán)，能以自己名義實施行政活動，并能夠獨立承擔(dān)行政責(zé)任的行政主體。作為行政組織應(yīng)當(dāng)具備法定的資格要件和組織要件，設(shè)立行政組織應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)法定的基本原則。職權(quán)法定原則體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是由憲法和組織法規(guī)定、授予，并由法律明確界定的職權(quán)，通過法定程序“授予”行政機(jī)關(guān)的基本要求。(2)參見應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，載《中國法學(xué)》2013年第2期。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)滿足職權(quán)法定的原則要求。

黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革是中國特色的組織形式和創(chuàng)新體制，具有豐富理論內(nèi)涵和重要實踐價值。黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立是由于工作需要將職能(職責(zé))相近的黨政機(jī)構(gòu)，整合成一個具有獨立法律人格的機(jī)構(gòu)。黨政合設(shè)主要有兩種情形：一是黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦公室或秘書組設(shè)在相關(guān)行政機(jī)關(guān)，比如中央全面依法治國委員會辦公室設(shè)在司法部，中央審計委員會辦公室設(shè)在審計署，中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書組設(shè)在教育部，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部；二是行政機(jī)構(gòu)并入黨的機(jī)構(gòu)，并入后的行政機(jī)構(gòu)與黨的機(jī)構(gòu)完全合為一體，為了行政管理需要，在黨的機(jī)構(gòu)保留或加掛該行政機(jī)構(gòu)的牌子，并由一名黨的機(jī)構(gòu)的副職領(lǐng)導(dǎo)兼任該行政機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人。從此次機(jī)構(gòu)改革來看，“黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立的只是涉及黨的組織、意識形態(tài)、民族宗教事務(wù)等中心工作，黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)置只是少數(shù)，不是一種常態(tài)，整體上黨政機(jī)構(gòu)是分開設(shè)置的”。(3)金國坤：《黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，載《行政法學(xué)研究》2018年第5期。目前黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)主要涉及黨的組織、意識形態(tài)、民族宗教僑務(wù)事務(wù)等中心工作，目的在于加強(qiáng)黨中央職能部門的統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，突出核心職能、整合相近職能、充實協(xié)調(diào)職能，調(diào)整黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。比如，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案規(guī)定，將國家公務(wù)員局并入中央組織部，不再保留單設(shè)的國家公務(wù)員局，對外保留國家公務(wù)員局牌子，由中央組織部承擔(dān)公務(wù)員管理方面的主要職責(zé)；將原國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署(國家版權(quán)局)牌子，由中央宣傳部承擔(dān)新聞出版管理方面的主要職責(zé)；將原國家新聞出版廣電總局的電影管理職責(zé)劃入中宣部，中央宣傳部對外加掛國家電影局牌子，由中央宣傳部承擔(dān)電影管理方面的主要職責(zé)；將國家宗教事務(wù)局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，中央統(tǒng)戰(zhàn)部對外保留國家宗教事務(wù)局牌子，由中央統(tǒng)戰(zhàn)部承擔(dān)宗教事務(wù)管理方面的主要職責(zé)；將國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，中央統(tǒng)戰(zhàn)部對外保留國務(wù)院僑務(wù)辦公室牌子，由中央統(tǒng)戰(zhàn)部承擔(dān)僑務(wù)方面的主要職責(zé)。黨政機(jī)構(gòu)合署辦公，是兩個或者兩個以上黨政機(jī)構(gòu)，因職能(職責(zé))相近而整合在一起，對外保留現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的牌子，對內(nèi)實行一套管理制度，在一套班子的具體組織領(lǐng)導(dǎo)下，履行現(xiàn)有的各項職能。盡管黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公都是采用“工作需要、職能(職責(zé))相近”標(biāo)準(zhǔn)，二者還存在較明顯差異。黨政合設(shè)是將兩個或兩個以上獨立機(jī)構(gòu)整合為一個機(jī)構(gòu)，或?qū)⒁粋€機(jī)構(gòu)并入另一機(jī)構(gòu)，原機(jī)構(gòu)職責(zé)為新機(jī)構(gòu)所承繼，原機(jī)構(gòu)不再是法律上獨立實體機(jī)構(gòu)，也不再具有機(jī)關(guān)法人資格。合署辦公作為機(jī)構(gòu)改革的重要方式，合署后的兩個機(jī)構(gòu)在職能、人員、編制上仍保持相對獨立性，是法律上獨立實體機(jī)構(gòu)，具有獨立法人資格，仍可以原機(jī)構(gòu)名義實施相應(yīng)活動。因此，“相對于黨政機(jī)構(gòu)合并，加掛行政機(jī)關(guān)的牌子，合署辦公則從實質(zhì)上保證了行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)履行職責(zé)，既避免了交叉重復(fù)，又明確了法律責(zé)任的主體”。(4)前引③，金國坤文。在地方機(jī)構(gòu)改革中，由于省市縣三級黨政機(jī)構(gòu)職能差異較大，往往越到基層越有必要加大黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署的改革力度，特別是在區(qū)縣級要加大統(tǒng)籌力度，將職能相近、職責(zé)交叉、職責(zé)碎片化、職能重疊的黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署，最大限度實現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡。(5)參見國家行政學(xué)院決策咨詢項目組：《廣東省推進(jìn)地方黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立及合署辦公的實踐與建議》，載《行政改革內(nèi)參》2018年第6期。地方具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置要從實際出發(fā)，除涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的黨政機(jī)構(gòu)職能外，其他機(jī)構(gòu)職能可以不一一對應(yīng)。

黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革對行政組織理論的影響主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)行政主體理論已難以適應(yīng)黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)的設(shè)置要求，迫切需要行政組織再造和行政組織理論革新。應(yīng)當(dāng)說，黨政合署辦公模式對行政組織理論并未產(chǎn)生實質(zhì)影響，合署后的行政機(jī)構(gòu)仍然具有行政主體資格。黨政合并設(shè)立模式對傳統(tǒng)行政組織理論將產(chǎn)生重要影響，不論是將行政管理職責(zé)劃入黨的機(jī)構(gòu)或者將行政機(jī)構(gòu)并入黨的機(jī)構(gòu)，不再保留原行政機(jī)構(gòu)，都關(guān)系到行政組織再造。比如，將政府系統(tǒng)的原新聞出版廣電部門的新聞出版、電影管理職責(zé)劃入黨的宣傳部門，由黨的宣傳部門承擔(dān)新聞出版和電影工作管理的主要職責(zé)，對外加掛新聞出版局(版權(quán)局)、電影局牌子。由于黨的宣傳部門屬于黨的工作機(jī)關(guān)，不屬于行政組織，黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)后履行行政管理職責(zé)時，是否需要滿足相關(guān)行政組織應(yīng)當(dāng)具備的法律資格要件和組織要件，如何處理好加掛或者保留牌子的行政機(jī)構(gòu)與黨的機(jī)構(gòu)的關(guān)系，是以保留或者加掛牌子的行政機(jī)構(gòu)身份還是黨的機(jī)構(gòu)的身份行使行政管理職權(quán)，是依據(jù)法律法規(guī)還是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，直接關(guān)系到行政主體資格的認(rèn)定，這些需要做好制度上的安排和銜接。黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署是對行政組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)置、人員編制的融合再造，需要行政組織理論進(jìn)行回應(yīng)。長期以來，行政組織理論研究相對薄弱，與行政體制改革脫節(jié)，滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化實踐。為適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革需要，行政組織理論應(yīng)當(dāng)進(jìn)行創(chuàng)新變革。一是實現(xiàn)從傳統(tǒng)行政主體理論向黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革背景下的公法人理論轉(zhuǎn)變。行使行政職權(quán)的組織不限于行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織，可以探索把黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作為公法人，具有公法人主體資格，可以依法行使行政職權(quán)，接受行政監(jiān)督。二是制定《機(jī)構(gòu)編制法》。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，用法治思維和法治方式維護(hù)機(jī)構(gòu)編制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，切實把機(jī)構(gòu)編制工作納入法治化軌道?！吨袊伯a(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》第11條第2款規(guī)定：“統(tǒng)籌黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)。黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實行合并設(shè)立或者合署辦公。”在黨內(nèi)法規(guī)就黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署作出規(guī)定的情況下，行政組織立法應(yīng)及時加以規(guī)定，以讓重大改革于法有據(jù)。改革開放以來，我國先后進(jìn)行了8次集中的行政體制和政府機(jī)構(gòu)改革，不斷加強(qiáng)政府自身建設(shè)，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉妹黠@成效，機(jī)構(gòu)編制法定化要求越來越高。三是修改完善《中華人民共和國國務(wù)院組織法》，制定省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織法、市人民政府組織法、縣人民政府組織法、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府組織法，構(gòu)建系統(tǒng)完備的行政組織法體系。四是行政組織立法要注重實現(xiàn)機(jī)構(gòu)關(guān)系法定化，著重規(guī)范黨政關(guān)系、中央與地方關(guān)系、政府與市場關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系、政府與社會關(guān)系。五是行政組織立法要實現(xiàn)規(guī)范公權(quán)力與保障私權(quán)利并重，明確行政權(quán)力的組織架構(gòu)和活動原則，為行政權(quán)力設(shè)定邊界，建立健全行政監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制，更好地規(guī)范行政權(quán)力，保障公民權(quán)利。

二、 黨政職責(zé)分工和職能調(diào)整

行政職能是執(zhí)行行政權(quán)力的過程和效能，職能設(shè)置是設(shè)立行政組織的必要條件之一，任何一個行政組織的設(shè)立都離不開行政職能的設(shè)定。行政職能并非一成不變，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和機(jī)構(gòu)改革，行政職能應(yīng)當(dāng)隨之調(diào)整轉(zhuǎn)變。機(jī)構(gòu)改革是行政職能的重新調(diào)整，黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革無疑對行政職能產(chǎn)生重要影響。長期以來，行政職能專業(yè)化與公共管理碎片化之間存在正相關(guān)的關(guān)系，“由公共事務(wù)職能的專業(yè)化決定組織結(jié)構(gòu)的高度分化，同時高度分化與專化的結(jié)構(gòu)和功能，往往又導(dǎo)致公共管理的碎片化”。(6)桑玉成：《推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切原則下的制度化規(guī)范化建設(shè)》，載《行政改革內(nèi)參》2019年第6期。正因為如此，20世紀(jì)90年代末，西方國家陸續(xù)進(jìn)行了以整體性政府為內(nèi)容的第二輪政府改革運動，旨在克服傳統(tǒng)行政的官僚化、部門主義及新公共管理運動所造成的“碎片化”問題。(7)參見劉峰、宋雄偉：《英國整體性政府與中國大部制改革》，載《行政改革內(nèi)參》2012年第6期。此次機(jī)構(gòu)改革體現(xiàn)了“整體性政府”的理念，將原來分設(shè)的黨政機(jī)構(gòu)的相同、類似以及關(guān)聯(lián)度高的職能進(jìn)行歸并和機(jī)構(gòu)調(diào)整，以實現(xiàn)行政職能的有效整合，最終目的在于提升治理效能，建設(shè)服務(wù)型政府，滿足社會需求。由于黨的機(jī)構(gòu)職能與行政組織職能之間存在較大差異，黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署后，黨政機(jī)構(gòu)之間的職能邊界需要厘清，尤其是當(dāng)行政機(jī)構(gòu)歸入到了黨的機(jī)構(gòu)之后，使得黨委體系不得不相應(yīng)地承擔(dān)原來屬于政府部門的相關(guān)職能，這又會產(chǎn)生一系列職能性問題。(8)參見前引⑥，桑玉成文。黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革對行政職能的影響和挑戰(zhàn)在于，“整體性政府”理念必然要求行政職能在行政系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行調(diào)整轉(zhuǎn)變，一旦把一部分行政職能從行政系統(tǒng)內(nèi)劃出，并入到黨的系統(tǒng)，如何有效發(fā)揮“整體性政府”職能，這有必要進(jìn)一步加強(qiáng)研究。為了應(yīng)對黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革對行政職能的重要影響，需要做好以下方面工作。

首先，正確界分黨政職能。正確理解和落實黨政職責(zé)分工，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制，是保證黨實施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。習(xí)近平總書記指出，“處理好黨政關(guān)系，首先要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在這個大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發(fā)點和落腳點都是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是不可分割的。不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”。(9)前引①，習(xí)近平書，第228頁。《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第2條規(guī)定，“黨的工作機(jī)關(guān)是黨實施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)，是落實黨中央和地方各級黨委決策部署，實施黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的事業(yè)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，主要包括辦公廳(室)、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)”。行政職能是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的過程和效能。為此，應(yīng)當(dāng)注意把握黨政職能的內(nèi)在聯(lián)系。實踐證明，在行政職能發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的條件下，客觀上要求黨的職能作出相應(yīng)調(diào)整。由于黨政職能存在差異，對于黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)來講，不能把二者混淆起來或者混同使用，不能以行政職能代替黨的職能，也不能以黨的職能代替行政職能。

其次，推進(jìn)黨政職能優(yōu)化協(xié)同高效。我國黨政關(guān)系經(jīng)歷了從革命戰(zhàn)爭年代的“黨政合一”到計劃經(jīng)濟(jì)時期的“以黨代政”，從改革開放初期的“黨政分開”到黨的十三屆四中全會后的“以黨統(tǒng)政”，如何實現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化一直是政治體制改革的重要議題。(10)參見沈亞平、范文宇：《黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立：實踐價值、法律隱憂與完善路徑》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2020年第4期。我國權(quán)力關(guān)系的基本格局是黨政兩套系統(tǒng)并存，并有各自的權(quán)力范圍，這種格局也容易出現(xiàn)機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題。針對當(dāng)前黨政機(jī)構(gòu)職能配置存在的矛盾和問題，要以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能。堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮等問題。

再次，完善黨政職能協(xié)調(diào)聯(lián)動的體制機(jī)制。運行高效就是運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，重點解決黨政機(jī)構(gòu)職能體系時效性問題。要履職到位、流程順暢，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提高服務(wù)群眾能力，使黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效。合設(shè)合署機(jī)構(gòu)要在理念、制度、程序上進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)履行劃入或并入的行政職能需要。在“整體性政府”理念下，當(dāng)一部分行政職能從政府系統(tǒng)劃入或者并入黨的系統(tǒng)，更要加強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，以便行政職能履行不因機(jī)構(gòu)改革受到影響。

最后，加強(qiáng)黨政職能調(diào)整的法治保障。重大改革要于法有據(jù)。推動憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)的適時制定或完善，為黨政職能調(diào)整提供明確規(guī)范依據(jù)。比如，我國憲法第89條規(guī)定：“國務(wù)院行使下列職權(quán)：……(十二)保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益?！庇捎邳h的統(tǒng)戰(zhàn)部門不屬于憲法所確定的國家機(jī)構(gòu)序列，由黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門統(tǒng)一管理僑務(wù)工作，這就涉及憲法所確定的國務(wù)院職權(quán)行使，有必要對憲法法律有關(guān)國務(wù)院僑務(wù)管理體制的規(guī)定進(jìn)行修改調(diào)整。同時，有必要在《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)中對僑務(wù)管理作出補(bǔ)充性規(guī)定，從而為黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門開展僑務(wù)管理工作提供憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。

三、 黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制

行政決策是政府工作的重要組成部分,重大決策事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。為規(guī)范重大行政決策程序，2019年4月20日，國務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》(國務(wù)院令第713號)，對決策草案的形成、合法性審查和集體討論決定、決策執(zhí)行和調(diào)整等作出規(guī)定，確保重大行政決策程序在法治軌道上運行。黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署后，黨的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制上的差異在運行中逐漸顯現(xiàn)出來。

從黨的機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制來看，《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體?！薄包h的中央和地方各級委員會在必要時召集代表會議，討論和決定需要及時解決的重大問題。”“黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。決定重要問題，要進(jìn)行表決。對于少數(shù)人的不同意見，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮?！薄吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》第20條規(guī)定：“黨的地方委員會及其常委會議事決策應(yīng)當(dāng)堅持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定，實行科學(xué)決策、民主決策、依法決策?！钡?2條第3款規(guī)定，地方委員會全體會議、常務(wù)會議可以投票方式進(jìn)行表決，“表決可以根據(jù)討論和決定事項的不同，采用舉手、無記名投票或者記名投票等方式進(jìn)行，贊成票超過應(yīng)到會黨委委員半數(shù)為通過”?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例》第34條對黨組會議的表決程序作出類似規(guī)定，“表決可以采用口頭、舉手、無記名投票或者記名投票等方式進(jìn)行，贊成票超過應(yīng)到會黨組成員半數(shù)為通過”。從上述規(guī)定看，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制實行集體負(fù)責(zé)制，決策時按照少數(shù)服從多數(shù)原則進(jìn)行。從政府的領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制來看，《中華人民共和國國務(wù)院組織法》規(guī)定：國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作。各部、各委員會實行部長、主任負(fù)責(zé)制。副部長、副主任協(xié)助部長、主任工作?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。對于政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定，行政首長在作出決定時，可以聽取其他相關(guān)人員的意見，但其具有最后決定權(quán)。行政決策實行首長負(fù)責(zé)制，行政首長代表本級政府對行政事項行使決策權(quán)。黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署后，對行政管理事項作出決策時，是由黨委會決策還是由行政辦公會決策，是根據(jù)委員會制的少數(shù)服從多數(shù)原則還是首長負(fù)責(zé)制的民主集中制程序作出，這關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和決策機(jī)制實施，還關(guān)系到?jīng)Q策效率。因此，“當(dāng)一些政府組織合并到黨的機(jī)構(gòu)之后，便需要在體制層面找到委員會制度與首長制制度的協(xié)調(diào)融合機(jī)制”。(11)前引⑥，桑玉成文。黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革后，為規(guī)范合設(shè)合署機(jī)構(gòu)重大決策程序，提高決策質(zhì)量和效率，需要做好以下方面工作。

一是堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。《重大行政決策程序暫行條例》第3條規(guī)定：“決策機(jī)關(guān)可以根據(jù)本條第一款的規(guī)定，結(jié)合職責(zé)權(quán)限和本地實際，確定決策事項目錄、標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)同級黨委同意后向社會公布，并根據(jù)實際情況調(diào)整?！钡?條規(guī)定：“重大行政決策必須堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過程。”第31條規(guī)定：“重大行政決策出臺前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級黨委請示報告。”這些對于堅持和加強(qiáng)黨對重大行政決策的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保重大行政決策的正確政治方向具有重要意義。

二是嚴(yán)格遵循重大決策程序要求。黨的十八屆四中全會提出“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，這是對健全依法決策機(jī)制主要內(nèi)容提出的明確要求?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》明確規(guī)定了五項程序的重點內(nèi)容和步驟，有助于把重大行政決策程序納入法治化軌道。合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在重大行政決策中，需要注意區(qū)分決策事項的屬性、范圍和權(quán)限，如果決策事項屬于黨內(nèi)事務(wù)，則應(yīng)當(dāng)按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的決策程序，采用口頭、舉手、無記名投票或者記名投票等方式進(jìn)行表決，并且必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則；如果決策事項屬于重大行政事項，則應(yīng)當(dāng)按照《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定的法定程序進(jìn)行。其中第30條對行政首長在行政決策中的作用作出了明確規(guī)定。根據(jù)規(guī)定：“決策草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機(jī)關(guān)常務(wù)會議或者全體會議討論。決策機(jī)關(guān)行政首長在集體討論的基礎(chǔ)上作出決定。討論決策草案，會議組成人員應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見，行政首長最后發(fā)表意見。行政首長擬作出的決定與會議組成人員多數(shù)人的意見不一致的，應(yīng)當(dāng)在會上說明理由?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，在行政決策程序中執(zhí)行首長負(fù)責(zé)制，行政決策在集體討論基礎(chǔ)上由行政首長作出決定。因此，合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在對行政事項進(jìn)行決策時，應(yīng)當(dāng)按照行政決策程序，實行首長負(fù)責(zé)制，而不是按照黨務(wù)決策實行集體決策、集體負(fù)責(zé)制。

三是切實提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策的意識和能力。合設(shè)合署機(jī)構(gòu)要把依法決策貫徹到?jīng)Q策全過程，在確定議題、研擬方案、協(xié)商協(xié)調(diào)、聽取意見、論證評估、審議決定、貫徹執(zhí)行、調(diào)整糾錯等各個環(huán)節(jié)都要做到依法辦事，又要堅持把行政決策和黨務(wù)決策區(qū)分開來，不能以黨務(wù)決策程序代替行政決策程序，從而達(dá)到規(guī)避法定行政決策程序的目的，也不能違反民主集中制原則以行政決策程序代替黨務(wù)決策程序，違反議事規(guī)則，個人或者少數(shù)人決定重大問題，或故意規(guī)避集中決策，決定重大事項、重要干部任免、重要項目安排和大額資金使用。實踐中，合設(shè)合署機(jī)構(gòu)的行政首長在處理行政事務(wù)時，如果行使最終決策權(quán)，則會違反黨組工作條例。(12)參見陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動的合法化水平》，載《法學(xué)評論》2019年第3期。因行政決策機(jī)制不同，導(dǎo)致黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署后的行政首長被問責(zé)問題，這就需要推動行政決策與黨務(wù)決策機(jī)制的銜接。

四是建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。黨的十八屆四中全會指出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。”《重大行政決策程序暫行條例》第38條規(guī)定：“決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任，實行終身責(zé)任追究，對決策機(jī)關(guān)行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法追究責(zé)任?！币晟曝?zé)任追究配套制度，實行決策績效評估機(jī)制，科學(xué)判斷決策失誤；建立決策案卷制度，準(zhǔn)確識別責(zé)任歸屬；完善決策過錯認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究啟動機(jī)制，提高責(zé)任追究制度的可操作性。

四、 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律

行政立法是行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。(13)參見羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2000年版，第123頁。立法法對行政法規(guī)、行政規(guī)章的立法程序作出規(guī)定。除行政立法之外，國務(wù)院部門、地方人民政府及其部門在法律、行政法規(guī)、規(guī)章或者上級規(guī)范性文件對某一方面的行政工作尚未作出明確規(guī)定，或者雖有規(guī)定但規(guī)定不具體、不便操作，以及法律、行政法規(guī)、規(guī)章或者上級規(guī)范性文件授權(quán)制定規(guī)范性文件時可以制定規(guī)范性文件。(14)參見程琥：《新〈行政訴訟法〉中規(guī)范性文件附帶審查制度研究》，載《法律適用》2015年第7期?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條第1款規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度?！秉h政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革對行政立法產(chǎn)生重要影響，有一些疑難問題亟待研究解決。比如，立法法并未將黨的機(jī)構(gòu)納入立法主體范圍，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)是否具有法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)；行政管理事務(wù)能否納入黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定事項范圍；合設(shè)合署機(jī)構(gòu)制定的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件不符合上位法規(guī)定，國務(wù)院或者上級政府是否可以依據(jù)立法法規(guī)定的權(quán)限和程序，改變或者撤銷合設(shè)合署機(jī)構(gòu)制定的不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，這些都需要在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和立法法的制度框架下做好銜接?？傮w而言，黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革需要做好以下方面研究。

一是正確處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出：“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的?！?15)前引①，習(xí)近平書，第45頁。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系都屬于中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。因此，“無論是黨章、黨內(nèi)法規(guī)或者是國家憲法法律，都是黨的路線方針政策的規(guī)范化、制度化和具體化，體現(xiàn)了黨的意志和人民意愿的統(tǒng)一”。(16)王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題》，載《中國高校社會科學(xué)》2013年第2期。同時，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律存在著較明顯差別：在內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)主要處理黨內(nèi)事務(wù)，國家法律處理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)；在適用對象上，黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員干部具有普遍拘束力，國家法律在國家領(lǐng)土范圍內(nèi)具有普遍約束力，自然人、法人和非法人組織都應(yīng)當(dāng)一體遵行；在效力類型上，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度，國家法律主要包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章，除此之外，還包括軍事法規(guī)和軍事規(guī)章，條約和協(xié)定等一些特殊類型；在責(zé)任追究上，違反黨內(nèi)法規(guī)要承擔(dān)黨內(nèi)責(zé)任，黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，違反國家法律則由專門機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定并追責(zé)。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在制定規(guī)范性文件時，既要認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在本質(zhì)上的一致性，要注重黨內(nèi)法規(guī)與國家的銜接協(xié)調(diào)，不能把二者完全割裂開來、對立起來，又要認(rèn)識到二者之間存在的差異，不應(yīng)相互混同、相互替代，不能把本應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的領(lǐng)域和事項僅以制定法律來調(diào)整，也不能把本應(yīng)由法律調(diào)整的領(lǐng)域和事項僅以制定黨內(nèi)法規(guī)來調(diào)整。

二是確保黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一正確實施。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，這既是《中國共產(chǎn)黨章程》的明確規(guī)定，也是《中華人民共和國憲法》的基本要求。習(xí)近平總書記指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！?17)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第142頁。因此，“黨必須在憲法框架下開展黨的工作，包括制定和實施黨章以及黨內(nèi)的各項規(guī)范性文件”。(18)韓大元：《論黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動原則》，載《法學(xué)評論》2018年第5期。實踐中，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)制定的黨內(nèi)法規(guī)同國家法律相一致，主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)同國家法律的禁止性規(guī)范相沖突，即法律的強(qiáng)制性要求不能被免除：對于法律所禁止負(fù)擔(dān)的義務(wù)，組織對其成員不能強(qiáng)制施加；對于法律所規(guī)定的必須履行的義務(wù)，組織不能免除；對于法律規(guī)定必須享有的權(quán)利，組織不能剝奪。(19)參見王若磊：《依法執(zhí)政的關(guān)鍵是處理好黨規(guī)與國法的關(guān)系》，載《祖國》2015年第19期。這些有助于合設(shè)合署機(jī)構(gòu)從根本上避免或減少無權(quán)制定、越權(quán)制定、重復(fù)制定黨內(nèi)法規(guī)性文件等現(xiàn)象，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。為確保黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一正確實施，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在立法中有必要堅持法律優(yōu)位原則和法律保留原則。法律優(yōu)位原則要求黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)與全國人大及其常委會制定的法律保持一致，不得抵觸。法律保留原則是指對于一些必須由法律作出規(guī)定的事項，其他規(guī)范均無權(quán)作出規(guī)定。立法法第8條規(guī)定，下列事項只能制定法律：國家主權(quán)的事項；各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；犯罪和刑罰；對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；對非國有財產(chǎn)的征收；民事基本制度；基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外資的基本制度；訴訟和仲裁制度；必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。對于上述法律保留事項，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)不應(yīng)在規(guī)范性文件中作出規(guī)定。

三是促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)。習(xí)近平總書記指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力?！?20)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》(第2卷)，外文出版社2017年版，第119頁。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確制定黨內(nèi)法規(guī)或者國家法律的各自不同情形和要求，確保準(zhǔn)確判斷需要調(diào)整規(guī)范事項是制定黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律。鑒于合設(shè)合署機(jī)構(gòu)具有黨政機(jī)構(gòu)的雙重身份，不應(yīng)將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相混同。對于應(yīng)當(dāng)制定國家法律的情形，合設(shè)合署機(jī)構(gòu)不應(yīng)以黨內(nèi)法規(guī)的形式對公民、法人或者其他組織作出權(quán)利義務(wù)規(guī)定，特別是不應(yīng)把行政許可、行政登記、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政法律措施規(guī)定在黨內(nèi)法規(guī)中。只要作出這種規(guī)定，一旦公民、法人或者其他組織違反黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，就可能會受到行政許可、行政登記、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政行為的不利影響，卻無法通過法律程序?qū)で缶葷?jì)。因此，有必要通過建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查機(jī)制，來加強(qiáng)合法性合規(guī)性審查。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第32條規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)同憲法和法律不一致的，由中央予以責(zé)令改正或者撤銷。2019年8月30日中共中央政治局會議修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第11條關(guān)于合法合規(guī)性審查規(guī)定中，明確要求審查機(jī)關(guān)對符合審查要求的報備黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)予以登記，從包括是否同憲法和法律相一致，是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突，是否符合制定權(quán)限和程序，是否落實精簡文件、改進(jìn)文風(fēng)要求等方面進(jìn)行審查。第19條明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在違反憲法和法律等情形之一，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予備案通過，并要求報備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正。當(dāng)然，合設(shè)合署機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)所制定的規(guī)范性文件屬性采取不同的備案程序，如果制定的是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查程序報備；如果制定的是國家法律和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照國家法律和規(guī)范性文件的備案審查程序報備。在對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查中，審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)合設(shè)合署機(jī)構(gòu)以黨內(nèi)法規(guī)形式對本應(yīng)由國家法律調(diào)整事項作出規(guī)定的，并試圖以此規(guī)避法律監(jiān)督的，對審查發(fā)現(xiàn)的問題，可以發(fā)函要求報備機(jī)關(guān)糾正，也可以由報備機(jī)關(guān)主動糾正。糾正可以采用修改原文件、印發(fā)補(bǔ)充文件等方式。報備機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到糾正要求后30日內(nèi)報告相關(guān)處理情況，對復(fù)雜敏感、容易產(chǎn)生不利影響的事項，應(yīng)當(dāng)及時會同有關(guān)方面采取有效措施妥善處理。糾正后的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件符合要求的，審查機(jī)關(guān)按程序予以備案通過。報備機(jī)關(guān)未在規(guī)定時限內(nèi)糾正問題或者報告有關(guān)糾正措施，且無正當(dāng)理由的，審查機(jī)關(guān)可以作出撤銷相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定。

四是加強(qiáng)規(guī)范性文件附帶審查。行政訴訟法第53條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！睂嵺`中，合設(shè)合署機(jī)構(gòu)依據(jù)國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門，以及列入黨的機(jī)構(gòu)序列的合設(shè)合署機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件向公民、法人或者其他組織實施行政行為，公民、法人或者其他組織對行政行為不服提起行政訴訟時，可以一并請求法院對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這里的規(guī)范性文件是指規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件，不包括黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。一般情況下，行政規(guī)范性文件在遵循《立法法》規(guī)定的前提下，可以對公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)作出規(guī)定。實踐中，列入黨的機(jī)構(gòu)序列的合設(shè)合署機(jī)構(gòu)制定的對公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實際影響的規(guī)范性文件，合設(shè)合署機(jī)構(gòu)據(jù)此作出行政行為的，可以認(rèn)定該規(guī)范性文件為行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)接受行政監(jiān)督和行政訴訟附帶審查。

五、 黨務(wù)行為與行政行為

行政行為是行政法學(xué)體系中一個樞紐性、基礎(chǔ)性的核心概念。所謂行政行為是國家行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織和個人具有行政職權(quán)因素的行為，包括行政法律行為、準(zhǔn)行政法律行為和行政事實行為。(21)參見應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》(第3卷)，人民出版社2018年版，第772頁。傳統(tǒng)行政行為理論是以行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織為基礎(chǔ)建構(gòu)起來的，行政主體資格決定著行政行為屬性。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在開展行政事務(wù)活動時身份識別存在著一定的模糊性，容易導(dǎo)致對行政行為屬性的判斷困難。比如，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室，一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)序列。2014年8月26日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》(國發(fā)〔2014〕33號)規(guī)定：“為促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)健康有序發(fā)展，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家安全和公共利益，授權(quán)重新組建的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)全國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法?！?017年6月1日起施行的網(wǎng)絡(luò)安全法規(guī)定，“國家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作”。國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室，在履行網(wǎng)絡(luò)安全法規(guī)定的行政監(jiān)管職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)以國家網(wǎng)信辦身份開展行政管理事務(wù)；如果制定行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)以國家網(wǎng)信辦名義制定行政規(guī)范性文件，并且應(yīng)當(dāng)按照立法法規(guī)定的程序進(jìn)行；對于實施行政許可、行政備案、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政行為時，需要按照相關(guān)法律規(guī)定程序進(jìn)行，對這些行為不服，可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。應(yīng)當(dāng)說，網(wǎng)絡(luò)安全法以及國務(wù)院行政法規(guī)性文件賦予國家網(wǎng)信辦網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管執(zhí)法權(quán)，對互聯(lián)網(wǎng)實施行政監(jiān)管時，應(yīng)當(dāng)以國家網(wǎng)信辦名義進(jìn)行，其實施行為屬于行政行為，按照相關(guān)法律規(guī)定程序進(jìn)行。因此，傳統(tǒng)行政行為理論在判斷行政行為屬性時的一個重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，就是看行為的實施主體是否具備行政主體資格。一般情況下，如果具有行政主體資格，那么其對外實施的行為是行政行為；如果不是行政主體，其實施行為則不屬于行政行為，除非是行政主體委托其實施的行為。傳統(tǒng)行政行為理論面對黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革實踐，遇到的一個難題是，鑒于合設(shè)合署機(jī)構(gòu)具有黨的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)兩種身份，如果以黨的機(jī)構(gòu)名義行使行政監(jiān)管職權(quán)，可否認(rèn)定其實施行為屬于行政行為?？傮w而言，對于合設(shè)合署機(jī)構(gòu)對外實施行為，凡屬于履行法律法規(guī)規(guī)章賦予行政機(jī)關(guān)職權(quán)時，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)構(gòu)名義進(jìn)行，其實施行為屬于行政行為；凡屬于履行黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)以黨的機(jī)構(gòu)名義進(jìn)行，其實施行為屬于黨務(wù)行為。如果合設(shè)合署機(jī)構(gòu)以黨的機(jī)構(gòu)名義對外行使行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)視為行政行為。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在行使職權(quán)中應(yīng)當(dāng)遵循合法性原則要求，需要做好以下方面工作。

其一，執(zhí)法主體合法。換言之，行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)適格。比如，《出版管理條例》第6條規(guī)定：“國務(wù)院出版行政主管部門負(fù)責(zé)全國的出版活動的監(jiān)督管理工作?！睆纳鲜鲆?guī)定看，依法履行出版監(jiān)管職責(zé)的行政主體是國務(wù)院出版行政主管部門和縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)出版管理的部門，黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署后，出版管理職責(zé)劃入黨的宣傳部門，盡管對外保留版權(quán)局的牌子，但是版權(quán)局畢竟就是一個牌子，不是獨立的行政機(jī)構(gòu)，并沒有相應(yīng)的“三定方案”，不屬于法律意義上的行政主體。一旦遇到版權(quán)執(zhí)法事項，盡管仍然可以版權(quán)局的名義執(zhí)法，但是具體執(zhí)法工作需要由黨的機(jī)構(gòu)的工作人員去完成。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前行政執(zhí)法專業(yè)化要求越來越高，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)要完成專業(yè)化執(zhí)法任務(wù)，這對于黨的機(jī)構(gòu)長期從事黨務(wù)工作的人員而言，毫無疑問挑戰(zhàn)很大。因此，配齊配強(qiáng)黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)執(zhí)法力量，提高合設(shè)合署機(jī)構(gòu)工作人員用法治思維和法治方式開展工作能力，加大行政執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，充分發(fā)揮法律顧問和公職律師作用，這都是合設(shè)合署機(jī)構(gòu)需要面對課題。

其二，執(zhí)法權(quán)限合法。行政執(zhí)法主體必須在其權(quán)限范圍內(nèi)執(zhí)法，不能超越職權(quán)。比如，黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署后，黨的機(jī)構(gòu)在管理新聞出版、電影、宗教、僑務(wù)行政事務(wù)等過程中，其職責(zé)權(quán)限以及權(quán)力邊界需要在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律中予以明確。總體而言，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在對社會事務(wù)行使行政管理權(quán)時，鑒于這種行政管理權(quán)的社會屬性和法律屬性，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律履行監(jiān)管職責(zé)。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在管理行政事務(wù)中，在行使行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政權(quán)時，相關(guān)行政行為應(yīng)當(dāng)符合行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政處罰法等法律規(guī)定。并且，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)可以依法對相關(guān)行政事務(wù)行使行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等法定職權(quán)。比如，《宗教事務(wù)條例》第74條規(guī)定：“假冒宗教教職人員進(jìn)行宗教活動或者騙取錢財?shù)冗`法活動的，由宗教事務(wù)部門責(zé)令停止活動；有違法所得、非法財物的，沒收違法所得和非法財物，并處1萬元以下的罰款；有違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”宗教事務(wù)部門并入黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門后，對于《宗教事務(wù)條例》規(guī)定的宗教事務(wù)部門應(yīng)當(dāng)履行的行政監(jiān)管職責(zé)，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)有權(quán)依據(jù)《宗教事務(wù)條例》規(guī)定，以對外保留的行政機(jī)構(gòu)名義行使行政監(jiān)管權(quán)力。

其三，執(zhí)法依據(jù)合法。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定依據(jù)、程序、發(fā)布、適用范圍和約束力等方面存在差異，二者不應(yīng)混同適用或者相互替代。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等屬于重要的行政法淵源，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在行政管理中應(yīng)當(dāng)主動適用法律，以及與之相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。

其四，執(zhí)法程序合法。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在行使行政職權(quán)、履行行政管理職責(zé)時應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循國家法律規(guī)定的執(zhí)法程序，按照法定的方式、順序和手續(xù)執(zhí)法。

其五，執(zhí)法合理適當(dāng)。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作出的行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)符合法律的內(nèi)在價值和基本精神，依法公正行使自由裁量權(quán)，做到客觀、公正、適當(dāng)，避免行政行為明顯不當(dāng)。

六、 法定程序和正當(dāng)程序

對于黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)來講，依法行政不僅要求其作出的行政行為在內(nèi)容上合法，而且要求在程序上也要合法?！靶姓绦蚴切姓袨樗?jīng)歷的順序、步驟和時限以及所采取的方式?！?22)程琥：《必須重視行政程序法治》，載《學(xué)習(xí)時報》2016年1月14日。制定行政程序法是世界上法治國家的基本做法。目前除2019年4月國務(wù)院發(fā)布《重大行政決策程序暫行條例》外，我國并沒有制定統(tǒng)一的行政程序法典，行政程序性規(guī)定大多散見于一些法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件之中。在2008年湖南省政府率先在全國制發(fā)《湖南省行政程序規(guī)定》后，山東、寧夏、汕頭、西安等省、自治區(qū)、市政府相繼出臺地方行政程序規(guī)定。由于行政程序法律制度并不完善，實踐中程序違法占行政行為違法較大比重。與欠缺行政程序法典相比，黨內(nèi)法規(guī)對議事決策程序作出較多規(guī)定。由于會議議事決策程序與行政程序存在較大差異，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在處理行政事務(wù)時，通過什么程序、滿足什么條件作出決定或不作出決定，目前缺乏具體明確的程序性規(guī)范，這對于合設(shè)合署機(jī)構(gòu)履行行政管理職責(zé)會產(chǎn)生不利影響。因此，“從行為的角度來說，黨政合署(并)后導(dǎo)致的只是行使主體的形式變化，原有的行政管理職權(quán)并未隨著組織的消滅而滅失，這就要求行政職權(quán)的行使必須遵循相應(yīng)的程序性規(guī)范”。(23)王歡：《論黨政合署在行政法中的融入》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2019年第3期。合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在作出對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行政行為時，應(yīng)當(dāng)遵循的行政程序需要明確?？傮w而言，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作出行政行為時應(yīng)遵行法定程序和正當(dāng)程序的基本要求。

法定程序是黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作出行政行為時應(yīng)當(dāng)遵循的基本程序要求。從法定程序來講，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在處理行政事務(wù)，履行行政職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)遵循法定程序要求包括：一是時限要求。時限是行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)的時間期限要求。比如，行政許可法第42條規(guī)定，除可以當(dāng)場作出行政許可決定的外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請人。但是，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政復(fù)議法第31條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日。行政強(qiáng)制法第20條第2款規(guī)定，實施限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不得超過法定期限。實施行政強(qiáng)制措施的目的已經(jīng)達(dá)到或者條件已經(jīng)消失，應(yīng)當(dāng)立即解除。其他一些法律、法規(guī)、規(guī)章也對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的時限作出明確規(guī)定。對于黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)來講，應(yīng)當(dāng)清楚履行職責(zé)的相關(guān)時限規(guī)定，并按照時限規(guī)定及時履行職責(zé)，如果沒有履行批準(zhǔn)程序或者有其他正當(dāng)理由超出規(guī)定時限的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政程序違法。二是順序要求。行政機(jī)關(guān)作出行政行為有先后順序和步驟，且環(huán)環(huán)相扣，如果前一個步驟缺失或沒有完成就進(jìn)行下一個步驟，就屬于顛倒順序步驟，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為程序違法。比如，在重大行政決策程序中，《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，重大行政決策應(yīng)當(dāng)履行決策啟動、公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定、決策公布等程序。實踐中，如果顛倒決策程序的先后順序，屬于決策程序違法。比如，在行政處罰程序中，行政處罰法對一般程序規(guī)定了調(diào)查取證、告知、聽取陳述申辯、集體討論決定、法制審核、送達(dá)行政處罰決定書等程序。如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出行政處罰決定，再回去調(diào)查取證，告知和聽取陳述申辯，這屬于顛倒行政處罰程序的先后順序，屬于處罰程序違法。對于黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)來講，由于行政程序與黨務(wù)程序存在較大差異，在處理行政事務(wù)時應(yīng)當(dāng)遵循行政程序的先后順序要求，遺漏程序的某個環(huán)節(jié)或者顛倒程序的先后次序，都可能導(dǎo)致程序違法。三是方式要求。行政機(jī)關(guān)采取何種方式行使行政職權(quán)直接影響行政行為的合法性。我國一些法律法規(guī)對于行政機(jī)關(guān)作出行政決定的送達(dá)方式作出了規(guī)定。比如，行政處罰法第40條規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。民事訴訟法規(guī)定的送達(dá)方式包括直接送達(dá)、郵寄送達(dá)、委托送達(dá)、留置送達(dá)、公告送達(dá)等。合設(shè)合署機(jī)構(gòu)送達(dá)行政決定，除了能夠當(dāng)場直接送達(dá)的以外，一般可以按照郵寄送達(dá)、委托送達(dá)、留置送達(dá)、公告送達(dá)等方式送達(dá)，如果一開始就選擇公告送達(dá)，則屬于送達(dá)方式不合法，導(dǎo)致行政程序違法。四是形式要求。一些法律法規(guī)對行政機(jī)關(guān)作出行政行為的形式有明確規(guī)定。比如，行政許可法第29條第3款規(guī)定，行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。第34條第2款規(guī)定，申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出書面的行政許可決定。行政強(qiáng)制法第21條規(guī)定，違法行為涉嫌犯罪應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將查封、扣押、凍結(jié)的財物一并移送，并書面告知當(dāng)事人。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在行使行政職權(quán)時應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的形式作出行政行為，否則就會導(dǎo)致行政程序違法。

正當(dāng)程序是黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作出行政行為時應(yīng)當(dāng)遵循的重要程序要求。傳統(tǒng)行政法主要關(guān)注法定程序，而對于正當(dāng)程序研究較為匱乏。與英美國家關(guān)注“程序正義”和“正當(dāng)法律程序”相比，我國語境中的正當(dāng)程序則是相對法定程序的一個概念。法定程序是法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性規(guī)定的程序，正當(dāng)程序是在沒有上述法律程序規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照公平正義、公序良俗和行政規(guī)律等基本要求來規(guī)制行政程序。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在開展行政事務(wù)時，由于其具有黨的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的雙重身份，這就要求其應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法定程序，在缺乏法定程序情況下應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序，其中包括黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的程序。因此，傳統(tǒng)行政程序理論應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革需求，加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的正當(dāng)程序研究，推動法定程序與正當(dāng)程序的銜接和協(xié)調(diào)。由于合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實執(zhí)法中有兩套程序可供選擇，如果缺乏強(qiáng)有力的程序性監(jiān)督機(jī)制，法律法規(guī)規(guī)定的行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督程序可能會被規(guī)避，選擇性適用程序?qū)蔀楹显O(shè)合署機(jī)構(gòu)面臨的重要挑戰(zhàn)。如果合設(shè)合署機(jī)構(gòu)可以任意規(guī)避應(yīng)當(dāng)適用的法定程序和正當(dāng)程序，并且即便出現(xiàn)選擇性適用程序情形卻得不到有效監(jiān)督糾正，這顯然與依規(guī)治黨和依法治國的要求相悖。傳統(tǒng)行政程序理論應(yīng)當(dāng)從法定程序向法定程序和正當(dāng)程序并重的視角出發(fā)，進(jìn)一步推動行政程序與黨務(wù)程序的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建明確的行政程序和黨務(wù)程序適用范圍、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。對于黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)來講，正當(dāng)程序要求主要體現(xiàn)在以下方面：一是相對合理的期限要求。目前很多法律法規(guī)對于行政機(jī)關(guān)作出行政行為規(guī)定了明確期限，實踐中仍有一些行政行為或者履行職責(zé)并沒有期限規(guī)定。作為黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在行使行政職權(quán)時，由于缺乏明確期限規(guī)定，是不是就意味著行使職權(quán)或者履行職責(zé)就可以久拖不決。事實上，對于合設(shè)合署機(jī)構(gòu)而言，即便法律法規(guī)缺乏明確期限規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)按照正當(dāng)程序要求，在合理期限內(nèi)行使職權(quán)履行職責(zé)。實踐中這個合理期限一般把握在2個月時間。二是正當(dāng)合理程序權(quán)利。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在行使行政職權(quán)時應(yīng)當(dāng)保障相對人正當(dāng)合理程序權(quán)利，比如合設(shè)合署機(jī)構(gòu)的告知義務(wù)和聽取陳述申辯的義務(wù)，這對于相對人來講就是正當(dāng)合理程序權(quán)利。如果合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在處理行政事務(wù)時，對于涉及相對人權(quán)利的事項未進(jìn)行告知和聽取陳述申辯，侵害相對人正當(dāng)權(quán)益的，那么就違反正當(dāng)程序。三是避免明顯不當(dāng)程序義務(wù)。明顯不當(dāng)就是作為正常人明顯能感受到不公平、不公正。在缺乏法定程序情況下，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)賦予相對人的程序義務(wù)應(yīng)當(dāng)符合比例原則要求。合設(shè)合署機(jī)構(gòu)賦予相對人的程序義務(wù)應(yīng)兼顧治理目標(biāo)的實現(xiàn)和保護(hù)相對人權(quán)益，如果治理目標(biāo)的實現(xiàn)可能對相對人權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者有適當(dāng)?shù)谋壤：显O(shè)合署機(jī)構(gòu)在行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等行政權(quán)力時應(yīng)當(dāng)避免賦予相對人明顯不當(dāng)程序義務(wù)。

七、 黨務(wù)公開與政府信息公開

政府信息是行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。2019年4月15日，國務(wù)院正式對外公布了新修訂的《政府信息公開條例》，這是原條例實施11年來的首次修訂，新修訂條例確立了以公開為常態(tài)、以不公開為例外的原則，在實體和程序上均作出一些重大創(chuàng)新和修改。(24)參見程琥：《新條例實施后政府信息公開行政訴訟若干問題探討》，載《行政法學(xué)研究》2019年第4期。政府信息公開包括主動公開和依申請公開兩種方式。在機(jī)構(gòu)改革前，國家公務(wù)員局、國家新聞出版廣電總局、國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室等都屬于政府信息公開主體，應(yīng)當(dāng)按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，及時主動或依申請公開政府信息。黨的工作機(jī)關(guān)不屬于政府信息公開主體，黨政聯(lián)合發(fā)文一般也不屬于應(yīng)當(dāng)公開的政府信息。黨務(wù)公開是黨的組織將其實施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)，按規(guī)定在黨內(nèi)或者向黨外公開。2017年12月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》，對加強(qiáng)和規(guī)范黨的中央組織、地方組織、基層組織，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)以及其他黨的組織黨務(wù)公開工作作出規(guī)定。合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的信息，是政府信息還是黨務(wù)信息，是按照《政府信息公開條例》還是《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》的規(guī)定公開，合設(shè)合署機(jī)構(gòu)是屬于政府信息公開的適格主體還是屬于黨務(wù)公開主體，這需要加以明確。因此，政府信息公開或者黨務(wù)公開是黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)如何正確適用《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》或新修訂的《政府信息公開條例》，這是一個值得研究課題。總體而言，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)信息公開工作需要重點研究以下方面問題。

一是政府信息的界定。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息屬于政府信息。界定合設(shè)合署機(jī)構(gòu)制作或者獲取的信息是政府信息還是黨務(wù)信息，關(guān)鍵在于合設(shè)合署機(jī)構(gòu)是在履行行政管理職能還是在處理黨務(wù)過程中制作或者獲取的信息。如果是前者則是政府信息，如果是后者則是黨務(wù)信息。

二是政府信息公開主體的確定。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在履行行政管理職能過程中具有行政主體資格，應(yīng)當(dāng)屬于政府信息公開義務(wù)主體。對于機(jī)構(gòu)改革后政府信息公開義務(wù)主體的確定問題，2019年2月2日國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室在對廣東省人民政府辦公廳請示作出函復(fù)時，下發(fā)《關(guān)于機(jī)構(gòu)改革后政府信息公開申請辦理問題的解釋》(國辦公開辦函〔2019〕14號)對此專門作出規(guī)定。該解釋對于行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃轉(zhuǎn)后的政府信息公開責(zé)任劃分問題進(jìn)行明確，規(guī)定行政機(jī)關(guān)職權(quán)發(fā)生變更的，由負(fù)責(zé)行使有關(guān)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，其中第五項規(guī)定，行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃入黨的機(jī)關(guān)的，如果黨的機(jī)關(guān)對外加掛行政機(jī)關(guān)牌子，相關(guān)政府信息公開事項以行政機(jī)關(guān)名義參照上述規(guī)定辦理；如果黨的機(jī)關(guān)沒有對外加掛行政機(jī)關(guān)牌子，相關(guān)信息公開事項按照《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》辦理。應(yīng)當(dāng)說，這個解釋解決了黨政合設(shè)合署改革后的信息公開主體問題，即黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)對外保留或者加掛行政機(jī)關(guān)牌子，則由該行政機(jī)關(guān)作為政府信息公開義務(wù)主體。比如，將公務(wù)員局并入組織部，對外保留公務(wù)員局牌子，是由公務(wù)員局而不是組織部作為政府信息公開義務(wù)主體；將新聞出版管理職責(zé)劃入宣傳部，宣傳部對外加掛新聞出版局(版權(quán)局)牌子，是由新聞出版局(版權(quán)局)而不是宣傳部作為政府信息公開義務(wù)主體；將電影管理職責(zé)劃入宣傳部，對外加掛電影局牌子，是由電影局而不是宣傳部作為政府信息公開義務(wù)主體；將宗教事務(wù)局并入統(tǒng)戰(zhàn)部，對外保留宗教事務(wù)局牌子，是由宗教事務(wù)局而不是統(tǒng)戰(zhàn)部作為政府信息公開義務(wù)主體。

三是黨政聯(lián)合發(fā)文的公開。黨務(wù)信息是黨的各級組織在履行職責(zé)過程中制作、獲取形成的,以一定形式記錄、保存的信息。作為黨務(wù)信息的重要表現(xiàn)形式之一的黨政聯(lián)合發(fā)文，在形式上這些發(fā)文的紅頭和文號分別為黨委文件和黨委發(fā)文字號，標(biāo)題和發(fā)文機(jī)關(guān)署名中則包括黨委和政府?！半S著合署辦公、合并設(shè)立、歸口管理、對外加掛牌子等各種黨政深度融合型機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)，黨政聯(lián)合發(fā)文將成為這些機(jī)構(gòu)的常態(tài)化工作模式。”(25)章志遠(yuǎn)：《挑戰(zhàn)與回應(yīng)：黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化路徑初探》，載《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期。實踐中，對于黨政聯(lián)合發(fā)文,應(yīng)當(dāng)從文號和制作主體兩個方面來進(jìn)行審查確認(rèn)。如果是公文性質(zhì)的信息,即使文件抬頭含有行政機(jī)關(guān)的名稱,但文號是黨組織的,就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為屬于黨務(wù)信息。一般而言，行政機(jī)關(guān)或經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的信息的公開適用《政府信息公開條例》，黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨政聯(lián)合發(fā)文不適用《政府信息公開條例》的規(guī)定，相關(guān)信息公開事項按照《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》辦理。對于黨政聯(lián)合發(fā)文，如果主要涉及行政管理事項，且黨的組織同意公開的，可以按照《政府信息公開條例》的規(guī)定公開。

八、 黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督

黨政合設(shè)合署改革對于行政監(jiān)督制度體系產(chǎn)生了重要影響，需要及時研究應(yīng)對。我國對行政權(quán)力的監(jiān)督，主要包括外部監(jiān)督，比如黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，也包括內(nèi)部監(jiān)督，比如行政監(jiān)督、審計監(jiān)督。這些監(jiān)督方式共同構(gòu)成了對行政權(quán)力的監(jiān)督制度體系?！霸谶@次黨政機(jī)構(gòu)改革之后，一些原本屬于政府體系的部門歸并到了黨的組織體系，便產(chǎn)生了一些不可避免的關(guān)系性問題。”(26)前引⑥，桑玉成文。黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改變了行政權(quán)行使主體，將會導(dǎo)致各類行政監(jiān)督主體對黨的機(jī)關(guān)行使的這部分行政權(quán)的監(jiān)督乏力，尤其表現(xiàn)在人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督等外部監(jiān)督方面。(27)參見前引⑩，沈亞平、范文宇文。比如，政府內(nèi)部層級監(jiān)督，一般是各級政府及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部基于隸屬關(guān)系和組織關(guān)系，由上級對下級、政府對部門、行政首長對工作人員等行政主體及其行政行為進(jìn)行的監(jiān)督，是包括對行政行為、行政立法以及制度建設(shè)在內(nèi)的全方位監(jiān)督，是貫穿于行政行為事前、事中、事后的全過程監(jiān)督?！霸跈C(jī)構(gòu)合署合并之后，黨政兩套系統(tǒng)合二為一。黨政雙方的雙重管轄關(guān)系緊密相連，重合度高，雙重管轄變?yōu)樗闹毓茌?，新的機(jī)構(gòu)需要統(tǒng)一面對四個上級單位的管轄，在上下級關(guān)系上出現(xiàn)四重管轄的局面?！?28)秦前紅、陳家勛：《黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的若干問題研究》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第4期。四重管轄就意味著合設(shè)合署機(jī)構(gòu)要承載著四重監(jiān)督關(guān)系，這需要合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在工作中處理好這些監(jiān)督關(guān)系。再如，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第55條第1款規(guī)定：“地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作?！秉h政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署后，由于部分行政職責(zé)劃入黨的部門，那么政府在報告工作中是否需要對劃出的這部分行政職責(zé)向人大及其常委會報告？如果需要報告，政府部門如何獲取這部分工作情況？如果不需要報告，是否會出現(xiàn)人大及其常委會部分監(jiān)督權(quán)的盲區(qū)？另外，各級人民代表大會在開會期間可以對政府及其部門進(jìn)行質(zhì)詢監(jiān)督，在黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署后，部分行政機(jī)構(gòu)歸入黨的組織體系，被質(zhì)詢監(jiān)督對象在隸屬上發(fā)生了變化，人民代表大會可否就有關(guān)事項對這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)詢，這需要明確程序性規(guī)范。從黨內(nèi)監(jiān)督來看，黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署后，黨的監(jiān)督部門對于相關(guān)行政事務(wù)的監(jiān)督從原來的外部監(jiān)督變成內(nèi)部監(jiān)督，是否會影響監(jiān)督質(zhì)量，這需要加以研究。

由于黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革實現(xiàn)了行政主體再造，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)與黨的機(jī)構(gòu)融合，這必然對行政監(jiān)督理論產(chǎn)生重要影響。黨的十九屆四中全會對堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機(jī)制作出部署。黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革必然要求行政監(jiān)督理論，從傳統(tǒng)的行政監(jiān)督的單向視角向規(guī)、紀(jì)、法貫通的監(jiān)督制度體系轉(zhuǎn)變，建立黨務(wù)和行政并行的二元監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化對合設(shè)合署機(jī)構(gòu)實施行政行為的監(jiān)督，圍繞授權(quán)、用權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)，通過黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督等，完善及時發(fā)現(xiàn)問題的防范機(jī)制、精準(zhǔn)糾正偏差的矯正機(jī)制、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。為及時回應(yīng)黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革對行政監(jiān)督制度體系的影響，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注以下幾個問題。

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計。黨和國家監(jiān)督體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，加強(qiáng)對黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)的黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督，需要注重兩個監(jiān)督規(guī)范體系的頂層設(shè)計和實體銜接，注意發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的各自的優(yōu)勢。要著重加強(qiáng)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》與憲法、監(jiān)察法、刑事訴訟法、公務(wù)員法等相關(guān)法律的銜接。當(dāng)前，黨和國家監(jiān)督體系的總體框架已經(jīng)形成，下一步要著力實現(xiàn)各項監(jiān)督制度的銜接協(xié)同，把集中統(tǒng)一的制度優(yōu)勢發(fā)揮出來，增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，降低工作成本和損耗，提高治理效率和效能。

二是遵循監(jiān)督規(guī)律。行政監(jiān)督理論要緊緊圍繞協(xié)同監(jiān)督要求，對合設(shè)合署機(jī)構(gòu)的監(jiān)督從原來行政監(jiān)督的分散監(jiān)督向協(xié)同監(jiān)督轉(zhuǎn)換，盡快實現(xiàn)行政監(jiān)督理論轉(zhuǎn)型。由于黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)督存在著較大差異，行政機(jī)構(gòu)并入黨的機(jī)構(gòu)或者行政管理職責(zé)劃入黨的機(jī)構(gòu)，對外保留或者加掛行政機(jī)關(guān)牌子，行政權(quán)力從行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到黨的系統(tǒng)，原來形成的對行政權(quán)力的監(jiān)督體系，就可能因為行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移而難以發(fā)揮作用，黨內(nèi)監(jiān)督體系卻可能難以適應(yīng)對于這部分行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的新需求，這就容易讓這部分行政權(quán)力出現(xiàn)脫離監(jiān)督的風(fēng)險。因此，為保持對黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，有必要繼續(xù)按照行政監(jiān)督制度體系，對黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，從而避免對合設(shè)合署機(jī)構(gòu)出現(xiàn)監(jiān)督“空擋”。

三是加強(qiáng)人大監(jiān)督。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)接受人大監(jiān)督，各級人民代表大會在開會期間可以對黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)詢監(jiān)督。每年政府工作報告應(yīng)當(dāng)涵蓋黨內(nèi)合設(shè)合署機(jī)構(gòu)履行行政管理職能的相關(guān)工作內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)說，“除了立法，人大的預(yù)算權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大事項決定權(quán)同樣為代議機(jī)關(guān)控制行政權(quán)的重要手段，這些手段不得在黨政合并合署改革后被弱化。特別是在財政方面，新機(jī)關(guān)的一切財政活動仍應(yīng)在人大預(yù)算授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行，并相應(yīng)的接受監(jiān)督”。(29)陳征：《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動的合法化水平》，載《法學(xué)評論》2019年第3期。

四是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)就行使行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)接受上級行政機(jī)關(guān)和同級政府的監(jiān)督指導(dǎo)。對于合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作出行政行為，相對人不服可以向同級政府或者上級行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。

五是加強(qiáng)司法監(jiān)督。因合設(shè)后的黨的機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格，不能成為行政訴訟被告，其行使的行政權(quán)力不納入司法審查范圍，人民法院將無法監(jiān)督。為此，黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作出行政行為或者不履行法定職責(zé)的，相對人不服的，可以加掛或者保留牌子的行政機(jī)關(guān)為被告向人民法院提起訴訟。

九、 黨紀(jì)責(zé)任與行政責(zé)任

行政責(zé)任制度是促使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員正確合法地行使行政職權(quán)的重要保證。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是法治政府的內(nèi)在要求，行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)就意味著要承擔(dān)行政責(zé)任。反之，承擔(dān)一定的責(zé)任，就應(yīng)該擁有履行其責(zé)任的權(quán)力。合設(shè)合署機(jī)構(gòu)對外加掛或者保留行政機(jī)關(guān)牌子，由于保留或加掛牌子的行政機(jī)關(guān)事實上就是一塊牌子，即便為了行政執(zhí)法和行政訴訟的需要賦予其行政主體資格，這塊牌子并不能獨立承擔(dān)行政責(zé)任。黨政合設(shè)合署改革形成黨政機(jī)構(gòu)的名義、權(quán)力、責(zé)任發(fā)生分離，由于各自的職能獨立存在，實際行使行政職權(quán)的黨的機(jī)構(gòu)一旦作出不當(dāng)或者違法行政行為，卻由加掛或保留牌子名義上的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任，容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)分離。因此，實踐中如何防止合設(shè)合署機(jī)構(gòu)以對外加掛或者保留行政機(jī)關(guān)牌子逃避問責(zé)，需要引起重視。為積極應(yīng)對黨政合設(shè)合署改革對行政責(zé)任制度的影響，有必要做好以下方面工作。

一是加強(qiáng)行政問責(zé)制度體系建設(shè)。近年來為了強(qiáng)化行政監(jiān)督、提高政府執(zhí)行力和公信力，我國對行政權(quán)監(jiān)督和行政問責(zé)的制度體系總體形成，監(jiān)督和問責(zé)逐步朝向制度化、常態(tài)化、規(guī)范化方向發(fā)展。加強(qiáng)行政問責(zé)立法，依法規(guī)范和保障行政問責(zé)。嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)察法、公務(wù)員法、公職人員政務(wù)處分法等相關(guān)法律法規(guī)，堅持有錯必糾、有責(zé)必問。對有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導(dǎo)致一個地區(qū)、一個部門發(fā)生重大責(zé)任事故、事件或者嚴(yán)重違法行政案件的，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長的責(zé)任，督促和約束行政機(jī)關(guān)和工作人員依法行使職權(quán)、履行職責(zé)。

二是加強(qiáng)行政問責(zé)與黨紀(jì)責(zé)任追究的程序銜接。合設(shè)合署機(jī)構(gòu)工作人員在履行職責(zé)中違反法律法規(guī)，實施違反職責(zé)的行為，造成違紀(jì)、違法或犯罪的，應(yīng)當(dāng)受到政紀(jì)處分、黨紀(jì)處理、刑事制裁。黨的十八大以來，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的責(zé)任分配機(jī)制在諸多重要行政領(lǐng)域被“黨政同責(zé)”所替代。2009年6月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第5條規(guī)定有七種情形之一的，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)。2018年8月18日，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第7條第1款規(guī)定，“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究”。從上述規(guī)定看，黨員干部違反法律規(guī)定的，必須依法處理，不能用黨內(nèi)紀(jì)律處分代替依法追究責(zé)任。因此，對于黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)及其工作人員在行使行政職權(quán)中違反法律規(guī)定，除了依法追究行政責(zé)任，還要追究黨紀(jì)責(zé)任。

十、 黨內(nèi)救濟(jì)與行政救濟(jì)

有權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)。黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革對行政救濟(jì)制度影響大。黨政合設(shè)合署改革是對行政組織機(jī)構(gòu)、行政權(quán)力配置的調(diào)整，不應(yīng)因機(jī)構(gòu)改革對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益救濟(jì)產(chǎn)生不利影響。完善行政救濟(jì)制度，使公民、法人或者其他組織面對黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)違法、不當(dāng)行政行為的侵害時，依法享有申訴、行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利，從而發(fā)揮監(jiān)督行政權(quán)力的作用。

行政救濟(jì)制度積極順應(yīng)黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革要求，需要重點做好行政復(fù)議和行政訴訟兩個方面的工作。從行政復(fù)議來看，“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對人的申請，對行政行為引發(fā)的爭議進(jìn)行裁決，進(jìn)而實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督的法律制度，是行政機(jī)關(guān)重要的‘免疫系統(tǒng)’”。(30)趙大程：《打造新時代中國特色社會主義行政復(fù)議制度體系》，載《中國法律評論》2019年第5期。我國目前行政復(fù)議體制實行“條塊結(jié)合”的管轄模式，塊上的同級人民政府及條線上的上級主管部門均承擔(dān)行政復(fù)議職責(zé)。黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署后，對行政復(fù)議體制會產(chǎn)生較大影響。比如，將原國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)和電影管理職責(zé)被劃入中宣部，中宣部對外加掛國家新聞出版署(國家版權(quán)局)牌子、國家電影局牌子。實踐中，如果一個行政相對人因版權(quán)管理行為申請行政復(fù)議，是以中宣部還是以國家版權(quán)局作為復(fù)議機(jī)關(guān)，這在實踐中有爭議。從理論上說，由于版權(quán)管理職責(zé)被劃入黨的宣傳部門，由黨的宣傳部門承擔(dān)版權(quán)管理職責(zé)，如果按照權(quán)責(zé)一致原則要求，可以由黨的宣傳部門作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)或行政復(fù)議被申請人，但這并不符合行政復(fù)議法的相關(guān)規(guī)定。對于合署辦公機(jī)構(gòu)而言，仍然可以按照現(xiàn)行行政復(fù)議法的規(guī)定進(jìn)行救濟(jì)，合署機(jī)構(gòu)可以作為行政復(fù)議被申請人或行政復(fù)議機(jī)關(guān)。對于合并設(shè)立機(jī)構(gòu)來講，由于具體行使行政職權(quán)的是黨的機(jī)構(gòu)，對外加掛或保留行政機(jī)構(gòu)牌子，盡管有觀點提出由黨的機(jī)構(gòu)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)說這種觀點不符合憲法法律規(guī)定，也沒有法律和司法解釋的依據(jù)，因此由對外保留或加掛牌子行政機(jī)構(gòu)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者行政復(fù)議被申請人比較合適。

從行政訴訟制度來講，黨政合設(shè)合署改革對行政訴訟制度影響較大。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是行政訴訟被告認(rèn)定。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益可以向法院提起行政訴訟。比如，因電影管理職責(zé)被劃入黨的宣傳部門，如果公民、法人或者其他組織認(rèn)為電影管理行為侵犯其合法權(quán)益，向法院提起行政訴訟，是以黨的宣傳部門還是以電影局作為行政訴訟被告，在實踐中也有爭議。雖然有些觀點提出，可以把黨的部門納入行政訴訟被告主體范圍，但是現(xiàn)行行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，并沒有把黨的部門作為行政訴訟被告的直接依據(jù)。因此，公民、法人或者其他組織認(rèn)為合設(shè)合署機(jī)構(gòu)在行使行政管理職權(quán)過程中侵害其合法權(quán)益的，可以合設(shè)合署機(jī)構(gòu)為被告向法院提起行政訴訟。二是行政訴訟受案范圍。黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作出行為并不會超出行政訴訟受案范圍之外，實踐中爭議焦點在于行政行為屬性的認(rèn)定上，行政訴訟重在審查行政行為合法性，合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作出的行為是行政行為還是黨務(wù)行為，將直接影響合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作出行為是否需要納入行政訴訟受案范圍。一般情況下如果合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作出的是行政行為，則可以審查是否應(yīng)當(dāng)納入受案范圍；如果是黨務(wù)行為，則不具有可訴性，不應(yīng)納入受案范圍，這將是涉黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)行政案件審理中爭議問題。三是行政訴訟案件審判和執(zhí)行。在以加掛或者保留牌子的行政機(jī)關(guān)為被告的案件中，由該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人委托代理人出庭應(yīng)訴，該負(fù)責(zé)人可以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人身份出庭應(yīng)訴案件。法院經(jīng)審理認(rèn)為行政行為合法正當(dāng)?shù)模袥Q駁回原告訴訟請求，認(rèn)為行政行為違法或者不當(dāng)?shù)?，可以判決撤銷行政行為，確認(rèn)行政行為違法或無效，判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。如果該行政機(jī)關(guān)不履行法院生效裁判，當(dāng)事人可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。