新時代黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度升級的四個面向

歐愛民 陳淑霄

一、 引 言

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度”的重大政治論斷。這個“法度”主要是指黨內(nèi)法規(guī)，而黨內(nèi)法規(guī)要想肩負起管黨治黨的重任，其自身制定質(zhì)量至關(guān)重要。為此，中國共產(chǎn)黨出臺并修改了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(以下簡稱《備案審查規(guī)定》)，分別從“立規(guī)”和“審查”的角度為確保黨規(guī)質(zhì)量提供了制度保障。因此，作為黨內(nèi)法規(guī)制定的最后一道防線，備案審查無疑要承擔(dān)起“源頭把關(guān)”的重任?？陀^而言，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的功能日益彰顯，但也存在一些不容忽視的問題，例如長期存在“重備案，輕審查”的問題；被動審查模式缺失，公眾參與度不高；審查標(biāo)準空泛，缺乏操作可行的審查基準；處理方式的規(guī)定較為粗糙籠統(tǒng)，類型劃分不夠精確等。為此，應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，立足解決備案審查的實踐難題，主要從啟動方式、審查機制、審查技術(shù)以及處理方式等四個面向?qū)浒笇彶橹贫冗M行流程再造，實現(xiàn)制度的優(yōu)化升級。

二、 啟動方式面向：從主動審查到被動審查

美國法學(xué)家博登海默指出：“只有那些以某種具體的和妥協(xié)的方式將剛性和靈活性完美結(jié)合在一起的法律制度，才是真正偉大的法律制度?！?1)[美]博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第405-406頁。黨規(guī)備案審查制度要力臻完美，也要實現(xiàn)剛性與靈活性的恰當(dāng)結(jié)合。按照審查主體行使職權(quán)的前提條件不同，黨內(nèi)法規(guī)備案審查存在兩種啟動方式：一種是審查主體依職權(quán)啟動的、具有強制性的主動審查；另一種是審查主體依據(jù)黨組織、黨員或者群眾的申請而啟動的被動審查。目前《備案審查規(guī)定》只規(guī)定了強制性的主動審查機制，沒有規(guī)定靈活性的被動審查機制，在啟動機制上存在剛性有余、靈活性不足的問題，亟待引入被動審查方式，為其注入新動能。

(一) 主動審查存在的問題

主動審查是指黨中央在接受下級黨組織報送審查的黨內(nèi)法規(guī)后，主動對該規(guī)范的政治性、合法合規(guī)性、合理性以及規(guī)范性進行審查的模式。主動審查是由審查機關(guān)依職權(quán)啟動、在一定時限內(nèi)進行的、針對所有黨內(nèi)法規(guī)進行的審查方式，也是現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度唯一的啟動方式。主動審查在審查范圍的全面性、審查主體的專業(yè)性等方面具有優(yōu)勢，也不可避免會存在相應(yīng)的問題，具體表現(xiàn)在如下方面。

其一，主動審查是全面審查，難以兼顧審查的廣度與深度。主動審查是職權(quán)行為，需要嚴格遵循“法定職權(quán)必須為”的法治原則，按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的備案審查原則，對于審查機關(guān)而言，主動審查是沒有任何選擇余地的，黨內(nèi)法規(guī)有多少，審查機關(guān)就得審查多少。同時，按照《備案審查規(guī)定》的要求，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查兼具形式審、實質(zhì)審，需要分別從“政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性”等方面對特定黨內(nèi)法規(guī)進行嚴格審查，個案審查的成本自然會水漲船高。因此，在黨規(guī)數(shù)量與日俱增的現(xiàn)狀下，黨規(guī)審查機構(gòu)勢必會面臨“案多人少”的困境，難以平衡審查數(shù)量和審查效果之間的關(guān)系，審查深度相對有限，即被審查文件的數(shù)量越多，備案資源的負擔(dān)和消耗越大，審查監(jiān)督的效果也就越差。(2)參見劉莘、錢于立：《法規(guī)范文件備案考》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第6期。一些黨內(nèi)法規(guī)文本內(nèi)含的隱蔽問題可能會成為“漏網(wǎng)之魚”，得不到及時的關(guān)注與處理。

其二，主動審查是事先審查，缺乏針對性。主動審查是在黨內(nèi)法規(guī)還沒有廣泛實施時進行的事先審查。事先審查屬于抽象審查，缺乏針對性。因為只有在具體的實施過程中，黨內(nèi)法規(guī)蘊含的問題才會逐漸暴露出來，事先審查缺乏具體事例的支撐，只能發(fā)現(xiàn)字面意義上的錯漏抑或是假設(shè)層面的實踐問題。至于相關(guān)條文是否具有可行性、能否達到預(yù)期目的等，則難以得到有效審查。

其三，主動審查是內(nèi)驅(qū)式審查，具有“同質(zhì)審查”的局限。主動審查具有封閉性，參與主體均為具有立規(guī)權(quán)的黨組織。在現(xiàn)行體制下，黨的機構(gòu)內(nèi)部畢竟存在著一種非對抗性合作的運行規(guī)則，導(dǎo)致它們根本不愿冒著潛在的政治風(fēng)險去行使這一權(quán)力。(3)參見林來梵：《合憲性審查的憲法政策論思考》，載《法律科學(xué)》2018年第2期。雖然，作為審查主體，中央是最高層級的黨內(nèi)法規(guī)制定主體，其專業(yè)性毋庸置疑。從審查動力而言，主動審查是內(nèi)部申請、內(nèi)部審查、內(nèi)部執(zhí)行，屬于內(nèi)驅(qū)式審查。在此類審查方式中，雖然制定主體與審查主體屬于上下級關(guān)系，但彼此的知識儲備、思維方式、看問題的視野具有高度的一致性，無法消除“系統(tǒng)內(nèi)部的自說自話”的嫌疑，具有“同質(zhì)審查”的局限性。近年來，黨內(nèi)法規(guī)的溢出效力日趨明顯，主動審查固有的封閉性、局限性日益彰顯，亟待突破。

(二) 引入被動審查的必要性

被動審查是指黨組織、黨員或是群眾發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)存在政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性等問題時向?qū)彶闄C關(guān)提出審查的要求或者建議，審查機關(guān)依照申請的內(nèi)容決定是否啟動審查程序。相較于主動審查，被動審查更具針對性、異質(zhì)性，可精確彌補主動審查的不足，能與主動審查實現(xiàn)有效融合，共同構(gòu)建黨規(guī)備案審查啟動方式的二元框架，達成“1+1>2”的效果。

其一，被動審查是有限審查，可以聚焦特定有價值的問題。在主動審查中，由于審查范圍的全面性，審查深度難以兼顧。而被動審查無須面面俱到，審查機關(guān)對審查建議享有較大的“裁量權(quán)”。黨組織、黨員和群眾對黨內(nèi)法規(guī)提出的審查建議，需經(jīng)過“過濾”機制方能正式啟動審查程序。因此，在被動審查程序中，并非所有審查建議都有資格讓審查機關(guān)“過目”，審查機關(guān)有權(quán)按照一定的標(biāo)準決定某一建議是否具有被審查的資格。為此，經(jīng)過篩選程序后，審查機關(guān)只需面對數(shù)量更少但價值更高的審查建議，從而較好地兼顧審查的深度與廣度，更能合理配置審查資源，提高審查的效率。

其二，被動審查是事后審查，有利于發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)存在的“隱性”問題。就黨規(guī)實施過程中暴露出來的問題進行針對性的審查可能更有助于審查機關(guān)在審查中有的放矢，從而提升審查的效果。(4)參見陳道英：《全國人大常委會法規(guī)備案審查制度研究》，載《政治與法律》2012年第7期。黨內(nèi)法規(guī)具有很強的實踐性，其涉及的黨內(nèi)關(guān)系和國家法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，除非明顯從字面上就能分辨的違憲違法情形外，其他問題只有通過具體的實施才能逐漸彰顯。對于此類問題，主動審查顯然無能為力。被動審查屬于事后審查，有利于暴露黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的問題，其啟動主體范圍涵蓋較廣，更多的是黨內(nèi)法規(guī)直接或間接的規(guī)制對象，對于黨規(guī)運行存在的問題有切身體會，更能真正體會利益受侵害者的切膚之痛，(5)參見胡錦光：《論公民啟動違憲審查程序的原則》，載《法商研究》2003年第5期。能發(fā)現(xiàn)制定主體所兼顧不到的隱含在黨規(guī)實際運行中的問題，從而提出更具實踐性的建議，并“反哺”理論，更有利于黨內(nèi)法規(guī)的及時完善。

其三，被動審查是外驅(qū)式審查，有利于擴展審查的外部參與度。被動審查一般由普通黨員與群眾提起，屬于外部驅(qū)動，有利于推動備案審查從“同質(zhì)審查”到“異質(zhì)審查”的轉(zhuǎn)型，從而在權(quán)力主導(dǎo)的現(xiàn)行模式中引入“權(quán)利”要素，可極大提升備案審查的民主度。黨員和群眾享有黨章和憲法賦予的監(jiān)督權(quán)利，自然有權(quán)對影響自身合法權(quán)益的黨內(nèi)法規(guī)提出審查建議，并要求相關(guān)機關(guān)作出回應(yīng)。此外，作為中國社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)的影響力早已“溢出”黨外，主動審查作為黨內(nèi)自審的方式，已經(jīng)難以滿足現(xiàn)行情勢下的審查需求，引入被動審查機制自然是大勢所趨。

(三) 被動審查的制度架構(gòu)

被動審查是一套程序性安排，在考慮制度設(shè)計時也要同步研究具體程序問題，具體應(yīng)當(dāng)包括審查建議的過濾機制、審查建議的回復(fù)機制以及“互聯(lián)網(wǎng)審查”模式。

其一，建立過濾機制，以應(yīng)對海量建議。隨著法治理念日益深入人心，黨員、群眾的審查申請將會呈幾何式暴漲，如果不加篩選就將之全部納入備案審查范圍，會很難控制審查的規(guī)模，從而給審查主體造成不堪承受的負擔(dān)，同時，黨員和群眾的法治素養(yǎng)參差不齊，濫用審查建議權(quán)的情形無法避免，為此，需要設(shè)置相應(yīng)的過濾機制，在發(fā)揮備案審查最大功效的同時，盡可能壓縮備案審查的規(guī)模，讓審查主體集中精力處理有價值的帶有普遍性的問題。為此，審查主體應(yīng)當(dāng)享有較大的裁量權(quán)，對審查建議能否進入審查程序，具有“視情況”“視必要程度”的裁量空間，避免審查資源的浪費。也就是說，黨員、群眾的審查請求，僅是建議，不具有強制性，對審查主體沒有約束力。但如果是黨組織提起的申請，則應(yīng)具有強制性，因為黨組織提起的審查請求是職務(wù)行為，自然較為嚴謹，質(zhì)量可靠，具有較強的權(quán)威性，無須事先篩查，可直接啟動審查程序。此外，黨組織提起被動審查的數(shù)量可控，不會對審查主體形成過多負擔(dān)。

其二，建立回復(fù)機制，以保障申請人的知情權(quán)。啟動要有效果，就必須建立回復(fù)機制。(6)參見胡建森、高春燕：《法規(guī)的合憲性審查在中國——問題與對策》，載《法學(xué)論壇》2005年第6期。回復(fù)應(yīng)當(dāng)采用書面形式，應(yīng)當(dāng)說明為什么采納或不采納，以推進備案審查結(jié)果的公開性和回應(yīng)性。

其三，啟用“互聯(lián)網(wǎng)審查”模式，以提高審查效率。以前，黨員和群眾提出審查建議只能通過來信的方式，效率較為低下?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，審查方式也應(yīng)當(dāng)與時俱進，利用信息技術(shù)高速便捷的優(yōu)勢，開通網(wǎng)上提交審查建議的渠道，黨員、群眾可以通過網(wǎng)站在線提交審查建議，審查機關(guān)在線受理，審查研究結(jié)束之后在線進行反饋。

被動審查的引入可極大提升備案審查的效果，意味著備案制度不僅僅是“整理、編纂”意義上的備案，也不僅僅是全憑備案機關(guān)自身意志決定是否給予審查的備案，更是在規(guī)范監(jiān)督意義上，具備外部“啟動裝置”的備案。(7)參見前引②，劉莘、錢于立文。同時也應(yīng)認識到，被動審查模式的建立并不意味著放棄主動審查，而是要尋求兩者之間的最大契合點，最終實現(xiàn)主動審查和被動審查的有機銜接、互為補充，發(fā)揮兩者的整體合力，構(gòu)建起更有效的“主動+被動”二元審查框架。

三、 審查機制面向：從單一審查到聯(lián)動審查

目前，國家法律體系已經(jīng)建立了以立法法為基礎(chǔ)的備案審查制度，而黨內(nèi)法規(guī)體系在《備案審查規(guī)定》調(diào)整之下，相應(yīng)的備案審查制度也日益完備。上述雙軌并行的備案審查制度，能有效解決黨規(guī)國法內(nèi)部的各自合規(guī)性問題、合法性問題，但無法處理涉及黨規(guī)國法關(guān)系的跨界問題，為此，需要打通兩套備案審查制度的隔閡，建立聯(lián)動審查制度。

(一) 聯(lián)動審查的制度價值

備案審查的聯(lián)動機制有著單一審查所無法比擬的優(yōu)勢，不但能彌補現(xiàn)行備案審查制度的固有缺陷，還能有效提升備案審查的質(zhì)量，具有特殊的制度價值。

其一，聯(lián)動審查可有效滿足混合性黨規(guī)的審查需求。近些年，黨政聯(lián)合制定的混合性黨規(guī)的數(shù)量呈現(xiàn)出了“井噴式增長”的態(tài)勢，但檢視我國現(xiàn)行制度體系，混合性黨規(guī)卻面臨監(jiān)督缺位的問題。無論是從政治理性、技術(shù)理性，還是治理效能角度來看，進一步完善黨政聯(lián)合制定黨規(guī)備案審查機制具有重要意義和現(xiàn)實迫切性。(8)參見徐信貴：《黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查問題》，載《理論與改革》2020年第3期。黨規(guī)體系與國法體系在備案審查領(lǐng)域?qū)嵭械氖恰案髯詡浒?、各負其?zé)”的“雙軌”備案審查工作機制，即中共中央對黨內(nèi)法規(guī)進行備案審查，全國人大常委會對國家法律進行備案審查。從理想狀態(tài)而言，兩者分屬不同的規(guī)范體系，備案審查也是“分灶吃飯”，彼此“井水不犯河水”，黨中央無須涉及國家法律的備案審查，全國人大常委會同樣不能審查黨內(nèi)法規(guī)。但混合性黨規(guī)的出現(xiàn)打破了兩者的分隔狀態(tài)，對現(xiàn)行“雙軌”的備案審查體系提出了新要求。根據(jù)我國的黨政活動習(xí)慣，實踐中常有黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)象，所謂混合性黨規(guī)是指具有立規(guī)權(quán)的黨組織聯(lián)合對應(yīng)的國家機關(guān)在相同、相近領(lǐng)域共同制定，但以黨組織文號發(fā)布的規(guī)范性文件。(9)參見歐愛民、李丹：《黨內(nèi)法規(guī)法定概念之評述與重構(gòu)》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2018年第1期。因為混合性黨規(guī)的制定主體既包括黨組織也包括國家機關(guān)，其調(diào)整范圍既包括黨務(wù)也包括國務(wù)，現(xiàn)行單一主體的備案審查機制難以對之進行有效審查。當(dāng)然，將現(xiàn)行“雙軌”備案審查系統(tǒng)合二為一自然是最為簡便的解決方法，但問題是黨規(guī)與國法在制度理念、制定主體、規(guī)制內(nèi)容等方面有諸多不同，且我國現(xiàn)行法治體系中也缺乏統(tǒng)轄兩者的權(quán)威機構(gòu)，“雙軌”變?yōu)椤耙卉墶辈痪哂锌尚行?。因此，備案審查的?lián)動機制的建立就成為應(yīng)對新問題的唯一途徑。

其二，聯(lián)動審查能有效解決黨組織不能解釋國法的問題。備案審查要解決的問題，看上去是一個在內(nèi)容上對黨內(nèi)法規(guī)或國家法律作出理解判斷的專業(yè)問題，但實際上它真正要解決的是一個誰有權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)或國家法律作出判斷的問題，是一個判斷主體資格的問題，而不是內(nèi)容上誰是誰非的問題。(10)參見劉松山：《備案審查、合憲性審查和憲法監(jiān)督需要研究解決的若干重要問題》，載《中國法律評論》2018年第4期?！秱浒笇彶橐?guī)定》第11條第1款第2項規(guī)定了“合法合規(guī)性”標(biāo)準，該審查標(biāo)準要求黨規(guī)審查主體對黨內(nèi)法規(guī)“是否同憲法和法律相一致”進行判斷，其前提需要對憲法法律作出解釋。問題因此而生：黨內(nèi)法規(guī)備案審查主體是否屬于適格的“判斷主體”。換言之，其是否有權(quán)對憲法和法律作出有公定力的解釋。根據(jù)憲法第67條和立法法第45條，憲法和法律的解釋權(quán)屬于全國人大常委會，因此，在黨內(nèi)法規(guī)的備案審查過程中，黨中央不宜解釋憲法、法律，難以獨自行使涉及國法解釋的黨內(nèi)法規(guī)合法性審查的職能。此外，合憲性、合法性審查要求審查主體對憲法和法律具有較高的專業(yè)度和熟悉度，黨內(nèi)法規(guī)備案審查機關(guān)的辦事機構(gòu)作為黨的機關(guān)，不熟悉國家法律的解釋事宜，即便其具有相應(yīng)的解釋權(quán)能，也存在解釋能力不足，難以確保解釋質(zhì)量的問題。

(二) 聯(lián)動機制的基本架構(gòu)

《備案審查規(guī)定》第4條第3款規(guī)定：“各級黨委應(yīng)當(dāng)與同級人大常委會、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制?！痹撘?guī)定為備案審查銜接聯(lián)動機制的建立提供了具體的規(guī)范依據(jù)，但仍顯抽象，需要具體細化。反觀黨內(nèi)法規(guī)的備案審查實踐，聯(lián)動機制的配套措施尚未到位，人員、機構(gòu)、程序設(shè)計等沒有落實到位，聯(lián)動機制的實際效果并未得到彰顯，因而，相關(guān)配套規(guī)定的出臺刻不容緩。

1. 配置專門的人員機構(gòu)

聯(lián)動機制不僅需要以規(guī)范的形式予以確定，更需要機構(gòu)與人員的支撐，為此，可從如下幾個方面進行相關(guān)制度設(shè)計。第一，建立專門機構(gòu)。聯(lián)動機制需要專門機構(gòu)處理相關(guān)的常設(shè)性、事務(wù)性工作，并作為黨和國家備案系統(tǒng)的辦事聯(lián)系機構(gòu)，對啟動聯(lián)動機制的申請進行篩選，提出建議。第二，充實人員編制。無論是黨的機關(guān)還是國家機關(guān)，備案審查機構(gòu)都存在“案多人少”的矛盾，強化審查主體的力量勢在必行。此外，還可引入第三方機制，聘用高校、科研機構(gòu)等的專家參與審查。第三，提高專業(yè)技能。聯(lián)動審查機制的有效運行有賴于一支“紀法雙修”的專業(yè)審查隊伍，兼具黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩方面的專業(yè)知識，并具有較為豐富的審查經(jīng)驗，為此，除對相關(guān)人員設(shè)置較高的準入門檻外，還應(yīng)進行定期和專題培訓(xùn)，以提升專業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)與能力。

2. 設(shè)計專門的聯(lián)動程序

在遵循《備案審查規(guī)定》的基礎(chǔ)上，還需在以下方面建構(gòu)相應(yīng)程序，以確保聯(lián)動機制的可操作性與有效性。其一，在啟動方面，在堅持主動審查和被動審查相結(jié)合的基礎(chǔ)上，建立黨政聯(lián)合審查制，由黨政機關(guān)共同對聯(lián)動程序的啟動問題作出決定，以保障程序進入的公正性。其二，在審查方面，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)是否與上位黨規(guī)相抵觸、是否與同位黨規(guī)不一致等內(nèi)容交由黨中央進行審查，而涉及黨內(nèi)法規(guī)的合憲性、合法性問題，則應(yīng)交由全國人大常委會進行。其三，在處理方面，對于全國人大常委會作出的合憲性、合法性判斷，黨內(nèi)法規(guī)備案審查主體應(yīng)當(dāng)予以尊重，并加以采納，將之作為作出備案審查決定的先決性依據(jù)。

三、 審查技術(shù)面向：從審查標(biāo)準到審查基準

黨內(nèi)法規(guī)審查技術(shù)問題是一個極其重要的問題，因為審查技術(shù)直接關(guān)乎審查質(zhì)量，影響黨規(guī)審查的公正性與權(quán)威性?！秱浒笇彶橐?guī)定》第11條形成了涵蓋政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性的備案審查標(biāo)準，但上述審查標(biāo)準只提供了可供適用的基本框架，在具體適用方面缺乏相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，可能會導(dǎo)致具體操作的失序，有必要借鑒國家法律合憲性審查基準的相關(guān)做法，在審查標(biāo)準的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一套更具操作性的審查基準體系。在我國憲法語境下，“審查基準”是憲法學(xué)理論中用于描述合憲性審查之嚴格程度、審查方法及程度的概念。(11)參見段磊：《論黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案的審查基準》，載《學(xué)習(xí)與實踐》2017年第12期。因此，將基準的概念引入黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度，其功能、作用主要體現(xiàn)在審查標(biāo)準的寬嚴程度、被審查規(guī)范出現(xiàn)問題時應(yīng)當(dāng)如何處理上。為此，黨內(nèi)法規(guī)的審查基準不是憑空捏造的，而是需要綜合權(quán)衡審查價值、審查力度、處理結(jié)果等。

(一) 審查基準體系建立的必要性

技術(shù)是解決問題的方法及方法原理，是實用性與功能性的代名詞。審查基準屬于審查技術(shù)的范疇。審查基準體系的建立是提高黨內(nèi)法規(guī)備案審查技術(shù)實用性與功能性的有效途徑，主要基于降低審查成本與提高審查標(biāo)準的操作性兩方面的考量。

其一，在效益層面，審查基準體系的建立可降低審查成本。寬嚴相濟的審查基準可節(jié)約稀缺的審查資源。目前我國已建構(gòu)起較為完整的黨內(nèi)法規(guī)審查標(biāo)準?！秱浒笇彶橐?guī)定》將零散的審查指標(biāo)整合為四大審查標(biāo)準，即政治性標(biāo)準、合法合規(guī)性標(biāo)準、合理性標(biāo)準以及規(guī)范性標(biāo)準。上述審查標(biāo)準的重要性和地位不同，其審查強度也應(yīng)當(dāng)具有差異性，不可能“一視同仁”。以政治性和規(guī)范性為例，政治性是黨內(nèi)法規(guī)的第一屬性，也是黨規(guī)審查的首要要求，違反政治性的黨內(nèi)法規(guī)勢必需要回爐重造；而規(guī)范性是對黨內(nèi)法規(guī)的形式審查，以確保黨內(nèi)法規(guī)的外在形象，即便違反，也只是小懲大戒，提醒一二即可。如果將兩者的審查力度均等化，直接導(dǎo)致的結(jié)果就是審查的寬嚴失當(dāng)，不僅無法滿足審查實踐的要求，還極易造成審查資源的浪費。因此，審查強度應(yīng)當(dāng)按照審查標(biāo)準的“重要性”進行合理排序，并輔之相應(yīng)的資源分配。重要性程度高的標(biāo)準，適用嚴格的審查基準，在資源分配上也更為偏重；重要性程度低的標(biāo)準，與之對應(yīng)的審查基準自然較為寬松，可適當(dāng)減少相應(yīng)的成本投入，實現(xiàn)成本/效益的最大化。

其二，在實踐層面，審查基準體系的建立可有效提升審查標(biāo)準的可操作性。標(biāo)準是衡量人或事物的準則或依據(jù)，是一定領(lǐng)域內(nèi)公認的規(guī)則、導(dǎo)則或特殊值，可供共同和反復(fù)使用，以實現(xiàn)在預(yù)定領(lǐng)域內(nèi)最佳秩序的效果。備案審查標(biāo)準是黨內(nèi)法規(guī)文本制定領(lǐng)域內(nèi)具有公信力的準則，是用來丈量黨規(guī)質(zhì)量的一尺“標(biāo)桿”，所有黨內(nèi)法規(guī)必須向“標(biāo)桿”看齊，以達到黨內(nèi)法規(guī)在政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性等方面的標(biāo)準。相較之下，基準更像是操作指南，指導(dǎo)審查主體按照標(biāo)準對具體黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范作出相應(yīng)評價。標(biāo)準是目標(biāo)，而基準是手段。因此，備案審查的基準就是具體承辦機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的操作規(guī)范?！秱浒笇彶橐?guī)定》為黨中央審查黨內(nèi)法規(guī)提供了完善的審查標(biāo)準，卻未曾提供“操作手冊”，審查機關(guān)在具體審查中雖手握“標(biāo)準”，但有時會陷入不知所措的困境，而審查基準體系是一種“自動套用而得出審查結(jié)果的公式”，可在審查標(biāo)準和處理方式之間建立直接的對應(yīng)關(guān)系，在具體審查過程中，審查主體可直接套用該“公式”得出處理結(jié)果，極大提升了審查標(biāo)準的可操作性。

(二) 審查基準體系的建構(gòu)

黨內(nèi)法規(guī)備案審查基準體系的建構(gòu)要從兩個方面進行：一是建構(gòu)三重審查基準體系；二是厘清標(biāo)準、基準及處理方式的對應(yīng)關(guān)系，在出現(xiàn)違反標(biāo)準制定黨規(guī)的情形時，可以按照上述關(guān)系準確快速地作出處理決斷。

1. 備案審查基準的建構(gòu)思路

基準的引入是基準體系建立的首要環(huán)節(jié)，是明確標(biāo)準、基準和處理方式三者對應(yīng)關(guān)系的前提。結(jié)合現(xiàn)行備案審查標(biāo)準的重要性程度，借鑒憲法審查基準的相關(guān)理論與實踐，黨內(nèi)法規(guī)備案審查基準可分為三個檔次，即嚴格審查基準、中度審查基準、寬松審查基準。

嚴格基準之“嚴”內(nèi)涵有二：一是判斷標(biāo)準嚴，二是處理結(jié)果嚴。具體是指在對被審查的黨內(nèi)法規(guī)的某些特定內(nèi)容進行審查時，一旦出現(xiàn)可能違背審查標(biāo)準的情形，必須由制定機關(guān)提供充分理由證明其所制定的黨內(nèi)法規(guī)條款符合標(biāo)準，否則應(yīng)推定該黨規(guī)不符合《備案審查規(guī)定》之要求，并作出“不通過”的處理決定。

寬松基準是指在對被審查的黨內(nèi)法規(guī)的某些特定內(nèi)容進行審查時，除一目了然的明顯瑕疵需處以“不通過”外，均應(yīng)當(dāng)認定被審查規(guī)范符合《備案審查規(guī)定》之要求，對于黨規(guī)中存在的瑕疵，采用“提醒、建議或告知”的方式知會制定機關(guān)即可。

嚴格審查基準在實踐中極其“致命”，而寬松基準又“沒有牙齒”，因此發(fā)展出第三種形態(tài)：中度審查基準。(12)參見翟國強：《憲法判斷的原理與方法——基于比較法的視角》，清華大學(xué)出版社2019年版，第93頁。中度基準的審查強度介于嚴格基準與寬松基準之間，主要由審查機關(guān)在兼顧維護備案審查機制糾錯功能和黨內(nèi)法規(guī)制度體系穩(wěn)定性的前提下，同時兼顧黨規(guī)國法的協(xié)調(diào)性，根據(jù)被審查規(guī)范具體情況予以控制。(13)參見前引，段磊文。諸如是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸、是否同憲法和法律相一致、是否與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突等，需要與有關(guān)主體協(xié)商之后方能決定處理結(jié)果，確因該黨規(guī)“過錯”導(dǎo)致“相抵觸”“不一致”“相沖突”的，決定“不通過”；反之則通過，并將相關(guān)事宜提醒制定機關(guān)。

2. 標(biāo)準、基準與處理方式的對應(yīng)關(guān)系

審查標(biāo)準的目的不同、意義不同、地位不同，與之對應(yīng)的審查基準與處理方式肯定會存在較大的差異。為此，有必要建立標(biāo)準、基準的關(guān)系模型，以便在具體審查過程中“對號入座”，快速便捷地作出處理決定。

(1) 政治性標(biāo)準。政治性標(biāo)準審查的是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容是否符合黨的政治方向、基本思想、基本精神等，其初衷在于使得黨內(nèi)法規(guī)最大程度的合乎政黨意志，是保障其自身政治屬性及其制度功能得以實現(xiàn)的必然要求，對之應(yīng)當(dāng)適用嚴格基準，違反一律作出“不通過”的處理決定。

(2) 合法合規(guī)性標(biāo)準。合法合規(guī)性標(biāo)準重點在于審查黨內(nèi)法規(guī)的“外部協(xié)調(diào)性”和“內(nèi)部統(tǒng)一性”，是確?！包h規(guī)合憲、黨規(guī)合法、黨規(guī)合規(guī)”的重要手段，也是建立中國特色社會主義法治體系的硬性要求。在備案審查實踐中，針對不同的案件類型，合法合規(guī)性標(biāo)準分別適用不同的審查基準：一是違背上位黨內(nèi)法規(guī)、上位法律時，一般應(yīng)當(dāng)適用嚴格基準，如若違反則應(yīng)當(dāng)作出“不通過”的處理決定。二是在是否同憲法和法律相一致、是否與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突等事項時，一般適用中度基準。如果相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)存在不一致情形，審查主體可在與相關(guān)立法或立規(guī)主體協(xié)商后，如果決定修改法律，則予以通過；否則，則不予通過。三是是否符合程序等審查項目的重要性程度相對較低，一般適用中度基準，一般的程序瑕疵問題，只適用“提醒”“建議”等處理方式；在審查是否落實精簡文件、改進文風(fēng)要求等情形時，適用寬松基準即可，除非存在不可寬恕的錯誤，一般會“通過”。

(3) 合理性標(biāo)準。合理性標(biāo)準的重點是在保障黨內(nèi)法規(guī)具有合法合規(guī)性外，還應(yīng)追求更高的合理性標(biāo)準，即經(jīng)濟性、促進公共福祉、便民性、透明性、可接受性、效率性、平等對待、公平性、可預(yù)見性、可靠性、可操作性、可持續(xù)性、靈活性和創(chuàng)新性等。(14)轉(zhuǎn)引自王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國法學(xué)》2019年第1期。合理性審查是對合法合規(guī)性審查的及時“補遺”。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)的制定者只能在合法合規(guī)的前提下選擇更合理的做法。有合法合規(guī)性的硬性要求在前，黨規(guī)的合理性審查的力度可適度放寬，秉持謙抑性原則，給予制定機關(guān)相應(yīng)的制度形成空間，以維持制定權(quán)與審查權(quán)的平衡及黨內(nèi)法規(guī)體系的穩(wěn)定性，因而合理性審查適用寬松審查基準即可。如果特定黨內(nèi)法規(guī)雖然具有不合理問題，但只要沒有達到“明顯且嚴重”程度，都宜作出“通過”的審查決定，僅適用“提醒”“建議”等處理方式即可。

(4) 規(guī)范性標(biāo)準。黨內(nèi)法規(guī)備案審查標(biāo)準是對黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量提出的要求，包括內(nèi)在質(zhì)量與外在質(zhì)量兩方面。政治性、合法合規(guī)性、合理性是對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在質(zhì)量要求，規(guī)范性則是對黨內(nèi)法規(guī)的外在質(zhì)量要求。規(guī)范性缺失不會影響黨內(nèi)法規(guī)效力的發(fā)揮，只是失于“體面”，因此，規(guī)范性審查處于審查標(biāo)準中的末位，適用寬松審查基準，即使存在一些不規(guī)范的地方，審查機關(guān)只需將相關(guān)情況告知制定主體即可。

審查基準涉及審查的深度，基準越嚴，否定評價的可能性越高。在嚴格審查基準中，只要黨內(nèi)法規(guī)條款具有瑕疵，不管是輕微抑或嚴重，一般都會被認定為違背標(biāo)準，被給予“不通過”的審查決定；在寬松審查基準中，只要黨內(nèi)法規(guī)的瑕疵沒有達到相當(dāng)“明顯且嚴重”的地步，一般會作出“通過”的決定。

四、 處理方式面向：從籠統(tǒng)處理到精細化處理

就理想狀態(tài)而言，提交審查的黨內(nèi)法規(guī)只有兩種命運：符合標(biāo)準即通過，違反標(biāo)準即不通過。但現(xiàn)實情況紛繁復(fù)雜，機械性地在二者之間擇一很難應(yīng)對復(fù)雜多變的黨規(guī)審查情形。(15)參見尹華容：《 憲法判決的類型化分析——以法律的違憲審查為樣本》，載《湖南大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2010年第1期?？傮w而言，黨內(nèi)法規(guī)備案審查的處理方式有“通過”“不通過”兩種類型，但審查實際中，“沒有發(fā)現(xiàn)問題”和“全部存在問題”是兩種極端狀態(tài)，發(fā)生概率較小，大多情況都是介于兩者之間，處于“不存在原則性問題”和“部分存在原則性問題”的中間狀態(tài)，因此，對于“通過”“不通過”的處理方式需要進一步細化。《備案審查規(guī)定》將“通過”的處理方式具體細化為“直接通過”“通過并提醒”“通過并告知”“通過并建議”等幾種類型以應(yīng)對黨內(nèi)法規(guī)中出現(xiàn)的不同程度的非原則性瑕疵。但對于“不通過”的處理方式卻沒有細化類型，有待進一步研究。

(一) “不通過”的處理方式精細化不足

漢密爾頓曾經(jīng)說過：“違憲的立法自然不能使之生效。”但在實踐中，違憲的法律并非一定無效。同樣，對于違反標(biāo)準的黨內(nèi)法規(guī)，其效力遠非“不通過”一種方式所能涵蓋。每部黨內(nèi)法規(guī)都是一個可恰當(dāng)拆分的整體，各個章節(jié)條文之間是精神統(tǒng)一但各自獨立的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過審查后可能出現(xiàn)政治性、合法合規(guī)性等違反嚴格審查基準的問題，但整部黨規(guī)全部“淪陷”的情況鮮少有之，大多都是個別條文出現(xiàn)問題。在此類情形下，審查機關(guān)不能不加區(qū)分直接“連坐”其他條文，采用“一棒子打翻一船人”的粗糙式處理。從備案審查實際來看，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過前置審查，極少出現(xiàn)大篇幅觸及“紅線”的情況，更多的是部分條文違憲違規(guī)，在這種情況下，采用部分不通過是比較合理的選擇，把整部黨規(guī)予以不通過則是較嚴格的，而且應(yīng)當(dāng)是最終的、不得不用的手段。

(二) “不通過”處理方式的精細化劃分

《備案審查規(guī)定》第19條規(guī)定了不通過的幾種情形，具體包括：違背黨章、黨的理論和路線方針政策的；違反憲法和法律的；同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸的；明顯不合理的；不符合制定權(quán)限的；其他需要糾正的情形。這幾種情形又可歸納為三種情況。

第一種情況是總則性的法規(guī)條文違背審查標(biāo)準?？倓t性條文是整部法規(guī)的總領(lǐng)，體現(xiàn)法規(guī)的立規(guī)價值與立規(guī)目的，是整部黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)核?？倓t性條文若違反嚴格審查基準，而其他條文貫徹總則性條文的精神制定，這就導(dǎo)致該部黨規(guī)全面不合格，應(yīng)當(dāng)作出全部不通過的決定。

第二種情形是多數(shù)分則性條文違背審查標(biāo)準。對該部分條文作出部分不通過的處理勢必會導(dǎo)致法規(guī)的不完整，此種情況還是作出全部不通過的決定較為適宜。

第三種情況是部分分則性條文違背審查標(biāo)準。在不影響法規(guī)體系性、完整性的情形下，對違反部分作出不通過的處理，其余部分應(yīng)當(dāng)通過備案審查。

五、 結(jié) 語

他山之石可以攻玉也。制度的完善與更新不是閉門造車，而是要有海納百川的智慧。黨內(nèi)法規(guī)的備案審查不應(yīng)當(dāng)拘泥以往，一味地“新瓶裝舊酒”，可適當(dāng)引入國家法律合憲性審查的成熟經(jīng)驗，為黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度注入源頭活水，使其啟動方式更為靈活，審查主體更為多元，審查標(biāo)準更為具體，處理方式更為細化。唯有如此，才能發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)備案審查的監(jiān)督功能，走好黨內(nèi)法規(guī)制定的“最后一公里”。