保護(hù)農(nóng)村貧困居民的土地權(quán)利
——法律賦能經(jīng)驗(yàn)

[美]杰弗里·哈徹 盧西亞·帕隆比 保羅·馬修 著 單平基 譯

一、 引 言

能夠獲得和支配土地以及其他自然資源(如森林、水資源)往往成為鄉(xiāng)村社會(huì)的家庭和社區(qū)得以維持生計(jì)并保障經(jīng)濟(jì)安全的決定性因素。

為了理解法律賦能在維護(hù)土地權(quán)利中的重要性及其構(gòu)成，本文討論了這一簡(jiǎn)單的概念框架。在列舉及分析非洲、亞洲和拉丁美洲一些利用法律賦能途徑積極保護(hù)土地權(quán)利的案例之后，與外部支持的重要角色一樣，法律賦能的影響及遇到的困難逐漸突顯出來(lái)。論文以聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)土地權(quán)屬及管理處的第一手工作為基礎(chǔ)。作為工作方案的一部分，該處委托來(lái)自非洲、亞洲及拉丁美洲的眾多研究者記錄和分析各種旨在保護(hù)貧困者土地權(quán)利的法律賦能經(jīng)驗(yàn)和活動(dòng)。

論文共分四個(gè)部分：第一部分討論法律賦能范式在積極保護(hù)土地權(quán)利中的重要性；第二部分論證法律賦能在保護(hù)土地權(quán)利中意味著什么，以及它如何發(fā)揮作用；第三部分提供了法律保護(hù)土地權(quán)利中關(guān)于外部支持行動(dòng)的例證，并對(duì)其影響進(jìn)行了初步評(píng)價(jià)；結(jié)尾的第四部分是從這些例證中總結(jié)出相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)。

二、 法律賦能在保護(hù)貧困者土地權(quán)利過(guò)程中日益重要的原因

人口增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)用地商業(yè)化需求的增長(zhǎng)使土地的商業(yè)交易和試圖非法剝奪貧困者土地(俗稱(chēng)“瓜分土地”)的情形更加頻繁。再加上投機(jī)買(mǎi)賣(mài)及多變的氣候，這一趨勢(shì)將威脅到世界上許多地區(qū)農(nóng)村居民的生計(jì)。面對(duì)這些威脅，出臺(tái)具有法律效力的文件，進(jìn)而保護(hù)個(gè)人權(quán)利就變得尤其急迫，但這對(duì)那些最需要法律保護(hù)的人而言仍十分困難。針對(duì)土地改革的全球、國(guó)家及地方壓力，正在以及未來(lái)將使那些根據(jù)法律還未正式明確承認(rèn)和規(guī)定的土地權(quán)利的保護(hù)變得更加困難。

不同的人擁有關(guān)于土地立法的不對(duì)等的信息及意識(shí)，享受著不平等的法律權(quán)利。對(duì)于保護(hù)其土地權(quán)利及土地交易的法律規(guī)則及法律程序，人們的適用能力往往也不相同。因此，我們亟須對(duì)在社會(huì)和法律上更弱勢(shì)的農(nóng)村居民的法律賦能，降低這種不平衡，并增強(qiáng)農(nóng)村居民合法地維護(hù)和保護(hù)其土地權(quán)利的能力。

(一) 新威脅之下的土地權(quán)利

由于一些趨勢(shì)和因素的影響，世界上許多地區(qū)貧困居民的土地權(quán)利經(jīng)常受到挑戰(zhàn)和威脅。日益增長(zhǎng)的人口及變化多端的生態(tài)環(huán)境使優(yōu)良的土地變得越來(lái)越稀缺、珍貴。耕地變得更加讓人垂涎，更容易通過(guò)現(xiàn)金交易被轉(zhuǎn)讓?zhuān)蔀楦?jìng)爭(zhēng)和爭(zhēng)奪的目標(biāo)，并且經(jīng)常采用暴力方式。在許多地區(qū)，尤其在非洲，憑借習(xí)慣法機(jī)制調(diào)整土地分配的做法正受到日益緊張的態(tài)勢(shì)和傳統(tǒng)領(lǐng)袖態(tài)度改變的挑戰(zhàn)，這些傳統(tǒng)領(lǐng)袖常常試圖從土地加速商品化的過(guò)程中為自己攫取利益。

(二) 新的法律和新的機(jī)會(huì)

一些機(jī)會(huì)和變革機(jī)遇致力于解決上述挑戰(zhàn)。許多國(guó)家已開(kāi)始建立允許習(xí)慣性權(quán)利進(jìn)行正式登記的法律體系。(4)在非洲，這些國(guó)家包括科特迪瓦、埃塞俄比亞、加納、馬達(dá)加斯加、莫桑比克、納米比亞、尼日爾、坦桑尼亞聯(lián)合共和國(guó)、烏干達(dá)及其他國(guó)家。在南美洲，玻利維亞、巴西、厄瓜多爾、秘魯、委內(nèi)瑞拉共和國(guó)及其他國(guó)家已經(jīng)引進(jìn)并開(kāi)始通過(guò)立法承認(rèn)習(xí)慣性土地權(quán)利，進(jìn)而擴(kuò)大其效應(yīng)層次。在亞洲，印度、尼泊爾及菲律賓針對(duì)森林資源的使用及管理也已經(jīng)進(jìn)行立法。這些法律體系也會(huì)增加分散的行政單位和地方政府管理土地權(quán)利。這些新的法律旨在促進(jìn)所有公民土地權(quán)利的正規(guī)化。但時(shí)至今日，這一實(shí)現(xiàn)過(guò)程仍然是困難及有限的。

(三) 最需要保護(hù)的人的土地權(quán)利往往無(wú)法得到法律保障

大多數(shù)農(nóng)村貧困居民發(fā)現(xiàn)很難通過(guò)法律去確立及宣示他們的權(quán)利，很多人的土地權(quán)利被強(qiáng)權(quán)者、富人或其他更精明的人所剝奪。因此，盡管依賴(lài)土地法和利用法定程序保障土地權(quán)利非常重要，但對(duì)眾多農(nóng)村貧困居民而言，這也是非常困難的途徑。

農(nóng)村貧困居民利用法律及其相關(guān)程序保護(hù)土地權(quán)利的困難由眾多因素促成?，F(xiàn)代法律規(guī)定比較復(fù)雜，國(guó)家宣傳普及的力度不夠，因此窮人往往并不知法。即使他們了解了一些法律知識(shí)，由于農(nóng)村貧困居民大多為未接受教育者和社會(huì)弱勢(shì)群體，許多人并不知道如何具體地應(yīng)對(duì)復(fù)雜的程序、土地管理及政府官僚。結(jié)果就是，即使具有先進(jìn)、良善的法律制度也并不能真正保護(hù)此類(lèi)無(wú)書(shū)面法律證明文件的土地權(quán)利，亦無(wú)法使習(xí)慣性權(quán)利轉(zhuǎn)換成更有效地為制定法所保護(hù)的法律權(quán)利這一過(guò)程變得更加容易。

在許多案例中，能夠促進(jìn)習(xí)慣、非書(shū)面的權(quán)利正式化，以及能夠使法律程序便于居民利用的土地管理者和專(zhuān)業(yè)人士變的越來(lái)越稀少、遙遠(yuǎn)、昂貴且不容易獲得?；谒羞@些原因，許多農(nóng)村貧困居民甚至根本就未考慮過(guò)利用國(guó)家制度(尤其是本文所介紹的土地管理情形)，他們意識(shí)到法律是為富人，而非為窮人所制定的。

三、 運(yùn)用法律賦能保障窮人的土地權(quán)利：是什么以及如何做

(一) 含義

在本文的土地權(quán)利保護(hù)中，對(duì)窮人的法律賦能可界定為采用多種方式及行動(dòng)，使其變得擁有更多技能、更加強(qiáng)大，能夠更好地運(yùn)用法律制度和程序主張、證明及維護(hù)其土地權(quán)利。當(dāng)制度及其程序如此復(fù)雜，以至于無(wú)法為窮人所利用時(shí)，法律賦能也可能包含促進(jìn)法律和制度的變化，使法律程序更加簡(jiǎn)化、低成本，管理機(jī)構(gòu)更加負(fù)責(zé)、人性化及更易獲得。

(二) 法律的社會(huì)效應(yīng)：法律程序和具體的互動(dòng)

土地權(quán)利的安全(作為一項(xiàng)個(gè)人合法權(quán)利及公共物品)來(lái)源于土地使用者與公共服務(wù)提供者、管理機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)，上述行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)在于依法證明、保護(hù)及公示土地權(quán)利的信息。

重要的是，實(shí)踐中權(quán)利如何才能被依法主張、裁判和保護(hù)。無(wú)論多么華麗的措辭和良好的意圖，都要取決于法律程序的實(shí)際運(yùn)作，而非單純的法律既有規(guī)定。程序的真正作用包括法律的社會(huì)效應(yīng)(5)Franz von Benda-Beckmann介紹了“法律的社會(huì)效應(yīng)”這一概念。其他可參見(jiàn)F von Benda-Beckmann, “Uncertainty and land management” in H Savenje and A Huijsman (eds), Making Haste Slowly: Strengthening Local Environmental Management in Agricultural Development (1991), pp.75-88.及個(gè)人與團(tuán)體之間具體的相互作用：一方面是法律利用者(或潛在利用者)與公共機(jī)構(gòu)之間的相互作用；另一方面是公共(國(guó)家)機(jī)構(gòu)中實(shí)施法律程序的個(gè)體之間的相互作用。

公民與公共服務(wù)提供者(例如，負(fù)責(zé)土地管理的公務(wù)員)之間具體的互動(dòng)是保障權(quán)利的法律規(guī)定和法律賦能程序中的重要組成部分。促進(jìn)二者之間的互動(dòng)是利用法律賦能保護(hù)土地權(quán)利的重要內(nèi)容。

(三) 法律賦能的連續(xù)性：一系列相互聯(lián)系的行動(dòng)

很多窮人沒(méi)有受過(guò)良好的教育，在很多方面無(wú)法得到政府和法律的保護(hù)，必須采取一系列的步驟從法律上保障他們的土地權(quán)利。以約翰·布魯斯和他的合作者(6)參見(jiàn)J W Bruce et al, Legal empowerment of the poor from concepts to assessment, report produced for USAID (2007).他們提出了關(guān)于法律賦能的下列要素：(1) 強(qiáng)化權(quán)利，即制定更利于貧困者運(yùn)用的法律，并將其納入政策制定程序中；(2) 權(quán)利意識(shí)，即使貧困者了解他們的權(quán)利以及運(yùn)用、實(shí)現(xiàn)權(quán)利的程序；(3) 權(quán)利援助，即幫助貧困者跨越行政官僚主義及訴訟成本的障礙；(4) 權(quán)利實(shí)施，即制定對(duì)權(quán)利及合同強(qiáng)制執(zhí)行可以負(fù)擔(dān)得起、公平的機(jī)制。所采用的類(lèi)型化分析為基礎(chǔ)，可將法律賦能的連續(xù)性及其條件界定如下。

① 法定權(quán)利的存在：權(quán)利被納入國(guó)家層面或低于國(guó)家層面的法律框架之內(nèi)；

② 適當(dāng)法律信息的有效性：用來(lái)理解法律、法律程序，以及如何適用這些法律和程序；

③ 通過(guò)法律程序依法主張土地權(quán)利的權(quán)利意識(shí)、意愿和信心；

④ 積極運(yùn)用程序進(jìn)而與土地法律制度中的國(guó)家機(jī)關(guān)成功進(jìn)行互動(dòng)的(法律、社會(huì)、財(cái)務(wù))能力。

這些保護(hù)土地權(quán)利的法律賦能構(gòu)成要件之間相互聯(lián)系，并且在現(xiàn)實(shí)中以一系列的條件和行動(dòng)發(fā)揮作用，其被稱(chēng)作“保障土地權(quán)利的法律賦能連續(xù)統(tǒng)一體?！?/p>

第四個(gè)要件(程序能力)包括三個(gè)關(guān)鍵要素：語(yǔ)言、互動(dòng)和權(quán)力平衡。

① 知道如何(以及在實(shí)踐中確實(shí)能夠)運(yùn)用復(fù)雜詞句中的語(yǔ)言及意思去指稱(chēng)特定的行為、事情、權(quán)利和/或關(guān)系。

② 知道如何同國(guó)家機(jī)構(gòu)以及其中的個(gè)人互動(dòng)，考慮到他們對(duì)于工作往往已帶有特定的社會(huì)偏見(jiàn)、習(xí)慣、觀念及方式(例如，尋租、政治庇護(hù)及恩庇關(guān)系等)。

③ 社交自信及權(quán)力平衡。在“真實(shí)”的社會(huì)情境及行政關(guān)系之下，敢于并擁有足夠的信心去保護(hù)權(quán)利。這意味著當(dāng)面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)訴求及更強(qiáng)勢(shì)的對(duì)手時(shí)，窮人已經(jīng)能夠，并且意識(shí)到自己有能力足以有效保護(hù)其權(quán)利。在窮人與不主動(dòng)為貧困居民提供切實(shí)可行且能負(fù)擔(dān)得起的公共服務(wù)的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)打交道時(shí)，這種意識(shí)和能力也同樣重要。

三、 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：運(yùn)用法律賦能保護(hù)窮人之土地權(quán)利的方式及其影響

為了理解法律賦能如何在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮作用，以及在這一過(guò)程中如何提高農(nóng)村居民的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織與眾多組織機(jī)構(gòu)合作，委托他們?cè)诜侵?、亞洲及拉丁美洲記錄并分析了一系列利用法律賦能方式保護(hù)窮人土地權(quán)利的經(jīng)驗(yàn)和行動(dòng)。2008年3月，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織與國(guó)際環(huán)境發(fā)展研究所(IIED)、加納大學(xué)法律系在加納首都阿克拉組織召開(kāi)了國(guó)際研討會(huì)。聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織與國(guó)際環(huán)境發(fā)展研究所(IIED)共同出版了此次國(guó)家研討會(huì)的報(bào)告，展示了來(lái)自非洲不同地區(qū)的法律服務(wù)組織的工作經(jīng)驗(yàn)。(7)參見(jiàn)L Cotula and P Mathieu (eds), Legal Empowerment in Practice: Using Legal Tools to Secure Land Rights in Africa (2008).為從案例分析中汲取具體經(jīng)驗(yàn)，下文將列舉保障土地權(quán)利的法律賦能連續(xù)統(tǒng)一體中的核心要素的具體事例。針對(duì)農(nóng)村貧困居民及政府機(jī)構(gòu)所面對(duì)的問(wèn)題，下文的研究提供了深刻的見(jiàn)解，以及應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的一系列具體行動(dòng)。在可能的情況下，案例研究也總結(jié)了這些活動(dòng)的影響。

(一) 尼日爾：分散的機(jī)構(gòu)在傳播土地占有信息中的角色

1993年，尼日爾通過(guò)了《農(nóng)村法》(《農(nóng)村法典》)，規(guī)定了保護(hù)農(nóng)村居民土地權(quán)利的條件。這一法律的主旨在于通過(guò)分散的土地委員會(huì)(COFOs)來(lái)解決土地問(wèn)題。土地委員會(huì)(COFOs)分布于不同的行政層面，即土地部(COFODEP)、土地局(COFOCOM)和鄉(xiāng)村土地委員會(huì)(COFOB)，以期考慮到人們?cè)趯?duì)他們而言最適當(dāng)?shù)男姓芾韺用娴牟煌枨蟆Ａ硗?，在農(nóng)村社區(qū)傳播法律信息是他們主要的活動(dòng)之一。

2007年，阿韋拉(Avella)與尤恩法(Younfa)(8)參見(jiàn)N Avella and A Younfa, L’accès à l’ information foncière et aux institutions décentralisées pour sécuriser les droits fonciers des ruraux pauvres. L’expérience des Commissions Foncières au Niger, FAO Livelihood Support Programme Working Paper No.43 (2007) 47(該文被FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3, 2009轉(zhuǎn)載).在尼日爾米里亞和古雷(Mirriah and Gouré)地區(qū)做了一項(xiàng)研究，發(fā)現(xiàn)土地部(COFODEP)在津德?tīng)?Zinder)地區(qū)已經(jīng)發(fā)展出了為農(nóng)村居民傳播土地保護(hù)信息的多種途徑，包括在鄉(xiāng)村層面利用一系列工具喚起居民保護(hù)土地的意識(shí)，例如通過(guò)廣播節(jié)目、錄音帶、宣傳橫幅等。這些喚醒土地保護(hù)意識(shí)的工具已經(jīng)開(kāi)始成為應(yīng)對(duì)農(nóng)村居民缺少土地權(quán)利知識(shí)以及為農(nóng)村居民傳播法律信息的重要途徑。但是，它們的作用也受到制約：?jiǎn)拘淹恋乇Ｗo(hù)意識(shí)和通過(guò)橫幅宣傳的活動(dòng)所涉及的鄉(xiāng)村較少；該區(qū)域的很多村莊缺少信息傳播所需的無(wú)線電及卡式錄音機(jī)；對(duì)非政府組織和其他捐助者所提供的資金過(guò)于依賴(lài)。另一項(xiàng)限制是，在很多情況下，土地委員會(huì)(COFOs)的成員并未充分了解，也未接受過(guò)關(guān)于如何實(shí)施《農(nóng)村法》的培訓(xùn)。

因此，Avella與Younfa建議對(duì)土地委員會(huì)(COFOs)成員進(jìn)行能力建設(shè)，進(jìn)而增強(qiáng)他們向農(nóng)村社區(qū)和個(gè)體成員有效地傳播《農(nóng)村法》中已有的權(quán)利和主張權(quán)利必須遵循的程序的能力。同時(shí)，他們建議通過(guò)加強(qiáng)對(duì)土地委員會(huì)的監(jiān)督，支持其獲得更多所需的技術(shù)及專(zhuān)業(yè)知識(shí)，增強(qiáng)其內(nèi)在機(jī)制。最后，他們建議增強(qiáng)不同層級(jí)土地委員會(huì)之間的交流，以便受益者能夠從不同的機(jī)構(gòu)獲取相同的信息。(9)See note ⑥.

(二) 馬達(dá)加斯加：運(yùn)用分散的土地行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)保障土地權(quán)利

馬達(dá)加斯加農(nóng)、牧、漁業(yè)部中的財(cái)產(chǎn)和土地服務(wù)部門(mén)已發(fā)起了一項(xiàng)全面的計(jì)劃，稱(chēng)作國(guó)家土地計(jì)劃(PNF，國(guó)家地產(chǎn)憑證計(jì)劃)。計(jì)劃的主要目的在于滿(mǎn)足居民快速、低成本以及合法地保護(hù)其土地使用權(quán)利的巨大需求。這需要一系列措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，包括正式承認(rèn)通過(guò)習(xí)慣法獲得但未成文的土地權(quán)利，確保已被法律確認(rèn)的土地權(quán)利的有效管理，以及拓寬農(nóng)村貧困居民獲得法律信息的途徑。馬達(dá)加斯加所運(yùn)行的分散性土地管理程序旨在強(qiáng)化當(dāng)?shù)匦姓芾頇C(jī)構(gòu)的能力。土地管理的分散性，加上程序的簡(jiǎn)化和成本的降低，使得這些機(jī)構(gòu)更易被大多數(shù)農(nóng)村居民接受。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府建立了社區(qū)和社區(qū)間的土地審批機(jī)關(guān)(地方土地服務(wù)處)，用來(lái)頒發(fā)土地權(quán)屬證明以及對(duì)依據(jù)習(xí)慣法獲得的土地權(quán)利進(jìn)行轉(zhuǎn)移登記。

土地審批機(jī)關(guān)之間信息交流的方式及效力是馬達(dá)加斯加土地改革得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。瓜拉爾(Goislard)(10)參見(jiàn)C Goislard, “L’accès a l’information foncière pour sécuriser les droits fonciers des ruraux pauvres à Madagascar. Le cas des Guichets Fonciers” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).在2008年曾就土地審批機(jī)關(guān)如何理解和交流土地法律信息以及如何喚起當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)土地權(quán)的法律權(quán)利和責(zé)任的意識(shí)進(jìn)行過(guò)一項(xiàng)分析。這一研究表明，法律信息似乎在這一地區(qū)及城市之間進(jìn)行了廣泛的傳播，但由于時(shí)間和經(jīng)費(fèi)預(yù)算的限制，在鄉(xiāng)村層面，事實(shí)并不總是如此。除了當(dāng)面的對(duì)話交流，收音機(jī)是最經(jīng)常使用的信息溝通工具，但這一工具在所涉及的區(qū)域尚未被持續(xù)應(yīng)用，并且在大多數(shù)情況下，是否應(yīng)用由地方政府代表自由裁量。

瓜拉爾(Goislard)建議，信息傳播應(yīng)向基層、社區(qū)及鄉(xiāng)村層面引導(dǎo)。官員每年應(yīng)當(dāng)至少前往鄉(xiāng)村視察兩次，就發(fā)放和管理土地證明的程序提出相關(guān)建議。視察過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用各種媒體工具(收音機(jī)、宣傳條幅和漫畫(huà)等)作為補(bǔ)充。在溝通技巧和方法上擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民組織及其他非政府組織，應(yīng)當(dāng)充分地參與這一過(guò)程。Goislard同時(shí)指出，地區(qū)政府與土地審批機(jī)關(guān)的成員尚未接受過(guò)專(zhuān)門(mén)的土地實(shí)務(wù)培訓(xùn)，因而建議對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)并召開(kāi)相關(guān)的工作會(huì)議。

(三) 莫桑比克：提高法官的土地法律意識(shí)作為法律賦能行動(dòng)的補(bǔ)充(11)參見(jiàn)C Serra Jr and C Tanner, “Legal Empowerment to Secure Land Rights in Mozambique. A Case Study” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).

賽拉(Serra)和坦納(Tanner)注意到，在莫桑比克只有很少的人通曉憲法及其所賦予的權(quán)利，尤其是那些與土地保護(hù)相關(guān)的權(quán)利。這為社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)者主張和登記土地權(quán)利提供了可乘之機(jī)，這已經(jīng)體現(xiàn)在近期的外國(guó)投資者攫取土地用于生物燃料生產(chǎn)的趨勢(shì)中。(12)參見(jiàn)A Welz, Ethanol’s African Landgrab (2009) Mother Jones,http://www.motherjones.com/environment/2009/03/ethanols-africanlandgrab,2009.09.25.他們也注意到，農(nóng)村居民在實(shí)現(xiàn)正義的過(guò)程中存在很多困難，很少有人知曉在糾紛解決過(guò)程中如何尋求援助。此外，若要政府提供有效的土地管理服務(wù)，服務(wù)提供者——地方、省級(jí)層面的土地管理者及地方司法官員——應(yīng)當(dāng)擁有關(guān)于最新土地立法及如何實(shí)施的知識(shí)。但Serra和Tanner的報(bào)告顯示，在莫桑比克的許多地區(qū)，法官和檢察官對(duì)1997年的土地法知之甚少，這一法律從立法上承認(rèn)了歷史上所取得的土地使用權(quán)利。法官對(duì)反映了大多數(shù)莫桑比克農(nóng)村居民的日常慣例及具體實(shí)踐的政治原則也缺乏了解。2001年聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)與莫桑比克國(guó)家司法體系的高級(jí)法官合作啟動(dòng)了一項(xiàng)計(jì)劃，即針對(duì)法官進(jìn)行土地法及其他調(diào)整自然資源權(quán)利和使用的相關(guān)法律的培訓(xùn)。(13)參見(jiàn)1997年莫桑比克《環(huán)境法》及1999年莫桑比克《森林和野生動(dòng)植物法》。

通過(guò)把諸如法律和司法培訓(xùn)中心(CFJJ)等小型的國(guó)家機(jī)構(gòu)引入鄉(xiāng)村層面，這一培訓(xùn)項(xiàng)目已開(kāi)始逐漸向目標(biāo)群體，尤其是參與本項(xiàng)目的鄉(xiāng)村社區(qū)灌輸司法意識(shí)。它在為當(dāng)?shù)孛癖娭g生成新的司法意識(shí)以及掌握法律如何運(yùn)作等方面取得了巨大的成功。社區(qū)公眾與法律職業(yè)者、法官有了直接的互動(dòng)，他們從這一過(guò)程中獲益，從而幫助他們解決同外來(lái)投資者及當(dāng)?shù)匦姓芾頇C(jī)構(gòu)之間的糾紛。

Serra和Tanner將這種質(zhì)性的影響總結(jié)如下。

無(wú)論是對(duì)社區(qū)法律工作者還是對(duì)社區(qū)公眾，這一經(jīng)歷都幫助他們回顧了整個(gè)司法的景象。人們認(rèn)為遠(yuǎn)在城鎮(zhèn)中的法官和檢察官的作用主要是把民眾投入監(jiān)獄，但通過(guò)社區(qū)會(huì)議，人們表示法官和檢察官也是普通的人，從而社區(qū)公眾開(kāi)始知道他們?cè)撊绾蜗蛩痉C(jī)構(gòu)反映現(xiàn)存問(wèn)題，以及在具體情境之下提出哪些問(wèn)題最適宜。同時(shí)，通過(guò)社區(qū)法律工作者/赤腳律師這種支持性紐帶，他們能夠獲得其所需要的使用這一法律框架的專(zhuān)業(yè)幫助……

對(duì)參與項(xiàng)目的法官及檢察官而言，這一經(jīng)歷也是有價(jià)值的。他們獲得了罕有的機(jī)會(huì)了解基層社會(huì)的現(xiàn)狀。同時(shí)，他們也開(kāi)始更清晰地認(rèn)識(shí)如何能夠?qū)⒇毨мr(nóng)民、非法獵捕者對(duì)現(xiàn)實(shí)的差別巨大的看法與政府、投資者所構(gòu)建的法定的世界及其特權(quán)整合起來(lái)。這并不一定使其工作更加簡(jiǎn)單，并且在這一階段就斷言他們是否能夠以及如何獲取更佳的結(jié)果也為時(shí)尚早。但是，從這些參與者后續(xù)的會(huì)議及討論中所取得的傳聞證據(jù)表明，培訓(xùn)及研討使他們獲益甚多。(14)See note , p.22.

(四) 盧旺達(dá)和剛果民主共和國(guó)東部：聯(lián)合司法機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織共同保護(hù)土地權(quán)利

從2005年開(kāi)始，盧旺達(dá)已經(jīng)用一部綜合的土地法代替了之前眾多的土地相關(guān)立法，并且土地權(quán)證的發(fā)放使其已形成了一套新的土地使用框架，但這尚未被司法從業(yè)者和公民社會(huì)廣泛知曉。為彌補(bǔ)這一知識(shí)上的缺口，一家法律援助非政府機(jī)構(gòu)——?jiǎng)?chuàng)建于1994年旨在為沖突后的盧旺達(dá)提供法律支持的“公民正義和民主網(wǎng)絡(luò)”(Réseau de Citoyens Justice & Démocratie, RCN)已開(kāi)始推動(dòng)在司法系統(tǒng)及公民社會(huì)之間建立更加緊密的聯(lián)系。根據(jù)百瑟爾(Vasseur)(15)參見(jiàn)A Vasseur, “Reforme foncière et sécurisation des droits sur la terre au Rwanda. Le projet de RCN Justice et Démocratie pour une justice de proximité” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).在2008年所做的一項(xiàng)研究，公民正義與民主網(wǎng)絡(luò)重點(diǎn)關(guān)注司法體系和公民社會(huì)層面之間溝通的結(jié)構(gòu)性瓶頸問(wèn)題，其致力于提升土地糾紛中所有利益相關(guān)方的法律意識(shí)。它的工作包含三種互補(bǔ)的方式。

1. 制度和司法路徑(16)See note .

在現(xiàn)實(shí)生活中，處理土地訴訟糾紛對(duì)于法官而言十分棘手，而土地訴訟案件大約占法官裁判案件的80%。公民正義與民主網(wǎng)絡(luò)基于其支持盧旺達(dá)司法機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，這些機(jī)構(gòu)之間以及機(jī)構(gòu)內(nèi)部普遍缺少溝通。該機(jī)構(gòu)針對(duì)213名法官組織培訓(xùn)會(huì)議，并設(shè)立具體目標(biāo)——在新土地法出臺(tái)的背景之下掌握相關(guān)技能，使其更好地理解并解決土地糾紛?！耙詥?wèn)題為導(dǎo)向的培訓(xùn)”由五個(gè)為期三天的會(huì)議組成，這也被推廣到省級(jí)層面。參與該項(xiàng)目的法官在培訓(xùn)結(jié)束時(shí)評(píng)價(jià)，針對(duì)土地法律這一主題的培訓(xùn)非常及時(shí)，使他們擁有了管理和解決土地糾紛的清晰的法律工具。

2. 公民社會(huì)路徑(17)See note .

公民正義與民主網(wǎng)絡(luò)與農(nóng)民和畜牧業(yè)者的聯(lián)合會(huì)(IMBARAGA)于2006年1月簽訂合作協(xié)議，旨在推動(dòng)培訓(xùn)會(huì)議、工作坊、圓桌會(huì)議的進(jìn)行，討論法律傳播過(guò)程中相關(guān)的困難以及增強(qiáng)公眾解決土地糾紛的能力。他們通過(guò)培訓(xùn)增強(qiáng)推廣人員對(duì)土地實(shí)務(wù)知識(shí)的掌握以及為民眾傳播相關(guān)法律信息的能力。培訓(xùn)的受益者不僅包括農(nóng)民及畜牧業(yè)者聯(lián)合會(huì)的成員，還有當(dāng)?shù)匦姓C(jī)構(gòu)的代表，例如農(nóng)業(yè)專(zhuān)家、公務(wù)員及宗教領(lǐng)袖。(18)參與者依據(jù)預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇，包括文化程度、年齡、健康狀況及性別。50人規(guī)模的培訓(xùn)會(huì)議由一個(gè)多學(xué)科專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)組織協(xié)調(diào)，團(tuán)隊(duì)中包括一名社會(huì)學(xué)家、一名法律專(zhuān)家、一名律師、一名獸醫(yī)以及一名農(nóng)學(xué)家。

3. 2008年關(guān)于土地沖突管理的研究

這一研究中，公民正義與民主網(wǎng)絡(luò)訪談了訴訟當(dāng)事人，并對(duì)地方行政人員、調(diào)解員和法院的紀(jì)錄和檔案進(jìn)行深入分析。通過(guò)這些步驟，公民正義與民主網(wǎng)絡(luò)得以了解社區(qū)中的權(quán)力關(guān)系，評(píng)估新的土地法推廣遇到的困難，進(jìn)而設(shè)計(jì)解決這些問(wèn)題的法律賦能策略。

公民正義與民主網(wǎng)絡(luò)也曾在剛果民主共和國(guó)東部開(kāi)展工作。穆甘谷(Mugangu)(19)參見(jiàn)S Mugangu, “Vulgarisation de l’information légale et sécurisation des droits fonciers en République Démocratique du Congo. Le projet de RCN Justice & Démocratie en Ituri” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).在2008年所做的一項(xiàng)研究顯示，基于增強(qiáng)涉及土地管理和土地糾紛的人的能力這一理念，該機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)氐墓ぷ鲗?duì)促進(jìn)土地權(quán)利的保護(hù)確有幫助。它同法官、地區(qū)、市政及地籍管理人員、酋長(zhǎng)、司法警察及官員等一起工作。公民正義與民主網(wǎng)絡(luò)的項(xiàng)目有助于促進(jìn)公眾與司法系統(tǒng)的交流，奠定在運(yùn)作系統(tǒng)之上由公民進(jìn)行社會(huì)控制的基礎(chǔ)。

(五) 納米比亞：支持社區(qū)保護(hù)土地使用及經(jīng)營(yíng)權(quán)(20)本部分關(guān)于納米比亞的資料來(lái)源于：B Fuller, “Conservancies in Western Namibia. A case study in legal empowerment” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009); W Odendaal, “Legal empowerment to secure land rights in North Eastern Namibia. The case of N’a Jaqna Conservancy” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).

納米比亞的公共保護(hù)區(qū)是一個(gè)以社區(qū)為基礎(chǔ)對(duì)自然資源進(jìn)行管理(CBNRM)的例證。保護(hù)區(qū)的成員多為土著居民，被稱(chēng)為桑人(譯者注：一種非洲南部地區(qū)土著人)。1996年，納米比亞修正法案允許設(shè)立保護(hù)區(qū)，其并未將保護(hù)區(qū)土地的所有權(quán)賦予社區(qū)。但是，它給予社區(qū)利用土地之上的自然資源(例如野生動(dòng)植物)的法定權(quán)利。

特?？送鞑?N’a Jaqna)保護(hù)區(qū)成立于2003年，并隨后開(kāi)展保護(hù)計(jì)劃。該保護(hù)區(qū)覆蓋9 120平方千米，涉及將近5 000名居民的家園。為科依桑人(Ju/’hoansi San)土著居民設(shè)立的特?？送|部(Nyae-Nyae)保護(hù)區(qū)(21)這是納米比亞依據(jù)《自然資源保護(hù)修正法》第一次設(shè)立保護(hù)區(qū)。于1997年建立于鄰近的特?？送?Tsumke)東部居民區(qū)，激勵(lì)了特?？送?Tsumke)西部的土著居民著手開(kāi)展保護(hù)區(qū)的建設(shè)。意識(shí)到Nyae-Nyae保護(hù)區(qū)產(chǎn)生的積極作用之后，桑人社區(qū)向南部非洲土著少數(shù)人群體工作組(WIMSA)——一個(gè)代表南部非洲土著居民的非政府組織——進(jìn)行申請(qǐng)，請(qǐng)求其協(xié)助該社區(qū)向政府申請(qǐng)?jiān)O(shè)立保護(hù)區(qū)。桑人社區(qū)的提議促使工作組的顧問(wèn)召集當(dāng)?shù)囟鄠€(gè)社區(qū)進(jìn)行商談，大大提升了這些社區(qū)對(duì)周?chē)h(huán)境所蘊(yùn)含的自然資源的價(jià)值的認(rèn)識(shí)。

日益增長(zhǎng)的保護(hù)意識(shí)引導(dǎo)桑人進(jìn)行保護(hù)區(qū)的申請(qǐng)，也使他們加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)和文化意義都重大的森林資源的管理。他們表達(dá)出為社區(qū)公益來(lái)管理整個(gè)自然環(huán)境的愿望。桑人意識(shí)到，不能將野生動(dòng)植物資源的管理從社區(qū)居民賴(lài)以獲得食物和居住的自然環(huán)境中孤立出來(lái)。作為回應(yīng)，在南部非洲土著少數(shù)人群體工作組的協(xié)助下，反映當(dāng)時(shí)納米比亞政府政策之下，桑人需求及愿望的一部憲法起草完成，并于1998年提交給了納米比亞政府。如今，保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)森林管理區(qū)域的設(shè)立正體現(xiàn)了當(dāng)年桑人提出的森林資源管理的需求。

盡管有外部援助，從1999年開(kāi)始申請(qǐng)到2003年N’a Jaqna保護(hù)區(qū)公告成立，社區(qū)管理區(qū)域的建立仍花費(fèi)了四年的時(shí)間。在這一期間，為使保護(hù)區(qū)能夠獲得正式承認(rèn)，作為保護(hù)區(qū)管理者的桑人和南部非洲土著少數(shù)人群體工作組的代表與相關(guān)各方進(jìn)行了持續(xù)的磋商。

除了南部非洲土著少數(shù)人群體工作組的支持外，桑人人權(quán)項(xiàng)目(the San Human Rights Programme)也得到了非政府組織——納米比亞法律援助中心(Legal Assistance Centre-Namibia)的協(xié)助，該中心致力于通過(guò)為桑人社區(qū)提供法律知識(shí)及技能培訓(xùn)來(lái)提升個(gè)人的權(quán)能。中心其他工作內(nèi)容還包括：提升社區(qū)為取得公共服務(wù)、參與影響其區(qū)域的法律改革和政策制定游說(shuō)政府的能力；增強(qiáng)公眾對(duì)新頒布法律和新裁判案例的意識(shí)；向法院提起試驗(yàn)性公益訴訟，從而維護(hù)和保障桑人社區(qū)獲得土地和公共資源的權(quán)利；設(shè)立桑人社區(qū)法律咨詢(xún)中心，方便公眾獲得法律信息。

在2004年和2005年，桑人人權(quán)項(xiàng)目培訓(xùn)并動(dòng)員了一批桑人“社區(qū)法律工作者”在桑人聚居區(qū)開(kāi)展工作。他們幫助桑人辦理身份證明文件和出生證明。援助所產(chǎn)生的具體影響可從2005年的一項(xiàng)實(shí)例中得到證實(shí)，當(dāng)時(shí)，納米比亞法律援助中心為桑人社區(qū)成員贏得了一起訴訟案件。該案為桑人社區(qū)與特?？送?Tsumkwe)西部區(qū)域一名牧場(chǎng)主之間的糾紛，牧場(chǎng)主為了一己之利，試圖強(qiáng)制桑人遠(yuǎn)離水源。但是，桑人人權(quán)項(xiàng)目建立在納米比亞法律援助中心和南部非洲土著少數(shù)人群體工作組的支持之上，如果缺乏非政府組織長(zhǎng)期的支持，桑人社區(qū)法律工作者項(xiàng)目是否能夠真正獨(dú)立、有效且持續(xù)地運(yùn)作還是一個(gè)疑問(wèn)。

(六) 馬里：使土地管理更貼近農(nóng)村居民

2005年，為保護(hù)農(nóng)村居民的土地權(quán)利，使土地管理更貼近農(nóng)村社區(qū)，減少保護(hù)土地權(quán)利法律訴訟的成本和數(shù)量，馬里政府通過(guò)了農(nóng)業(yè)制度法(Loi d’Orientation Agricole)。該法的一項(xiàng)主要目標(biāo)就是通過(guò)分散機(jī)構(gòu)設(shè)置，使得保護(hù)土地權(quán)利的法律程序更容易被大多數(shù)居民所接受。瓜拉爾(Goislard)和迪吉爾(Djiré)(22)參見(jiàn)C Goislard and M Djiré, Accès à l’information juridique, aux institutions et procédures légales: Quelle sécurisation foncière pour les ruraux pauvres au Mali? Etude de cas dans le sud malien, FAO Livelihood Support Programme Working Paper 44 (2007).于2007年在馬里南部從事的一項(xiàng)研究顯示，無(wú)論是國(guó)家機(jī)構(gòu)還是社區(qū)，對(duì)新的法律的知曉度都很低。大多數(shù)受訪的農(nóng)民無(wú)法獲得當(dāng)前法律程序關(guān)于保護(hù)土地權(quán)利的具體信息；他們中的一些人雖然知道法律程序的存在，卻感覺(jué)力不從心，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為法律程序遙不可及且對(duì)他們不適用。農(nóng)民協(xié)會(huì)和農(nóng)業(yè)組織擔(dān)心農(nóng)民的利益被擁有更多法律背景知識(shí)和金融、社交手段的權(quán)勢(shì)者蠶食。研究表明，負(fù)責(zé)土地管理的行政人員已經(jīng)意識(shí)到這些法律程序并不能滿(mǎn)足農(nóng)村居民的需求。此外，他們承認(rèn)自身對(duì)監(jiān)管體系缺乏了解，使得程序的推行更加復(fù)雜和困難。

土地買(mǎi)受人開(kāi)始通過(guò)獲得收據(jù)、交易證明或小憑證等保護(hù)土地所有權(quán)。一些消息更靈通的買(mǎi)受人則已經(jīng)在行政機(jī)構(gòu)對(duì)這些契約進(jìn)行公證。與此相反，農(nóng)民保護(hù)其土地卻面臨著諸多困難，原因在于，他們無(wú)法獲知這些信息，在獲得法律服務(wù)和適用法律程序時(shí)存在很多困難。旨在規(guī)范土地交易的機(jī)構(gòu)都位于城市中心并僅存于公社(communal)層面。保護(hù)土地權(quán)利的法律工具應(yīng)當(dāng)可以被所有需要它的居民所用，但實(shí)際上，法律文本過(guò)于條文主義，對(duì)大多數(shù)人而言生澀難懂，因而大部分農(nóng)村居民無(wú)法真正成為土地的擁有者。

2008年，Djiré在馬里的棉花主產(chǎn)區(qū)庫(kù)佳拉(Koutiala)以及庫(kù)佳拉、巴馬科(Bamako)的郊區(qū)進(jìn)行了一項(xiàng)研究，探討了中介機(jī)構(gòu)和非正式法律服務(wù)提供者在利用法律手段保護(hù)土地交易中所扮演的角色。(23)參見(jiàn)M Djiré and K Traoré, “Assurer la sécurisation légale des transactions foncières au Mali. Quel rle pour les intermédiaires et facilitateurs?” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).此項(xiàng)研究重點(diǎn)關(guān)注諸如公證員、土地中介等機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員。大多數(shù)公證員的工作地點(diǎn)在首都或其他大的城市。除了地理位置遙遠(yuǎn)以外，知識(shí)上的差距也使他們與普通居民相互隔離。

另一類(lèi)非正式法律人員，包括地產(chǎn)公司、土地測(cè)量員、土地中介等，通過(guò)積極地提供信息，促進(jìn)土地交易的正規(guī)化。土地中介機(jī)構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)中間人，經(jīng)常為公眾建立聯(lián)系，促進(jìn)或引導(dǎo)協(xié)議、土地交易的締結(jié)。理論上說(shuō)，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人提供與土地交易相關(guān)的有用信息。但在Djiré的研究中，大多數(shù)機(jī)構(gòu)從業(yè)者認(rèn)為，土地中介機(jī)構(gòu)在土地權(quán)利保護(hù)中經(jīng)常扮演消極的角色，其常常趨向于賄賂土地管理人員，并利用當(dāng)事人對(duì)法律和程序的無(wú)知盤(pán)剝他們。然而，在缺乏高效和可及的土地管理體系的情況下，非正式的土地中介機(jī)構(gòu)應(yīng)扮演長(zhǎng)久且重要的角色，將土地買(mǎi)賣(mài)雙方召集在一起，并且使農(nóng)村居民能夠適用法律語(yǔ)言。

為了促進(jìn)更加透明、可及、對(duì)窮人友善的土地交易，農(nóng)業(yè)制度法在農(nóng)村土地議題上所規(guī)定的第一項(xiàng)措施就是在分散化的服務(wù)之下為行為者提供可靠的信息。Goislard建議，農(nóng)村地區(qū)所有行政管理人員應(yīng)當(dāng)參與這一信息傳播活動(dòng)，單純以傳播為目的，傳播與領(lǐng)地及土地保護(hù)法案(Domain and Land Tenure Code)的內(nèi)容及適用相關(guān)的有用信息。

(七) 玻利維亞、危地馬拉和秘魯：通過(guò)法律咨詢(xún)、提供社區(qū)法工服務(wù)和能力建設(shè)提升社區(qū)對(duì)土地權(quán)利的保護(hù)能力

在美洲中部和南部，有三個(gè)公民社會(huì)組織(即非政府組織和草根組織)支持著農(nóng)村社區(qū)在其國(guó)內(nèi)復(fù)雜的法律框架之下實(shí)現(xiàn)和保護(hù)自己的土地權(quán)利。研究由玻利維亞的土地基金會(huì)(Fundación Tierra)、危地馬拉的農(nóng)民發(fā)展委員會(huì)(the Comité de Desarrollo Campesino, CODECA)以及秘魯社會(huì)研究中心(the Centro Peruano de Estudios Sociales, CEPES)共同開(kāi)展，強(qiáng)調(diào)了與既存法律框架保持一致和法律必須適用農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)實(shí)的重要性。(24)這一部分的內(nèi)容大部分源自：G Colque et al (coordination by L Del Castillo), “Legal empowerment to secure the land rights of peasant communities in Latin America. Study of three experiences in Bolivia, Guatemala and Peru and abstracts of original country case studies” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).最初對(duì)西班牙所做的案例全景調(diào)查可在International Land Coalition (ILC)網(wǎng)站上看到，這與聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)相結(jié)合，為案例研究提供了資金及技術(shù)支持。參見(jiàn)http://www.landcoalition.org/doc_video_photo/coalition.htm, 2009.09.26.

1. 玻利維亞土地基金會(huì)

在玻利維亞北部的高山地區(qū)，土地基金會(huì)率先采用一種新的方式開(kāi)展土地正規(guī)化的工作，即重視社區(qū)的能力及其需求。從2004年至2006年，在與圣維森特·科拉瓜(San Vicente Collagua)農(nóng)業(yè)社區(qū)的合作中，它幫助培訓(xùn)社區(qū)法工為社區(qū)和個(gè)人劃定土地邊界。同時(shí)，社區(qū)法工在土地邊界糾紛中也扮演調(diào)解員的角色。社區(qū)法工主要在三個(gè)方面受到培訓(xùn)：糾紛調(diào)解和習(xí)慣法；國(guó)家法律框架及省級(jí)相關(guān)法規(guī)；在現(xiàn)場(chǎng)工作時(shí)使用全球定位系統(tǒng)(GPS)來(lái)定位和記錄地標(biāo)。一項(xiàng)重要的培訓(xùn)內(nèi)容就是使學(xué)員熟悉法律程序。這些培訓(xùn)步驟的主要成果就是滿(mǎn)足了新土地法的要求，使由社區(qū)內(nèi)部主導(dǎo)的(土地)正規(guī)化程序合法化，包括確定社區(qū)內(nèi)部和外部邊界的地理坐標(biāo)的計(jì)劃。許多糾紛通過(guò)習(xí)慣調(diào)解機(jī)制得以解決，從而避免了訴諸法院。使用當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言，并在整個(gè)法律框架內(nèi)承認(rèn)習(xí)慣規(guī)則，對(duì)于確立具有主人翁意識(shí)的(土地)正規(guī)化程序至關(guān)重要。

2. 危地馬拉農(nóng)民發(fā)展委員會(huì)

3. 秘魯社會(huì)研究中心

1998年秘魯社會(huì)研究中心開(kāi)始從事一項(xiàng)研究，旨在說(shuō)明為何秘魯?shù)耐恋馗母镂传@得農(nóng)村地區(qū)廣泛的信息動(dòng)員。秘魯社會(huì)研究中心開(kāi)始通過(guò)法律賦能及提供建議來(lái)支持農(nóng)業(yè)社區(qū)。此項(xiàng)研究重點(diǎn)關(guān)注圣克里斯托巴爾(San Cristóbal)及喬克洛科查(Choclococha)社區(qū)的兩個(gè)案例。第一個(gè)案例是，秘魯社會(huì)研究中心支持社區(qū)參加公共論壇，要求增強(qiáng)國(guó)家機(jī)構(gòu)的透明度、處治腐敗和當(dāng)?shù)匾患业V業(yè)公司的權(quán)力濫用的問(wèn)題。在第二個(gè)案例中，秘魯社會(huì)研究中心嘗試為農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)就其權(quán)利與礦業(yè)公司談判的平臺(tái)，目的在于改變?cè)摴疽呀?jīng)簽署的協(xié)議。雖然沒(méi)有關(guān)于法律培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)模式，秘魯社會(huì)研究中心確立了以下最佳實(shí)踐途徑。

① 能力建設(shè)：通過(guò)集中的培訓(xùn)工作坊、有關(guān)社區(qū)法律和權(quán)利的咨詢(xún)和建議座談會(huì)，以及廣播節(jié)目、宣傳單、簡(jiǎn)報(bào)等多種形式進(jìn)行能力建設(shè)；

② 法律咨詢(xún)：目的在于確保農(nóng)民、公司及國(guó)家機(jī)構(gòu)能夠平等地互動(dòng)，每一個(gè)人都擁有相同的機(jī)會(huì)、同等的談判技巧，能夠自主地作出決定；

③ 提升社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力：這是社區(qū)成員培訓(xùn)和教育的組成部分之一，旨在促進(jìn)社區(qū)成員利用所學(xué)技能融入其他社區(qū)，獲得其他群體的支持，以及超越自身所在區(qū)域的影響力。

玻利維亞土地基金會(huì)、危地馬拉農(nóng)民發(fā)展委員會(huì)以及秘魯社會(huì)研究中心的法律咨詢(xún)經(jīng)驗(yàn)最顯著的成效之一在于強(qiáng)化了社區(qū)組織，促使社區(qū)在財(cái)產(chǎn)受到威脅時(shí)，能夠更加有效地保護(hù)自身權(quán)利。法律咨詢(xún)、社區(qū)法工培訓(xùn)、農(nóng)民倡導(dǎo)辦公室和法律工作坊、增強(qiáng)社區(qū)能力以及喚醒社區(qū)土地權(quán)利意識(shí)等行動(dòng)作為更廣泛的社會(huì)賦能進(jìn)程的組成部分業(yè)已成形，它們使社區(qū)在面對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)時(shí)能夠維護(hù)自身權(quán)利。

(八) 印度：法律支持通過(guò)集體談判對(duì)婦女賦能以解決土地糾紛(25)參見(jiàn)D Vughen, K Vakati and R Giovarelli, “Ensuring secure land rights for the rural poor in Andhra Pradesh” (2007) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).

印度司法訴訟的成本高昂且程序繁冗，嚴(yán)重妨礙農(nóng)村貧困居民利用個(gè)人能力進(jìn)入法律體系，保護(hù)他們的習(xí)慣性土地權(quán)利。此外，缺乏關(guān)乎其權(quán)利的信息以及無(wú)法獲得法律援助，意味著農(nóng)村貧困居民一開(kāi)始就落入極為弱勢(shì)的處境。

消除農(nóng)村貧困(Indira Kranti Patham， IKP)非購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃(26)這一計(jì)劃之所以被稱(chēng)為“非購(gòu)買(mǎi)”計(jì)劃，因?yàn)槠洳⒎遣扇≠?gòu)買(mǎi)土地的方式來(lái)保護(hù)土地權(quán)利。致力于為安得拉邦(Andhra Pradesh State)當(dāng)?shù)氐膵D女組織進(jìn)行賦能，使她們能夠保護(hù)自己的土地權(quán)利。這一計(jì)劃由消除農(nóng)村貧困社(SERP)(27)依據(jù)印度法，消除農(nóng)村社會(huì)貧困社(SERP)是一個(gè)獨(dú)立的自治性社會(huì)組織。實(shí)施，它通過(guò)鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展署開(kāi)展工作，并培訓(xùn)村莊里的年輕人成為社區(qū)法工。

消除農(nóng)村貧困(IKP)非購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃的工作議題僅限于土地問(wèn)題，它有如下幾個(gè)目標(biāo)：“(1) 使窮人意識(shí)到他們的權(quán)利；(2) 通過(guò)辨別和解決與土地相關(guān)的糾紛，保障窮人的土地所有權(quán)和使用權(quán)；以及(3) 對(duì)窮人進(jìn)行社會(huì)賦能，使其能夠主張自身的權(quán)利。計(jì)劃的最終目的在于提升社區(qū)解決土地問(wèn)題的能力。因此，一項(xiàng)最重要的目標(biāo)就是在農(nóng)村社區(qū)傳播土地法律知識(shí)和信息?！?/p>

這一計(jì)劃從不同的角度開(kāi)展工作。社區(qū)法工協(xié)助婦女自助小組(SHGs)的成員舉行培訓(xùn)會(huì)議，告知她們所享有的法律權(quán)利，幫助她們辨別和解決土地糾紛和爭(zhēng)議。此外，社區(qū)法工對(duì)村中的年輕人進(jìn)行社區(qū)調(diào)查員培訓(xùn)，使他們和調(diào)查與爭(zhēng)端解決部門(mén)合作，因?yàn)檫@些部門(mén)在與社區(qū)法工一起處理糾紛時(shí)需要進(jìn)行調(diào)查工作。

從2003年開(kāi)始，每一個(gè)邦的地方土地管理部門(mén)都有一名工作人員接受培訓(xùn)，培訓(xùn)的主要內(nèi)容為影響窮人的土地問(wèn)題。該名工作人員之后的主要任務(wù)則是處理關(guān)涉窮人的土地問(wèn)題，并使其能夠引起土地管理部門(mén)的官員的關(guān)注。在許多案例中，他們都嘗試說(shuō)服部門(mén)官員憑借其與行政決策者之間良好的個(gè)人關(guān)系解決土地爭(zhēng)議。

當(dāng)在作為試驗(yàn)區(qū)的古德伯地區(qū)(Cuddapah District)初見(jiàn)成效(為152個(gè)案例提供法律援助，保護(hù)了6.669 2平方千米土地)之后，2006年下半年，IKP非購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃已擴(kuò)大到超過(guò)400個(gè)鄉(xiāng)，(28)印度第三級(jí)行政區(qū)劃。覆蓋了安得拉邦23個(gè)地區(qū)中的22個(gè)區(qū)。擴(kuò)展之后第一年的結(jié)果顯示，在該計(jì)劃所覆蓋的19個(gè)區(qū)，其鑒定的土地爭(zhēng)議總計(jì)涉及78 873人，涵蓋445平方千米土地，其中超過(guò)27%的爭(zhēng)議已經(jīng)得到了解決。

武吉恩(Vughen)、百卡提(Vakati)和吉奧百雷利(Giovarelli)將安得拉邦法律賦能項(xiàng)目所取得的一些質(zhì)性的影響總結(jié)如下。

安得拉邦的經(jīng)驗(yàn)中突出的一點(diǎn)是，當(dāng)這些貧困的婦女組織起來(lái)成為一個(gè)強(qiáng)大的集體時(shí)，她們便擁有更強(qiáng)的談判能力，能夠更好地表達(dá)自己的需要和愿望。結(jié)果就是，扶貧項(xiàng)目的行動(dòng)更易于推行。因此，貧困婦女的組織建設(shè)是IKP第一階段重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)領(lǐng)域。目前，安得拉邦已建有約700 000個(gè)自助組織。(29)See note , p.25.

村級(jí)觀察員報(bào)告，當(dāng)頭一宗土地糾紛得以妥善解決，婦女自助組織的成員無(wú)不確信IKP的工作人員能夠如其承諾的那樣，解決她們的糾紛。另外，社區(qū)中更善于表達(dá)的成員(往往是社區(qū)領(lǐng)袖)往往會(huì)第一個(gè)發(fā)聲，促使其糾紛得以很快解決。這些有影響力的婦女傾向于積極地向其他成員訴說(shuō)自身經(jīng)歷。同時(shí)，社區(qū)法工會(huì)定期地參加?jì)D女自助組織網(wǎng)絡(luò)會(huì)議，法律協(xié)調(diào)員偶爾也會(huì)加入。上述因素和影響使得土地問(wèn)題成為村級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織會(huì)議上長(zhǎng)期固定的議題。這反過(guò)來(lái)又激發(fā)了更多關(guān)于土地問(wèn)題以及如何加以解決的意識(shí)。調(diào)研中所有受訪的婦女均表示以前她們根本無(wú)法想象將土地爭(zhēng)議作為婦女自助組織的議程，因?yàn)樗齻內(nèi)狈@種意識(shí)和如何去做的充足信息。但是在IKP土地工作人員的鼓勵(lì)之下，她們感到有能力去探討土地爭(zhēng)議以及向國(guó)家稅收部門(mén)提出正式申請(qǐng)。這足以證明非購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃是有效的法律賦能工具。(30)See note .

(九) 布基納法索：使婦女意識(shí)到享有平等的土地權(quán)利

有能力主張自己的權(quán)利對(duì)婦女而言尤其重要，在許多案例中，她們的土地權(quán)利比男性更加脆弱，因?yàn)榛谏鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)條件，男性往往更強(qiáng)勢(shì)?；蔂柌?Ki-Zerbo)針對(duì)布基納法索(31)參見(jiàn)F Ki-Zerbo, “Les femmes rurales et l’accès a l’information et aux institutions foncières pour la sécurisation des droits fonciers. étude de cas au Burkina Faso” (2004) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).婦女獲得土地的情況進(jìn)行了一項(xiàng)研究，調(diào)查了女性參與社會(huì)交際和公民社會(huì)行動(dòng)以提升其獲取自然資源、土地和法律信息的狀況。

根據(jù)Ki-Zerbo的研究，行使發(fā)聲或行動(dòng)的權(quán)利以保障平等的土地權(quán)是一項(xiàng)持續(xù)的挑戰(zhàn)。然而，在一些地方，婦女之間的緊密合作已經(jīng)產(chǎn)生了積極的影響，婦女團(tuán)體成功地保護(hù)了她們的集體土地權(quán)利。但是，保障婦女的土地權(quán)利，不應(yīng)將集體的方式當(dāng)作唯一的解決方案，因?yàn)閭€(gè)人支配和擁有土地的權(quán)利同樣非常重要。意識(shí)到缺乏相關(guān)的法律信息，布基納法索的婦女聯(lián)合起來(lái)主張自己的權(quán)利，并請(qǐng)求公民社會(huì)組織在社交活動(dòng)中幫助自己。

Ki-Zerbo認(rèn)為，法律信息必須與負(fù)責(zé)監(jiān)督法律實(shí)施的國(guó)家行政體系同步。同時(shí)，Ki-Zerbo建議進(jìn)行實(shí)用的文化普及活動(dòng)，包括具體的土地使用事項(xiàng)的培訓(xùn)，將參考文件翻譯成當(dāng)?shù)鼗虮久褡逭Z(yǔ)言，以及廣泛使用適當(dāng)?shù)拿襟w工具傳播信息，例如，使用相對(duì)廉價(jià)的卡式磁帶。Ki-Zerbo建議概括并簡(jiǎn)化法律文本，對(duì)當(dāng)?shù)赝茝V人員、社區(qū)法工、行政機(jī)關(guān)進(jìn)行教育和溝通技能方面的培訓(xùn)，強(qiáng)化社區(qū)電臺(tái)職員使用“社會(huì)性別和發(fā)展”路徑的能力，加強(qiáng)婦女的談判技巧。(32)See note .

(十) 菲律賓：影響政治改革的倡導(dǎo)和土地權(quán)利運(yùn)動(dòng)

阿曼多·哈里利亞(Armando Jarilla)(33)參見(jiàn)A Jarilla, “Securing the land rights of the rural poor through legal empowerment in the Philippines. The Task Force Mapalad Experience” (2008) in Legal Empowerment in Practice. Making Land Rights Legally Secure for All, FAO Resource CD, Land Tenure Collection No.3 (2009).介紹，菲律賓“馬帕拉德工作組”(Task Force Mapalad, TFM)的經(jīng)驗(yàn)是運(yùn)用法律賦能活動(dòng)的影響保護(hù)窮人土地權(quán)利的優(yōu)秀案例。馬帕拉德工作組于1999年在菲律賓中部的西內(nèi)格羅斯省(Negros Occidental Province)成立，當(dāng)時(shí)那里的土地仍然集中在一些有權(quán)勢(shì)的家族手中。工作組是一個(gè)包括農(nóng)民、農(nóng)場(chǎng)工人和個(gè)體業(yè)主在內(nèi)的全國(guó)性聯(lián)盟，致力于促進(jìn)菲律賓土地權(quán)利及農(nóng)村的發(fā)展。它與政府以及非政府組織合作，以實(shí)現(xiàn)政治改革，但農(nóng)民處于土地權(quán)利和農(nóng)村發(fā)展改革活動(dòng)的最前沿。西內(nèi)格羅斯省成功的土地權(quán)利運(yùn)動(dòng)激勵(lì)著工作組將其范圍擴(kuò)大到了十個(gè)省。目前，它已經(jīng)擁有超過(guò)2萬(wàn)名成員，推動(dòng)多達(dá)512處農(nóng)業(yè)地產(chǎn)的改革。

工作組開(kāi)展了一個(gè)針對(duì)農(nóng)村社區(qū)法工、工作組的活動(dòng)專(zhuān)家、農(nóng)村社區(qū)組織者以及當(dāng)?shù)刂驹刚叩呐嘤?xùn)和法律教育項(xiàng)目。此外，工作組經(jīng)過(guò)與非政府組織中的律師和土地改革案件中的社區(qū)法工進(jìn)行磋商，對(duì)社區(qū)法工診所和社區(qū)動(dòng)員進(jìn)行支持，進(jìn)而推動(dòng)政治改革，同時(shí)與最高法院及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)話以推動(dòng)土地法修改。另外，工作組對(duì)在土地改革及社會(huì)正義實(shí)現(xiàn)過(guò)程中不履行自身義務(wù)的政府官員提出行政投訴。基于當(dāng)前土地改革趨勢(shì)，他們?cè)趪?guó)家及省級(jí)層面發(fā)起了一項(xiàng)為期六個(gè)月的運(yùn)動(dòng)。

工作組以實(shí)踐為基礎(chǔ)的倡導(dǎo)促使一系列標(biāo)志性的政策和宣言的出臺(tái)，例如最高法院的規(guī)則重申只有農(nóng)業(yè)改革部門(mén)擁有農(nóng)業(yè)相關(guān)事項(xiàng)的管轄權(quán)。(34)參見(jiàn)(菲律賓最高法院)Department of Agrarian Reform v Roberto J Cuenca (2004) GR No.154112.因此使得不配合上述政策的土地所有者無(wú)法通過(guò)低級(jí)法院阻礙土地改革計(jì)劃的推行。

四、 結(jié) 語(yǔ)

隨著全球經(jīng)濟(jì)和氣候變化對(duì)稀缺自然資源造成的新的壓力，農(nóng)村貧困居民土地權(quán)利的保護(hù)變得越來(lái)越重要。本文強(qiáng)調(diào)了運(yùn)用法律賦能策略應(yīng)對(duì)這一情況的意義。

運(yùn)用法律賦能策略保護(hù)農(nóng)村貧困居民的土地權(quán)利有多種形式，可以直接針對(duì)窮人自身、官員、政府工作人員和/或公民社會(huì)組織進(jìn)行。農(nóng)村貧困居民在認(rèn)知其所擁有的合法權(quán)利、獲得合法保障土地所必需的信息和程序，確保法律和行政系統(tǒng)為最邊緣化的群體服務(wù)的過(guò)程中存在諸多困難，為使行動(dòng)有效，法律賦能策略必須應(yīng)對(duì)構(gòu)成上述困難的基本挑戰(zhàn)。例如，項(xiàng)目可以包括提供對(duì)社區(qū)法工的支持、意識(shí)提升活動(dòng)和法律培訓(xùn)。另外，如果能夠成功地處理經(jīng)常阻礙或挫敗窮人接近和使用法律及行政體系的能力和意愿的權(quán)力關(guān)系、信息意識(shí)和社會(huì)邊緣化等因素的根本問(wèn)題，法律賦能策略將會(huì)更加有效。

土地使用的保障通常是法律確認(rèn)和社會(huì)正當(dāng)性效應(yīng)的共同作用。上述案例中暗含了影響土地使用保障的復(fù)雜因素，包括技術(shù)和行政管理缺陷所導(dǎo)致的障礙，這些與項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的窮人所遭遇的排斥感同樣顯要。此外，已非常清楚的是，農(nóng)村社區(qū)的窮人成功地投入主張和保護(hù)自身土地權(quán)利的行動(dòng)，聯(lián)同外部支持產(chǎn)生的效應(yīng)將倍增，因?yàn)樵谶@一地區(qū)和相鄰地區(qū)的其他居民也開(kāi)始意識(shí)到他們同樣能夠成功地保護(hù)自身的土地權(quán)利。

這些案例也強(qiáng)調(diào)了在推行法律賦能策略的過(guò)程中遇到的一些共同的挑戰(zhàn)。外部支持的短期性及資金的有限性，是法律賦能策略能夠有效推行和成功實(shí)現(xiàn)的重大挑戰(zhàn)。政府工作人員和官員對(duì)農(nóng)村貧困居民的保障土地使用權(quán)益的合法權(quán)利和程序方面的意識(shí)欠缺，構(gòu)成了另一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)。然而，這些案例也展示了公共行政參與和培育由本地社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的法律賦能活動(dòng)的可能性。

關(guān)于清晰的法律信息和法律支持的供應(yīng)，及其對(duì)農(nóng)村貧困居民土地權(quán)利保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)仍需更多了解。目前還不清楚的是，這一策略是否能夠有效地?cái)U(kuò)大到當(dāng)今世界范圍內(nèi)妥善解決所有農(nóng)村土地權(quán)利保護(hù)所遇到的威脅。上文提供的某些案例顯示，外部支持是在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展法律賦能策略之初必不可少的要素。但是，它們也同樣表明，結(jié)合正確的方法和農(nóng)村貧困居民的強(qiáng)勁需求，這些策略能夠成為更大范圍內(nèi)的本地社會(huì)動(dòng)員和公眾參與行動(dòng)的一部分，進(jìn)而提升它們成功的可能性。