我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的命題邏輯與法治進(jìn)路
——以長三角一體化為視角

陳婉玲 陳亦雨

改革開放特別是黨的十八大以來，區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展備受關(guān)注，對(duì)于處于不同發(fā)展環(huán)境、不同區(qū)位的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位，國家有著不同的戰(zhàn)略考量?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間支撐體系。對(duì)于長三角地區(qū)，國家提出了在“更高起點(diǎn)上推動(dòng)更高質(zhì)量一體化發(fā)展”的期望。雖然早在20世紀(jì)80年代就有學(xué)者開始討論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問題，國家也于2008年通過《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，將“長三角一體化”概念正式上升到了國家層面的戰(zhàn)略決策，但各地方興未艾的政府行動(dòng)和實(shí)施方案，往往將一體化等同于區(qū)域發(fā)展的“同質(zhì)化”或政府間的“一致行動(dòng)”，甚至對(duì)產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行人為分工。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化出現(xiàn)向去差異化、政策化、脫離市場的權(quán)力經(jīng)濟(jì)異化的趨勢，集中反映出對(duì)國家“一體化”戰(zhàn)略意圖的理解偏差和認(rèn)知模糊，一定程度上影響了國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)推進(jìn)。本文旨在于通過對(duì)我國“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”基本命題邏輯的梳理，揭示國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略的定位與目標(biāo)，在正本清源的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探求區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的法治進(jìn)路。

一、 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化命題的提出

(一) 區(qū)域性市場分割阻礙全國統(tǒng)一市場的形成

國家內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是指地理空間鄰近的若干地域通過建立制度性或非制度性安排謀求區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素充分自由流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置并提高整體經(jīng)濟(jì)效率，最終促進(jìn)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益最大化，形成具有強(qiáng)勁外部競爭力的統(tǒng)一市場的過程。(1)參見陳雯等：《長江三角洲區(qū)域一體化空間合作、分工與差異》，商務(wù)印書館2018年版，第18頁。經(jīng)濟(jì)一體化包含兩方面：一是經(jīng)濟(jì)要素在市場內(nèi)的自由流動(dòng)，二是其他地區(qū)企業(yè)進(jìn)入本地區(qū)市場的無歧視待遇。(2)參見孫博文：《長江經(jīng)濟(jì)帶市場一體化的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)研究》，武漢大學(xué)2017年博士學(xué)位論文。由于沒有主權(quán)國家間關(guān)稅等壁壘的存在，商品、勞務(wù)、資金等本應(yīng)可以自由流動(dòng)，全國統(tǒng)一市場是一種應(yīng)然狀態(tài)，不應(yīng)存在國家內(nèi)部經(jīng)濟(jì)一體化的戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)問題。(3)參見彭彥強(qiáng)：《中國地方政府合作研究：基于行政權(quán)力分析的視角》，中央編譯出版社2013年版，第1頁。

然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的政府管制思維和政府過度干預(yù)的體制機(jī)制導(dǎo)致市場力量不足，引發(fā)區(qū)域性市場分割的產(chǎn)生，阻礙全國統(tǒng)一市場的形成。(4)區(qū)域性市場分割是指政府通過出臺(tái)規(guī)范性文件、制定區(qū)域政策，或在行政許可、行政執(zhí)法等具體行為方面，采用地方保護(hù)主義的管制手段,根據(jù)行政區(qū)劃邊界將整體市場分為若干個(gè)細(xì)分市場的狀態(tài)。在這一狀態(tài)下，本地資源被限制流向外地，外地資源被限制流入本地，價(jià)格信號(hào)被扭曲，社會(huì)資源無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，表現(xiàn)出以政府強(qiáng)制力為基礎(chǔ)、市場信號(hào)失真、市場半徑小、市場間同構(gòu)化明顯、市場體系零散、資源浪費(fèi)等特征。參見銀溫泉：《打破地方市場分割建立全國統(tǒng)一市場》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2001年第27期。一方面，地方政府傾向于動(dòng)用行政力量為本地企業(yè)“保駕護(hù)航”，利用限制外地產(chǎn)品的銷售數(shù)量、價(jià)格以及采用地方補(bǔ)貼、原材料截留、設(shè)置本地工商質(zhì)監(jiān)門檻等市場準(zhǔn)入壁壘，甚至在訴訟審理過程中偏袒本地企業(yè)等手段實(shí)行地區(qū)封鎖和經(jīng)濟(jì)割據(jù)；(5)參見張千帆：《中國地方保護(hù)主義及其治理機(jī)制》，載《石河子大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第4期。另一方面，地方政府無視經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律盲目投資，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，誘發(fā)了地方政府間過度競爭，同一區(qū)域內(nèi)的各地區(qū)之間在爭取消費(fèi)市場及中央政策時(shí)出現(xiàn)非理性“內(nèi)卷”現(xiàn)象，資源利用效率低。

區(qū)域性市場分割對(duì)國內(nèi)統(tǒng)一市場造成了長期的腐蝕。從宏觀經(jīng)濟(jì)主體——市場的角度來看，市場分割將導(dǎo)致市場難以發(fā)揮整體效應(yīng)。在市場化進(jìn)程中，市場的分割狀態(tài)將各地方轄區(qū)的地理邊界演變成市場的隱形屏障，阻隔了產(chǎn)品與生產(chǎn)要素按照市場法則進(jìn)行跨區(qū)域流動(dòng)，從而出現(xiàn)了一種與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程完全相悖的運(yùn)行態(tài)勢，即所謂“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。(6)參見張緊跟：《當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系：研究與反思》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2009年第4期。經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身具有整體效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)的古典理論和各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐早已證明，市場的范圍愈寬廣，地區(qū)間的貿(mào)易摩擦愈小，各種稀缺資源就愈能在廣大范圍內(nèi)通過分工和交換作有效的配置，各個(gè)地區(qū)也愈能發(fā)揮自己資源稟賦的比較優(yōu)勢，得到更快的發(fā)展。(7)參見吳敬璉：《關(guān)于改革戰(zhàn)略選擇的若干思考》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1987年第2期。自由經(jīng)濟(jì)學(xué)派學(xué)者保羅·羅賓·克魯格曼(Paul R. Krugman)對(duì)比了20世紀(jì)七八十年代歐洲與美國的產(chǎn)業(yè)地方化水平，發(fā)現(xiàn)由于美國聯(lián)邦政府明確禁止各州州政府限制商品的跨域流動(dòng)的政策，商品的貿(mào)易成本較歐共體國家低，產(chǎn)業(yè)分工更科學(xué)，規(guī)模效應(yīng)更強(qiáng)，美國國內(nèi)市場的整合程度明顯更高，地區(qū)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度遠(yuǎn)高于歐洲共同體。(8)參見Paul R. Krugman. Geography and Trade. Cambridge: MIT Press, 1991, pp.75-83.而區(qū)域性市場分割明顯阻礙了這種整體效應(yīng)的發(fā)揮。

從微觀經(jīng)濟(jì)主體——企業(yè)的角度來看，市場分割行為會(huì)弱化企業(yè)力量，導(dǎo)致全國性市場失靈。在行政手段過度干預(yù)的區(qū)域市場中，一些企業(yè)因地方保護(hù)而不受價(jià)格機(jī)制的約束，形成了扭曲的市場壟斷，后因不思進(jìn)取而喪失競爭力。在政府羽翼保護(hù)下成長起來的企業(yè)不能稱之為“真正的市場主體”。在經(jīng)營遇到困難時(shí)，這些企業(yè)往往不會(huì)改進(jìn)經(jīng)營方式、投資研發(fā)活動(dòng)或者致力于加快產(chǎn)品升級(jí)以提升競爭力，而是傾向于通過“找市長”來應(yīng)對(duì)市場風(fēng)險(xiǎn)。(9)參見銀溫泉、才婉茹：《我國地方市場分割的成因和治理》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第6期。市場“不承認(rèn)任何別的權(quán)威，只承認(rèn)競爭的權(quán)威”，(10)參見《馬克思恩格斯全集》(第23卷)，人民出版社1972年版，第394頁。地方政府利用行政手段實(shí)施地方保護(hù)的行為，雖然在特定時(shí)期、特定空間范圍內(nèi)取得了一些發(fā)展成效，例如保障了本地企業(yè)的生存、提高了本地政府的財(cái)政收入、穩(wěn)定了本地市場與社會(huì)秩序等，但從長遠(yuǎn)來看，這種區(qū)域性市場分割卻引發(fā)了大量的資源浪費(fèi)，阻礙了全國性統(tǒng)一市場的形成，是一種偏離經(jīng)濟(jì)增長可持續(xù)發(fā)展路徑、以損害整體規(guī)模效應(yīng)為代價(jià)的發(fā)展模式。

(二) 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是全國統(tǒng)一市場的前提與基礎(chǔ)

唯物辯證法認(rèn)為，整體和局部是對(duì)立統(tǒng)一、相互依存的關(guān)系，離開了局部，整體就不能存在，且整體與局部能夠相互轉(zhuǎn)化。在這一視角下，全國市場是由區(qū)域市場組成的，而區(qū)域市場又是全國市場的局部。全國統(tǒng)一市場是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展方向與最終目標(biāo)，對(duì)區(qū)域市場發(fā)展起著支配、統(tǒng)率、決定作用，而區(qū)域性市場的率先融通與整合，則是形成全國統(tǒng)一市場的前提和基礎(chǔ)。波斯納說：“與整體問題相比，零碎問題的價(jià)值并不小，而且從有用性上看，也同樣具有根本性。”(11)[美]波斯納：《法理學(xué)問題》，蘇力譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，序言。沒有區(qū)域市場的一體化，也就不會(huì)有全國統(tǒng)一市場的形成。

一方面，局部的一體化是整體統(tǒng)一的前提。共同市場理論認(rèn)為，當(dāng)要素能夠在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)低成本、高效率的流動(dòng)，技術(shù)與管理能力將隨之?dāng)U散與轉(zhuǎn)移，從而增強(qiáng)整個(gè)市場的生產(chǎn)能力。在國內(nèi)統(tǒng)一市場建立后，將達(dá)到由國家性宏觀調(diào)控組織進(jìn)行引導(dǎo)，國內(nèi)各區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢、資源合理配置、產(chǎn)業(yè)相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)。然而，若要素與商品在局部區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)都阻礙重重，又何談在全國范圍內(nèi)高效流通？功能主義提出，合作的共同行動(dòng)能夠自動(dòng)產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)，當(dāng)若干地區(qū)建立了區(qū)域內(nèi)共同市場后，區(qū)域內(nèi)部因經(jīng)濟(jì)繁榮引發(fā)土地、勞動(dòng)力等成本的上升，其成本壓力會(huì)推動(dòng)該區(qū)域的生產(chǎn)要素與生產(chǎn)產(chǎn)品向外流動(dòng)，自動(dòng)尋找新的消費(fèi)市場與低成本生產(chǎn)地區(qū)，間接帶動(dòng)了其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。最終這種產(chǎn)業(yè)分工與合作行動(dòng)將會(huì)形成一種功能性的聯(lián)網(wǎng)，逐漸向外擴(kuò)展。當(dāng)各大區(qū)域內(nèi)部已建立起一體化市場，國家再鼓勵(lì)區(qū)域市場競相開放，全國統(tǒng)一市場的建立便指日可待。(12)參見劉志彪：《長三角區(qū)域市場一體化與治理機(jī)制創(chuàng)新》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第10期。因一體化的成員地區(qū)能從區(qū)域一體化中獲益，而非成員地區(qū)卻因處在一體化外圍而無法獲利，一旦一體化的共同市場形成之后，其余的地區(qū)便也要努力使自己進(jìn)入到區(qū)域一體化的共同體之中，只有區(qū)域內(nèi)形成統(tǒng)一市場，才能提高其他地區(qū)加入統(tǒng)一市場的積極性?？梢哉f，區(qū)域經(jīng)濟(jì)達(dá)到一體化是全國統(tǒng)一市場形成的前提性條件。

另一方面，從我國現(xiàn)實(shí)情況看，直接在全國范圍內(nèi)推進(jìn)市場一體化是不現(xiàn)實(shí)的，需要從區(qū)域市場開始逐漸推進(jìn)。改革開放以來，我國實(shí)施的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略和財(cái)政分權(quán)漸進(jìn)式改革，帶來了大尺度地域空間內(nèi)的區(qū)域關(guān)系差異。對(duì)外開放戰(zhàn)略使國家基本建設(shè)投資向東南沿海地區(qū)傾斜，總體來說形成了東強(qiáng)西弱的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異格局。若在此基礎(chǔ)上推進(jìn)國家整體市場一體化，中西部地區(qū)將因經(jīng)濟(jì)要素的虹吸效應(yīng)而更加不被市場青睞，國內(nèi)區(qū)際貧富差距或?qū)⑦M(jìn)一步擴(kuò)大。再加上我國幅員遼闊，各區(qū)域之間本身的自然稟賦差異甚大，直接在全國范圍內(nèi)推進(jìn)市場一體化是不現(xiàn)實(shí)的。因此，在當(dāng)前發(fā)展階段，更應(yīng)當(dāng)重視區(qū)域市場的協(xié)調(diào)發(fā)展，明確各個(gè)區(qū)域的功能定位，重視不同區(qū)域的市場特點(diǎn)和要求，發(fā)揮區(qū)域市場的基礎(chǔ)性作用，才能協(xié)調(diào)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)向著統(tǒng)一的方向發(fā)展。

(三) 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化命題的提出：從長三角地區(qū)開始

我國首次提出區(qū)域一體化政策即針對(duì)長三角地區(qū)。2008年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)首次提出“長三角區(qū)域一體化”政策?！吨笇?dǎo)意見》提出，長江三角洲地區(qū)發(fā)展建設(shè)的主要原則包括堅(jiān)持一體化發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成統(tǒng)一開放的市場體系，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。此后，長三角地區(qū)正式肩負(fù)起“率先實(shí)現(xiàn)一體化”使命，不斷加速區(qū)域融合發(fā)展。

事實(shí)上，長三角地區(qū)成為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)啟動(dòng)最早的地區(qū)并非偶然。推動(dòng)長三角地區(qū)不斷整合、走向一體化的根本動(dòng)力，既是國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的謀篇布局，也是長三角地區(qū)本身旺盛的市場活力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求。長三角地區(qū)在歷史上就是地理、經(jīng)濟(jì)和人文緊密聯(lián)系的地區(qū)，自明清以來形成了大規(guī)模的城市群。早在改革開放初期，長三角地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)往來就已非常密切，區(qū)域內(nèi)各省市的地方政府也意識(shí)到了區(qū)域整體發(fā)展對(duì)各自發(fā)展的重要性。1982年，“以上海為中心建立長三角經(jīng)濟(jì)圈”的“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”概念被提出，整個(gè)20世紀(jì)80年代江浙企業(yè)和上海企業(yè)之間以“星期天工程師”為載體開展密切合作，形成了上海和江浙水平分工的格局；1992年，“長三角城市群”一詞進(jìn)入大眾視野，其范圍較“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”有一定擴(kuò)展；1997年，由長三角地區(qū)15個(gè)城市組成的“長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，即“長三角市長峰會(huì)”成立，該會(huì)是長三角兩省一市區(qū)域合作機(jī)制中執(zhí)行層面一個(gè)非常重要的年會(huì)，每年成員城市都共同簽訂一份《長江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》，明確當(dāng)年的工作重點(diǎn)，(13)參見上海財(cái)經(jīng)大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心編：《2010中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告——長三角區(qū)域一體化研究》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2010年版，第63頁?？梢姡L三角地區(qū)內(nèi)部長久以來一直有尋求聯(lián)動(dòng)的主觀愿望。

客觀來看，在全國統(tǒng)一市場的推進(jìn)過程中，我國秉持漸進(jìn)式改革的傳統(tǒng)做法，根據(jù)“先易后難”“由淺入深”的改革原則，選擇優(yōu)先在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)牢固的長三角地區(qū)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合也是有高度的戰(zhàn)略考量的。長三角地區(qū)具備優(yōu)越的自然環(huán)境和人文環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場成熟，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，內(nèi)部已自發(fā)形成了較為科學(xué)的產(chǎn)業(yè)分工與固定的市場要素流向，截至2019年末，長三角地區(qū)全域約占我國陸域總面積的3.7%，常住人口超過2億，占全國人口總數(shù)的16%，地區(qū)生產(chǎn)總值約237 250億元，約占全國生產(chǎn)總值的四分之一。(14)文中所用數(shù)據(jù)根據(jù)2020年全國統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算，載“國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)”，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm，最后訪問日期：2021年3月19日。長三角地區(qū)市場化程度較高，各省生產(chǎn)性投入更多地依賴其他省份而非自給自足，產(chǎn)品的競爭力較強(qiáng)，目標(biāo)市場瞄準(zhǔn)全國乃至世界，因而對(duì)地方保護(hù)的依賴程度較低，(15)參見前引⑤，張千帆文。市場一體化潛力更大。作為提升國家綜合實(shí)力、帶動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，三省一市間基于彼此之間的共同利益，具備實(shí)施優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展的統(tǒng)一市場的推動(dòng)基礎(chǔ)和先天優(yōu)勢。與此同時(shí)，長三角地區(qū)在市場整合過程中又存在著與其他地區(qū)一樣的發(fā)展問題，如區(qū)域內(nèi)存在市場分割、產(chǎn)業(yè)分工合作不充分以及區(qū)域內(nèi)各地區(qū)利益分配不公等問題，因此，長三角一體化行動(dòng)過程中積累的各類經(jīng)驗(yàn)，對(duì)今后深化經(jīng)濟(jì)體制改革、推進(jìn)全國統(tǒng)一市場的形成將有著極為重要的借鑒意義。從2008年《指導(dǎo)意見》把“長三角一體化”的學(xué)術(shù)概念正式上升到國家層面的戰(zhàn)略決策，到2018年11月首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上習(xí)近平總書記提出將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略；從2019年《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(下稱《規(guī)劃綱要》)中對(duì)長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略的詳盡部署，到2021年“十四五”規(guī)劃提出“提升長三角一體化發(fā)展水平”“提高長三角地區(qū)配置全球資源能力和輻射帶動(dòng)全國發(fā)展能力”……從國家發(fā)展戰(zhàn)略來看，長三角地區(qū)一體化命題拉開了全國統(tǒng)一市場改革的序章。

二、 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)、障礙與破解

基于區(qū)位特點(diǎn)、自然稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，國家釋放了不同的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略意圖，粵港澳創(chuàng)新合作、京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展反映了不同的區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)，體現(xiàn)了不同的政策內(nèi)涵和戰(zhàn)略目標(biāo)。從理論上講，“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”的蘊(yùn)意比區(qū)域協(xié)同、合作的要求更高，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最高形式，其不僅能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)品與生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，還能夠通過減少監(jiān)管壁壘，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與投資和產(chǎn)出的增長效能，是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然規(guī)律。(16)廣義的“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”指區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)能夠在整個(gè)系統(tǒng)中發(fā)揮自身優(yōu)勢與積極性，配合得當(dāng)、互相促進(jìn)、共同發(fā)展。我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是中共十六屆三中全會(huì)提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”之一。從這個(gè)意義上看，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”是“協(xié)同發(fā)展”“一體化發(fā)展”等區(qū)域發(fā)展政策的上位概念，是處理區(qū)域關(guān)系的一種總提法，依據(jù)區(qū)域關(guān)系的不同現(xiàn)狀，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可以采用不同的推進(jìn)方式。而狹義的“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”則指區(qū)域內(nèi)各地區(qū)在發(fā)展水平和發(fā)展方向上有著大體一致的目標(biāo)，但地區(qū)內(nèi)部的合作處于松散狀態(tài)，交互水平低，其協(xié)作行動(dòng)沒有明顯的約束力，是區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的初始階段。我國長江三角洲地區(qū)自改革開放以來經(jīng)歷了上海經(jīng)濟(jì)區(qū)成立的雛形階段(1982年)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)動(dòng)階段(1990年)、整體制度推進(jìn)階段(2008年)以及國家重點(diǎn)戰(zhàn)略階段(2018年)，已經(jīng)形成了跨地區(qū)的民間緊密聯(lián)系、政府積極合作的開放狀態(tài)，具備了更高起點(diǎn)上推動(dòng)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的良好條件。

(一) 長三角經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略內(nèi)涵

區(qū)域性市場分割造成的經(jīng)濟(jì)割裂是一體化現(xiàn)實(shí)需求起點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)一體化帶來的區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)利益是各成員尋求協(xié)調(diào)與合作的直接動(dòng)力，因此，經(jīng)濟(jì)一體化以其在區(qū)域一體化進(jìn)程中的基礎(chǔ)性作用成為區(qū)域一體化的核心，并帶動(dòng)政治、社會(huì)、文化等其他領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于仍處在發(fā)展中的社會(huì)形態(tài)來說，產(chǎn)品的自由流動(dòng)將直接影響微觀經(jīng)濟(jì)行為，進(jìn)而引起一系列的戰(zhàn)略性調(diào)整，并最終影響整體和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長及地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工。(17)參見國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《國內(nèi)市場一體化對(duì)中國地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的影響及其啟示》，載《中國工商管理研究》2005年第12期。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化本質(zhì)上是市場的一體化，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》詳細(xì)闡述了長三角地區(qū)一體化的發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略定位，確立長三角地區(qū)到2025年基本建立統(tǒng)一開放的市場體系，實(shí)現(xiàn)資源要素有序自由流動(dòng)；到2035年基本建成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，一體化發(fā)展體制機(jī)制整體達(dá)到全國領(lǐng)先水平，成為最具影響力和帶動(dòng)力的強(qiáng)勁活躍增長極的戰(zhàn)略目標(biāo)。

“統(tǒng)一開放的市場體系”體現(xiàn)在區(qū)域間市場的制度障礙消除、市場作用發(fā)揮、規(guī)模效應(yīng)凸顯三個(gè)層次。首先，消除制度障礙將大大降低經(jīng)濟(jì)要素與商品在轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)的成本。弗里茨·馬赫盧普(Fritz Machlup)認(rèn)為，市場一體化本身就是指市場內(nèi)部要素的流通能力以及產(chǎn)品在一定地域范圍內(nèi)價(jià)格的同步性。(18)參見F.Machlup.A History of Thought on Economic Integration(Presidential Address). In: Machlup F. (eds)Economic Integration: Worldwide，Regional，Sectoral. London: Palgrave Macmillan，1976，pp. 61-85.在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)一體化市場的內(nèi)部，生產(chǎn)要素只需要付出必要的交通運(yùn)輸成本，而無須為額外的貿(mào)易壁壘或地方保護(hù)等行政層面的交易成本買單。其次，能夠最大程度發(fā)揮市場的配置作用，提高經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)的自覺性與導(dǎo)向性，最終促進(jìn)市場主體之間的競爭效應(yīng)。詹金斯(Jenkins)通過對(duì)南部非洲區(qū)域市場的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)較貧窮的成員國在市場整合過程中能夠通過貿(mào)易競爭追趕較富有的成員國。(19)參見C. Jenkins. Integration and Co-operation in Southern Africa. OECD Development Centre Technical Paper, No.172, (2001).在市場一體化背景下，企業(yè)及地方政府的信息與資源獲取成本降低，市場內(nèi)同質(zhì)產(chǎn)業(yè)在原材料及下游消費(fèi)市場的競爭都將日益激烈。這一現(xiàn)象將鼓勵(lì)企業(yè)不斷創(chuàng)新解決技術(shù)難題來下壓成本，并挖掘自身比較優(yōu)勢，提升商品與服務(wù)的競爭力，也倒逼地方政府發(fā)揮主觀能動(dòng)性，基于本地優(yōu)勢出臺(tái)優(yōu)惠政策招商引資，緩解產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的難題，最終實(shí)現(xiàn)地區(qū)資源的優(yōu)化配置。最后，隨著一體化程度日益深入，市場上規(guī)模效應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮，將形成良性的循環(huán)反饋系統(tǒng)。一方面，市場一體化降低了生產(chǎn)成本，自由的競爭環(huán)境刺激了市場主體積極性，社會(huì)需求得以擴(kuò)大，進(jìn)一步促進(jìn)了企業(yè)的生產(chǎn)，形成了“滾雪球”般的良性循環(huán)；另一方面，市場分割的消失將使信息傳遞更為迅捷，資本、技術(shù)、勞動(dòng)力等經(jīng)濟(jì)要素得以高效匹配，有利于實(shí)現(xiàn)企業(yè)的優(yōu)勢互補(bǔ)、上下游的良性合作以及產(chǎn)業(yè)在空間上的整合與聚集，高水平的區(qū)域一體化也使投資組合風(fēng)險(xiǎn)多樣化，進(jìn)一步釋放了經(jīng)濟(jì)活力、擴(kuò)展了經(jīng)濟(jì)規(guī)模。

至于長三角地區(qū)成為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“強(qiáng)勁活躍增長極”的戰(zhàn)略定位，則應(yīng)放在世界經(jīng)濟(jì)新格局下國內(nèi)市場的巨大開發(fā)潛力與戰(zhàn)略作用背景下加以理解。過去40年，中國經(jīng)濟(jì)依賴外循環(huán)模式取得高速發(fā)展，然而，自2017年美國《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》將中國列為戰(zhàn)略競爭者以來，開放的世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境變得越來越復(fù)雜，依賴全球市場促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的“世界工廠”路徑已經(jīng)不能持續(xù)，需要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革刺激內(nèi)需，將潛力巨大的國內(nèi)市場培育為新的經(jīng)濟(jì)核心增長點(diǎn)。后疫情時(shí)代，“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的形成需要有國內(nèi)統(tǒng)一大市場作為基本的支撐條件和機(jī)制載體，堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略基點(diǎn)，加快培育完整內(nèi)需體系，形成供需互促、產(chǎn)銷并進(jìn)良性循環(huán)的國內(nèi)統(tǒng)一大市場將成為“十四五”期間國家迫切需要推進(jìn)的戰(zhàn)略任務(wù)。而現(xiàn)階段嚴(yán)重分散的國內(nèi)市場、地區(qū)間的同質(zhì)化競爭阻礙了國內(nèi)市場的融合統(tǒng)一。如何將我國目前處于分割狀的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”聚合為開放型區(qū)域經(jīng)濟(jì)，把區(qū)域分散狹窄的市場聚變?yōu)閲鴥?nèi)統(tǒng)一強(qiáng)大規(guī)模市場，是戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵要素。(20)參見劉志彪、徐寧：《統(tǒng)一市場建設(shè)：長三角一體化的使命、任務(wù)與措施》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2020年第7期。國內(nèi)市場一體化的建設(shè)并非朝夕之功，“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”是“國內(nèi)統(tǒng)一大市場”的第一步。區(qū)域發(fā)展綜合實(shí)力最強(qiáng)的長三角地區(qū)成為全國市場一體化的“試驗(yàn)田”，國家亟須長三角地區(qū)發(fā)展為“最具影響力和帶動(dòng)力的強(qiáng)勁活躍增長極”，帶動(dòng)周邊、輻射全國。

(二) 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的阻隔因素

在我國，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的阻隔因素大致可以分為兩類：一是地方政府不合理干預(yù)市場的行為，一般被稱為行政壁壘或地方保護(hù)；二是一些不適應(yīng)當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的體制機(jī)制。后者本質(zhì)上也是政府運(yùn)用行政力量對(duì)資源進(jìn)行的不恰當(dāng)配置。這些阻隔因素都嚴(yán)重束縛了市場機(jī)制的自發(fā)性作用，妨礙了區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素與產(chǎn)品的自由流通。

導(dǎo)致行政壁壘的原因是多方面的。分稅制改革雖然賦予地方政府較大的稅收自主權(quán)與財(cái)政剩余所有權(quán)，但在預(yù)算軟約束和產(chǎn)權(quán)模糊環(huán)境下，中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不匹配問題逐漸顯露。地方政府事權(quán)的范圍呈擴(kuò)張態(tài)勢，支出規(guī)模也隨之?dāng)U大，財(cái)政壓力日益增強(qiáng)，隨著經(jīng)濟(jì)增長與工業(yè)化的發(fā)展，地方利益沖突更加激化。地方政府必須依靠自己的資金渠道增加地方經(jīng)濟(jì)投資，地方經(jīng)濟(jì)決策表現(xiàn)出機(jī)會(huì)主義傾向。政府的有形之手取代了市場作用，要素進(jìn)出市場的自然機(jī)制在政府干預(yù)下難以發(fā)揮作用。這種受制于固有行政區(qū)劃基礎(chǔ)上地方政府行為的異化，成為區(qū)域統(tǒng)一市場形成的直接阻礙。(21)參見李煜興：《區(qū)域行政治理的模式轉(zhuǎn)換與機(jī)制重構(gòu)》，載《法制現(xiàn)代化研究》(第8卷)，南京師范大學(xué)出版社2002年版。

市場分割行為也是地方政府及其官員自身利益滲透和過度膨脹的結(jié)果。盧梭指出，政府官員代表了三種不同的意志：“首先是個(gè)人固有的意志，它僅只傾向于個(gè)人的特殊利益；其次是全體行政官的共同意志……第三是人民的意志或主權(quán)的意志……是公意?！?22)[法]盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1982年版，第82-83頁。公共選擇學(xué)派代表人物布坎南(Buchanan)建議將政府看作“個(gè)人”，認(rèn)為政府行為并不一定是出于公共利益考慮，也會(huì)為個(gè)人私利而進(jìn)行套利性活動(dòng)。(23)參見James M. Buchanan. “Social Choice Democracy, and Free Markets”, Journal of Political Economy, 62, (1954).因此，地方政府官員在利公或利私的角色沖突中，難以保證其行為是出于“原來想象的那樣時(shí)刻都是出于純潔和無私的動(dòng)機(jī)”。(24)[澳]歐文·E.休斯：《新公共管理的現(xiàn)狀》，沈衛(wèi)裕譯，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第6期。我國對(duì)政府官員的職位晉升與評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制是建立在“人性本善”的基礎(chǔ)之上的，這一機(jī)制在一定程度上抹殺了政府自利性的現(xiàn)實(shí)存在。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效是考核地方官員業(yè)績的最重要指標(biāo)之一，地方政府圍繞地方經(jīng)濟(jì)激烈競爭的過程中，存在不顧公共利益與其他地區(qū)利益、分割市場的行為。一方政府官員選擇保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)、封鎖本地市場，就將引起其他關(guān)聯(lián)地方的市場相繼被封鎖，區(qū)域內(nèi)各地方政府由此陷入了“各方當(dāng)事人都選擇不合作”的囚徒困境，區(qū)域內(nèi)公共利益無法達(dá)到帕累托最優(yōu)。

除了行政壁壘之外，傳統(tǒng)的體制機(jī)制也在一定程度上阻礙了市場要素的跨區(qū)域配置。首先，戶籍制度束縛了勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為勞動(dòng)力市場應(yīng)該是統(tǒng)一可流動(dòng)的競爭市場，但在中國特殊的戶籍制度變遷過程中，勞動(dòng)力市場被人為地劃分開來。從區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)力流動(dòng)情況來看，我國戶籍制度慣性巨大。不論本地經(jīng)濟(jì)是否發(fā)達(dá)，外來人員普遍缺乏與工作地居民同樣的正當(dāng)居民就業(yè)權(quán)益，在城市生活、購房、公共服務(wù)保障及文化融合等方面都面臨一定的困難?；诔青l(xiāng)戶口劃分的二元體制不僅沒有發(fā)生改變，還將這一隱形的身份界限從農(nóng)村與城市之間進(jìn)一步延伸到了城市內(nèi)部。其次，公共服務(wù)與物品供給的區(qū)域間不平衡導(dǎo)致市場要素過于聚集。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)由于開放程度高、市場機(jī)制相對(duì)完善，已實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)投資主體的多元化，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則仍需依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)本地財(cái)政對(duì)公共物品與服務(wù)的供給缺口。如果醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、科研、司法行政等一系列純公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)無法跟上市場需求，人才與企業(yè)將更加不會(huì)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。事實(shí)上，隨著互聯(lián)網(wǎng)與物流技術(shù)的發(fā)展，相當(dāng)一部分產(chǎn)業(yè)已不再像以往那樣倚賴區(qū)位布局，若能夠保障欠發(fā)達(dá)區(qū)域公共服務(wù)的高效供給，這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境優(yōu)勢必將吸引大量高新科技行業(yè)的人才與企業(yè)入駐。最后，目前我國一體化的土地要素市場體系尚未建立，與勞動(dòng)力要素相比，土地要素在區(qū)域市場內(nèi)的流動(dòng)更為受限。我國采用新增建設(shè)用地指標(biāo)的調(diào)控手段，按照年度為各地方建設(shè)用地面積設(shè)置最高限度，該指標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的自由流通。雖然2018 年中央1號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出“建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制”，但其中行政計(jì)劃配置資源的方式仍然起決定性作用，市場機(jī)制并未有效介入。(25)參見陳霄、溫丙存：《土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)與前景——一個(gè)分析框架》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2020年第1期。其規(guī)劃的主體是政府，對(duì)土地進(jìn)行需求與供應(yīng)匹配的主體也是政府。這種流轉(zhuǎn)帶有區(qū)域間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的特征，并非土地要素在市場上自由流通的表現(xiàn)，市場主體進(jìn)行土地規(guī)?；?jīng)營仍然面臨重重阻礙。

(三) 核心問題：拆除行政壁壘，破除制度障礙

行政壁壘的存在阻礙要素自由進(jìn)出市場，打亂了市場對(duì)要素的空間配置，使市場中的價(jià)格機(jī)制無法真正發(fā)揮作用，導(dǎo)致市場主體難以依不完全市場中傳遞出的信息進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)判，本應(yīng)該健全的市場結(jié)構(gòu)因此而遭到扭曲。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然規(guī)律，行政壁壘對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成了剛性約束，與該規(guī)律相悖。(26)參見劉君德：《中國轉(zhuǎn)型期凸現(xiàn)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象分析》，載《理論前沿》2004年第10期。因此，行政壁壘是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展受到掣肘的關(guān)鍵因素。

從理論上來說，若某個(gè)區(qū)域內(nèi)市場本身就是統(tǒng)一的，那么區(qū)域市場中的各類生產(chǎn)要素及其產(chǎn)生的商品與服務(wù)即可隨供求關(guān)系而自然、自由地流通。以商品為例，在一定區(qū)域內(nèi)，該商品能夠通過流通而達(dá)到的最大空間范圍應(yīng)當(dāng)取決于該商品自身的品質(zhì)、生產(chǎn)成本、利潤空間、生產(chǎn)商及銷售商的營銷能力、商品運(yùn)輸及儲(chǔ)存的難易程度、不同地區(qū)消費(fèi)者的偏好等等。因此，在應(yīng)然狀態(tài)下的一體化區(qū)域中，政府或許會(huì)在資源配置過程中起到一定的輔助作用，比如進(jìn)行一定的市場監(jiān)管、增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減少交通物流成本等等，但商品流動(dòng)的決定性因素仍然是商品本身及其附加特性，這是單純的市場因素，而不是政府作用。因此，消除區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的阻隔因素，不是把所有配置的權(quán)力都交給市場，而是把政府妨礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體增長的短期行為與制度消除，利用區(qū)域內(nèi)生市場整合的力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

首先，理順央地財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，提升政府決策全局性。財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡狀態(tài)刺激著地方政府通過設(shè)置行政壁壘及分割市場增加財(cái)政收入，不顧市場的整體性效率實(shí)施地方保護(hù)，一定程度上阻礙了市場要素的跨區(qū)域自由流通。應(yīng)當(dāng)將不同層級(jí)事權(quán)加以細(xì)化，按照公共產(chǎn)品的受益范圍和外溢性大小確定事權(quán)劃分，形成各級(jí)政府財(cái)權(quán)相匹配的事權(quán)清單。例如，事關(guān)全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理全局性公共產(chǎn)品(如長江整體流域管理)等權(quán)力，屬于受益范圍較大的公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)明確其作為中央事權(quán)的定位；而區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)則應(yīng)當(dāng)被歸為地方事權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。只有用法律來保障政府間事權(quán)劃分的穩(wěn)定性與連續(xù)性，才能保證中央與地方法規(guī)在特定場景的順暢對(duì)接與邏輯內(nèi)洽。

其次，調(diào)整地方政府及其官員考核權(quán)重，重視長效指標(biāo)。政府控制資源支配權(quán)力的社會(huì)功能在于維護(hù)資源使用秩序和實(shí)現(xiàn)公共利益，即制度安排是為了降低交易成本，(27)參見陳婉玲：《區(qū)際利益補(bǔ)償權(quán)利生成與基本構(gòu)造》，載《中國法學(xué)》2020年第6期。但政府自利性的存在卻使制度在運(yùn)行過程中背離其設(shè)計(jì)初衷。只有摒棄“官員政績競爭論”或者“地方政府唯GDP論”，根據(jù)不同地方實(shí)際情況及發(fā)展需求制定不同的考核指標(biāo)，更加注重長效性指標(biāo)的完成度，才能科學(xué)有效衡量各地方的發(fā)展成效。例如，依據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的不同區(qū)域的發(fā)展定位和方向，對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類不同的功能區(qū)政府分別配置不同指標(biāo)的權(quán)重，將基本公共服務(wù)供給和生態(tài)環(huán)境績效納入評(píng)價(jià)體系。通過設(shè)置多元化考核指標(biāo)，從不同發(fā)展方面對(duì)地方政府官員進(jìn)行考核與激勵(lì)，有效避免地方政府官員以GDP為核心開展晉升競爭，防止政府盲目推行地方保護(hù)的短期政策。

再次，改革配套制度，保障要素流通。一方面，既要深化戶籍制度改革，破除勞動(dòng)力流動(dòng)制度性障礙，消除勞動(dòng)力市場的“顯性”分割，推動(dòng)勞動(dòng)力市場一體化；也要提升優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)可及性，減少優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的聚集，使醫(yī)療、教育等一系列公共服務(wù)和社會(huì)福利在區(qū)域中均勻分散，消除區(qū)域間勞動(dòng)力流動(dòng)的“隱性”障礙，讓高端人才愿意流出要素過于聚集的特大城市。前者的本質(zhì)意義在于促使戶籍功能單一化，即僅限于人口的登記管理而非人力資本流動(dòng)的障礙；后者則是借助市場化運(yùn)營模式，將聚集在一線城市、省會(huì)城市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)分流分散至區(qū)域的各個(gè)角落，保障整體區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)與社會(huì)福利都能夠數(shù)量相當(dāng)、質(zhì)量相近、方便可及性大致相同。另一方面，應(yīng)探索建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)交易制度，實(shí)現(xiàn)土地市場一體化。對(duì)于城市建設(shè)用地，應(yīng)考慮以市場淘汰、政府回購、增稅倒逼等手段督促積壓存量的建設(shè)用地退出市場，提高建設(shè)用地城鄉(xiāng)配置效率；對(duì)于農(nóng)村用地，可以通過建設(shè)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村用地交易平臺(tái)、開展農(nóng)地交易政府指導(dǎo)定價(jià)、制定農(nóng)地入市收益分配機(jī)制等方式鼓勵(lì)農(nóng)村用地流入市場，參與在區(qū)域內(nèi)市場中的供求與競爭?！罢宋弧⑹袌鲅a(bǔ)位”應(yīng)當(dāng)是深化土地要素市場化改革的核心價(jià)值導(dǎo)向，(28)參見嚴(yán)金明等：《深化土地要素市場化改革的戰(zhàn)略思考》，載《改革》2020年第10期。政府在進(jìn)行土地市場培育與完善過程中，更加需要注重對(duì)市場力量的調(diào)動(dòng)，由市場決定資產(chǎn)屬性強(qiáng)的土地要素的配置方向，以市場公開交易的形式促進(jìn)盤活土地要素，激發(fā)土地資本潛能。

三、 以法治思維推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程

一體化是一個(gè)導(dǎo)向自由的概念，但其首要的意義卻表現(xiàn)為消極的形式，即首先必須消除源自成員國(地區(qū))間邊界對(duì)生產(chǎn)要素的種種障礙，拆除各種影響自由流通的壁壘；然后才是積極意義上一體化——推行共同政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策的接近。(29)參見[法]德尼·西蒙：《歐盟法律體系》，王玉芳等譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第16頁。要推進(jìn)區(qū)域市場一體化，光靠市場力量進(jìn)行自我整合是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需要政府主動(dòng)突圍，在尊重市場規(guī)律的同時(shí)加快破除體制機(jī)制中的障礙，主動(dòng)有序撤除妨礙要素和產(chǎn)品流動(dòng)的行政壁壘。其中，利用法治思維平衡市場利益與地區(qū)利益之間的張力，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)制度安排協(xié)調(diào)一致的重中之重，是推動(dòng)市場規(guī)律與行政意志真正落實(shí)的基本保障。黨的十八大報(bào)告提出：“自覺運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定?！惫P者認(rèn)為，應(yīng)該適時(shí)制定長三角區(qū)域一體化基本法(下稱“基本法”)，將一體化實(shí)踐中碎片化的政策統(tǒng)攝在統(tǒng)一的法律之下，并將實(shí)踐中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)加以固化，保證法律與其他規(guī)則同生共長，全程參與進(jìn)入各項(xiàng)制度場景。

(一) 制定基本法，形成系統(tǒng)性制度安排

我國長三角一體化戰(zhàn)略推動(dòng)以來，國家和地方政府出臺(tái)大量政策文件，但由于各地普遍存在“閉門立法”問題，不同層級(jí)、不同地區(qū)間的立法主體之間在立法規(guī)劃上沒有溝通機(jī)制，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了碎片化、重復(fù)性、矛盾性政策，體系性立法思維尚未樹立，(30)參見湯善鵬、嚴(yán)海良：《地方立法不必要重復(fù)的認(rèn)定與應(yīng)對(duì)：以七個(gè)地方固廢法規(guī)文本為例》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第4期。地方間合作仍未形成系統(tǒng)的制度性安排，區(qū)域規(guī)劃缺乏整體性協(xié)調(diào)與合作。一些政策因立法層級(jí)低、沒有規(guī)定法律后果而缺乏約束力與執(zhí)行力。目前雖已制定《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，但“規(guī)劃綱要”的法律性質(zhì)并不明晰，該種文件在法律體系中處于何種歸類？是否具備法的規(guī)范性？區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化命題具有高度的宏觀性與嚴(yán)肅性，在這一系列問題尚無定論的情況下，《規(guī)劃綱要》似乎并不足以保證國家意志的完全實(shí)現(xiàn)。鑒于長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化推進(jìn)工作涉及中央與地方、人大與政府、政府與社會(huì)等多種法律關(guān)系，具有持續(xù)性、綜合性與全局性，需要從更大的地域空間范圍審視整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，(31)參見葉必豐：《長三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2004年第6期。也需要通過立法的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行推動(dòng)。

歐盟是世界上最具影響力的一體化組織，其雖是以獨(dú)立民族國家為單位的區(qū)域型聯(lián)合組織，但為了共同的政治經(jīng)濟(jì)利益、推動(dòng)成員國共同行動(dòng)，制定并簽署了《羅馬條約》。通過該條約，歐盟確立了建立共同市場的目標(biāo)，并為此賦予了共同體為完成目標(biāo)所需的權(quán)能，設(shè)置了為實(shí)施共同體目標(biāo)與保證條約實(shí)施的機(jī)構(gòu)與機(jī)制。(32)參見程衛(wèi)東：《法律創(chuàng)新與歐洲一體化》，載米健主編：《歐盟法與歐洲一體化》，法律出版社2009年版，第11頁?！读_馬條約》構(gòu)成了歐洲一體化的法律基礎(chǔ)，對(duì)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化制度設(shè)計(jì)具有借鑒意義。區(qū)域間經(jīng)濟(jì)綜合立法能夠理順區(qū)際關(guān)系，明確政府職責(zé)，加強(qiáng)全局部署與規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)，緩解利益沖突，引導(dǎo)與規(guī)范區(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展工作。(33)參見陳婉玲：《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制發(fā)展的現(xiàn)狀與未來》，載《北方法學(xué)》2020年第6期。因此，應(yīng)適時(shí)制定長三角區(qū)域一體化基本法，以高位階立法突破行政區(qū)劃疆界的剛性約束，將區(qū)域內(nèi)總體規(guī)劃、合作協(xié)議、機(jī)構(gòu)組成、共同決策、協(xié)助執(zhí)行等各項(xiàng)問題，納入法律統(tǒng)一框架下解決。

(二) 明確長三角一體化的目標(biāo)和行動(dòng)原則

長三角三省一市的經(jīng)濟(jì)協(xié)作基礎(chǔ)是共同利益，但其內(nèi)部各地區(qū)發(fā)展階段與發(fā)展定位的不同將導(dǎo)致地區(qū)追求的利益有所差別。因此有必要取各地方發(fā)展需求、發(fā)展利益的最大公約數(shù)，結(jié)合《規(guī)劃綱要》預(yù)期性指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整等任務(wù)，將長三角一體化同心勠力的發(fā)展目標(biāo)固化在長三角區(qū)域一體化基本法的立法內(nèi)容之中：其一，拆除貿(mào)易壁壘，挖掘內(nèi)需潛力，優(yōu)化資源配置，打造零壁壘、充分競爭、活力旺盛的市場環(huán)境；其二，建立綜合性、一體化規(guī)劃程序與體制機(jī)制，對(duì)國土空間、生態(tài)環(huán)境、資源利用、基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行統(tǒng)一決策部署，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；其三，建立科學(xué)、完善的產(chǎn)業(yè)分工與合作體系，強(qiáng)化上海這一發(fā)展龍頭，優(yōu)化蘇浙皖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮比較優(yōu)勢；其四，求同存異，優(yōu)化各區(qū)域內(nèi)利益分配規(guī)則，克服區(qū)域內(nèi)利益沖突，維護(hù)地區(qū)特殊利益，尊重區(qū)域內(nèi)各地區(qū)自身特色；其五，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與現(xiàn)代化進(jìn)程，發(fā)展成為國際核心都市群。

與此同時(shí)，也要制定長三角三省一市共同行動(dòng)原則，在發(fā)揮各省市主觀能動(dòng)性的同時(shí)促進(jìn)其向著統(tǒng)一的方向邁進(jìn)。亞太經(jīng)合組織內(nèi)部成員發(fā)展形態(tài)多樣、政治體制多元，但尚能形成包容性的合作行動(dòng)綱領(lǐng)。(34)即“倡導(dǎo)自由和開放的貿(mào)易與投資，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)合作，加強(qiáng)人的安全并營造有利和可持續(xù)的商業(yè)環(huán)境，建立一個(gè)充滿活力、和諧的亞太社區(qū)”。參見“亞太經(jīng)合組織官網(wǎng)”，https://www.apec.org/About-Us/About-APEC/Mission-Statement，最后訪問日期：2021年3月31日。我國長三角內(nèi)部地區(qū)自然稟賦相似、政治體制一致、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，差異沒有如此鮮明，其行動(dòng)的一致性更具有可行性，因而可制定較為明確、整齊的行動(dòng)原則。首先，共同發(fā)展、互惠互利原則。應(yīng)尋找各方利益的結(jié)合點(diǎn)與合作的切入點(diǎn)，對(duì)分歧之處深入磋商以達(dá)成共識(shí)，發(fā)揮整體優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)深層次區(qū)域合作。其次，市場為主、政府為輔原則。凡是能由市場形成價(jià)格的都交給市場，從而讓市場決定各種生產(chǎn)要素所有者得到的報(bào)酬，才可能發(fā)揮價(jià)格機(jī)制有效配置各種資源，讓資源在區(qū)域內(nèi)自由流通。最后，各地區(qū)平等原則。區(qū)域不論大小，在生產(chǎn)要素獲取、基本公共服務(wù)提供、環(huán)境建設(shè)發(fā)展等方面具有平等地位和權(quán)利，把地方政府行政級(jí)別與區(qū)域法律地位分開，不因某層級(jí)的地方政府行政級(jí)別更高而使區(qū)域擁有特殊權(quán)力和利益。(35)參見劉世錦主編：《讀懂“十四五”——新發(fā)展格局下的改革議程》，中信出版社2021年版，第6頁。

(三) 賦予跨區(qū)域機(jī)構(gòu)明確的法律地位和責(zé)權(quán)利安排

現(xiàn)代政府理論提出，職能、機(jī)構(gòu)、體制、過程是政府制度的四大支柱，其中，機(jī)構(gòu)的設(shè)置與授權(quán)是落實(shí)法律法規(guī)及各項(xiàng)政策的實(shí)在抓手。深化長三角區(qū)域合作機(jī)制和合作領(lǐng)域，加強(qiáng)國家層面與地方層面的溝通與互動(dòng)，必須注重長三角跨區(qū)域機(jī)構(gòu)承上啟下的協(xié)調(diào)與推動(dòng)作用。目前，長三角地區(qū)跨區(qū)域機(jī)構(gòu)主要為2018年成立的長三角區(qū)域合作辦公室，以及2019年成立的長三角一體化示范區(qū)的理事會(huì)與執(zhí)委會(huì)等，他們肩負(fù)著對(duì)三省一市土地管理、生態(tài)保護(hù)、要素流動(dòng)、市場標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)信用、公共服務(wù)等各項(xiàng)工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃的任務(wù)。然而，這些機(jī)構(gòu)看似有著“跨區(qū)域”的權(quán)威，但其法律地位卻并不明晰，也缺乏充足的法律授權(quán)。其中，長三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)只享有省級(jí)項(xiàng)目管理權(quán)限，有權(quán)對(duì)示范區(qū)內(nèi)660平方公里的先行啟動(dòng)區(qū)進(jìn)行跨區(qū)域投資項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)和備案管理，以及對(duì)先行啟動(dòng)區(qū)內(nèi)控規(guī)進(jìn)行審批；長三角區(qū)域合作辦公室暫時(shí)未被賦予行政權(quán)力，只能在各部門間斡旋協(xié)調(diào)，實(shí)際執(zhí)行問題還需落實(shí)到三省一市各職能部門，依托各地政府權(quán)威來推進(jìn)協(xié)調(diào)工作?？梢哉f，這些機(jī)構(gòu)面臨事務(wù)雜、權(quán)力小、限制多、地位低的實(shí)際問題，一定程度上影響一體化具體事務(wù)的開展。

地方的合作治理需要法治的引領(lǐng)，尤其需要組織法上的跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)制度。(36)參見葉必豐：《地方政府的跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第6期。然而，我國組織法并未提及跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)問題。深化長三角地區(qū)一體化改革，必須明確長三角區(qū)域合作辦公室等跨區(qū)域機(jī)構(gòu)的法律地位，為其騰出一定的改革空間。其一，應(yīng)明確跨區(qū)域機(jī)構(gòu)之“權(quán)”。設(shè)置行政機(jī)關(guān)的同時(shí)，要一并確定其管轄權(quán)，管轄權(quán)規(guī)則必須具有法律根據(jù)。(37)參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第519頁。有必要在基本法中明確長三角跨區(qū)域機(jī)構(gòu)對(duì)于其轄區(qū)內(nèi)發(fā)展規(guī)劃、制度安排、改革創(chuàng)新、跨區(qū)項(xiàng)目等事項(xiàng)的具體管理權(quán)限。其二，應(yīng)明確跨區(qū)域機(jī)構(gòu)之“責(zé)”?？鐓^(qū)域機(jī)構(gòu)行使其權(quán)限時(shí)難免觸及地方利益，其有責(zé)任為各地方政府及市場主體搭建信息交流與共享平臺(tái)，建立聯(lián)合磋商機(jī)制，并秉持公平與效率原則，引導(dǎo)地方政府舍棄短期和狹隘的地方利益，避免產(chǎn)業(yè)鏈中低附加值地區(qū)在長三角分配格局中處于不利地位。其三，應(yīng)明確跨區(qū)域機(jī)構(gòu)之“利”。目前長三角區(qū)域合作辦公室組成人員都從三省一市各部門借調(diào)，薪酬待遇也由地方政府提供，處于合署辦公的臨時(shí)性、過渡性階段。隨著今后長三角區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)，有必要將該種跨區(qū)域機(jī)構(gòu)設(shè)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，由上一級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)放人員薪資待遇、機(jī)構(gòu)運(yùn)行費(fèi)用，保障工作人員的積極性、跨區(qū)域機(jī)構(gòu)的長久性及一體化工作的持續(xù)性與深層次。

(四) 將區(qū)域合作協(xié)議納入法律調(diào)整框架

自改革開放以來，長三角三省一市間就簽署了大量區(qū)際協(xié)議，如《長江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》《滬蘇浙共同推進(jìn)長三角創(chuàng)新體系建設(shè)協(xié)議書》等等，內(nèi)容涵蓋民生、產(chǎn)業(yè)、交通、科技等多個(gè)領(lǐng)域。由于我國憲法及立法法中并未承認(rèn)地方政府之間可以聯(lián)合制定法律，因而區(qū)域間協(xié)議的定性問題存在法律上的障礙，(38)參見崔卓蘭、黃嘉偉：《區(qū)際行政協(xié)議試論》，載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第6期。協(xié)議的法律效力也就隨之處于懸而未決的狀態(tài)。從區(qū)際協(xié)議在法律體系中的地位，到其形式與實(shí)質(zhì)的分野，始終是學(xué)界爭議的焦點(diǎn)。實(shí)際操作中，一些協(xié)議為地方政府領(lǐng)導(dǎo)人提倡后簽訂，若領(lǐng)導(dǎo)人換屆，這些協(xié)議的效力就更難保證。雖然在長三角區(qū)域合作辦公室的推動(dòng)下，一些區(qū)際“君子協(xié)議”正不斷得到兌現(xiàn)，但仍有大量協(xié)議因條款缺乏可行性、效力不受法律約束等原因，淪為了“口號(hào)式”的政績工程。

在美國，州與州之間的協(xié)議效力極高，不僅優(yōu)于州內(nèi)任何法律，還受到美國憲法的保護(hù)。根據(jù)美國憲法第1條第10款“契約條款”(Compact Clause)的規(guī)定，“任何一州，都不能通過法律來損害契約義務(wù)”。一旦加入?yún)f(xié)議，成員州就必須嚴(yán)格遵守協(xié)議內(nèi)容，為協(xié)議的長久穩(wěn)定締結(jié)提供持續(xù)性保證。當(dāng)所有成員簽訂該協(xié)議并經(jīng)所在州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，該協(xié)議就自動(dòng)成為成員州的法律，并且協(xié)議超越了與之相沖突的各成員州的所有其他法規(guī)，成員州州政府及所有公民都必須嚴(yán)格遵守和履行協(xié)議的條款。我國也有必要將區(qū)域間契約行為法治化。區(qū)際協(xié)議是地方政府的行政命令抑或附屬立法行為；是行政協(xié)議抑或是民事協(xié)議，又或是第三種形態(tài)，諸多問題仍待進(jìn)一步討論。但可以考慮借鑒美國對(duì)州際協(xié)議效力的規(guī)定，通過基本法優(yōu)先明確區(qū)際協(xié)議的基本效力及法律責(zé)任，推動(dòng)現(xiàn)存協(xié)議中的條款得以有序兌現(xiàn)。具體來說，由于具有跨行政區(qū)特性，區(qū)際協(xié)議的效力應(yīng)當(dāng)高于締約機(jī)關(guān)所制定的地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件。區(qū)際協(xié)議應(yīng)伴有違約責(zé)任，協(xié)議的締約主體及其轄區(qū)范圍內(nèi)的公民需受到協(xié)議約束。另外，也應(yīng)為協(xié)議的履行配備相應(yīng)的爭端解決機(jī)制。協(xié)議的制定、簽署與履行等各環(huán)節(jié)需要求各地以區(qū)域統(tǒng)一開放市場建設(shè)為目標(biāo)，堅(jiān)決破除本位主義的思維定式。若某地區(qū)違背區(qū)際協(xié)議，在協(xié)議主體協(xié)商不成的情況下，可以考慮交由共同上級(jí)政府處理，由上級(jí)政府相關(guān)部門對(duì)地方政府行為進(jìn)行公平競爭審查，秉持公平公正原則進(jìn)行利益分配。

四、 結(jié) 語

提出“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”命題，是外部環(huán)境惡化情況下的主動(dòng)“突圍”之策，是滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的集中體現(xiàn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是實(shí)現(xiàn)國內(nèi)統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)和前提，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)亟須破除體制機(jī)制障礙，多鏈相連、結(jié)鏈成網(wǎng)，向立體化、一體化形態(tài)演進(jìn)。為此，“家長式”政府過度干預(yù)區(qū)域市場的行為必將被消除，政府之間的競爭最終要轉(zhuǎn)變、落實(shí)到地區(qū)內(nèi)企業(yè)的競爭上，而非讓政府代替企業(yè)參與市場競爭。對(duì)于長三角來說，實(shí)施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，是引領(lǐng)全國高質(zhì)量發(fā)展、完善我國改革開放空間布局、打造我國發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長極的重大戰(zhàn)略舉措，長三角作為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力引擎與“一體化試驗(yàn)田”，更需要基于國家戰(zhàn)略的高度，在更高起點(diǎn)上探索區(qū)域一體化發(fā)展的制度體系和路徑模式，以法治思維提升區(qū)域一體化治理效能，保障區(qū)域市場規(guī)范有序走向統(tǒng)一，為全國區(qū)域一體化發(fā)展和統(tǒng)一市場的形成提供可復(fù)制的體制機(jī)制示范，發(fā)揮改革引擎的推動(dòng)作用。