加拿大兒童早期學(xué)習與保育框架：背景、內(nèi)容及實施成效

底會娟，李春暉

（河北師范大學(xué)學(xué)前教育系，河北石家莊 050024）

加拿大是一個聯(lián)邦制國家，根據(jù)加拿大憲法，加拿大各省/地區(qū)的兒童早期學(xué)習與保育（Early learning and child care，簡稱ELCC）主要由省和地區(qū)負責。盡管ELCC 主要屬于省級管轄，但在過去幾十年中（1984 年，1987 年，1993 年，2003 年，2005 年），各政黨領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)邦政府都試圖推進ELCC，盡管其中一些倡議被明確稱為“國家兒童保育計劃”，但由于政府變動等政治條件一再干預(yù)，全面的國家戰(zhàn)略或政策尚未成為現(xiàn)實［1］。

2015年，賈斯汀·特魯多總理上臺執(zhí)政后，聯(lián)邦政府決定仿效國際社會其他國家的做法，將ELCC 視為一項面向所有兒童的公共管理和服務(wù)，由聯(lián)邦政府與各省/地區(qū)開展合作，帶頭發(fā)展一個跨加拿大的全國兒童托育服務(wù)體系。其中，以2017 年6 月聯(lián)邦政府與各省/地區(qū)之間簽訂的一項為期三年的《兒童早期學(xué)習與保育多邊框架》（Multilateral Early Learning and Child Care Framework）為高潮。該框架強調(diào)基于循證的共同愿景，在聯(lián)邦政府的領(lǐng)導(dǎo)和資助下，充分發(fā)揮各省、地區(qū)和土著社區(qū)的關(guān)鍵作用，為所有加拿大人構(gòu)建高質(zhì)量、可獲得、可負擔、靈活性和包容性的托育服務(wù)。雖然各省/地區(qū)多邊框架的簽署的日期差別很大，但所有第一階段的結(jié)束日期都是2020 年3 月31 日。因此，研究主要聚焦2017 年6月至2020年3月31日期間，多邊框架第一階段的背景、內(nèi)容及實施成效。

一、加拿大兒童早期學(xué)習與保育框架提出的背景

（一）各省市“拼湊式”托育服務(wù)難以滿足家庭的托育需求

從歷史上來看，加拿大的托育制度一直都是相對分裂的。加拿大共有10 個省和3 個北部地區(qū)，13 個不同的政府分別對各省/地區(qū)的托育服務(wù)進行監(jiān)管和資金投入，各省/地區(qū)都有各自的兒童早期學(xué)習與保育項目，但目標各異，例如“給兒童最好的人生開端”“為入學(xué)做準備”“早期干預(yù)”“婦女平等”“支持家庭”“支持母親就業(yè)”“減少貧困”等。由于每個省/地區(qū)可以而且確實在政策制定方面作出截然不同的決定，使得托育政策和規(guī)定在13 個省/地區(qū)之間有著很大的差異，各省/地區(qū)的政策和項目是分散的、不完整的，而且發(fā)展不協(xié)調(diào)，沒有一個轄區(qū)制定了連貫的、長期的、以證據(jù)為基礎(chǔ)的計劃，加拿大的這種ELCC 模式通常被稱為“拼湊式”（patchwork）服務(wù)。由于沒有橫跨加拿大全國的方法，盡管各省/地區(qū)在日托中心和受監(jiān)管的家庭托兒所中提供了一些托位，但公共資金的匱乏以及公共政策的連續(xù)性不足，使得各轄區(qū)難以支持家庭獲得高質(zhì)量的托育服務(wù)。對于許多（或大多數(shù)）家庭來說，高質(zhì)量的托育服務(wù)在供應(yīng)上仍然有限，而且在經(jīng)濟上難以實現(xiàn)。

（二）對市場的過分依賴導(dǎo)致托育服務(wù)發(fā)展緩慢

加拿大雖然是一個發(fā)達、富裕的國家，但與大多數(shù)發(fā)達國家不同的是，它并沒有采取積極的、促進的方法來發(fā)展一個高質(zhì)量的托育服務(wù)系統(tǒng)。相反，托育服務(wù)在市場力量的推動下，在區(qū)域的抑制和促進下，以一種隨意的方式緩慢發(fā)展。2008年，聯(lián)合國兒童基金會對經(jīng)合組織25個國家托育服務(wù)的準入和質(zhì)量進行了排名，加拿大排在最后一名，僅實現(xiàn)了10 項指標中的一項［2］10。艾琳·安德森在《環(huán)球時報》關(guān)于加拿大兒童保育的系列文章中指出：“將現(xiàn)金注入到一個管理不善、基于市場的體系中是行不通的——這導(dǎo)致了總體上高額的費用，價格昂貴的營利性托兒中心和太多有質(zhì)量問題的無執(zhí)照的家庭托兒中心?！保?］依靠市場的托育服務(wù)政策有三重失靈［4］。

一是難以獲得：托育空間供給過于有限，供不應(yīng)求。在工業(yè)化國家中，加拿大的兒童保育率是最低的，只有不到20%的兒童能夠獲得受監(jiān)管的服務(wù)。雖然每個司法轄區(qū)都提供了以家庭為基礎(chǔ)（home-based）和以中心（center-based）為基礎(chǔ)的托兒空間，但由于公共資金和公共政策的限制，高質(zhì)量的兒童保育在供應(yīng)方面仍然有限，對于許多（或大多數(shù)）家庭來說，特別是對于“難以服務(wù)”的社區(qū)或人口，如農(nóng)村地區(qū)、低收入人群、土著居民、新移民、嬰兒、殘疾兒童和非標準工作時間的家庭，獲得一個托育“空間”的機會相當困難。其中，土著居民家庭享受幼兒保育和教育服務(wù)，以及享受產(chǎn)假/育兒假的機會尤其有限。

二是負擔不起：托育費用在任何地方都是最高的，且高于大學(xué)學(xué)費，超過了大多數(shù)家庭的承受能力?？死蛱m等人的一項模擬研究發(fā)現(xiàn)，在多倫多，75%的中、低收入家庭負擔不起受監(jiān)管的兒童保育［5］4；加拿大政策替代中心對加拿大各大城市托育收費和負擔能力的分析顯示，嬰兒的平均護理費用（中位數(shù)）高達1700 美元/月；即使是符合條件并獲得費用補貼的低收入父母，也可能被要求支付高達450 美元/月的費用［6］。雖然幾乎所有省份/地區(qū)都提供了費用補貼，例如采取工資補助金的形式，但由于缺乏適當?shù)谋O(jiān)管機制，加之資金通常過于有限，無法對家庭費用和員工工資產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，大多數(shù)低收入和中等收入家庭仍然負擔不起或者找不到兒童托育服務(wù)場所。

三是質(zhì)量低且發(fā)展不均衡：托育工作者的低工資和低留任率嚴重影響教育質(zhì)量。與許多其他國家相比，加拿大托育工作者的培訓(xùn)要求較低，也低于研究建議的要求［7］。托育中心教師收入低，流動性大，且素質(zhì)往往不佳，不能被認為是“發(fā)展性的”，因此也不是“給兒童最好的人生開端”的可靠的、有效的向?qū)АＦ浯?，兒童保育服?wù)在省域之間和省域范圍內(nèi)在很多方面發(fā)展不均衡。從各省/地區(qū)的總覆蓋率來看，薩斯喀徹溫省的覆蓋率為16.6%，而魁北克省覆蓋率為41.9%。其中，18個月或2歲以下的嬰幼兒護理嚴重不足，例如，安大略省46.5 萬個托育機構(gòu)中只有不到8萬個機構(gòu)是為0-2歲嬰幼兒服務(wù)的。省份內(nèi)部的兒童保育覆蓋率也不均衡，雖然一般來說，較大城市通常比人口密度低的城市有更好的托育服務(wù)，但這并不適用于所有城市，此外，在城市內(nèi)部，也不適用于所有的社區(qū)。許多或者大多數(shù)農(nóng)村、郊區(qū)和小城鎮(zhèn)被描述為“托兒沙漠”（child care deserts），很少甚至沒有托兒中心，大城市的一些社區(qū)也是如此［8］。

有充足的證據(jù)表明，兒童保育和教育服務(wù)的市場依賴，政府承擔有限公共責任、管理、計劃或資金，公共資金主要通過家庭費用補貼、稅收優(yōu)惠，是加拿大托育服務(wù)發(fā)展緩慢的主要原因［9］。加拿大經(jīng)濟學(xué)家戈登·克利夫蘭和邁克爾·克拉辛斯基指出，“父母并沒有掌握做出托兒決定所需的全部信息”“向家庭提供額外的資金不能解決所有的市場失靈……只有購買者能夠有效地監(jiān)控他們所購買的產(chǎn)品，并獎勵那些以最低價格、生產(chǎn)最高質(zhì)量產(chǎn)品的服務(wù)，市場才能運轉(zhuǎn)良好”［10］。因此，充分發(fā)揮聯(lián)邦政府的公共責任，將公共政策和公共資金集中在由政府機構(gòu)資助和監(jiān)督的托兒服務(wù)上［2］，同時建立適當?shù)谋O(jiān)管制度來監(jiān)控托育費用和確保公共資金的使用，是加拿大托育改革的重點。

（三）自由黨重新贏得了聯(lián)邦政府的多數(shù)席位

加拿大各黨派十分注重托育服務(wù)。近年來，隨著公眾對在家育兒和在機構(gòu)育兒的討論升級，母親參與勞動力的人數(shù)急劇上升，以及高質(zhì)量托育服務(wù)對兒童未來的學(xué)業(yè)成績、低犯罪率、高收入的積極影響，兒童保育和教育服務(wù)成為政治辯論的主要來源［11］。《渥太華公民》專欄作家伊麗莎白·佩恩寫到：“托育服務(wù)已經(jīng)成為加拿大長期以來的選舉承諾——有點像聯(lián)邦政治的伴娘?！保?2］在2005 年，自由黨曾提出過一個全國保育計劃，由于在隨后選舉中的失利，保守黨政府的上臺，撤銷了自由黨在改善全國兒童保育方面的作用，終結(jié)了自由黨倡導(dǎo)的國家兒童托育服務(wù)。10 年之后，在2015年的聯(lián)邦選舉換屆中，以賈斯廷·特魯多為代表的自由黨重新就此問題與各省/地區(qū)討論，承諾“對加拿大家庭來說，高質(zhì)量、負擔得起的兒童保育不僅僅是一種便利，更是一種必須品”，而后自由黨在選舉中大獲全勝，贏得了聯(lián)邦政府的多數(shù)席位。特魯多決定重新發(fā)揮聯(lián)邦政府的作用，在兒童保育服務(wù)方面采取全國兒童托育服務(wù)模式。在為“中產(chǎn)階級家庭提供更大的經(jīng)濟安全”的主題下，致力于與各省、地區(qū)和土著社區(qū)合作，發(fā)展一個全國性的兒童早期學(xué)習與保育框架，滿足加拿大家庭的需求，無論他們生活在哪里。

二、加拿大兒童早期學(xué)習與保育框架的主要內(nèi)容

（一）基于共同愿景的指導(dǎo)原則

《兒童早期學(xué)習與保育多邊框架》提出了國家、省和地區(qū)（魁北克省除外①）對于兒童保育的共同愿景：“使所有兒童都能體驗到豐富、優(yōu)質(zhì)的兒童早期學(xué)習與保育環(huán)境，從而支持兒童的發(fā)展，充分發(fā)揮其潛力?！睂Υ?，該框架確立了支持兒童早期學(xué)習和保育的五項指導(dǎo)原則：高質(zhì)量、可獲得、可負擔、靈活性和包容性。

首先，高質(zhì)量的兒童早期學(xué)習與保育意味著提供豐富的早期學(xué)習經(jīng)驗和環(huán)境，將兒童視為有能力、充滿潛力的學(xué)習者；重視建立敏感、積極回應(yīng)和相互尊重的關(guān)系，支持兒童的最佳學(xué)習；認識到資格認證和培訓(xùn)對于保育工作者的重要性。

其次，可獲得、可負擔、靈活性意味著高質(zhì)量的兒童早期學(xué)習與保育應(yīng)普及、靈活，以滿足兒童和家庭的不同需求，促進兒童早期發(fā)展。同時，支持參與就業(yè)、教育或培訓(xùn)的家庭和較難接受服務(wù)的人群。

最后，包容性的兒童早期學(xué)習與保育系統(tǒng)應(yīng)尊重和重視多樣性。例如，處于脆弱狀態(tài)的家庭和兒童（收入較低的家庭、土著家庭、服務(wù)不足的社區(qū)、單親家庭或非標準工作時間的家庭）以及能力各異的兒童［13］。

根據(jù)多邊框架的指導(dǎo)原則，各省和地區(qū)將在聯(lián)邦政府的領(lǐng)導(dǎo)和資助下，充分發(fā)揮各省、地區(qū)和土著社區(qū)的關(guān)鍵作用，進一步建立和完善兒童早期學(xué)習與保育系統(tǒng)。

（二）長期持續(xù)的公共資金投入

聯(lián)邦政府認為“進一步發(fā)展兒童早期學(xué)習與保育服務(wù)是政府為加強加拿大社會和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所能作出的最佳投資之一?！睂Υ耍噙吙蚣軓娬{(diào)發(fā)揮聯(lián)邦政府的粘合劑作用，通過提供大量公共資金來促進省級政府的努力，支持各省和地區(qū)發(fā)展國家兒童保育項目，幫助加拿大兒童獲得最好的人生開端。在2017 年的預(yù)算中，聯(lián)邦政府宣布在未來10 年內(nèi)投資70 億美元，在全國范圍內(nèi)支持和創(chuàng)造更多高質(zhì)量、負擔得起的兒童早期學(xué)習與保育服務(wù)。雙邊協(xié)定第一階段（2017 年-2020 年）擬撥款近12 億美元用于支持全國的兒童早期學(xué)習與保育項目：自2017 年4月1 日開始的財政年度為399，669，692 美元，自2018 年4 月1 日開始的財政年度為399，347，695美元，自2019 年4 月1 日開始的財政年度為399，347，695 美元（如表1 所示）。除了預(yù)算中宣布的投資外，聯(lián)邦政府還通過加拿大社會轉(zhuǎn)移計劃（Canada Social Transfer）在2017-2018 年向各省和地區(qū)提供137 億美元，用于支持高等教育、社會援助、社會服務(wù)、幼兒發(fā)展、兒童早期學(xué)習與保育。聯(lián)邦政府對于各省/地區(qū)如何使用聯(lián)邦資金幾乎沒有限制，各省/地區(qū)可以確定各自的兒童早期學(xué)習與保育優(yōu)先事項，但各省/地區(qū)需制定兒童保育“行動計劃”，確定如何根據(jù)不同的計劃內(nèi)容使用聯(lián)邦資金，以及這些資金如何與多邊框架的五項原則相聯(lián)系。

表1 兒童早期學(xué)習與保育框架承諾提供給各省/地區(qū)的資金（2017-2020）［1］

（三）以證據(jù)為基礎(chǔ)的公共決策

《兒童早期學(xué)習與保育多邊框架》中指出：“研究、知識、信息是詢證決策的基礎(chǔ)，對于制定政策、加強問責和鼓勵創(chuàng)新至關(guān)重要。”對此，聯(lián)邦政府將和各省/地區(qū)政府共同努力，分享和發(fā)布關(guān)于兒童早期學(xué)習與保育領(lǐng)域有效和創(chuàng)新實踐的現(xiàn)有數(shù)據(jù)、知識、研究和信息，為制定公共決策和研究戰(zhàn)略提供咨詢意見。各省/地區(qū)承諾共同努力，改進六歲以下兒童早期學(xué)習和保育關(guān)鍵數(shù)據(jù)、信息的收集和報告（例如，獲得補貼的兒童人數(shù)、按兒童年齡和環(huán)境類型分類的有執(zhí)照的兒童早期學(xué)習與保育空間的數(shù)量）。同時，成立專家小組，與專家、學(xué)者和各利益相關(guān)方合作，共同收集和分析有關(guān)兒童早期學(xué)習與保育的信息，并以年度報告的形式進行公開。聯(lián)邦政府還將在10年內(nèi)投資9500 萬美元，跟蹤數(shù)據(jù)進展情況，更好地了解全國各地的兒童保育挑戰(zhàn)，支持取得重要進展的報告。

各省/地區(qū)要公開報告多邊框架取得的進展，聯(lián)邦資金的使用情況，以及兒童早期學(xué)習與保育方面的優(yōu)先事項，進而向家庭、社區(qū)和服務(wù)提供者提供數(shù)據(jù)信息。各省和地區(qū)要圍繞多邊框架的五項原則反映其投資領(lǐng)域的指標。在質(zhì)量層面，主要報告教師獲得幼兒教育認證或參與專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)的數(shù)量和比例；采用創(chuàng)新工具的數(shù)量和比例，例如兒童早期學(xué)習與保育的循證課程框架。在可獲得、可負擔、靈活性層面，主要報告能夠進入受監(jiān)管兒童保育空間的兒童人數(shù)和百分比；獲得補貼或其他財政支持的兒童人數(shù)；靈活的兒童早期學(xué)習與保育安排，例如非標準工作時間、周末和緊急服務(wù)；空間地理分布情況，以滿足較難獲得服務(wù)的兒童。在包容性層面，主要匯報服務(wù)不同兒童群體的項目，包括但不限于“法語和英語少數(shù)民族社區(qū)的兒童、保留地外的土著人民、新移民和難民”；有特殊需求的兒童參與兒童早期學(xué)習與保育計劃的人數(shù)；以及來自低收入和中產(chǎn)階級家庭的兒童參與兒童早期學(xué)習與保育計劃的人數(shù)和比例［13］。

（四）鼓勵和投資最佳創(chuàng)新實踐

加拿大是一個多民族、多語言和多元文化的移民國家，這使加拿大的兒童早期學(xué)習與保育系統(tǒng)在較為復(fù)雜和富有挑戰(zhàn)性的環(huán)境中運作。創(chuàng)新的解決方案、最佳實踐、工具或方法有助于更好地滿足兒童和家庭的復(fù)雜需求，并能支持更綜合和更高質(zhì)量的兒童早期學(xué)習與保育系統(tǒng)。對此，從2018 年開始，聯(lián)邦政府將在10 年內(nèi)投資1億美元，促進并投資于兒童早期發(fā)展和給兒童一個良好生活開端的創(chuàng)新項目——“兒童早期學(xué)習與保育創(chuàng)新項目”。“兒童早期學(xué)習與保育創(chuàng)新項目”資助符合條件的組織，支持父母、家庭和社區(qū)的努力，確保他們的孩子和家庭有最好的未來。該項目主要資助：開發(fā)知識、工具、方法、解決方案、經(jīng)驗教訓(xùn)和最佳做法的創(chuàng)新項目；旨在提高兒童早期學(xué)習與保育計劃和服務(wù)的質(zhì)量、可獲得、可負擔、包容性和靈活性的項目；特別支持有獨特和多樣化兒童保育需求家庭的項目，包括：土著家庭、低收入家庭、不同能力兒童的家庭、新移民家庭、單親家庭、黑人和其他種族化家庭、來自講法語和英語的少數(shù)民族社區(qū)的家庭、非標準工作時間的家庭、服務(wù)不足社區(qū)的家庭項目，通過創(chuàng)新的做法和形式滿足這些家庭對托育服務(wù)的特殊需求。

（五）扶持和發(fā)展土著居民的托育服務(wù)

加拿大的土著居民包括第一民族（First Nations）②、因紐特人（Inuit）以及梅蒂斯人（Métis people），根據(jù)2016 年人口普查數(shù)據(jù)，土著居民占加拿大人口的4.9%。加拿大政府認識到土著民族獨特的知識、語言和文化需求，作為《多邊兒童早期學(xué)習與保育框架》的補充，加拿大政府與第一民族大會（AFN）、因紐特人Tapiriit Kanatami（ITK）和梅蒂斯全國委員會（MNC）于2018 年9月共同制定了《土著兒童早期學(xué)習與保育框架》（Indigenous Early Learning and Child Care Framework，IELCC）。土著框架承認，第一民族、因紐特人和梅蒂斯人是不同的民族，有權(quán)自行決定土著兒童早期學(xué)習與保育系統(tǒng)的設(shè)計、實施和管理，倡議采用相互協(xié)作的伙伴關(guān)系模式來實施土著兒童早期學(xué)習與保育框架，加拿大政府與第一民族、因紐特人和梅蒂斯共同制定兒童早期學(xué)習與保育的優(yōu)先權(quán)、政策和資金分配，以反映這些兒童的獨特文化和優(yōu)先事項。該框架概述了九項原則，每項原則都源自于第一民族、因紐特人和梅蒂斯民族社區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)層的商議：（1）土著知識、語言和文化；（2）第一民族、因紐特人和梅蒂斯人享有決定權(quán)；（3）高質(zhì)量的項目和服務(wù)；（4）以兒童和家庭為中心；（5）包容性；（6）靈活性和適應(yīng)性；（7）可獲得性；（8）透明性和問責制；（9）尊重、合作和伙伴關(guān)系。

土著框架簽訂后，聯(lián)邦政府將投資17億美元用于制定和執(zhí)行土著兒童早期學(xué)習與保育框架以支持土著居民的獨特愿景及優(yōu)先事項［14］。主要包括兩部分資金，一部分是基于區(qū)別的資金：高達10.2 億美元支持第一民族的兒童早期學(xué)習與保育事項，并與第一民族合作管理；高達1.11億美元支持因紐特兒童早期學(xué)習與保育事項，并與因紐特人合作管理；高達4.51億美元為梅蒂斯兒童兒童早期學(xué)習與保育事項提供支持，并將與梅蒂斯人合作管理。

除了基于區(qū)別的資金外，政府還在10 年內(nèi)每年投資3400 萬美元，以加強土著人在城市和北部社區(qū)的起步計劃，以及10 年內(nèi)每年投資4400 萬美元的土著民族語言中心質(zhì)量改進項目，用于資助以應(yīng)用為基礎(chǔ)、土著人主導(dǎo)的項目，以推進土著民族語言中心的基本要素（例如土著民族的語言和文化資源；卓越托兒中心或網(wǎng)絡(luò)；數(shù)據(jù)、研究報告或評估活動；與省/地區(qū)提供服務(wù)的鏈接），使土著民族能夠更好地發(fā)展兒童早期學(xué)習與保育。

三、加拿大兒童早期學(xué)習與保育框架的實施成效

（一）托育空間數(shù)量顯著增加

根據(jù)多邊框架的要求，各省/地區(qū)必須每年報告其在多邊框架五項原則指導(dǎo)下取得的進展。來自各省/地區(qū)的最新數(shù)據(jù)表明，自2017 年簽署協(xié)議以來，全國各地開展了大量的工作，僅在三年協(xié)議的第一年（2017 年-2018 年），就新增了21205 個負擔得起的兒童保育空間，超過雙邊框架承諾目標（到2020 年，創(chuàng)造4 萬個負擔得起的兒童保育場所）的一半以上（53%）［15］。2019年，受監(jiān)管的0-5 歲兒童托育空間增長到45469 個，提前完成了雙邊框架的承諾。綜合各省/地區(qū)的數(shù)據(jù)，從2016 年到2019 年間，0-5 歲兒童可享受全天或半天托育服務(wù)的比例增長了8.2%，有足夠的空間供26.9%的0-5 歲兒童使用，相較2016 年增長了1.9%。（見表2）［1］。

表2 2016年和2019年加拿大各省/地區(qū)保育空間數(shù)量及0-5歲兒童百分比

然而，值得注意的是，雖然一些省/地區(qū)的兒童保育的創(chuàng)建是建立在需求調(diào)查的基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮服務(wù)不足的社區(qū)和地區(qū)，例如紐芬蘭和拉布拉多省以及新斯科舍省等［16］。但許多省/地區(qū)托育服務(wù)空間的增設(shè)不是源自有目的、有系統(tǒng)地規(guī)劃，而是“突然出現(xiàn)”（pops up）的。究其原因，加拿大政府沒有關(guān)于土地規(guī)劃的角色或《國家規(guī)劃法》。根據(jù)聯(lián)邦政府和省級政府之間的責任劃分，各省/地區(qū)對土地規(guī)劃享有充分的自主權(quán)，但各省/地區(qū)規(guī)劃法案中都沒有明確或提及兒童保育，因此主要負責城市規(guī)劃的市級政府在支持或提供兒童早期學(xué)習與保育方面發(fā)揮的作用有限。城市規(guī)劃師卡莉·霍爾特考察了溫尼伯市和其他四個已制定的城市政策和戰(zhàn)略發(fā)現(xiàn)，“關(guān)于規(guī)劃的政策和戰(zhàn)略與兒童早期學(xué)習與保育發(fā)展之間的聯(lián)系有限”，“在最新和現(xiàn)有的住宅、商業(yè)和混合用途開發(fā)中，兒童托育服務(wù)往往被忽視”。利用“公正城市”的理念，她認為“規(guī)劃者和政策制定者在形成和支持托育服務(wù)發(fā)展方面發(fā)揮著作用，應(yīng)使這些服務(wù)在城市中更容易獲得和利用”［17］。正如美國規(guī)劃協(xié)會認為的“兒童托育是城市、郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)成為宜居社區(qū)的一個重要組成部分，地方規(guī)劃政策可以在確保充足的兒童托育方面發(fā)揮重要作用”。因此，這種“爆米花模式”（popcorn model）的空間規(guī)劃將會導(dǎo)致有限的和不平等的機會。

（二）家庭托育費用喜憂參半

加拿大政策替代中心（Canada center for policy alternatives，簡稱CCPA）從2014年開始，每年都對加拿大各大城市的托兒中心費用進行調(diào)查，調(diào)查數(shù)據(jù)采用一致的方法進行收集，因此可以進行年份之間的比較。2019 年的調(diào)查報告計算的是2017-2019 年的家庭托育費用的變化，以此討論關(guān)鍵政策舉措——《兒童早期學(xué)習與保育多邊框架》提供的聯(lián)邦資金和省/地區(qū)行動對兒童托育費用的影響。

2019 年的費用報告顯示：自2014 年以來，加拿大2019 年的托育費用是最低的，因為托育服務(wù)獲得了大量的公共資金，并且這些資金是作為一項公共政策制定的。各省/地區(qū)主要采用“設(shè)定固定費用”和“費用削減”兩種方式來降低托育費用。例如，2017-2019 年，北卡羅來納州圣約翰市的托育費用下降了24%，原因是自2017 年以來，有更多的托育中心報名參加了該市的固定收費項目；安大略省的一些市政府利用聯(lián)邦資金發(fā)起了“費用削減試點項目”，使得2017 年至2019 年間，布蘭普頓、漢密爾頓和溫莎市的托育費用中位數(shù)降低了9%至15%。報告指出，2019 年的調(diào)查證實了：加拿大一些省/地區(qū)較低的兒童托育費用是因為公共政策，而不是市場壓力。它還說明了各種政策因素，如健全的、以證據(jù)為基礎(chǔ)的公共政策以及公共資金的來源和水平在確定兒童保育費方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用［18］。

然而，雖然可負擔性是多邊框架的原則之一，但只有一些省/地區(qū)實際通過雙邊協(xié)議轉(zhuǎn)移的聯(lián)邦資金來減少家長費用。而在那些確實將聯(lián)邦基金用于支付兒童保育費的省和地區(qū)，在某些情況下，較難評估這些措施帶來的實際影響。例如，不列顛哥倫比亞省的費用削減計劃，為服務(wù)提供了一些運營資金，但也允許服務(wù)提供商提高費用，而不是遵循固定的費用，其結(jié)果是托育中心而不是家長成為所謂費用削減項目的受益者；紐芬蘭和拉布拉多省雖然確定了固定費用，但其固定費用與其他省份的固定費用相比要高的多，盡管該省有一個為托育中心提供運營資金和固定費用的十年計劃［19］。同樣明顯的是，一些費用削減可能只是曇花一現(xiàn)，因為當政府政策議程改變或者資金耗盡，小規(guī)模試點項目很容易被關(guān)閉。出于所有這些原因，聯(lián)邦政府基于多邊框架對兒童保育費用的影響是喜憂參半的。

（三）土著項目成效難以評估

《土著兒童早期學(xué)習與保育框架》（ELCC）簽訂后，聯(lián)邦政府與省/地區(qū)在尊重與平等的伙伴關(guān)系模式下，加強兒童早期學(xué)習與保育領(lǐng)域各角色之間的協(xié)作，資助和支持各省/地區(qū)由土著人主導(dǎo)的規(guī)劃、決策和優(yōu)先事項。例如，截至2019 年3月31 日，安大略省資助了保留地的99 個第一民族和3 個轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)；同時在保留地外的城市和農(nóng)村社區(qū)，建立了61 個兒童保育項目和37 個早期兒童與家庭項目。除此之外，聯(lián)邦政府還通過“第一民族和因紐特人兒童保育倡議”，為參與聯(lián)邦就業(yè)計劃的父母提供兒童保育，通過“原住民保留地先行計劃”，使兒童發(fā)展和入學(xué)準備在豐富的文化背景之下；新不倫瑞克省為響應(yīng)第一民族社區(qū)的要求，為保留地土著社區(qū)的兒童保育中心頒發(fā)許可證，對保留地內(nèi)和保留地外的原住民進行費用補貼。同時，通過持續(xù)監(jiān)測和職能更新，與加拿大土著服務(wù)局達成協(xié)議，資助15 個原住民優(yōu)先項目［1］。

然而，土著框架實施過程中的重要發(fā)現(xiàn)是，在錯綜復(fù)雜的土著ELCC項目中，父母、服務(wù)提供者和政府獲得的數(shù)據(jù)和信息十分有限，例如土著兒童參與ELCC 項目的人數(shù)、兒童獲得服務(wù)的機會或障礙、員工培訓(xùn)情況、語言和文化內(nèi)容以及服務(wù)質(zhì)量等。許多向土著兒童和家庭提供ELCC服務(wù)的組織認為，他們無法進行社區(qū)托育服務(wù)的評估，也難以獲得專家的建議或者創(chuàng)新的做法。因此，有必要加強兒童學(xué)習情況的記錄，開展基于社區(qū)的審查和評估，獲取關(guān)于土著兒童參與ELCC 項目的各種信息，以便為項目規(guī)劃和政府決策提供有力證據(jù)。為了確定土著ELCC項目是否滿足土著兒童的需要、父母和社區(qū)的期望，需要采取切實有效的方法來支持改進土著人開發(fā)的政策文件、項目規(guī)劃、數(shù)據(jù)收集、績效管理和多層次評估。這要求聯(lián)邦政府、省、地區(qū)和土著居民共同努力：（1）繼續(xù)以土著人的方式與兒童、家庭、社區(qū)接觸，以最了解其需要的人的知識和經(jīng)驗為基礎(chǔ)制定方案；（2）探索和資助通過研究和評價的方式，記錄和收集土著民族數(shù)據(jù)和信息的方法和程序；（3）各省、地區(qū)、土著人基于共同愿景和原則，公開發(fā)布進展報告，展示合作伙伴如何實現(xiàn)和支持基于區(qū)別的目標、優(yōu)先事項和戰(zhàn)略；（4）采用相互問責的方法，使所有參與者在支持土著兒童和家庭方面肩負共同的責任和神圣的承諾［20］。

（四）服務(wù)質(zhì)量改善任重道遠

高質(zhì)量的兒童早期學(xué)習與保育能夠促進幼兒身體、認知、社會、情感等方面的發(fā)展，改善兒童入學(xué)準備，并為兒童的終身學(xué)習和未來幸福奠定基礎(chǔ)?；诖耍魇?地區(qū)積極創(chuàng)新思路和方法，貫徹落實多邊框架制定的高質(zhì)量原則，通過各種方式來改善兒童早期學(xué)習與保育質(zhì)量。一是加強資格認證。英屬哥倫比亞省通過獎學(xué)金計劃，降低了托育工作者獲得資格證書的成本，通過為托育工作者提供專業(yè)資源和支持，提高了托育工作者的專業(yè)精神和教育準備；二是改善專業(yè)學(xué)習和培訓(xùn)機會。安大略省實施了“資格提升計劃”和“卓越中心計劃”，通過建立和開發(fā)專業(yè)學(xué)習網(wǎng)絡(luò)資源，為兒童早期學(xué)習與保育工作者提供了高質(zhì)量的培訓(xùn)和專業(yè)學(xué)習機會；三是開發(fā)課程資源。阿爾伯塔省向邁科文大學(xué)和黃家山大學(xué)提供資金，用于研究和開發(fā)兒童早期學(xué)習與保育課程資源和培訓(xùn)，提高了托育中心的課程質(zhì)量及服務(wù)質(zhì)量；四是改善學(xué)習環(huán)境。薩斯喀徹溫省在支持托育工作人員和改善兒童學(xué)習環(huán)境方面進行了大量的投資，設(shè)有消防、健康和安全補助金，營養(yǎng)補助金，設(shè)備和項目補助金等，改善了兒童和托育人員的學(xué)習環(huán)境和工作環(huán)境。以上方式方法在改善和提高兒童早期學(xué)習與保育質(zhì)量方面起到了積極的促進作用。

有充足的證據(jù)表明，托育工作者的特點是影響和決定托育質(zhì)量最重要的因素。例如，當托育工作者具有責任感，熱愛自己的工作，感覺自己有資格，能夠應(yīng)用他們的專業(yè)知識，充當父母的信息來源時更有可能具有專業(yè)精神［21］。但研究同時發(fā)現(xiàn)，公眾可能并不重視或認識不到托育工作者在支持兒童發(fā)展方面的重要工作，托育工作者仍是薪酬最低的專業(yè)人員之一。在加拿大，96%的加拿大托育工作者的工資是全國平均工資的一半，不到幼兒園教師工資的一半［10］。盡管全國兒童早期學(xué)習與保育框架實施期間，大多數(shù)省/地區(qū)都有提高工作人員工資的機制。一些省/地區(qū)提高工作人員的工資補助金，一些省/地區(qū)將工資作為業(yè)務(wù)資金的一部分，還有一些省份制定了省級工資最低標準［22］。但由于社會對托育工作價值認識的不足，托育工作者的工資仍然較低，幾乎接近加拿大各省制定的最低時薪（見表3），造成招募和留住訓(xùn)練有素的托育工作者的困難。

表3 2019年加拿大各省/地區(qū)兒童保育工作者工資中位數(shù)

續(xù)表3

2020 年春天，當新型冠狀病毒襲擊加拿大時，正如一項全國性調(diào)查所描述的“兒童保育服務(wù)處在一種脆弱的財政和組織狀況中：完全是市場化的、工資低、工作不穩(wěn)定、質(zhì)量和服務(wù)難以改善”［23］。當所有的省/地區(qū)都下令在疫情期間關(guān)閉托育服務(wù)時，依靠家長費用作為收入來源的工作人員無法獲得報酬。更嚴峻的是，70%的托兒中心在新冠疫情期間全部或部分裁員，近三分之一的托兒中心不確定是否能夠重新開放。托育系統(tǒng)失去了成千上萬的教育工作者，而當其他就業(yè)機會再次開放時，他們可能無法重返托兒中心的低薪工作崗位［24］。因此，新冠疫情加劇了兒童保育服務(wù)的困難，托育服務(wù)質(zhì)量的改善和提高任重道遠。

綜上所述，全國兒童早期學(xué)習與保育框架實施期間，雖然取得了一定的進展。然而，仍有廣泛的證據(jù)表明，加拿大各省/地區(qū)許多或大多數(shù)家庭仍然難以獲得、或者負擔不起兒童早期學(xué)習與保育，服務(wù)分配不公、服務(wù)提供不足，工作人員的工資仍然偏低，得不到充分地尊重、支持和賞識，托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊且難以改善。2020 年，新型冠狀病毒疫情使聯(lián)邦政府意識到，兒童托育服務(wù)對于衛(wèi)生保健以及經(jīng)濟全面運轉(zhuǎn)的重要作用和核心性質(zhì)。因此，全國保育計劃第一階段（2017-2020 年）結(jié)束后，聯(lián)邦政府將繼續(xù)與各省/地區(qū)和土著政府合作，構(gòu)建全民負擔得起的兒童托育計劃（Affordable Child Care for ALL plan）。

該計劃倡議聯(lián)邦政府每年投入20 億美元資金（指定每年總額的20%用于支持土著兒童早期學(xué)習與保育的實施），用于推動加拿大與各省/地區(qū)和土著政府合作，建立一個完全由公共資助的兒童早期學(xué)習與保育體系。此外，聯(lián)邦政府將設(shè)立并資助一個聯(lián)邦兒童早期學(xué)習與保育秘書處，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的兒童早期學(xué)習與保育工作。秘書處主要負責對兒童早期學(xué)習與保育的實施提供咨詢、監(jiān)測和評價，并通過制定和實施勞動力戰(zhàn)略和應(yīng)用最佳可用的證據(jù)來提高項目質(zhì)量。最后，政府將向議會提出立法，保障所有兒童獲得高質(zhì)量兒童早期學(xué)習與保育的權(quán)利。與《加拿大衛(wèi)生法》類似，該立法將規(guī)定聯(lián)邦向各省/地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的原則、條件和問責機制［25］。

四、結(jié)語

構(gòu)建和完善托育服務(wù)體系是我國促進人口長期均衡發(fā)展，有效提高生育率，積極應(yīng)對人口老齡化的重要舉措，通過對加拿大全國兒童早期學(xué)習與保育框架的分析，我國在構(gòu)建托育服務(wù)時應(yīng)重點從以下方面著手。

（一）構(gòu)建政府主導(dǎo)下多元主體參與的托育服務(wù)體系

通過分析加拿大兒童早期學(xué)習與保育框架，我們發(fā)現(xiàn)，市場方法不是構(gòu)建完善的托育系統(tǒng)的最佳方法。因為國際經(jīng)驗表明，無論是從政策角度還是財政角度來看，市場方法在確保和實現(xiàn)兒童保育和教育方面都不是有效的。不公平的準入，盡可能少的人員配備，有限的項目規(guī)劃，質(zhì)量排在利潤后面，保教結(jié)合不夠［10］。更進步的國家，如法國、比利時和丹麥，并不依賴營利性機構(gòu)來提供早期教育和保育，而是通過政府和非營利性組織來提供服務(wù)，建立強大而有能力的勞動力隊伍，為員工支付體面的工資，強調(diào)質(zhì)量提供所產(chǎn)生的公共利益，而不是企業(yè)可以創(chuàng)造的私人利潤。對此，我國應(yīng)構(gòu)建政府主導(dǎo)下多元主體參與的托育服務(wù)體系。一方面，通過政府主導(dǎo)為其他服務(wù)主體提供示范引領(lǐng)；另一方面，通過建設(shè)普惠性托育機構(gòu)提供兜底服務(wù)，為人民群眾提供質(zhì)量有保障、價格可承受、方便可及的托育服務(wù)。

（二）依托高質(zhì)量的師資全面提升托育服務(wù)質(zhì)量

質(zhì)量是托育服務(wù)健康發(fā)展的生命線。只有高質(zhì)量兒童托育服務(wù)才會促進兒童的發(fā)展，糟糕的服務(wù)只會導(dǎo)致令人擔憂的結(jié)果。研究發(fā)現(xiàn)：經(jīng)歷過不良照護的嬰幼兒可能會出現(xiàn)消極或者攻擊性行為，他們的社交和語言發(fā)展可能會受到損害［26］。因此，提升兒童保育系統(tǒng)可獲得性、可負擔性與提高質(zhì)量同等重要。加拿大的經(jīng)驗表明，兒童托育工作者是決定托育服務(wù)質(zhì)量的主要因素之一，高質(zhì)量的托育服務(wù)需要高質(zhì)量的托育工作者來維持運轉(zhuǎn)，通過提高和改善托育工作者的專業(yè)技能、社會地位、工資水平和工作條件，培訓(xùn)和招募訓(xùn)練有素的托育工作者是提升托育質(zhì)量的重要途徑。當前，我國還未出臺針對0-3 歲嬰幼兒托育師資的相關(guān)標準，導(dǎo)致托育行業(yè)教師隊伍素質(zhì)參差不齊，加上行業(yè)人才流動頻繁，使得很多機構(gòu)無法形成穩(wěn)定的師資團隊，這嚴重影響了托育服務(wù)質(zhì)量。對此，應(yīng)通過開展從業(yè)人員入職培養(yǎng)和職后培訓(xùn)，完善托育人員職業(yè)準入標準，探索建立與托育服務(wù)職業(yè)相匹配的薪酬、福利待遇體系以彌補師資缺口、提高師資質(zhì)量、穩(wěn)定師資隊伍，通過師資隊伍質(zhì)量的提高來全面提升托育服務(wù)質(zhì)量。

（三）將0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)納入政府公共服務(wù)范疇

加拿大兒童早期學(xué)習與保育發(fā)展經(jīng)驗表明，充足的公共資金和健全有效的公共政策對于構(gòu)建良好的托育系統(tǒng)至關(guān)重要。如果公共資金太過有限，會使許多家庭無法獲得和負擔得起高質(zhì)量的服務(wù)，同時也會妨礙吸引和留住高素質(zhì)員工。利用無效的機制和不充分的公共管理來提供資金和服務(wù)，難以從根本上扭轉(zhuǎn)托育服務(wù)臨時的、不均衡和不充分的局面，保育與教育難以有效結(jié)合，家庭難以獲得想要和需要的高質(zhì)量、可負擔的服務(wù)［27］。長期以來，我國托育服務(wù)歸口管理不明確，公共托育事業(yè)幾乎處于政府服務(wù)的盲區(qū)，導(dǎo)致托育服務(wù)發(fā)展不規(guī)范，困難重重。2019 年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》出臺后，各省市均出臺了各自促進3 歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展實施意見，明確了各級政府部門的職責分工，并將嬰幼兒照護服務(wù)納入經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)規(guī)劃和目標責任考核，由于涉及部門眾多，還需要制定一些聯(lián)合執(zhí)法及聯(lián)合監(jiān)管的機制辦法才能使政策落到實處，真正促進我國托育服務(wù)專業(yè)化、規(guī)范性、高質(zhì)量建設(shè)和發(fā)展。綜上，只有將托育服務(wù)納入政府公共服務(wù)范疇，通過充足的公共資金和精心設(shè)計的公共政策，才能構(gòu)建“行之有效”的托育服務(wù)體系。

［注釋］

①由于政治、歷史原因，魁北克省并不是多邊框架的簽署國，聯(lián)邦政府與魁北克省單獨簽訂了一份不對稱協(xié)議，協(xié)議指出魁北克省的兒童早期學(xué)習與保育受魁北克省管轄。

② 第一民族（First Nations），是一個加拿大的種族名稱，與印地安人（Indian）同義，法律上“印第安”一詞是生效的，但是在社會上該稱呼被認為是對第一民族的冒犯。第一民族指的是在現(xiàn)今加拿大境內(nèi)的北美洲原住民及其子孫，但是不包括因努伊特人和梅提斯人。