鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下高素質(zhì)農(nóng)民支持政策的演變及完善方向

張紅智 王營營 王波

摘要 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在全國范圍內(nèi)大力開展，高素質(zhì)農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興的骨干力量，培育壯大高素質(zhì)農(nóng)民成為一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略工作。為滿足我國農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)需要，我國出臺(tái)了一系列農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)支持政策，大體經(jīng)歷了初步提出階段、力度加大階段、逐步深化階段。系統(tǒng)梳理了不同階段內(nèi)對(duì)高素質(zhì)農(nóng)民支持政策的演變，認(rèn)為成為高素質(zhì)農(nóng)民本身具有一定的條件，同時(shí)，高素質(zhì)農(nóng)民的培育壯大需要一定的制度創(chuàng)新和支持政策以及特定的外部環(huán)境作為保障?？傮w來看，我國高素質(zhì)農(nóng)民在現(xiàn)階段仍面臨著質(zhì)量與數(shù)量的雙重挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，提出了完善高素質(zhì)農(nóng)民政策的重點(diǎn)方向。

關(guān)鍵詞 高素質(zhì)農(nóng)民;新型職業(yè)農(nóng)民;支持政策;農(nóng)村實(shí)用人才;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào) G-719.21? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? 文章編號(hào) 0517-6611（2021）22-0257-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.22.065

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Evolution and Improvement Direction of the Support Policies for High-quality Farmers under the Strategy of Rural Vitalization

ZHANG Hong-zhi ?WANG Ying-ying ?WANG Bo2

（1.Shandong Foreign Trade Vocational College， Qingdao， Shandong 266100; 2.Yantai University， Yantai，Shandong 264005）

Abstract The strategy of rural vitalization was intensively promoted nationwide in China. High-quality farmers have become the main force of rural vitalization. Cultivating high-quality farmers has become an important strategic work. To realize strong agriculture， beautiful countryside， and rich farmers， China introduced a series of support policies for the construction of the rural talent teams. There were roughly the initial presentation stage， strengthening stage， and gradual deepening stage. This paper systematically summarizes the evolution of support policies for high-quality farmers in different stages. It is believed that there are some conditions for a high-quality farmer. At the same time， the cultivation of high-quality farmers needs the guarantee of system innovation， support policies， and a specific external environment. Overall speaking， in the current stage， we face the challenges of the quality and quantity of high-quality farmers in China. On this basis， the key direction of improving policies for high-quality farmers is proposed.

Key words High-quality farmers;New professional farmers;Support policies;Rural practical talents;Rural vitalization

當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接工作已經(jīng)在全國拉開帷幕。鄉(xiāng)村振興，人才是關(guān)鍵[1]，但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者存在數(shù)量萎縮、結(jié)構(gòu)失衡、素質(zhì)堪憂和后繼乏人等突出問題[2]，因此，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)迫切需要大批的高素質(zhì)農(nóng)民。培育高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)和手段，是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，是推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要舉措，也是帶動(dòng)農(nóng)民全面發(fā)展的主體力量[3]。

高素質(zhì)農(nóng)民即新型職業(yè)農(nóng)民。2019年8月19日施行的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確了高素質(zhì)農(nóng)民的基本素質(zhì)，即有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會(huì)管理。高素質(zhì)農(nóng)民普遍受教育程度高、年齡結(jié)構(gòu)年輕、農(nóng)業(yè)經(jīng)營純收入高、示范帶動(dòng)效果強(qiáng)?！?019年全國高素質(zhì)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2018年全國培育高素質(zhì)農(nóng)民約90萬人，高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍中，高中及以上文化程度的占31.1%，35～54歲的占72.11%，農(nóng)業(yè)經(jīng)營純收入達(dá)到每年3.13萬元，有84.37%的高素質(zhì)農(nóng)民對(duì)周邊農(nóng)戶起到了輻射帶動(dòng)作用[4]。雖然早在2005年就出現(xiàn)了培育農(nóng)村實(shí)用人才的提法，但這一時(shí)期并未上升到重點(diǎn)方向，主要轉(zhuǎn)折點(diǎn)是從2012年中央層面提出“大力培育職業(yè)農(nóng)民”以后，相關(guān)支持政策不斷跟進(jìn)，經(jīng)歷了一系列的政策演變，學(xué)界關(guān)于職業(yè)農(nóng)民的研究也越來越豐富，培育高素質(zhì)農(nóng)民成為學(xué)者們的重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容。在此時(shí)期，重點(diǎn)在于高素質(zhì)農(nóng)民的培育方式和培育載體的研究，例如羅斌[5]針對(duì)高職院校的優(yōu)勢(shì)，提出提升高素質(zhì)農(nóng)民高職教育質(zhì)量的對(duì)策;彭超[6]梳理了高素質(zhì)農(nóng)民的培育政策演變，分析了培育效果，并從培訓(xùn)效果、政府購買服務(wù)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新支持等內(nèi)容提出完善思路;溫濤等[7]提出“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的高素質(zhì)農(nóng)民培育路徑，分析了阻礙高素質(zhì)農(nóng)民培育的因素，提出打造線上線下學(xué)習(xí)平臺(tái)、建立差異化培育機(jī)制、拓寬融資渠道等多種路徑加快高素質(zhì)農(nóng)民培育。但在諸多研究中，對(duì)我國高素質(zhì)農(nóng)民培育歷程、現(xiàn)階段培育高素質(zhì)農(nóng)民過程中存在的主要矛盾、培育好高素質(zhì)農(nóng)民的途徑等當(dāng)前鄉(xiāng)村振興工作中亟待解決的問題相關(guān)研究并不多，且較為分散。筆者針對(duì)以上問題，對(duì)我國高素質(zhì)農(nóng)民的支持政策演變進(jìn)行系統(tǒng)梳理，分析當(dāng)前高素質(zhì)農(nóng)民培育工作中存在的挑戰(zhàn)，并提出完善高素質(zhì)農(nóng)民支持政策的重點(diǎn)方向。

1 我國高素質(zhì)農(nóng)民支持政策演變

我國早在2005年就針對(duì)高素質(zhì)農(nóng)民出臺(tái)了相關(guān)政策，在隨后的每年里，均有相關(guān)政策跟進(jìn)。高素質(zhì)農(nóng)民的支持政策大體經(jīng)歷了3個(gè)階段。

1.1 初步提出階段（2005—2011年）

這一階段主要是基于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村快速發(fā)展而農(nóng)業(yè)實(shí)用人才供給不足之間的矛盾背景下展開，這一時(shí)期僅局限于概念提出，并未將職業(yè)農(nóng)民展開實(shí)質(zhì)性的探索。2005年農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)“百萬中專生計(jì)劃”的意見》中確定農(nóng)村實(shí)用人才的重點(diǎn)培育對(duì)象：農(nóng)村勞動(dòng)力中具有初中（或相當(dāng)于初中）及以上文化程度，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等領(lǐng)域的職業(yè)農(nóng)民，這是職業(yè)農(nóng)民首次出現(xiàn)在政策文件中。隨后農(nóng)業(yè)部辦公廳在《2006年為農(nóng)民和部機(jī)關(guān)辦理20件實(shí)事的實(shí)施方案》中提出2006年擬招收10萬名職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)成農(nóng)村實(shí)用人才。2010年多部門聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村實(shí)用人才和農(nóng)業(yè)科技人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2010—2020年）》對(duì)農(nóng)村實(shí)用人才做出了具體的規(guī)劃，到2010年培育1 800萬農(nóng)村實(shí)用人才。2011年12月27日，原農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在全國農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)，要加快培養(yǎng)具有一定科技素質(zhì)、職業(yè)技能和經(jīng)營能力的新型職業(yè)農(nóng)民。

1.2 力度加大階段（2012—2015年）

這一階段職業(yè)農(nóng)民正式上升到國家戰(zhàn)略政策，政策力度持續(xù)加大，以全國小范圍內(nèi)試點(diǎn)開展培育工作為主，相關(guān)政策文件逐年增多，職業(yè)農(nóng)民的培育工作逐漸細(xì)化，職業(yè)農(nóng)民越來越受到重視，多部門聯(lián)合開展，職業(yè)農(nóng)民培育工作逐漸成為全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點(diǎn)工作，職業(yè)農(nóng)民的認(rèn)定、培養(yǎng)政策越來越明確。從2012年中央一號(hào)文件中首次提出大力培育職業(yè)農(nóng)民以來，農(nóng)業(yè)部緊跟著出臺(tái)了貫徹實(shí)施意見，將培育職業(yè)農(nóng)民當(dāng)做一項(xiàng)重要工程推進(jìn)，同年印發(fā)《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)工作方案》，在全國試點(diǎn)100個(gè)縣開展新型職業(yè)農(nóng)民培育工作。需要特別指出的是，2012年以后，國家對(duì)職業(yè)農(nóng)民的政策支持力度明顯加大，以后每年的中央一號(hào)文件中均有關(guān)于職業(yè)農(nóng)民相關(guān)內(nèi)容的提及。2013年農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《2013年農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)陽光工程項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見》，此次陽光工程主要向職業(yè)農(nóng)民傾斜，對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民進(jìn)行試點(diǎn)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，并做了細(xì)致的工作安排。同年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《2011—2020年農(nóng)業(yè)職業(yè)技能開發(fā)工作規(guī)劃》，對(duì)農(nóng)業(yè)職能技能做了具體部署，推進(jìn)農(nóng)業(yè)職業(yè)資格證書制度，隨后的《農(nóng)村實(shí)用人才認(rèn)定試點(diǎn)工作方案》中開啟了農(nóng)村人才認(rèn)定試點(diǎn)工作;《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校建設(shè)加快構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系的意見》中對(duì)培育新型職業(yè)農(nóng)民的重要性做了闡述，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民培育的基礎(chǔ)作用。2013年12月24日中央農(nóng)村工作會(huì)議中，關(guān)于“誰來種地”的問題上，會(huì)議指出要構(gòu)建職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的人才基礎(chǔ)和保障。

2014年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見》，指出要加強(qiáng)對(duì)職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才的培育力度，擴(kuò)大培育試點(diǎn)范圍，將培養(yǎng)青年農(nóng)民納入國家實(shí)用人才培養(yǎng)計(jì)劃，此后，農(nóng)業(yè)部每年的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作意見中都涉及培育新型職業(yè)農(nóng)民的內(nèi)容。同年，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中將家庭農(nóng)場(chǎng)主納入新型職業(yè)農(nóng)民計(jì)劃;教育部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《中等職業(yè)學(xué)校新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)方案試行》中對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的培育目標(biāo)、流程、學(xué)制、專業(yè)類別、課程設(shè)置、教學(xué)形式與管理、畢業(yè)頒證等做了詳細(xì)的要求;財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好2014年農(nóng)民培訓(xùn)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)2014年當(dāng)年三項(xiàng)任務(wù)是建立培育制度、開展示范培育、建立健全培訓(xùn)體系，并對(duì)職業(yè)農(nóng)民的概念進(jìn)行了闡述與分類，對(duì)符合條件者頒發(fā)新型職業(yè)農(nóng)民證書。2015年，農(nóng)業(yè)部辦公廳、財(cái)政部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于組織實(shí)施好2015年財(cái)政支農(nóng)相關(guān)項(xiàng)目的通知》，強(qiáng)調(diào)把新型職業(yè)農(nóng)民培育工作規(guī)范化、制度化，建立培育制度;農(nóng)業(yè)部辦公廳、教育部辦公廳、共青團(tuán)中央辦公廳啟動(dòng)“現(xiàn)代青年農(nóng)場(chǎng)主計(jì)劃”;農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于統(tǒng)籌開展新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才認(rèn)定工作的通知》對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的認(rèn)定做了具體的要求，文件中要求完善“綠色證書”制度，對(duì)生產(chǎn)型職業(yè)農(nóng)民頒發(fā)“新綠證”，并對(duì)發(fā)證的新型職業(yè)農(nóng)民實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

1.3 逐步深化階段（2016年至今）

這一階段政策不斷深化，措施豐富多樣，覆蓋范圍向全國延伸，教育培育體系不斷完善，培育工作越來越規(guī)范化、明確化，并對(duì)每年的職業(yè)農(nóng)民培育數(shù)量做了詳細(xì)規(guī)劃，政策保障和財(cái)政支持力度顯著增強(qiáng)，職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍不斷壯大。

2016年，農(nóng)業(yè)部在《2016年國家落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收政策措施》中提出，安排13.9億元專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，在全國范圍內(nèi)擴(kuò)大新型職業(yè)農(nóng)民培育示范范圍;農(nóng)業(yè)部辦公廳、財(cái)政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好2016年新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的通知》進(jìn)一步加強(qiáng)培育對(duì)象、主體、方式，建立全國新型職業(yè)農(nóng)民師資庫;國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》，鼓勵(lì)農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵等返鄉(xiāng)人員發(fā)展產(chǎn)業(yè)，對(duì)在其經(jīng)營過程中的貸款納入全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系以及其他一系列支持政策。

2017年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》，這是全國首個(gè)專門關(guān)于職業(yè)農(nóng)民的規(guī)劃，該規(guī)劃中預(yù)計(jì)到2020年培育新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍數(shù)量達(dá)到2 000萬，對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的培育做出了明確的要求，并從培育對(duì)象、培育機(jī)制與模式、規(guī)范化管理、保障措施等方面安排了不同任務(wù)，部署了新型職業(yè)農(nóng)民培育工程、學(xué)歷提升工程、信息化建設(shè)工程三大重點(diǎn)工程;同年，《2017年農(nóng)業(yè)部人才工作要點(diǎn)》中確定了將新型職業(yè)農(nóng)民作為農(nóng)村實(shí)用人才的主體的農(nóng)村人才培育機(jī)制，從土地流轉(zhuǎn)、金融保險(xiǎn)等諸多扶持政策向新型職業(yè)農(nóng)民傾斜，完善農(nóng)業(yè)職業(yè)資格制度建設(shè)，認(rèn)定100個(gè)培育示范基地和1萬個(gè)實(shí)訓(xùn)基地;《關(guān)于做好2017年新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的通知》進(jìn)一步加強(qiáng)了新型職業(yè)農(nóng)民的培育工作的規(guī)范化管理。

2018年的中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》從鄉(xiāng)村振興人才支撐出發(fā)對(duì)職業(yè)農(nóng)民培育做了部署，要求全面建立職業(yè)農(nóng)民制度。2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》中提出，全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，各地開展農(nóng)民職稱評(píng)定試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)職稱制度，這標(biāo)志著職業(yè)農(nóng)民制度進(jìn)入全國范圍內(nèi);同年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于做好2018年新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的通知》中針對(duì)鄉(xiāng)村振興人才需求，分層分類精準(zhǔn)培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民，注重信息化手段應(yīng)用。中共中央國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開始的5年做了詳細(xì)的規(guī)劃，規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)，全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，支持通過彈性學(xué)制參加中高等職業(yè)農(nóng)民教育，支持農(nóng)民專業(yè)合作社、技術(shù)協(xié)會(huì)、龍頭企業(yè)等承擔(dān)培訓(xùn)，開展職稱評(píng)定試點(diǎn)，引導(dǎo)具備條件的職業(yè)農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保障體系等。

《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于做好2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的實(shí)施意見》中提出，2019年再培育100萬人以上的新型職業(yè)農(nóng)民的目標(biāo)，加強(qiáng)中高等學(xué)習(xí)涉農(nóng)專業(yè)建設(shè)。同年2月28日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才工作座談會(huì)上指出，圍繞鄉(xiāng)村人才振興目標(biāo)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)人才強(qiáng)農(nóng)戰(zhàn)略，做好新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才工作，不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的人才支撐，全國農(nóng)村實(shí)用人才總量突破2 000萬人，其中新型職業(yè)農(nóng)民超過1 500萬人。緊接著3月20日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年人才工作要點(diǎn)》中提出，從隊(duì)伍建設(shè)、教育培養(yǎng)、政策支持和社會(huì)保障等方面促進(jìn)職業(yè)農(nóng)民全面發(fā)展。同年8月底，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，該條例中指出，培養(yǎng)一支有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會(huì)管理的高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍。

2020年3月，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年人才工作要點(diǎn)》中提出，開展高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn)，全年培訓(xùn)100萬人次，重點(diǎn)加大對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)民的培訓(xùn)力度，推進(jìn)百萬高素質(zhì)農(nóng)民學(xué)歷提升行動(dòng)計(jì)劃，推行高素質(zhì)農(nóng)民定制培養(yǎng)。2020年6月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于做好2020年高素質(zhì)農(nóng)民培育工作的通知》，從助力脫貧攻堅(jiān)、培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶頭人、推動(dòng)農(nóng)民學(xué)歷教育提質(zhì)增效、健全完善教育培訓(xùn)體系、拓寬高素質(zhì)農(nóng)民發(fā)展路徑等5個(gè)方面提出了重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)2020年的高素質(zhì)農(nóng)民培育工作做了明確要求。

2 培育高素質(zhì)農(nóng)民面臨質(zhì)量與數(shù)量的雙重挑戰(zhàn)

2.1 高素質(zhì)農(nóng)民具有一定的門檻

高素質(zhì)農(nóng)民從職業(yè)屬性來看，由于條件限制，其學(xué)歷、市場(chǎng)意識(shí)與經(jīng)營能力還與其他職業(yè)的人員相比有一定的差距。但是高素質(zhì)農(nóng)民通常面對(duì)的環(huán)境要更加復(fù)雜，需要參與產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個(gè)環(huán)節(jié)，參與國內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)甚至是國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這就需要高素質(zhì)農(nóng)民必須是復(fù)合型人才，已經(jīng)有學(xué)者對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的職業(yè)能力從職業(yè)理解與認(rèn)識(shí)、素養(yǎng)與行為、生產(chǎn)職責(zé)、管理職責(zé)、環(huán)保職責(zé)5個(gè)大類下細(xì)分了46個(gè)能力基本要求[8]，可見，高素質(zhì)農(nóng)民也是一項(xiàng)職業(yè)門檻非常高的職業(yè)。城鎮(zhèn)化背景下，外部環(huán)境對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展十分不利：城鄉(xiāng)收入差距依然很大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，人居環(huán)境還有待改善，從事農(nóng)業(yè)比較收益低且收入不穩(wěn)定等，這一系列原因?qū)е罗r(nóng)村富余青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移第二三產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重，農(nóng)村人才流失率非常大，近幾年每年仍有800萬人左右的規(guī)模向城鎮(zhèn)流失。從簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)中也可以看出，2008年三次產(chǎn)業(yè)做作業(yè)人數(shù)比例為39.6∶27.2∶33. 經(jīng)過10年時(shí)間2018年已經(jīng)變?yōu)?6.1∶27.6∶46.3[9]，即使不考慮人口總量規(guī)模，從三次產(chǎn)業(yè)比例來看，從事第一產(chǎn)業(yè)的人口比例下降是非常嚴(yán)重的，綜合考慮到以上原因，高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍面臨分散隱患。再來看留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人員，實(shí)際情況是，兼業(yè)化、老齡化、女性化、低學(xué)歷化現(xiàn)象還是比較嚴(yán)重的，根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，2016年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營總?cè)丝跒?1 422萬（包括兼業(yè)人員），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員（在農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)累計(jì)30 d以上的人員數(shù)，包括兼業(yè)人員）年齡構(gòu)成為35歲以下占19.2%，年齡36～54歲為47.3%;受教育程度初中48.4%，高中或中專7.1%，大專及以上1.2%。從以往對(duì)職業(yè)農(nóng)民的要求來看，初級(jí)職業(yè)農(nóng)民一般要求具有初中以上的文化程度，中級(jí)職業(yè)農(nóng)民需要高中或中專以上文化程度，高級(jí)職業(yè)農(nóng)民則需要大專以上文化，中級(jí)和高級(jí)職業(yè)農(nóng)民缺口非常大，高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍面臨質(zhì)量隱患。從目前全國新型職業(yè)農(nóng)民培育進(jìn)度來看，2017年新型職業(yè)農(nóng)民總量已經(jīng)突破1 500萬人，2018年全國高素質(zhì)農(nóng)民增加至1 693.59萬人，按現(xiàn)有進(jìn)度，在兼顧質(zhì)量的前提下，要實(shí)現(xiàn)《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》提出的2020年新型職業(yè)農(nóng)民數(shù)量超過2 000萬人的目標(biāo)，有一定的難度。

2.2 高素質(zhì)農(nóng)民需要較大規(guī)模的土地

當(dāng)前全國各地區(qū)對(duì)于高素質(zhì)農(nóng)民都有一定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，尤其對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模要求比較嚴(yán)格，此外，高素質(zhì)農(nóng)民的認(rèn)定對(duì)收入也有一定的要求，要同時(shí)滿足以上兩個(gè)條件，即在從事純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，必須擁有較大規(guī)模的土地。截至2019年8月，全國約有2.3億承包農(nóng)戶，戶均經(jīng)營規(guī)模不足0.5 hm2[10]，土地仍然主要集中在小農(nóng)戶手中?？尚械霓k法是將土地流轉(zhuǎn)到高素質(zhì)農(nóng)民手中，而當(dāng)前全國多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)還處于起步階段，截至2018年9月底，全國僅有222個(gè)試點(diǎn)地區(qū)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)[11]?！?019年全國高素質(zhì)農(nóng)民發(fā)展指數(shù)》顯示，2018年有36.14%的高素質(zhì)農(nóng)民土地經(jīng)營規(guī)模在6.667 hm2以上，算上流轉(zhuǎn)出的土地用作其他用途，在嚴(yán)守18億畝耕地紅線底線下，要滿足2 000萬職業(yè)農(nóng)民（高素質(zhì)農(nóng)民）的土地需求還有一定的難度，這會(huì)影響到高素質(zhì)農(nóng)民培育工程的進(jìn)程。

2.3 高素質(zhì)農(nóng)民培育體系仍不完善

職業(yè)農(nóng)民（高素質(zhì)農(nóng)民）經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)基本確立了“三位一體”“三類協(xié)同”“三級(jí)貫通”的培育制度框架，初步形成了“一主多元”的新型職業(yè)農(nóng)民培育體系，取得了明顯的成就。但是培訓(xùn)體系尚處于薄弱階段，在分類、分層精準(zhǔn)培育方面還有待完善，多數(shù)地區(qū)存在培訓(xùn)方式單一、內(nèi)容陳舊的問題，以理論培訓(xùn)和考察參觀為主，不能滿足高素質(zhì)農(nóng)民的多樣化需求。此外，高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn)基地質(zhì)量參差不齊，培訓(xùn)基地?cái)?shù)量難以滿足實(shí)際需求。當(dāng)前高素質(zhì)農(nóng)民培育主要以農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校為主體，其他社會(huì)組織團(tuán)體、中高等職業(yè)院校、涉農(nóng)企業(yè)參與較少，師資力量較為缺乏，信息化建設(shè)緩慢，培育效果有待提高。此外，高素質(zhì)農(nóng)民長(zhǎng)效培育機(jī)制尚未建立，缺乏動(dòng)態(tài)培訓(xùn)管理，高素質(zhì)農(nóng)民的職業(yè)體系還未建立起來，后期難以持續(xù)適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求。

2.4 社會(huì)對(duì)高素質(zhì)農(nóng)民的認(rèn)知不足

高素質(zhì)農(nóng)民培育工作在全國多數(shù)地區(qū)仍處于試點(diǎn)階段，全國呈現(xiàn)東強(qiáng)西弱的特點(diǎn)，地域發(fā)展不均衡。《2019年全國高素質(zhì)農(nóng)民發(fā)展指數(shù)》顯示，我國東部地區(qū)高素質(zhì)農(nóng)民發(fā)展程度較高，其次是中部地區(qū)，而東北和西部地區(qū)高素質(zhì)農(nóng)民發(fā)展水平相對(duì)較低，發(fā)展指數(shù)依次為0.482 3、0.465 5、0.433 0和0.427 0。西部許多地方對(duì)高素質(zhì)農(nóng)民認(rèn)識(shí)不到位，最近幾年才試點(diǎn)陸續(xù)納入培訓(xùn)體系，工作重點(diǎn)僅局限于認(rèn)定工作開展，甚至一些地方對(duì)高素質(zhì)農(nóng)民的培育只做表面工作，只為完成任務(wù)，尚無支持政策出臺(tái)。此外，對(duì)職業(yè)農(nóng)民的宣傳較少，社會(huì)氛圍還未營造起來，這種局面導(dǎo)致社會(huì)對(duì)高素質(zhì)農(nóng)民的認(rèn)識(shí)還處于啟蒙認(rèn)知階段，將高素質(zhì)農(nóng)民推動(dòng)成一個(gè)體面、全社會(huì)廣泛參與的職業(yè)困難重重，吸引力顯然不足，從這個(gè)意義上來說，高素質(zhì)農(nóng)民在社會(huì)中尚未站穩(wěn)腳跟。

3 完善高素質(zhì)農(nóng)民政策的重點(diǎn)方向

3.1 注重發(fā)展青年農(nóng)場(chǎng)主隊(duì)伍作為高素質(zhì)農(nóng)民的生力軍

在諸多新型經(jīng)營主體中，家庭農(nóng)場(chǎng)是高素質(zhì)農(nóng)民理想載體，也是未來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的理想生產(chǎn)組織方式[12]。家庭農(nóng)場(chǎng)的內(nèi)涵一般包括以下3點(diǎn)內(nèi)容：一是經(jīng)營主體為農(nóng)戶;二是以適度規(guī)模經(jīng)營為主要的經(jīng)營方式;三是以利潤最大化為目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)效益與經(jīng)營方式來看，家庭農(nóng)場(chǎng)所需人力較少，一般小型的家庭農(nóng)場(chǎng)僅需3～4個(gè)家庭成員就可以滿足生產(chǎn)需要，土地能做到集中連片，易于管理，規(guī)模經(jīng)濟(jì)明顯，能夠?qū)崿F(xiàn)集約化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。從收入和土地規(guī)模來看，2017年平均每個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營耕地規(guī)模在11.667 hm2左右，銷售農(nóng)產(chǎn)品收入32.2萬元，毛收益18萬元[13]，這種具有企業(yè)家精神的家庭農(nóng)場(chǎng)主以營利為目的，收入是普通農(nóng)戶的數(shù)倍，顯然非常符合新時(shí)代高素質(zhì)農(nóng)民的要求。青年農(nóng)場(chǎng)主年齡介于18～45周歲，具備較高的素質(zhì)、學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、精力充沛、接受新事物能力強(qiáng)、勇于開拓、視野開闊，容易勝任農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。所以應(yīng)當(dāng)針對(duì)性地促進(jìn)土地向家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)，進(jìn)行項(xiàng)目政策傾斜，高素質(zhì)農(nóng)民和家庭農(nóng)場(chǎng)相互搭配。加大宣傳力度和保障力度，暢通人才流動(dòng)機(jī)制，吸引更多的大中專院校畢業(yè)生、退役士兵、農(nóng)民專業(yè)合作社帶頭人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、種養(yǎng)大戶、科技人員等身份的青壯年成為高素質(zhì)農(nóng)民，通過培育一批，發(fā)展壯大一批，示范一批，壯大高素質(zhì)農(nóng)民隊(duì)伍。

3.2 構(gòu)建多方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制提高市場(chǎng)參與程度

高素質(zhì)農(nóng)民的屬性決定了政府的主角作用，政府必須承擔(dān)起推動(dòng)作用，應(yīng)當(dāng)制定一定的利益分配規(guī)則形成聯(lián)結(jié)機(jī)制，提高高素質(zhì)農(nóng)民的市場(chǎng)參與能力。一是重視農(nóng)業(yè)企業(yè)的作用，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)參與進(jìn)來，企業(yè)是市場(chǎng)活躍的主體，參與市場(chǎng)的大部分價(jià)值增值過程，企業(yè)在人員培訓(xùn)和利用方面具有先天優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)高素質(zhì)農(nóng)民參與企業(yè)的運(yùn)營過程，有助于提高其市場(chǎng)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、經(jīng)營管理能力和銷售能力，營造職業(yè)歸屬感。二是加大中介組織培育力度，高素質(zhì)農(nóng)民在銜接市場(chǎng)需要發(fā)達(dá)的中介組織帶動(dòng)，高素質(zhì)農(nóng)民在對(duì)接市場(chǎng)具有“小而散”的特征，面對(duì)市場(chǎng)時(shí)處于天然弱勢(shì)地位，而中介組織可以很好地作為黏結(jié)劑將分散的高素質(zhì)農(nóng)民和市場(chǎng)有效連接起來，通過大力發(fā)展中介組織完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，多功能全面保障產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各類需求，實(shí)現(xiàn)利益主體融合，形成合力共同參與市場(chǎng)[14]。

3.3 制定保障機(jī)制滿足持續(xù)發(fā)展需求

高素質(zhì)農(nóng)民在發(fā)展壯大過程中面臨資金、風(fēng)險(xiǎn)抵抗、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)化服務(wù)幾方面的需求，現(xiàn)階段需要通過制定支持政策向高素質(zhì)農(nóng)民傾斜，鼓勵(lì)其發(fā)展壯大。一是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)融資機(jī)制，為高素質(zhì)農(nóng)民做好金融服務(wù)，在擔(dān)保、信貸方面有所政策傾斜，拓寬抵質(zhì)押物范圍，高素質(zhì)農(nóng)民可憑其認(rèn)定資格增加授信額度。二是重視科學(xué)技術(shù)的放大作用，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本在于提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的使用率，從國際歷史經(jīng)驗(yàn)來看，技術(shù)進(jìn)步可以大幅度提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。三是重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用，傳統(tǒng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重視程度嚴(yán)重不足，高素質(zhì)農(nóng)民作為市場(chǎng)參與主體，具有成員數(shù)量規(guī)模小而經(jīng)營規(guī)模大的特點(diǎn)，面臨市場(chǎng)、自然、人身三重風(fēng)險(xiǎn)，如果發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，則可能面臨迅速破產(chǎn)的困境。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種準(zhǔn)公共物品，政府應(yīng)參與進(jìn)來，制定法規(guī)和補(bǔ)償措施來保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，擴(kuò)大種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的保險(xiǎn)涵蓋范圍，設(shè)立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，如若發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，可作專款專用，讓高素質(zhì)農(nóng)民成為一個(gè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、持續(xù)有力的新型職業(yè)。

3.4 建立培育培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制滿足職業(yè)發(fā)展需求

繼續(xù)擴(kuò)大高素質(zhì)農(nóng)民培育培訓(xùn)試點(diǎn)范圍，科學(xué)確定高素質(zhì)農(nóng)民分級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，建立培育與培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制。創(chuàng)新和豐富培訓(xùn)體系，通過政府購買服務(wù)，在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)電視廣播學(xué)校、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院、農(nóng)業(yè)干部校、涉農(nóng)院校的主體基礎(chǔ)之上，也要發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社、大型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)示范園的作用，遴選一批具有一定資質(zhì)和硬件水平的培訓(xùn)基地，改善辦學(xué)實(shí)施條件，落實(shí)好專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障，組建高素質(zhì)農(nóng)民職教聯(lián)盟，建立人才智庫，挑選綜合素質(zhì)好、技術(shù)過關(guān)、有豐富培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)的培訓(xùn)教師隊(duì)伍。整合資源，創(chuàng)新培育培訓(xùn)機(jī)制，完善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，注重信息化學(xué)習(xí)平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)和推廣全國農(nóng)民手機(jī)應(yīng)用技能培訓(xùn)力度，注重田間地頭課堂手把手教學(xué)，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐，發(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)實(shí)訓(xùn)作用。繼續(xù)堅(jiān)持“彈性學(xué)制、農(nóng)學(xué)交替”的培訓(xùn)方式，提高高素質(zhì)農(nóng)民的職業(yè)素養(yǎng)、生產(chǎn)經(jīng)營能力、種植養(yǎng)殖技術(shù)、管理水平、融資能力、環(huán)保意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)、法律知識(shí)水平。建立動(dòng)態(tài)培訓(xùn)和結(jié)業(yè)考試檔案，建立培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)持證高素質(zhì)農(nóng)民繼續(xù)教育，不斷更新學(xué)習(xí)新的業(yè)務(wù)知識(shí)，分層、分批、分類持續(xù)培訓(xùn)，提高職業(yè)能力，使高素質(zhì)農(nóng)民時(shí)刻緊跟時(shí)代發(fā)展要求。

3.5 建立社會(huì)保障機(jī)制提高高素質(zhì)農(nóng)民的社會(huì)地位

高素質(zhì)農(nóng)民不僅僅是“農(nóng)民”，更是未來社會(huì)就業(yè)群體一個(gè)令人向往的重要職業(yè)[15]。要擺脫傳統(tǒng)“農(nóng)民”的屬性，培育高素質(zhì)農(nóng)民不僅在收入上要高于其他農(nóng)戶，也要重視提高高素質(zhì)農(nóng)民的社會(huì)地位，創(chuàng)造職業(yè)優(yōu)越感，完成職業(yè)身份的徹底轉(zhuǎn)變，從而解決種地后繼無人的問題。傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民行業(yè)準(zhǔn)入門檻極低，而高素質(zhì)農(nóng)民有一定的門檻，要從各方面提高其政治地位、經(jīng)濟(jì)地位、職業(yè)地位，做好對(duì)高素質(zhì)農(nóng)民的建檔立冊(cè)、納入信息庫管理以及相應(yīng)級(jí)別的證書發(fā)放。建立社會(huì)保障機(jī)制，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍開展高素質(zhì)農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、工傷、城鎮(zhèn)醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、學(xué)歷教育提升范疇，讓高素質(zhì)農(nóng)民成為一種自豪、滿意、體面、令人羨慕的社會(huì)職業(yè)，提高其職業(yè)歸屬感和責(zé)任感，完成從戶籍向職業(yè)的轉(zhuǎn)變。加大宣傳力度，利用媒體手段，拓寬宣傳渠道，創(chuàng)新宣傳方式，鼓勵(lì)高素質(zhì)農(nóng)民多參與社會(huì)活動(dòng)，樹立典型，營造愛農(nóng)、尚農(nóng)的社會(huì)氛圍[16]。

3.6 營造良好的外部體制機(jī)制環(huán)境，規(guī)范高素質(zhì)農(nóng)民發(fā)展

加強(qiáng)對(duì)高素質(zhì)農(nóng)民的立法工作，將高素質(zhì)農(nóng)民納入國家職業(yè)資格目錄，法律上確定高素質(zhì)農(nóng)民的合法地位，立法保障高素質(zhì)農(nóng)民的培育、培訓(xùn)工作。完善體制機(jī)制，貫徹落實(shí)中央對(duì)全面建立高素質(zhì)農(nóng)民的戰(zhàn)略部署。建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化綜合管理體制，優(yōu)化人才培養(yǎng)機(jī)制[17]。完善政策支持機(jī)制，強(qiáng)化各級(jí)監(jiān)督考核機(jī)制，分類、分層精準(zhǔn)培育，擴(kuò)大高素質(zhì)農(nóng)民人才隊(duì)伍，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供后備人才保障。建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)全國優(yōu)秀高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn)基地集體進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，加大宣傳力度，講好高素質(zhì)農(nóng)民故事，激發(fā)主體內(nèi)生動(dòng)力。擴(kuò)大高素質(zhì)農(nóng)民升職空間，完善高素質(zhì)農(nóng)民認(rèn)定、能力發(fā)展機(jī)制。試點(diǎn)建立高素質(zhì)農(nóng)民職稱制度，細(xì)化高素質(zhì)農(nóng)民職級(jí)分類，疏通職業(yè)發(fā)展渠道，探索符合高素質(zhì)農(nóng)民的特征的職稱評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)審程序，開展高素質(zhì)農(nóng)民技能標(biāo)準(zhǔn)制定，對(duì)專業(yè)技能型和專業(yè)服務(wù)型高素質(zhì)農(nóng)民開展試點(diǎn)職業(yè)技能認(rèn)定工作，根據(jù)職稱級(jí)別享受優(yōu)先優(yōu)惠。營造良好的投資環(huán)境，鼓勵(lì)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本支持參與高素質(zhì)農(nóng)民在經(jīng)營過程，形成良性共存、健康發(fā)展的循環(huán)機(jī)制。

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