社會保險基金監(jiān)管現(xiàn)狀分析

褚福靈

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會保障研究中心 北京 100081)

我國社會保險基金監(jiān)管體系建設(shè)取得了巨大進(jìn)展，也面臨一些問題與挑戰(zhàn)。本文在回顧社會保險基金監(jiān)管體系建設(shè)發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，分析社會保險基金監(jiān)管體系現(xiàn)狀，探討成就與問題，展望未來的改革方略。

一、社會保險基金監(jiān)管體系的發(fā)展歷程

以《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號)的發(fā)布、《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》的施行和《中華人民共和國社會保險法》的頒布實(shí)施為參照，社會保險基金監(jiān)管制度體系建設(shè)大致經(jīng)歷了以下階段：

(一)1991年到1998年，社會保險基金監(jiān)管體系探索階段

1991年6月26日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號)，標(biāo)志著我國社會養(yǎng)老保險制度開始建立，基金積累初見端倪，基金監(jiān)管引起重視，基金監(jiān)管體系建設(shè)進(jìn)入探索階段。

《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》規(guī)定：企業(yè)和職工個人繳納的基本養(yǎng)老保險費(fèi)轉(zhuǎn)入社會保險管理機(jī)構(gòu)在銀行開設(shè)的“養(yǎng)老保險基金專戶”，實(shí)行專項(xiàng)儲存，專款專用，任何單位和個人均不得擅自動用。

1995年8月24日，勞動部、審計(jì)署關(guān)于發(fā)布《社會保險審計(jì)暫行規(guī)定》的通知(勞部發(fā)〔1995〕329號)，在社會保險基金審計(jì)監(jiān)督方面制定了相關(guān)規(guī)定。

1995年3月1日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(國發(fā)〔1995〕6號)指出：要實(shí)行社會保險行政管理與基金管理分開、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)的管理體制；各地區(qū)和有關(guān)部門要設(shè)立由政府代表、企業(yè)代表、工會代表和離退休人員代表組成的社會保險監(jiān)督委員會，加強(qiáng)對社會保險政策、法規(guī)執(zhí)行情況和基金管理工作的監(jiān)督。

1995年1月1日起施行的《中華人民共和國勞動法》規(guī)定：社會保險基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定收支、管理和運(yùn)營社會保險基金，并負(fù)有使社會保險基金保值增值的責(zé)任。社會保險基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定，對社會保險基金的收支、管理和運(yùn)營實(shí)施監(jiān)督。

1997年7月16日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26號)指出：要建立健全社會保險基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)，財(cái)政、審計(jì)部門要依法加強(qiáng)監(jiān)督，確?；鸬陌踩?/p>

1998年1月27日，財(cái)政部、勞動部、中國人民銀行等關(guān)于印發(fā)《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實(shí)行收支兩條線管理暫行規(guī)定》的通知(財(cái)社字〔1998〕6號)規(guī)定：企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金按照國家規(guī)定全部用于職工基本養(yǎng)老保險；社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或社會保險費(fèi)征繳部門開展業(yè)務(wù)工作所需要的經(jīng)費(fèi)，由財(cái)政部門在預(yù)算中安排。

從1991年企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度建立，到1998年關(guān)于印發(fā)《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支兩條線管理暫行規(guī)定》的通知，盡管其間初步建立了基金監(jiān)管制度，但并沒有實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險基金收支兩條線管理，屬于社會保險基金監(jiān)管體系建設(shè)的探索階段。

(二)1999年到2010年，社會保險基金監(jiān)管體系的規(guī)范階段

1999年1月2日，國務(wù)院發(fā)布施行的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》(國務(wù)院令〔1999〕第259號)對社會保險基金收支監(jiān)管等方面做出了比較全面的規(guī)定，使社會保險基金監(jiān)管制度不斷規(guī)范。

《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定：繳費(fèi)單位和繳費(fèi)個人應(yīng)當(dāng)以貨幣形式全額繳納社會保險費(fèi)，社會保險費(fèi)不得減免；征繳的社會保險費(fèi)納入社會保險基金，專款專用，任何單位和個人不得挪用；征收的社會保險費(fèi)存入財(cái)政部門在國有商業(yè)銀行開設(shè)的社會保障基金財(cái)政專戶；繳費(fèi)單位應(yīng)當(dāng)每年向本單位職工公布本單位全年社會保險費(fèi)繳納情況，接受職工監(jiān)督；社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會公告社會保險費(fèi)征收情況，接受社會監(jiān)督；社會保險基金實(shí)行收支兩條線管理，由財(cái)政部門依法進(jìn)行監(jiān)督；審計(jì)部門依法對社會保險基金的收支情況進(jìn)行監(jiān)督；稅務(wù)機(jī)關(guān)、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收社會保險費(fèi)，不得從社會保險基金中提取任何費(fèi)用，所需經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算，由財(cái)政撥付。

1999年6月15日，財(cái)政部、勞動和社會保障部關(guān)于印發(fā)《社會保險基金財(cái)務(wù)制度》的通知(財(cái)社字〔1999〕60號)規(guī)定：經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要建立健全內(nèi)部管理制度，定期或不定期向社會公告基金收支和結(jié)余情況，接受社會監(jiān)督；勞動保障、財(cái)政和審計(jì)部門等要定期或不定期地對收入戶、支出戶和財(cái)政專戶內(nèi)的基金收支和結(jié)余情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，并向政府和基金監(jiān)督組織報(bào)告。

2001年5月18日，勞動和社會保障部發(fā)布的《社會保險基金監(jiān)督舉報(bào)工作辦法》(勞動和社會保障部令〔2001〕第11號)規(guī)定：公民、法人和其他社會組織有權(quán)對養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金、生育保險基金收支、管理方面的違法違紀(jì)行為進(jìn)行檢舉、控告，縣級以上各級人民政府勞動保障行政部門負(fù)責(zé)社會保險基金監(jiān)督的機(jī)構(gòu)具體承辦舉報(bào)受理和辦理工作。

2001年5月18日，勞動和社會保障部發(fā)布的《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》(勞動和社會保障部令〔2001〕第12號)規(guī)定：勞動保障行政部門對社會保險基金收入戶、支出戶、財(cái)政專戶以及其他與社會保險基金有關(guān)的賬戶收支和結(jié)余情況進(jìn)行監(jiān)督，具體由負(fù)責(zé)社會保險基金監(jiān)督的機(jī)構(gòu)實(shí)施社會保險基金監(jiān)督工作。社會保險基金監(jiān)督方式包括現(xiàn)場監(jiān)督和非現(xiàn)場監(jiān)督；現(xiàn)場監(jiān)督分為定期監(jiān)督、不定期監(jiān)督和按對舉報(bào)案件進(jìn)行的查處；非現(xiàn)場監(jiān)督分為常規(guī)監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督。

2002年7月15日，勞動保障部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會保障基金監(jiān)督管理工作的通知》(勞社部發(fā)〔2002〕12號)規(guī)定：各級勞動保障、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、郵政部門和人民銀行分支行，要按照各自職能，加強(qiáng)對社會保障基金管理和運(yùn)營機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行基金管理法規(guī)和政策情況的監(jiān)督檢查，實(shí)施對社會保險費(fèi)征繳、社會保險金發(fā)放、基金管理和運(yùn)營各個環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)督。

2003年2月27日，勞動和社會保障部發(fā)布的《社會保險稽核辦法》(勞動保障部令〔2003〕第16號)規(guī)定：社會保險稽核是指社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法對社會保險費(fèi)繳納情況和社會保險待遇領(lǐng)取情況進(jìn)行的核查，縣級以上社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核部門具體承辦社會保險稽核工作。

2003年3月5日，勞動和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈社會保障基金現(xiàn)場監(jiān)督規(guī)則〉的通知》(勞社部發(fā)〔2003〕5號)規(guī)定：社會保障基金現(xiàn)場監(jiān)督，是指勞動保障行政部門基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)對被監(jiān)督單位管理社會保障基金情況的實(shí)地檢查，被監(jiān)督單位包括社會保險費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)、社會保險待遇支付機(jī)構(gòu)、社會保障基金管理和運(yùn)營機(jī)構(gòu)。

2005年1月21日，勞動和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會保險稽核工作的通知》(勞社部發(fā)〔2005〕4號)規(guī)定：堅(jiān)持社會保險稽核制度，每年養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等險種的實(shí)地稽核人數(shù)不少于參保人數(shù)的三分之一；要將優(yōu)勢企業(yè)、大型企業(yè)、外商投資企業(yè)和欠費(fèi)企業(yè)作為實(shí)地稽核重點(diǎn)對象，主要稽核用人單位申報(bào)的繳費(fèi)人數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)情況，參保單位和個人按時足額繳納社會保險費(fèi)情況，欠費(fèi)單位按計(jì)劃補(bǔ)繳欠繳的社會保險費(fèi)情況等；對于稽核出來的問題要跟蹤督辦，確保應(yīng)補(bǔ)繳的社會保險費(fèi)及時足額到賬。

2006年9月1日，勞動和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會保險基金管理監(jiān)督工作的通知》(勞社部發(fā)〔2006〕34號)要求：要加強(qiáng)與財(cái)政部門的協(xié)調(diào)，及時掌握社會保險基金的存儲情況，不得用于平衡財(cái)政預(yù)算；要嚴(yán)格管理社會保險積累基金，除按規(guī)定預(yù)留必要的支付費(fèi)用外，全部存入銀行和購買國債，在國家做出新的規(guī)定之前，一律不得進(jìn)行其他投資。

2007年1月18日，勞動和社會保障部《關(guān)于印發(fā)〈社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法〉的通知》(勞社部發(fā)〔2007〕2號)規(guī)定：要寓內(nèi)控辦法于業(yè)務(wù)操作流程之中，建立崗位之間、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間相互監(jiān)督、相互制衡的機(jī)制；要明確崗位職責(zé)，建立責(zé)任追究制度，確保內(nèi)控機(jī)制的有效運(yùn)行；要充分運(yùn)用信息化手段加強(qiáng)對經(jīng)辦業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督控制，有效堵塞社保基金“跑、冒、滴、漏”，切實(shí)提高管理水平。

2010年1月6日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》(國發(fā)〔2010〕2號)指出：通過對社會保險基金籌集和使用實(shí)行預(yù)算管理,增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力,強(qiáng)化社會保險基金的管理和監(jiān)督,保證社會保險基金安全完整,提高社會保險基金運(yùn)行效益,促進(jìn)社會保險制度可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)過以上改革，實(shí)現(xiàn)了社會保險基金收支兩條線管理，強(qiáng)化了預(yù)算管理和內(nèi)部風(fēng)險控制，形成了社會保障行政部門(成立專門的社會保險監(jiān)督機(jī)構(gòu))對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)、社會保險基金管理與運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(包括社會保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu))對參保繳費(fèi)單位與個人進(jìn)行稽核，財(cái)政部門、審計(jì)部門、銀行部門和社會組織在各自職責(zé)范圍對相關(guān)機(jī)構(gòu)與事項(xiàng)進(jìn)行總體監(jiān)管的體系框架。

(三)2011年以來，社會保險基金監(jiān)管體系的提升階段

2011年7月1日施行的《中華人民共和國社會保險法》①，構(gòu)建了“四位一體”的社會保險基金監(jiān)管體系，使社會保險基金監(jiān)管體系建設(shè)進(jìn)入了一個新的階段。

《社會保險法》規(guī)定：各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級人民政府對社會保險基金的收支、管理、投資運(yùn)營以及監(jiān)督檢查情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織對本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)；縣級以上人民政府社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對用人單位和個人遵守社會保險法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查；財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)按照各自職責(zé)，對社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況實(shí)施監(jiān)督；統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實(shí)施社會監(jiān)督。

2014年9月22日發(fā)布的《人力資源社會保障部關(guān)于開展社會保險基金安全評估試點(diǎn)的通知》(人社部發(fā)〔2014〕66號)，將基金監(jiān)管的關(guān)口前置，將基金完整性監(jiān)管與基金潛在風(fēng)險監(jiān)控結(jié)合，使社會保險基金監(jiān)管體系建設(shè)邁向新臺階。該通知要求探索以風(fēng)險為導(dǎo)向的基金監(jiān)督模式，提高針對性和實(shí)效性，在評估基金安全狀況的基礎(chǔ)上，注重抓好對基金風(fēng)險隱患的排查和整改,維護(hù)基金安全；既要關(guān)注確保當(dāng)期待遇支付，也要著眼長遠(yuǎn)基金平衡，做到靜態(tài)和動態(tài)相結(jié)合，定量和定性相結(jié)合。

2017年8月22日，財(cái)政部、人力資源和社會保障部、國家衛(wèi)生計(jì)生委員會對《關(guān)于印發(fā)〈社會保險基金財(cái)務(wù)制度〉的通知》(財(cái)社字〔1999〕60號)進(jìn)行修訂，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈社會保險基金財(cái)務(wù)制度〉的通知》(財(cái)社〔2017〕144號)，完善了社會保險基金財(cái)務(wù)制度。修訂后的財(cái)務(wù)制度規(guī)定：基金納入社會保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行“收支兩條線”管理；基金按照險種及不同制度分別建賬、分賬核算、分別計(jì)息、?？顚Ｓ谩；鹬g不得相互擠占和調(diào)劑，不得違規(guī)投資運(yùn)營，不得用于平衡一般公共預(yù)算；財(cái)政部門、社會保險行政部門及所屬社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照各自職責(zé)分工，加強(qiáng)對社會保險基金管理和監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)部門間財(cái)務(wù)信息共享，促進(jìn)基金管理科學(xué)化、規(guī)范化。

2011年以來，逐步建立了“人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、財(cái)政審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督”四位一體的社會保險基金監(jiān)管體系，加強(qiáng)了基金風(fēng)險的安全評估與內(nèi)部控制工作，完善了基金財(cái)務(wù)會計(jì)制度，使社會保險基金監(jiān)管體系建設(shè)邁向新臺階。

二、社會保險基金監(jiān)管體系現(xiàn)狀分析

(一)社會保險基金的人大監(jiān)督體系

1.法律依據(jù)

中華人民共和國社會保險法第七十六條：各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級人民政府對社會保險基金的收支、管理、投資運(yùn)營以及監(jiān)督檢查情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織對本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能

根據(jù)2018年3月21日新華社發(fā)布的中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建全國人大社會建設(shè)委員會，承擔(dān)研究、擬訂、審議勞動就業(yè)、社會保障、民政事務(wù)、群團(tuán)組織、安全生產(chǎn)等方面的有關(guān)議案、法律草案，開展有關(guān)調(diào)查研究，開展有關(guān)執(zhí)法檢查等職責(zé)。

3.實(shí)施情況

全國人大及地方人大對社會保險法的執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)揮人大權(quán)威性監(jiān)督的重要作用。例如，根據(jù)全國人大網(wǎng)②2015年6月9日報(bào)道，新疆自治區(qū)人大常委會開展社會保險法執(zhí)法檢查，執(zhí)法檢查組赴昌吉、阿勒泰、哈密三地州進(jìn)行檢查，并委托伊犁州和烏魯木齊市人大常委會進(jìn)行自查。通過檢查，掌握和了解了新疆自治區(qū)社會保險法落實(shí)情況及存在突出問題，進(jìn)而推動了法律的全面實(shí)施。再比如，根據(jù)梧州市人大網(wǎng)(http://www.gxwzrd.gov.cn/article_show.php?id=5899)2016年7月18日報(bào)道，根據(jù)梧州市人大常委會2016年工作安排，對梧州市實(shí)施《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)情況開展執(zhí)法檢查。檢查認(rèn)為，梧州市實(shí)施《社會保險法》總體情況較好，社?；疬\(yùn)行總體平穩(wěn)，也存在一些值得重視的矛盾和問題，需采取有效措施，切實(shí)加以解決。

(二)社會保險基金的行政監(jiān)督體系

1.法律依據(jù)

中華人民共和國社會保險法第七十七條：縣級以上人民政府社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對用人單位和個人遵守社會保險法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能

中華人民共和國人力資源和社會保障部設(shè)立社會保險基金監(jiān)管局，具體承擔(dān)基本養(yǎng)老、失業(yè)和工傷保險等社會保險基金監(jiān)督制度的擬定、組織實(shí)施、監(jiān)督檢查等職責(zé)。內(nèi)設(shè)綜合處(全國社會保障基金監(jiān)管處)、社會保險基金監(jiān)督處、社會保險基金投資監(jiān)管處、補(bǔ)充保險基金監(jiān)管處、風(fēng)險評估處，具體負(fù)責(zé)相關(guān)監(jiān)督工作。地方社會保險行政部門設(shè)立社會保險基金監(jiān)督處等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各地的基金監(jiān)督工作。

3.實(shí)施情況

社會保險行政部門牽頭擬定與發(fā)布《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》《社會保險基金監(jiān)督舉報(bào)工作管理辦法》《社會保險審計(jì)暫行規(guī)定》《社會保險稽核辦法》《社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法》《社會保障基金現(xiàn)場監(jiān)督規(guī)則》《人力資源社會保障部關(guān)于開展社會保險基金安全評估試點(diǎn)的通知》等法規(guī)文件，監(jiān)管制度不斷完善。

地方社會保險行政部門發(fā)布制定社會保險基金監(jiān)督辦法，逐步完善社會保險基金監(jiān)督立法建設(shè)。例如，2018年8月21日，河北省人民政府發(fā)布《河北省社會保險基金監(jiān)督辦法》(省長1號令)，對社會保險基金安全預(yù)防、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、內(nèi)控機(jī)制等方面和社會保險基金收支、管理、服務(wù)、投資運(yùn)營等環(huán)節(jié)制定了相應(yīng)的監(jiān)督辦法。

各級社會保險基金監(jiān)督部門，依法開展基金監(jiān)督檢查工作。例如，根據(jù)深圳市社會保險基金管理局網(wǎng)站③2019年7月25日發(fā)布的《深圳市社會保險基金管理局雙隨機(jī)抽查檢查結(jié)果公示》，對“4家民辦學(xué)校、1家招收保安員的公司、4家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”的社會保險費(fèi)申報(bào)繳納問題進(jìn)行了監(jiān)督檢查。其中，4家民辦學(xué)校中有3家沒有依法申報(bào)社會保險費(fèi)，1家招收保安員的公司沒有依法申報(bào)社會保險費(fèi)，4家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有2家沒有依法申報(bào)社會保險費(fèi)。針對以上監(jiān)督檢查情況，進(jìn)行了相應(yīng)整改。

(三)財(cái)政和審計(jì)監(jiān)督體系

1.法律依據(jù)

中華人民共和國社會保險法第七十八條：財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)按照各自職責(zé)，對社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況實(shí)施監(jiān)督。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能

財(cái)政部設(shè)立社會保障司，負(fù)責(zé)審核并匯總編制全國社會保險基金預(yù)決算草案，會同有關(guān)部門擬訂有關(guān)資金(基金)財(cái)務(wù)管理制度，承擔(dān)社會保險基金財(cái)政監(jiān)管工作。

國家審計(jì)署設(shè)立社會保障審計(jì)司，負(fù)責(zé)組織審計(jì)國務(wù)院相關(guān)部門、省級政府管理和其他單位受國務(wù)院及其部門委托管理的社會保障基金的財(cái)務(wù)收支，承擔(dān)社會保險基金的審計(jì)監(jiān)督工作。

3.實(shí)施情況

財(cái)政部擬定與修訂《社會保險基金財(cái)務(wù)制度》和《社會保險基金會計(jì)制度》，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會保障基金監(jiān)督管理工作的通知》(勞社部發(fā)〔2002〕12號)等文件，完善了社會保險基金的監(jiān)管體系。

審計(jì)署與社會保險行政部門聯(lián)合發(fā)布《社會保險審計(jì)辦法》，在2011年到2017年期間，對醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、全國社會保障資金、農(nóng)村合作醫(yī)療基金等進(jìn)行全面審計(jì)，對查出的問題采取相應(yīng)的整改措施。

地方審計(jì)部門對社會保險基金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。例如，2019年2月20日，廣州市人力資源社會保障局發(fā)布了《關(guān)于養(yǎng)老保險基金審計(jì)整改情況的公告》。公告稱，2018年3月1日至4月3日，廣州市審計(jì)局對2016年至2017年廣州市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金財(cái)務(wù)收支結(jié)余情況進(jìn)行了審計(jì)，出具了《審計(jì)報(bào)告》(穗審社報(bào)〔2018〕4號)，對廣州市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金財(cái)務(wù)收支結(jié)余情況進(jìn)行了客觀公正的評價，同時指出存在問題，提出審計(jì)意見和建議。人社局高度重視審計(jì)整改工作，立即組織人員對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行認(rèn)真研究分析，并采取積極措施進(jìn)行了整改。

(四)社會保險基金的社會監(jiān)督體系

1.法律依據(jù)

中華人民共和國社會保險法第八十條：統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表以及工會代表、專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實(shí)施社會監(jiān)督。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能

根據(jù)社會保險法的規(guī)定，一些統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立了社會保險監(jiān)督委員會，并賦予其相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)。例如，2016年11月1日發(fā)布的《河北省社會保險監(jiān)督委員會關(guān)于印發(fā)〈河北省社會保險監(jiān)督委員會章程〉的通知》④規(guī)定，省監(jiān)委會由省人民政府設(shè)立，由省人民政府及其有關(guān)職能部門代表、用人單位代表、參保人員代表、工會代表、專家代表(包括行業(yè)專家和學(xué)術(shù)專家)以及省人大代表、省政協(xié)委員等組成，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全省社會保險社會監(jiān)督工作，依法組織有關(guān)部門和社會力量對社會保險基金征收、支付、結(jié)余等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。例如，2012年12月7日發(fā)布的《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈廣東省社會保險監(jiān)督委員會章程(試行)〉的通知》⑤規(guī)定，各地級以上市人民政府應(yīng)設(shè)立監(jiān)委會，廣東省社會保險監(jiān)督委員會由省政府設(shè)立。再如，根據(jù)2019年7月16日廣州市社會保險監(jiān)督委員會辦公室發(fā)布的《廣州市社會保險監(jiān)督委員會關(guān)于印發(fā)第二屆組成人員名單的通知》⑥，監(jiān)委會主任由副市長擔(dān)任，副主任為政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，委員由用人單位代表、參保人員、工會代表、學(xué)術(shù)專家、行業(yè)專家組成。

3.實(shí)施情況

根據(jù)社會保險法要求和各地規(guī)定，社會保險監(jiān)督委員會開展了相關(guān)的監(jiān)督檢查工作。例如，2018年4月25日，北京市社會保險監(jiān)督委員會到北京市東城區(qū)監(jiān)督檢查基金支付工作⑦，聽取《2017年東城社保基金支付工作情況匯報(bào)》，抽查了涉及基金風(fēng)險點(diǎn)的十項(xiàng)基金支付業(yè)務(wù)檔案，查閱了基金支付的各項(xiàng)流程、制度、手冊，就存在的問題提出了意見建議。

(五)社會保險稽核與內(nèi)部控制監(jiān)督體系

1.法律依據(jù)

中華人民共和國社會保險法第七十三條：社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、安全和風(fēng)險管理制度。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能

人力資源社會保障部設(shè)立社會保險事業(yè)管理中心，負(fù)責(zé)建立并組織實(shí)施社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理、稽核內(nèi)控及反欺詐制度和業(yè)務(wù)規(guī)范，配合人力資源社會保障行政部門開展勞動保障監(jiān)察和社會保險基金監(jiān)督工作。

地方社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)立稽核和內(nèi)控等部門，具體負(fù)責(zé)社會保險稽核和內(nèi)部控制工作。例如，江西省社會保險管理中心設(shè)立社保稽核處⑧，主要負(fù)責(zé)全省社會保險稽核業(yè)務(wù)的指導(dǎo)管理和對省本級經(jīng)辦業(yè)務(wù)的核查工作。

3.實(shí)施情況

各地制定社會保險稽核實(shí)施細(xì)則和內(nèi)控辦法，建立相應(yīng)的社會保險稽核機(jī)構(gòu)，開展社會保險稽核和內(nèi)控方面的監(jiān)督檢查工作。例如，2018年2月17日發(fā)布的《云南省社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法實(shí)施細(xì)則》⑨規(guī)定：各級社保機(jī)構(gòu)要建立健全稽核部門和配備專兼職人員，加強(qiáng)在組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、財(cái)務(wù)會計(jì)、信息系統(tǒng)等環(huán)節(jié)稽核與監(jiān)督工作，建立健全業(yè)務(wù)操作流程，形成各崗位之間和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間相互監(jiān)督、相互制衡的內(nèi)控機(jī)制。再如，2017年9月30日，四川省巴中市社會保險事業(yè)管理局發(fā)布的《社會保險稽核結(jié)果情況公示》⑩表明，在稽核的4家單位中，有兩家單位少報(bào)參保人數(shù)，需要補(bǔ)交社會保險費(fèi)。

各地制定社會保險基金安全評估方案與實(shí)施辦法，并開展基金安全評估工作。如2018年6月6日，江蘇省人力資源和社會保障廳下發(fā)《關(guān)于做好2018年度社會保險基金安全評估試點(diǎn)工作的通知》(蘇人社發(fā)〔2018〕109號)，要求持續(xù)有序推進(jìn)社會保險基金安全評估試點(diǎn)工作，優(yōu)化細(xì)化安全評估指標(biāo)體系，認(rèn)真做好自評與再評估工作，并下發(fā)了“社會保險基金安全評估指標(biāo)表、社會保險基金安全評估評分評級表、社會保險基金安全評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制檢查評估評分表、社會保險基金安全評估指標(biāo)表、省級試點(diǎn)地區(qū)優(yōu)化基金運(yùn)行狀況和基金違紀(jì)違規(guī)情況評分規(guī)則、省級試點(diǎn)地區(qū)優(yōu)化社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度指標(biāo)體系”等相關(guān)附件。

三、社會保險基金監(jiān)管體系建設(shè)的成效與問題

經(jīng)過多年發(fā)展，我國社會保險基金監(jiān)督工作得到加強(qiáng)，社會保險基金監(jiān)管體系逐步建立，社會保險基金監(jiān)督工作取得顯著成效。但總體來看，基金監(jiān)督工作還存在很多不足之處，尚未形成健全的監(jiān)督體系，在法律法規(guī)、監(jiān)督體制、監(jiān)管手段、監(jiān)管能力等方面還不能適應(yīng)社會保險事業(yè)發(fā)展的需要。

(一)社會保險基金監(jiān)管體系建設(shè)的主要成效

1.促進(jìn)了社會保障體系的完善

健全的社會保障體系，應(yīng)當(dāng)包括制度建設(shè)、管理執(zhí)行、監(jiān)督控制三個部分。在我國社會保障制度建立初期，將基金監(jiān)督融入管理之中，沒有形成專門的監(jiān)督機(jī)制。由于監(jiān)督缺位，導(dǎo)致社會保障體系不夠健全。基金監(jiān)督制度的建立和監(jiān)督工作的開展，使我國社會保障政策執(zhí)行和基金征繳、支付、管理、運(yùn)營等環(huán)節(jié)得到有效監(jiān)督，使社會保障體系不斷完善。

2.維護(hù)了社會保險基金的安全完整

維護(hù)基金的安全完整是社會保險制度運(yùn)行的必然要求，也是基金監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)在維護(hù)基金安全方面做了大量艱苦卓越有效的工作，通過政策法規(guī)宣傳或開展一系列的監(jiān)督檢查，著力從源頭上、機(jī)制上控制基金風(fēng)險的發(fā)生，不斷促進(jìn)基金管理工作的規(guī)范。通過對一批重大案件的查處，懲處了犯罪，震懾了有關(guān)責(zé)任人，警示了他人，起到防治并舉的作用。截留、侵占、挪用、貪污社會保險基金等現(xiàn)象得到有效的遏制，基金安全程度顯著提高。

(二)社會保險基金監(jiān)管體系存在的主要問題

1.法律法規(guī)建設(shè)與監(jiān)督工作客觀要求不相適應(yīng)

社會保障基金是一項(xiàng)重要的公共資金，做好基金監(jiān)督工作必須有強(qiáng)有力的法律保障，實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督。我國基金監(jiān)督缺少法律依據(jù)，僅僅在《社會保險法》《勞動法》《社會保險征繳暫行條例》等有原則規(guī)定，基金監(jiān)督的性質(zhì)、監(jiān)督的主體、監(jiān)督的對象、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的手段、監(jiān)督的流程、監(jiān)督結(jié)果的處置等方面缺少具體規(guī)定，在實(shí)施過程中，只能依照部門規(guī)章和規(guī)范性文件，難以真正形成依法監(jiān)督。

2.監(jiān)督機(jī)制與基金運(yùn)行的內(nèi)在要求不協(xié)調(diào)

社會保險基金是一項(xiàng)公共基金，需要構(gòu)建各方參與、協(xié)調(diào)一致、共同發(fā)揮作用的監(jiān)督體系和運(yùn)行機(jī)制。但就目前我國的監(jiān)督體系而言，尚存在體系不夠健全、機(jī)制沒有建立的情形。

從行政監(jiān)督來看，我國社會保險多數(shù)實(shí)行縣級統(tǒng)籌，基金由統(tǒng)籌地區(qū)進(jìn)行管理，各地監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)為主，獨(dú)立性不足。上下級基金監(jiān)督部門之間對象僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，縱向監(jiān)督職能不足。社會保險基金管理涉及多個部門和機(jī)構(gòu)，凡是參與基金管理的單位和個人都應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，但在實(shí)際工作中，由于基金監(jiān)督缺乏明確的法律依據(jù)，有關(guān)部門和單位不愿意甚至拒絕接受檢查，橫向監(jiān)督體制不順。

從功能角度來看，財(cái)政、審計(jì)等職能部門分別從各自職責(zé)的角度，對社?；鸺捌湎嚓P(guān)單位和個人開展檢查，并沒有形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的分工合作、各負(fù)其責(zé)的整體監(jiān)督機(jī)制，分頭檢查、重復(fù)檢查等時有發(fā)生，被檢查對象有時不堪重負(fù)，難以收到應(yīng)有的效果。

從社會監(jiān)督來看，社會保險基金管理的公開性透明度不夠，用人單位、公眾媒體獲取信息的途徑較少，反映問題的渠道缺乏，對問題查處的反饋機(jī)制比較薄弱。社會監(jiān)督組織總體缺失，尤其是社會保險監(jiān)督委員會并沒有普遍建立并發(fā)揮實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用，社會監(jiān)督的作用在社會保險監(jiān)督體系當(dāng)中還沒有得到充分發(fā)揮。

3.社會保險基金監(jiān)督手段落后

社會保險基金監(jiān)督手段落后是影響監(jiān)督工作效率的重要因素。社會保險基金監(jiān)督信息系統(tǒng)不完善，智能監(jiān)控手段匱乏，非現(xiàn)場的統(tǒng)計(jì)報(bào)表分析監(jiān)督尚在起步階段。實(shí)踐中以現(xiàn)場監(jiān)督、事后監(jiān)督為主，事前監(jiān)控預(yù)測預(yù)警工作基本沒有開展，監(jiān)督力量和監(jiān)督手段難以適應(yīng)形勢發(fā)展和工作任務(wù)的需要。

四、社會保險基金監(jiān)管體系建設(shè)展望

面對社會保險覆蓋面不斷擴(kuò)大、基金規(guī)模迅速增長的新形勢，社會保險基金監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，建立起同我國社會保障制度發(fā)展相適應(yīng)的社會保險基金監(jiān)管體系。

(一)建立健全社會保險基金監(jiān)管的法規(guī)體系

根據(jù)我國社會保險基金監(jiān)管的實(shí)際情況，在憲法、勞動法、社會保險法的基礎(chǔ)上，出臺國家社會保險基金監(jiān)督管理?xiàng)l例，以及相應(yīng)的監(jiān)督管理辦法和實(shí)施細(xì)則。該條例應(yīng)當(dāng)以基金風(fēng)險防范為先導(dǎo)，在“基金財(cái)產(chǎn)的完整性、基金管理的規(guī)范性、基金運(yùn)作的高效性、基金保障的安全性”等方面制定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施辦法，為社會保險基金持續(xù)健康運(yùn)行提供保障。

(二)建立社會保險基金監(jiān)管的長效機(jī)制

探索建立有利于基金安全完整，有利于提高基金監(jiān)管效率，有利于社會保險制度可持續(xù)發(fā)展的基金監(jiān)管長效機(jī)制，是基金監(jiān)管體系建設(shè)的重中之重。

一是教育引導(dǎo)機(jī)制。通過各種形式的宣傳教育活動，引導(dǎo)大家樹立社會保險基金是高壓線，神圣不可侵犯的理念，保持強(qiáng)大的輿論壓力，形成領(lǐng)導(dǎo)重視、群眾關(guān)注、社會支持的社會保險基金監(jiān)管范圍。

二是管理制衡機(jī)制。在社會保險基金運(yùn)營管理中，不同業(yè)務(wù)流程之間、不同崗位之間，應(yīng)當(dāng)建立制衡機(jī)制，做到相互制約，相互監(jiān)督，共同促進(jìn)。

三是協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。社會保險行政部門應(yīng)發(fā)揮主管部門的監(jiān)督作用，財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮專業(yè)監(jiān)督作用，建立起以主管部門監(jiān)督為主導(dǎo)，有關(guān)部門協(xié)同監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。

四是社會監(jiān)督機(jī)制。充分發(fā)揮社會保險監(jiān)督委員會作用，推動社會保險基金信息披露和政府信息公開，保障利益相關(guān)人參與監(jiān)督的權(quán)利，暢通舉報(bào)案件反饋問題的渠道，更好發(fā)揮利益相關(guān)者、公眾媒體等社會監(jiān)督的作用，確保社會監(jiān)督有效。

(三)改進(jìn)社會保險基金監(jiān)管手段

隨著社會保險基金規(guī)模的擴(kuò)大和社會保險覆蓋面的擴(kuò)大，傳統(tǒng)監(jiān)管方式已不能適應(yīng)當(dāng)前社會保險制度發(fā)展的需要。應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，引入高效的智能監(jiān)管方式。依托金保工程，根據(jù)監(jiān)管工作發(fā)展的需要，建立符合監(jiān)管發(fā)展規(guī)律、滿足監(jiān)管要求的社會保險基金監(jiān)管信息系統(tǒng)。通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對基金管理情況進(jìn)行非現(xiàn)場全程監(jiān)控，提高監(jiān)管效率，彌補(bǔ)傳統(tǒng)監(jiān)管的缺陷。通過信息系統(tǒng)實(shí)時監(jiān)控社會保險基金的管理情況，對基金風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)管理中出現(xiàn)的問題，做到事前實(shí)時監(jiān)管。將社會保險基金信息化監(jiān)管系統(tǒng)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)事中控制。把監(jiān)督稽核信息上傳到社會保險基金監(jiān)管信息化系統(tǒng)上，搞好違規(guī)案件的歸因分析，舉一反三，實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)控。

(四)建立社會保險基金安全預(yù)警體系

做好社會保險基金監(jiān)督工作，需要建立社會保險基金預(yù)警指標(biāo)體系。應(yīng)定期運(yùn)用社會保險基金預(yù)警指標(biāo)體系，對社會保險基金管理情況進(jìn)行監(jiān)控評價，對社會保險基金風(fēng)險進(jìn)行度量預(yù)警，并及時采取措施，化解風(fēng)險，確保社會保險基金安全完整。

注釋：

① 2010年10月28日，《中華人民共和國社會保險法》經(jīng)第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過，中華人民共和國主席令第三十五號公布，自2011年7月1日起施行。

② http://www.bjrd.gov.cn/xwzx_1/xwkx/wssrddt/201506/t20150610_150088.html.

③ http://szsi.sz.gov.cn/sbjxxgk/tzgg/siyl/201907/t20190725_18081425.htm.

④ http://rst.hebei.gov.cn/a/tongzhi/2016/1101/4054.html.

⑤ http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201212/t20121219_359176.html.

⑥ http://rsj.gz.gov.cn/hrssgz/ywzt_shbz_sbjjjd_tzgg/201907/6cfde7b322704db3aeb39b63a395df12.shtml.

⑦ http://www.bjdch.gov.cn/n1685296/n2805141/c6628999/content.html.

⑧ http://www.jxsi.gov.cn/News.aspx?id=46&hl=Ch.

⑨ http://www.cxrs.gov.cn/detail/show-13927.html.

⑩ http://www.cnbz.gov.cn/xxgk/1/6/2017/09/150675634198845.shtml.