區(qū)域發(fā)展權(quán)視角下的地方協(xié)同立法

曹海晶 吳漢東

(華中科技大學(xué) 法學(xué)院,武漢430074)

地方協(xié)同立法作為一種新的立法現(xiàn)象和立法樣態(tài)逐漸為立法學(xué)界所關(guān)注,相關(guān)學(xué)者對此進(jìn)行深入理論探討并形成了一定的研究成果①目前學(xué)界對于這一立法現(xiàn)象的概括并不一致,大致存在“區(qū)域協(xié)調(diào)立法”“區(qū)域協(xié)同立法”“區(qū)域協(xié)作立法”“地方立法協(xié)作”“地方立法協(xié)調(diào)”“地方協(xié)同立法”等表述。 本文對此不進(jìn)行詳細(xì)探討,徑直使用“地方協(xié)同立法”一詞以指稱該現(xiàn)象。。 但是,既有的研究主要圍繞地方協(xié)同立法的模式選擇和實(shí)現(xiàn)路徑來展開,忽視了對其基礎(chǔ)理念和基本原則的探討,亦缺乏對協(xié)同立法過程中區(qū)域發(fā)展權(quán)保障的應(yīng)有關(guān)切,而立法本質(zhì)上是協(xié)調(diào)不同主體和不同區(qū)域利益的活動和過程。 職是之故,本文擬從區(qū)域發(fā)展權(quán)的視角分析地方協(xié)同立法的相關(guān)理論問題,以期豐富地方協(xié)同立法的理論根基并為立法實(shí)踐提供有益指導(dǎo)。 區(qū)域發(fā)展權(quán)既是本文分析地方協(xié)同立法這一法律現(xiàn)象的理論視角,也是地方協(xié)同立法實(shí)踐過程中所面臨且必須重視的問題之一。 在區(qū)域發(fā)展權(quán)的視角下對地方協(xié)同立法進(jìn)行的深入研究屬于當(dāng)下重要的理論和現(xiàn)實(shí)課題。

一、 地方協(xié)同立法實(shí)質(zhì)涵義之界定

伴隨國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會治理更強(qiáng)調(diào)和突出法律治理的重要性和關(guān)鍵作用,旨在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的區(qū)域協(xié)同治理亦不例外地尋求法律上提供的制度供給。 由此而展開的地方協(xié)同立法實(shí)踐如火如荼,給理論界帶來了豐富的研究素材和探討議題。 目前,學(xué)界關(guān)于地方協(xié)同立法的概念及其構(gòu)成要素既存在一些共識也存在不同看法。

(一) 地方協(xié)同立法之實(shí)踐樣態(tài)

地方協(xié)同立法的實(shí)踐最早可追溯至2006 年東北三省遼寧、黑龍江和吉林召開的立法協(xié)作座談會。 此次會議的重要成果是達(dá)成了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》,該協(xié)議明確要求三省根據(jù)共同性或相關(guān)性立法事項(xiàng)采取相應(yīng)的不同形式的立法協(xié)作。 此后,京津冀、長三角、泛珠三角直至新近的粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域的一體化發(fā)展均對協(xié)同立法進(jìn)行了不同形式、范圍和程度的實(shí)踐探索。

以具有典型代表性的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》為例,三省的協(xié)同立法確立了以下三種運(yùn)作模式:一是“緊密型”模式。 對于地方政府和當(dāng)?shù)厝罕姽餐P(guān)注和關(guān)心的社會典型問題,三省聯(lián)合成立專門工作小組就此問題所涉事項(xiàng)進(jìn)行共同立法。 二是“半緊密型”模式。 對于具有共性的立法事項(xiàng),由其中一省首先提出立法草案或率先通過相關(guān)立法,其余兩省在各自的立法權(quán)限范圍內(nèi)通過參照和吸收的方式進(jìn)行協(xié)同配合。 三是“分散型”模式。 對于三省存在普遍共識的立法事項(xiàng),三省按照立法程序和權(quán)限分別進(jìn)行立法,立法成果在三省之間分享。 其中“分散型”模式是三省立法協(xié)作程度最高的模式。 相較于“半緊密型”模式參照和吸收的具體方式,在“分散型”模式下,三省分別負(fù)責(zé)和完成的立法成果可在基本不作改動的情況下由三省共同簽署或各自按照法定程序直接予以批準(zhǔn)實(shí)行,從而減少重復(fù)勞動,降低立法成本[1]。

在京津冀地區(qū),三地自2014 年啟動協(xié)同立法工作。 2017 年,在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施三周年之際,三地人大常委會主任會議通過的《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》對適用事項(xiàng)、協(xié)同原則、協(xié)同內(nèi)容、協(xié)同程序、協(xié)同方式等問題進(jìn)行了具體規(guī)范。 三地應(yīng)按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求,在交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域,選擇關(guān)聯(lián)度高的重要立法項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)同立法。 三地?fù)?jù)此確定《天津市公路管理?xiàng)l例》《河北省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》為2017 年重點(diǎn)協(xié)同立法項(xiàng)目。 同時,三地在制定事關(guān)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要地方性法規(guī)時,均向其他兩地人大征求意見,如《天津市大氣污染防治條例》《河北省大氣污染防治條例》等,都采取了相互征求意見的方式實(shí)現(xiàn)協(xié)同立法。

最新的地方協(xié)同立法實(shí)踐發(fā)生在2020 年9 月24日和25 日,浙江、上海和江蘇人大常委會會議分別表決通過了《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！皟墒∫皇小备髯酝ㄟ^的《決定》在關(guān)鍵條款和內(nèi)容的表述上保持高度一致,“屬首次就示范區(qū)建設(shè)同步作出法律性問題決定”,是地方協(xié)同立法新的一次探索[2]。

(二) 地方協(xié)同立法之理論界定

學(xué)界對于實(shí)踐中出現(xiàn)的各種地方協(xié)同立法現(xiàn)象,尚無基礎(chǔ)性的一般認(rèn)識或具有說服力的理論界定。 望文生義地看,地方協(xié)同立法即為地方不同區(qū)域之間在立法上的協(xié)同。 但這并不能準(zhǔn)確界定其實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵。 在地方協(xié)同立法基本構(gòu)成要素的具體含義上,不同學(xué)者對其主體、事項(xiàng)和方式存在不同理解。

第一,關(guān)于地方協(xié)同立法的主體范圍。 學(xué)界對此存在三種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)認(rèn)為立法主體應(yīng)當(dāng)僅限于地方權(quán)力機(jī)關(guān)即有立法權(quán)的地方人大及其常委會；同時在該觀點(diǎn)內(nèi)部也有學(xué)者主張根據(jù)立法級別對不同立法主體予以區(qū)分。 第二種觀點(diǎn)認(rèn)為地方立法應(yīng)結(jié)合《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)作廣義理解,即立法主體不僅限于有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān),還包括可制定行政規(guī)章的地方政府。 第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為地方協(xié)同立法的主體應(yīng)為專門成立的獨(dú)立的立法機(jī)構(gòu)[3]。 如有學(xué)者提出由區(qū)域內(nèi)的省級政府負(fù)責(zé)人組成區(qū)域行政立法委員會,作為專門立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)同立法[4]。

第二,關(guān)于地方協(xié)同立法的具體事項(xiàng)。 一般認(rèn)為,地方協(xié)同立法針對的和要解決的是相關(guān)區(qū)域帶有共同性或者牽連性的問題,對他們之間的共同事項(xiàng)或者牽連性事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商溝通并達(dá)成一致。 但有學(xué)者認(rèn)為,一旦某地的某一事項(xiàng)與它地的另一事項(xiàng)發(fā)生牽連關(guān)系,則其不再單屬于地方性事務(wù),地方很可能無權(quán)就該事項(xiàng)進(jìn)行立法[5]。

第三,關(guān)于地方協(xié)同立法的運(yùn)作方式。 盡管各地的立法實(shí)踐形成了不同的協(xié)同模式,但其差異主要在于協(xié)同方式上緊密程度的高低。 有學(xué)者指出,目前的地方協(xié)同立法模式主要包括四種:區(qū)域?qū)ｉT立法、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域上級主導(dǎo)立法和核心城市主導(dǎo)立法四種模式[6]。 也有學(xué)者將地方協(xié)同立法模式概括為“松散型”和“緊密型”兩種[7]。 此外,也有觀點(diǎn)認(rèn)為地方協(xié)同立法存在中央授權(quán)立法、區(qū)域?qū)ｉT立法和區(qū)域合作立法三種模式[8]。

協(xié)同立法和立法協(xié)調(diào)并無本質(zhì)差異。 而所謂“立法協(xié)調(diào)”可在兩個層面進(jìn)行理解:一是靜態(tài)意義上的作為立法結(jié)果的法律處于一種和諧有序的狀態(tài)；二是指動態(tài)意義上的實(shí)現(xiàn)上述和諧有序狀態(tài)的過程[9]189-190。 從現(xiàn)有的實(shí)踐情況來看,地方協(xié)同立法并非是獨(dú)立于中央和地方立法的“第三種立法”,其實(shí)質(zhì)上仍是在《立法法》的規(guī)范體系和“一元多層次”的立法體制之下,地方立法主體在法定的權(quán)限范圍之內(nèi)按照法定程序分別立法,只是在立法的事項(xiàng)和立法過程等方面增添了不同程度的協(xié)商色彩[10]。

地方立法應(yīng)由“人大主導(dǎo),政府協(xié)作”,即地方人大及其常委會和地方人民政府共同構(gòu)成地方協(xié)同立法的主體①從近年來各地開展的協(xié)同立法實(shí)踐來看,其立法主體也并不限于地方人大及其常委會,還包括地方人民政府。。 首先,地方立法是地方民眾民意和利益的集中體現(xiàn),而地方各級人大及其常委會因其產(chǎn)生和構(gòu)成上的民主性及其具備的憲法地位,應(yīng)作為地方協(xié)同立法的主要主體。 其次,地方政府既可通過制定政府規(guī)章“先行先試”為地方人大立法積累經(jīng)驗(yàn),也可于后解釋、補(bǔ)充和執(zhí)行地方性法規(guī),從而推動和支持地方協(xié)同立法。 因此,地方政府應(yīng)作為地方協(xié)同立法的另一重要主體。

綜上,地方立法協(xié)同實(shí)質(zhì)上指的是在區(qū)域一體化進(jìn)程中為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)、持續(xù)和高效,不同地方立法主體在制定相關(guān)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章時進(jìn)行協(xié)商與合作的法律現(xiàn)象。 地方立法主體共同開展協(xié)同立法從而確立和完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域立法體系,其本質(zhì)上是相關(guān)區(qū)域的公權(quán)力主體主動參與、互相配合的地方立法活動[11]。 其中,地方立法權(quán)是地方協(xié)同立法的權(quán)力基礎(chǔ),立法主體和行政主體的權(quán)力互動是其首要特征。

二、 地方協(xié)同立法基礎(chǔ)理念之革新

現(xiàn)有的地方協(xié)同立法理論和實(shí)踐主要建構(gòu)在立法權(quán)這一公權(quán)力的核心理念基礎(chǔ)之上,相關(guān)學(xué)者對此討論甚多,在此不再贅述。 然而,前述地方立法權(quán)力的正確行使和多方互動僅為地方協(xié)同立法基礎(chǔ)理念的一個面向,其另一重要面向在于對區(qū)域發(fā)展權(quán)利的尊重和保障。 地方協(xié)同立法重在“協(xié)同”二字,為使立法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性協(xié)同和推進(jìn)區(qū)域平衡性發(fā)展,必需關(guān)注和保護(hù)區(qū)域內(nèi)發(fā)展相對落后地區(qū)的發(fā)展權(quán)利。

(一) 地方協(xié)同立法中的利益協(xié)調(diào)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)發(fā)展的協(xié)調(diào)有序,推動不同區(qū)域相互協(xié)商和溝通,整合各方優(yōu)勢資源實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。 面對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化這一重要時代特征,地方協(xié)同立法相較于我國目前存在的區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政協(xié)議和區(qū)域行政指導(dǎo)等其他治理機(jī)制[12],其具有的權(quán)威性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性優(yōu)勢,能夠?yàn)閰^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供穩(wěn)定、規(guī)范和制度化的法律保障。 地方協(xié)同立法的目的是為實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)的一體化發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律保障,協(xié)同的根本目的是化解地方保護(hù)的制度壁壘,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。 一言以蔽之,地方協(xié)同立法即是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要法律基礎(chǔ)和法律保障。

一般認(rèn)為,立法是資源配置和利益分配的重要途徑之一,如何在立法過程中協(xié)調(diào)與整合不同利益主體的利益訴求,是對立法者智慧的考驗(yàn)[13]611。 任何立法動議的提出和法律的最終產(chǎn)生都無時無刻不伴隨著利益的身影,制定出的法律規(guī)范都是相關(guān)主體利益訴求在立法層面不同程度的表征。 對利益的衡量和取舍問題既是執(zhí)政黨和各級政府制定政策的核心問題,亦是立法的中心議題,作為立法的原動力發(fā)揮著決定性作用。 同時,法律調(diào)整的社會關(guān)系實(shí)際上是一種利益關(guān)系,法律是協(xié)調(diào)不同地方和區(qū)域之間利益關(guān)系的有效途徑。 不同層級和領(lǐng)域利益實(shí)體單位的存在,意味著地方本位主義所導(dǎo)致的立法不協(xié)調(diào)傾向無法避免。 因此,立法的關(guān)鍵是如何分配和協(xié)調(diào)錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系。 我國地方協(xié)同立法實(shí)踐超前于法律文本誕生的深刻背景即在于此[14]。

2020 年8 月20 日,習(xí)近平總書記在扎實(shí)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào),一體化的一個重要目的是要解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題。 協(xié)同立法是對區(qū)域內(nèi)行為規(guī)則作出的統(tǒng)一安排,區(qū)域一體化發(fā)展不應(yīng)排斥或者犧牲區(qū)域內(nèi)其他地方的自身利益及相關(guān)訴求。 但現(xiàn)實(shí)狀況是,由于地理位置、人文環(huán)境、歷史條件、國家政策等因素的影響,不同區(qū)域之間必然存在著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平上不同程度的差距,由此形成了區(qū)域內(nèi)部發(fā)展相對落后的區(qū)域。 如在長三角一體化進(jìn)程中,“三省一市”中的安徽省相較于上海、江蘇和浙江屬于欠發(fā)達(dá)省份,而在屬于發(fā)達(dá)省份的江蘇內(nèi)部則長期存在著“蘇南”和“蘇北”的發(fā)展差距。 在京津冀協(xié)同立法過程中,立法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義協(xié)同面臨的現(xiàn)實(shí)政策性約束之一便是三地在國家確定的發(fā)展優(yōu)先次序和政策支持保障程度上存在的較大差異。 由此極易導(dǎo)致的后果是協(xié)同立法過程中發(fā)展次序靠前和國家優(yōu)先支持發(fā)展的地方較少考慮或者不考慮甚至犧牲其他地方的發(fā)展利益,后者的發(fā)展利益難以在協(xié)同立法中得到確認(rèn)和保障,協(xié)同立法的最終目的即告落空。 此外,京津冀三地的經(jīng)濟(jì)體量、經(jīng)濟(jì)資源和財(cái)政能力也都存在較大差別,這使得立法協(xié)同很難做到統(tǒng)籌兼顧各方不同發(fā)展階段的差別和自身特定的利益訴求[15]。

(二) 區(qū)域發(fā)展權(quán)理念之于利益協(xié)調(diào)的獨(dú)特價(jià)值

地方協(xié)同立法并不應(yīng)簡單強(qiáng)調(diào)單一制國家下中央賦予地方立法權(quán)力的運(yùn)行效率,毋寧更應(yīng)關(guān)切和遵循區(qū)域發(fā)展權(quán)這一權(quán)利理念。 當(dāng)下中國的區(qū)域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,須借助區(qū)域發(fā)展權(quán)這一理念和視角加以深刻理解和思考,以此尋求政治國家和公民社會、政策安排和法律制定、平等理念和效率價(jià)值等相互關(guān)系的平衡、互動和協(xié)調(diào)[16]。 因此,地方協(xié)同立法的本體價(jià)值取向和目的應(yīng)當(dāng)確定為尊重和保障區(qū)域發(fā)展權(quán),在此基礎(chǔ)理念之上推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法制化。

自第三代人權(quán)體系特別是發(fā)展權(quán)理論的提出和成熟,“發(fā)展”日益成為現(xiàn)代社會最為重要的普遍價(jià)值追求和人類共同目標(biāo)。 任一個體或群體都應(yīng)當(dāng)并且充分享有全面可持續(xù)發(fā)展的正當(dāng)權(quán)利,有權(quán)自我決定發(fā)展什么和如何發(fā)展。 正如《發(fā)展權(quán)利宣言》第1條所明確指出的,發(fā)展權(quán)是實(shí)現(xiàn)個體和集體在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面全面發(fā)展利益的一項(xiàng)基本人權(quán)。

首先,區(qū)域發(fā)展權(quán)作為第三代人權(quán),體現(xiàn)出社會連帶的特征。 區(qū)域發(fā)展權(quán)脫胎于發(fā)展權(quán)這一本體,繼承的是后者對于弱勢群體和利益受損者的發(fā)展利益關(guān)切,主張從人權(quán)的高度重新界定發(fā)展弱勢、落后區(qū)域和發(fā)展強(qiáng)勢、先進(jìn)區(qū)域的道德與法律關(guān)系。 區(qū)域發(fā)展權(quán)以平等性和公平性作為價(jià)值訴求,以平衡區(qū)域的發(fā)展差距作為基本的目標(biāo)定位。 在保護(hù)方式上,區(qū)域發(fā)展權(quán)具有發(fā)展性、補(bǔ)償性和救濟(jì)性的特征。

其次,關(guān)于區(qū)域發(fā)展權(quán)的主體,有學(xué)者認(rèn)為,相對欠發(fā)達(dá)區(qū)域內(nèi)的集體和個體是區(qū)域發(fā)展權(quán)的主體[17]。 從縱向的種屬關(guān)系來看,區(qū)域發(fā)展權(quán)首先是作為一種發(fā)展權(quán),而發(fā)展權(quán)的本質(zhì)屬性是基本人權(quán),在人權(quán)的代際劃分上屬于第三代集體人權(quán)。 在此之前,西方傳統(tǒng)的人權(quán)觀念將個體與社會相分離,認(rèn)為人權(quán)的主體僅為個體。 然而,確定區(qū)域發(fā)展權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)立足于整體主義的進(jìn)路,強(qiáng)調(diào)其社會連帶性的本質(zhì)特征。 具體而言即是,通過政策、法律、道德等多種手段,在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多方面促進(jìn)和保障族群等集體的發(fā)展權(quán)利進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公民等個體的全面充分和自由地發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)集體發(fā)展權(quán)利和個體發(fā)展權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。

最后,區(qū)域發(fā)展權(quán)的具體內(nèi)容具有多重性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)。 區(qū)域發(fā)展權(quán)的內(nèi)容并非指經(jīng)濟(jì)發(fā)展的量化指標(biāo)或取得的發(fā)展成就,而應(yīng)是具有綜合性和層次性的權(quán)力體系。 它既包括物質(zhì)層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)和社會發(fā)展權(quán),也包括精神層面的文化發(fā)展權(quán)和宗教發(fā)展權(quán)。 在具體權(quán)利層面,區(qū)域發(fā)展權(quán)由集體資源所有權(quán)、環(huán)境和資源求償權(quán)、文化遺產(chǎn)保護(hù)權(quán)等多項(xiàng)子權(quán)利所構(gòu)成。

地方協(xié)同立法的目的是為了改善區(qū)域發(fā)展的法治環(huán)境而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。 不同區(qū)域之間進(jìn)行的立法協(xié)調(diào),其目的在于構(gòu)建和維護(hù)公正的法治環(huán)境,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、一體化發(fā)展。 為此,在區(qū)域平等享有發(fā)展權(quán)利的邏輯前提和條件預(yù)設(shè)之下,本不應(yīng)存在某一地區(qū)優(yōu)先發(fā)展而其他地區(qū)在后發(fā)展的問題。但是為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)有序的良性競爭式發(fā)展,必需將各地區(qū)自身的發(fā)展條件和現(xiàn)狀予以考慮并從實(shí)質(zhì)上保障各區(qū)域的發(fā)展權(quán)利,需要區(qū)域發(fā)展權(quán)主體通過理性的協(xié)商對話和溝通,借助一定的利益調(diào)整和補(bǔ)償方式,形成利益上的雙向流動和動態(tài)平衡。 經(jīng)濟(jì)、社會和文化上的發(fā)展權(quán)利在不同區(qū)域發(fā)展中存在的傾斜配置,迫切要求遵循發(fā)展的平等和共同原則,通過相應(yīng)的法律調(diào)節(jié)機(jī)制關(guān)注和調(diào)整若干區(qū)域事實(shí)上的發(fā)展差異,從而兼顧整體與局部、抽象與具體、理性和感性之間的微妙關(guān)系,實(shí)現(xiàn)傾斜、剛性的權(quán)利配置向平衡、柔性的區(qū)別對待的原則和規(guī)則轉(zhuǎn)向[18]。

三、 地方協(xié)同立法基本原則之確立

基本原則貫穿于具體法律制度設(shè)計(jì)、建構(gòu)、運(yùn)作和完善的全過程,對于法律制度的屬性和內(nèi)容具有決定性影響。 地方協(xié)同立法并非是相關(guān)法律的明確規(guī)定,而是源自于近年來地方在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的立法實(shí)踐總結(jié)。 在區(qū)域一體化發(fā)展過程中,不同區(qū)域的主體需要在共同的目標(biāo)要求下,將不同的情形和需求通過立法途徑進(jìn)行選擇和判斷以及協(xié)調(diào)和取舍。 區(qū)域發(fā)展權(quán)法律制度的基本原則之一即為利益衡量原則[19]。 因此,在區(qū)域發(fā)展權(quán)的理論視角下,地方協(xié)同立法應(yīng)確立和遵循區(qū)域平等、利益均衡和開放參與三項(xiàng)基本原則。

(一) 區(qū)域平等原則

地方協(xié)同立法首先應(yīng)確定區(qū)域平等的原則。 任何區(qū)域或集體的公共利益最后都將表現(xiàn)為公民個體的權(quán)益,因此發(fā)展利益在區(qū)域之間的不均會導(dǎo)致公民發(fā)展權(quán)利的不平等。 平等權(quán)是公民的基本人權(quán),憲法所確定的公民平等權(quán)也適用于地方的不同區(qū)域,不同區(qū)域之間的立法協(xié)同需遵循平等原則。 區(qū)域主體的多元化導(dǎo)致了利益需求的多樣化和復(fù)雜性,平等原則要求在立法過程中對不同區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化利益進(jìn)行合理調(diào)節(jié)和公平分配,確保每一區(qū)域的發(fā)展權(quán)利。 平等原則不僅意味著區(qū)域內(nèi)主體參與機(jī)會和權(quán)利的平等,也意味著在發(fā)展成果共享上的公平。 蘊(yùn)含平等原則的地方協(xié)同立法過程和最終結(jié)果使得各區(qū)域主體均享受到了公平的發(fā)展參與、平等對待和成果共享的機(jī)會,形成了一種和諧穩(wěn)定可持續(xù)的多方紐帶關(guān)系和發(fā)展共同體。 受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和東西部地區(qū)發(fā)展條件、發(fā)展環(huán)境和政策支持現(xiàn)實(shí)因素,不同區(qū)域之間已存在發(fā)展程度上的較大差距。 這一突出體現(xiàn)在政治和經(jīng)濟(jì)上的差距和不平等也在進(jìn)一步影響協(xié)同立法的合作過程和實(shí)質(zhì)性規(guī)范內(nèi)容,在一定程度上擴(kuò)大和加劇這一不平等。 如前所述,在各區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部均存在發(fā)展相對落后與相對發(fā)達(dá)的客觀劃分,而處于相對落后區(qū)域的群體和個體自身擁有平等發(fā)展的正當(dāng)權(quán)利要求,也期望獲得與發(fā)達(dá)區(qū)域同等發(fā)展并共享發(fā)展成果的機(jī)會。

地方協(xié)同立法的初衷是推動區(qū)域協(xié)調(diào)和一體化發(fā)展,在此過程中必須保障落后區(qū)域的發(fā)展權(quán)利,在確定規(guī)則和分配資源時需從形式平等和實(shí)質(zhì)平等兩個層面給予其平等保護(hù)。 地方協(xié)同立法一般更注重形式上的平等,著眼于對區(qū)域內(nèi)的相同事項(xiàng)作出統(tǒng)一規(guī)定,對同一主體賦予相同的權(quán)利、設(shè)定同樣的義務(wù)。然而涉及多個地方立法主體的協(xié)同立法相較于單一立法主體在本行政區(qū)劃內(nèi)的規(guī)則設(shè)定和制度安排,其承載的道德義務(wù)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和發(fā)展權(quán)的有效保障,面對的是復(fù)雜多樣的自然和社會環(huán)境條件以及發(fā)展程度上的巨大差距,因此更需對結(jié)果上的平等給予更多關(guān)切,實(shí)現(xiàn)形式平等和實(shí)質(zhì)平等的有機(jī)統(tǒng)一。 在平等原則和據(jù)此構(gòu)建的法律規(guī)范的影響之下,區(qū)域發(fā)展將沿著高效、協(xié)調(diào)和公平的道路前行,區(qū)域內(nèi)的集體和個體因在過程和結(jié)果中獲得的平等對待而產(chǎn)生的物質(zhì)和精神雙重激勵之下,更愿意通過自己的努力發(fā)揮自己的才干從而取得相應(yīng)的社會物質(zhì)財(cái)富和精神榮譽(yù)。 同時,這也意味著發(fā)展相對落后區(qū)域的群體和個體能夠利用法律提供的規(guī)則和機(jī)會,通過自己的努力縮小與發(fā)達(dá)區(qū)域的群體和個體的發(fā)展差距,實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展權(quán)利。

(二) 利益均衡原則

利益均衡原則是區(qū)域平等原則特別是實(shí)質(zhì)平等要求的進(jìn)一步延伸。 利益是適合社會主體生存與發(fā)展需要的諸因素或條件,利益平衡是法律的理論基礎(chǔ)和基本精神[20]。 一定區(qū)域內(nèi)的資源和發(fā)展空間是相對穩(wěn)定和有限的,因此區(qū)域內(nèi)的協(xié)同發(fā)展并非是利益一致的同步發(fā)展,更多的是利益沖突。 同時,地方協(xié)同立法并非是將區(qū)域內(nèi)的資源集中起來后的平均分配,而是在科學(xué)規(guī)劃結(jié)合實(shí)際條件的基礎(chǔ)之上確定重點(diǎn)發(fā)展的地區(qū)和事項(xiàng)。 在此過程中,其他區(qū)域或領(lǐng)域提供最大程度的配合和協(xié)作。

發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán),任何主體在理論上都能隨時隨地主張其正當(dāng)?shù)臋?quán)利要求,實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展利益。 為此,法律一方面要應(yīng)對和調(diào)整這種利益關(guān)系和利益訴求,另一方面也要主動構(gòu)建和設(shè)計(jì)最為科學(xué)高效的規(guī)則制度,使得社會的發(fā)展能夠始終保持穩(wěn)定、有序和良性的狀態(tài)。 其中關(guān)鍵的問題在于,發(fā)展過程中被人為忽視或犧牲掉的局部、短期和普通利益需要通過一定的機(jī)制予以補(bǔ)償,從而確保區(qū)域發(fā)展的長遠(yuǎn)和可持續(xù)。 區(qū)域發(fā)展權(quán)強(qiáng)調(diào)利益綜合,即把各種利益要求通過一定的渠道和途徑轉(zhuǎn)變成為相應(yīng)的法律或政策選擇。 地方協(xié)同立法的主體在衡量和取舍來自于各區(qū)域利益訴求的基礎(chǔ)之上,根據(jù)一定的價(jià)值取向和彼時社會制度所確立的發(fā)展目標(biāo),通過既定的利益綜合和分析過程,反映各種利益要求和愿望并把各種利益要求和愿望通過一定的政治結(jié)構(gòu)、層次和程序形成該區(qū)域特定的法律制度。

在多數(shù)區(qū)域的一體化發(fā)展中,環(huán)境資源保護(hù)問題都是各區(qū)域主體共同關(guān)心的重要問題。 從各地的地方協(xié)同立法實(shí)踐也可以看出,協(xié)同立法的事項(xiàng)多集中于區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、節(jié)能減排等方面。然而,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識、意愿和能力相較于欠發(fā)達(dá)區(qū)域而言更為突出,后者的主要任務(wù)仍表現(xiàn)為推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展,其綠色發(fā)展理念和利益并不迫切和必需。 在協(xié)同立法過程中,某一方在綠色環(huán)保上的立法需要強(qiáng)烈,而其他各方則要通過立法加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 這其中必然會面臨在確定對單位GDP 能耗較高產(chǎn)業(yè)管控程度上的難題,由此便形成了比較尖銳的利益沖突。 以京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展為例,北京市在大氣污染防治和水環(huán)境治理方面的立法需求客觀上強(qiáng)過河北省的需求,而一旦這種強(qiáng)烈的需求被滿足和實(shí)現(xiàn),則需求較弱的一方會面臨某些產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的受損。 對于開發(fā)有著嚴(yán)格要求和控制的區(qū)域,出于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要而制約和減少了當(dāng)?shù)匕l(fā)展的空間和機(jī)會。 因此必需形成以利益均衡為主要目的和原則的發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

(三) 開放參與原則

開放參與原則是區(qū)域平等原則和利益均衡原則的內(nèi)在理念和本質(zhì)要求,實(shí)現(xiàn)利益均衡原則的前提是充分的利益訴求表達(dá)。 立法主體對于多元利益進(jìn)行判斷和考量,在各方妥協(xié)基礎(chǔ)上形成的法律這一公共產(chǎn)品才能得到最大程度的認(rèn)同和執(zhí)行,以此構(gòu)建的法律秩序始具有正當(dāng)性和穩(wěn)定性,最終實(shí)現(xiàn)立法之根本目的。 在人民主權(quán)的憲政背景下,地方協(xié)同立法是反映和實(shí)現(xiàn)人民集體和公民個體雙重利益的現(xiàn)實(shí)法律產(chǎn)物,受其約束和規(guī)范的主體意見和利益訴求必需予以考慮。 因此,立法過程應(yīng)當(dāng)是開放的、透明的,立法者應(yīng)當(dāng)采取一切必要和可能措施保障人們可以通過各種合法途徑參與到立法活動之中。 開放參與原則要求實(shí)現(xiàn)立法規(guī)劃、立法動議、立法草案修改、立法結(jié)果反饋等全過程全階段的開放參與,其決策過程要面向社會和公眾開放,公布議程、記錄,允許公眾參加旁聽和發(fā)表意見。

相較于中央統(tǒng)一立法,地方協(xié)同立法更有利于社會公眾參與立法過程,在此意義上地方立法主體也應(yīng)更加重視和實(shí)現(xiàn)“開門立法”,體現(xiàn)區(qū)域立法的基本價(jià)值取向,從而實(shí)現(xiàn)立法的民主化和發(fā)展的自主性、多樣性[21]。 地方協(xié)同立法的過程是由人大和政府主導(dǎo)的,而立法結(jié)果卻是主要指向一般公眾的,因此地方協(xié)同立法的立法主體與守法主體之間實(shí)際上是可能存在利益分離和對立的。 對于立法主體之外的一般公民而言,民主立法的理念應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為保障他們的知情權(quán)和參與權(quán)。 在地方協(xié)同立法過程中,不同區(qū)域主體的利益表達(dá)機(jī)制沒有理由不開放。 協(xié)同立法領(lǐng)域的非全面開放將導(dǎo)致信息不對稱和相關(guān)主體利益不同程度受損[22]。 這將嚴(yán)重違背地方協(xié)同立法的初衷和目的,削弱協(xié)同立法產(chǎn)生的實(shí)際效果。 因此,地方協(xié)同立法應(yīng)保障那些自身權(quán)益受到立法結(jié)果潛在不利影響的群體和個體,使其享有豐富的渠道和途徑有效地參與協(xié)同立法過程,能夠發(fā)揮出足以影響法律文本實(shí)質(zhì)內(nèi)容的作用[23]48。

四、 地方協(xié)同立法運(yùn)行機(jī)制之建構(gòu)

地方協(xié)同立法存在三個面向,其一為面向區(qū)域合作的不同地方立法主體的立法權(quán)限,其二為面向區(qū)域性合作的共同目標(biāo)。 就此而言,地方協(xié)同立法主要是就其利益或目標(biāo)所共同涉及的地方事務(wù)在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上制定適用于各自行政區(qū)劃內(nèi)的地方性法規(guī)或規(guī)章。 地方協(xié)同立法運(yùn)行機(jī)制屬于區(qū)域立法所特有的要素,地方協(xié)同立法內(nèi)在地需要建立完善的立法協(xié)同運(yùn)行機(jī)制①關(guān)于如何保障地方協(xié)同立法順利開展這一問題實(shí)際上存在兩種主張,一是設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),二是構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制。 然而,設(shè)立實(shí)體協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)的方式突破了我國現(xiàn)有立法體制,同時也需付出較高的制度轉(zhuǎn)軌成本與制度運(yùn)行成本。 相對而言,構(gòu)建并完善協(xié)同立法的運(yùn)行保障機(jī)制則具有效率高、低成本和易操作的顯著優(yōu)勢。。 地方協(xié)同立法運(yùn)行機(jī)制實(shí)為使立法維持和諧且有序的長久狀態(tài)而建立或采取的制度與方式的總稱[24]。

(一) 溝通協(xié)作機(jī)制

不論是哪一種協(xié)同立法方式或路徑,均離不開地方立法主體相互之間的溝通交流,“示范立法”抑或“分別立法”也始終圍繞“協(xié)商”這一內(nèi)核展開。 成熟的立法溝通和協(xié)商機(jī)制需要區(qū)域內(nèi)各地立法部門定期分享年度立法計(jì)劃,互相通報(bào)近期立法規(guī)劃,并就計(jì)劃和規(guī)劃中的重點(diǎn)性、共同性問題舉行集中商討。此外還可以成立專門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),如美國大都市區(qū)組建的區(qū)域委員會或聯(lián)合會,作為區(qū)域內(nèi)針對共同發(fā)展問題的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對區(qū)域立法事項(xiàng)作出協(xié)調(diào)。

在長三角地區(qū),浙江、江蘇和上海的人大、政府等地方立法主體已經(jīng)建立了初步的溝通交流機(jī)制,如地方立法部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)舉行的聯(lián)席會議、相關(guān)部門參加的座談會等。 2008 年,浙江省人大常委會法工委會同浙江省政府法制辦聯(lián)合出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)立法溝通協(xié)調(diào)改進(jìn)立法工作的若干意見》,在地方立法中率先聚焦區(qū)域內(nèi)的立法協(xié)調(diào),將人大和政府的立法協(xié)調(diào)運(yùn)作制度化。 但目前的交流機(jī)制仍然缺乏體系性和連貫性,應(yīng)在立法準(zhǔn)備階段根據(jù)地方立法主體的信息和規(guī)劃完善信息共享機(jī)制,如建立統(tǒng)一的區(qū)域性法律信息發(fā)布網(wǎng)站,構(gòu)建協(xié)同立法工作平臺。 而在京津冀地區(qū),三地人大常委會采取三方輪流召集的方式,建立京津冀立法工作聯(lián)席會議制度。 具體而言是三省市人大常委會的相關(guān)負(fù)責(zé)人每年至少召開一次會議,并根據(jù)實(shí)際需要邀請相關(guān)方參會,就有關(guān)具體問題進(jìn)行研討交流[25]。 有學(xué)者還建議成立京津冀協(xié)同立法工作委員會,作為保障區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)作的載體,并由該機(jī)構(gòu)建立三地的立法信息數(shù)據(jù)庫,增強(qiáng)立法工作的及時性和透明度[26]。

除建立和完善上述不同區(qū)域立法主體之間的立法協(xié)商機(jī)制之外,在同一區(qū)域內(nèi)部的立法主體之間,即上級人大與下級人大、人大和政府之間也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法配合和協(xié)調(diào),以保障地方協(xié)同立法的順利實(shí)施。首先,在設(shè)區(qū)的市人大與本省、自治區(qū)人大的職能行使關(guān)系上確立立法輔助原則①立法輔助原則是指上級立法相較于下級立法的輔助性和補(bǔ)充性,即僅在下級立法機(jī)關(guān)不能較好達(dá)成預(yù)定目標(biāo)時,方由上級立法機(jī)關(guān)行使立法職權(quán)。,通過二者在彼此職權(quán)的分立與協(xié)作,形成良性互動的立法協(xié)作關(guān)系,增強(qiáng)兩級立法之間的協(xié)調(diào)性,避免立法沖突和矛盾,共同推動地方協(xié)同立法。 具體而言,《立法法》應(yīng)改變對設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限的限制規(guī)定,在中央專屬立法權(quán)限外,賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會在地方事務(wù)上完整的立法權(quán)[27]。 其次,在本級人大與政府的關(guān)系上也應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)商,注重“人大主導(dǎo),政府協(xié)作”。具體有二:一是地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)后,地方政府應(yīng)及時制定相應(yīng)的政府規(guī)章對其進(jìn)行細(xì)化并執(zhí)行；二是在人大編制立法規(guī)劃和年度立法的活動中,政府應(yīng)當(dāng)積極作為,根據(jù)日常公共事務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)以及區(qū)域政府協(xié)議和合作實(shí)際進(jìn)展情況,提出關(guān)于重點(diǎn)協(xié)同立法事項(xiàng)的建議；此外,應(yīng)將不同區(qū)域政府之間的行政協(xié)議、行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃等協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)及時提煉上升到地方協(xié)同立法的最終成果之中。

(二) 利益補(bǔ)償機(jī)制

通過在發(fā)展權(quán)基礎(chǔ)上構(gòu)建區(qū)域發(fā)展法律制度,可以集中反映區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中各方的利益訴求,將會使立法者在立法決策過程中合理考量各方利益并對最終的立法成果平衡不同區(qū)域利益具有積極作用。 區(qū)域協(xié)同發(fā)展的立法保障亟待確立利益補(bǔ)償機(jī)制,形成不同區(qū)域之間平等和均衡的互動關(guān)系。 否則,任何一部分在協(xié)同發(fā)展和治理上的消極和乏力,都將對整體的統(tǒng)一實(shí)施效果產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響,從而導(dǎo)致立法目的的落空。 針對協(xié)同立法過程中存在的利益不均和利益沖突,有地方推行了利益補(bǔ)償機(jī)制予以化解。 通過構(gòu)建穩(wěn)定且長效的利益補(bǔ)償機(jī)制,明確具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償手段、資金來源及實(shí)施機(jī)構(gòu),對協(xié)同立法中的受損方予以合理補(bǔ)償以實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域之間的利益平衡。 例如在碳交易、排污費(fèi)制度中,相關(guān)區(qū)域可以通過排污權(quán)交易、排放權(quán)交易等方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益的交換,實(shí)現(xiàn)利益共享上的公平和均衡。

歐盟在區(qū)域一體化的發(fā)展過程之中,若某一法律或政策的實(shí)施將導(dǎo)致各國利益分配不均衡,則采取利益補(bǔ)償?shù)姆绞绞蛊涫芤婢狻?在我國,以京津冀生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的協(xié)同立法為例,環(huán)境問題具有區(qū)域性特征,環(huán)境要素的流動性在客觀上要求環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域積極的地方立法協(xié)同。 然而,三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡,2019 年河北省人均地區(qū)生產(chǎn)總值勉強(qiáng)達(dá)到天津的1∕2,約為北京的1∕4②據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的網(wǎng)上公開資料顯示:2019 年,河北省人均地區(qū)生產(chǎn)總值為46 348 元∕人,天津市人均地區(qū)生產(chǎn)總值為90 371 元∕人,北京市人均地區(qū)生產(chǎn)總值為164 220 元∕人。 數(shù)據(jù)來源:https:∕∕data.stats.gov.cn∕easyquery.htm? cn=E0103, 最后訪問時間:2020 年11 月17 日。,由此導(dǎo)致三地對于環(huán)境保護(hù)的動力和對此投入的人力物力等各種資源的承受能力也存在巨大差距。 河北作為北京的重要生態(tài)屏障,長期以來承擔(dān)著為消除產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的生態(tài)負(fù)效應(yīng)而付出的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙重成本,但最后僅能得到少量的專項(xiàng)資金補(bǔ)償。 這對于該區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理長效性和保護(hù)的積極性有著較大的負(fù)面影響。特別是在大氣污染防治和水污染治理領(lǐng)域,更加突出生態(tài)環(huán)境的整體性和全局性特征,迫切需要各區(qū)域聯(lián)合起來進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測和防控。 為此,在法律制度層面應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償量化機(jī)制、損失和補(bǔ)償評估機(jī)制,逐步確立生態(tài)資源有償使用機(jī)制[28]。 此外,亦可在《中華人民共和國預(yù)算法》中設(shè)立橫向上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制③《中華人民共和國預(yù)算法》目前僅存在縱向之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)定,未確定橫向上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。,嚴(yán)格規(guī)范其對象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等,并依托前述溝通協(xié)商機(jī)制按照平等理念,合理確定轉(zhuǎn)移支付的具體數(shù)額[29]。

協(xié)同立法的利益補(bǔ)償機(jī)制在具體事項(xiàng)和領(lǐng)域上應(yīng)當(dāng)是有所側(cè)重的。 不同區(qū)域之間開展合作的事項(xiàng)范圍大致可分為兩類:其一,必須合作的事項(xiàng),如生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理、江河湖海流域治理、自然災(zāi)害事件應(yīng)對、社會公共安全事件處理等。 這些是單一區(qū)域或主體無法妥善應(yīng)對和解決,需要多個區(qū)域或主體的共同協(xié)調(diào)和合作方能高效解決、避免更大損失發(fā)生的事項(xiàng)。 其二,可以通過合作互利共贏的事項(xiàng),如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和布局、市場準(zhǔn)入門檻設(shè)置、交通物流體系優(yōu)化等方面的事項(xiàng)。 對此進(jìn)行合作在結(jié)果上是互益的[30]。 有學(xué)者據(jù)此把上述兩類事項(xiàng)的合作分別稱為“避害型”合作和“趨利型”合作[31]。 “避害型”合作是對不合作可能遭致共同損失的回避,“趨利型”合作是對合作可能帶來共同收益的期待。相較于“趨利型”合作,不同區(qū)域面對的現(xiàn)實(shí)“危害”在程度上是存在較大差異的,“避害型”合作在主動性和積極性方面并不如前者,這種合作在某種程度上是極為脆弱和松散的,合作僅僅是各方均不愿獨(dú)自承受損失的被迫之舉。 因此意味著,對于“避害型”事項(xiàng)上的協(xié)同立法更需要激勵和補(bǔ)償機(jī)制。 除前述區(qū)域橫向之間的利益補(bǔ)償之外,在縱向?qū)用?中央政府可通過財(cái)政政策、稅收政策等給予利益受損較多的地方適當(dāng)支持。

(三) 公眾參與機(jī)制

立法參與具備政治倫理的基本價(jià)值,也是立法民主的重要內(nèi)容,立法參與的關(guān)鍵是在立法過程中擴(kuò)大公眾的依法有序參與。 在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和法律治理中,公眾參與既是實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)區(qū)域平等的有效途徑,又可作為內(nèi)部機(jī)制失靈時推動制度運(yùn)行的動力機(jī)制。地方協(xié)同立法涉及區(qū)域內(nèi)公民的權(quán)利和義務(wù),區(qū)域內(nèi)的相關(guān)公眾對此享有的知情權(quán)和參與權(quán)具有合法性和正當(dāng)性。 同時,協(xié)同立法涉及不同區(qū)域之間的共同事項(xiàng),某一區(qū)域的地方立法對于其他區(qū)域的發(fā)展利益存在不同程度的影響。 基于區(qū)域平等原則,相關(guān)區(qū)域的公眾也應(yīng)享有平等參與的權(quán)利。

在我國,地方協(xié)同立法程序的公眾參與意識和程序極其欠缺。 目前的實(shí)際情況是,受制于傳統(tǒng)觀念、社會發(fā)展水平等因素的影響,區(qū)域一體化進(jìn)程中協(xié)同立法的公眾參與尚處于初始發(fā)展階段。 當(dāng)前區(qū)域一體化發(fā)展中的地方立法協(xié)同,主要是各立法主體之間封閉式的“專線”對接和互動,對相關(guān)區(qū)域內(nèi)公眾的立法開放通道和參與機(jī)制尚未形成,特別是對于直接利益對立方的意見征求和座談?wù){(diào)研機(jī)制極其匱乏。對于區(qū)域一體化發(fā)展中涉及的共同事項(xiàng)的協(xié)同立法,廣泛征求區(qū)域社會公眾意見的平臺還未建立,區(qū)域范圍的公眾參與十分有限[32]。 《立法法》第5 條、第36條第1 款和第3 款、第37 條、第67 條第1 款構(gòu)成了我國社會公眾參與立法的主要規(guī)范依據(jù)①《立法法》第5 條規(guī)定,“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚(yáng)社會主義民主,堅(jiān)持立法公開,保障人民通過多種途徑參與立法活動”；第36 條第1 款規(guī)定,“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案,法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。 聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”；第36 條第3 款規(guī)定,“法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整,需要進(jìn)行聽證的,應(yīng)當(dāng)召開聽證會,聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見。 聽證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報(bào)告”；第37 條規(guī)定,“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案,應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布,征求意見,但是經(jīng)委員長會議決定不公布的除外。 向社會公布征求意見的時間一般不少于30 日。 征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報(bào)”；第67條第1 款規(guī)定,“行政法規(guī)由國務(wù)院有關(guān)部門或者國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)起草,重要行政管理的法律、行政法規(guī)草案由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)組織起草。 行政法規(guī)在起草過程中,應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。 聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。。 《立法法》中的上述規(guī)定表明現(xiàn)行法律僅僅賦予了社會公眾提出立法意見的單一權(quán)利,意味著立法機(jī)關(guān)只需滿足公眾提出意見的要求即可,立法的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容并不受到參與權(quán)的實(shí)質(zhì)性拘束。 然而,“公眾參與立法的核心在于其有效性,即公眾通過民主參與能夠?qū)α⒎óa(chǎn)生實(shí)際影響”[33],立法參與的豐富意涵并不應(yīng)局限于提出意見這一項(xiàng)內(nèi)容,這也不符合《立法法》對公眾參與立法的價(jià)值定位和目的功能。 對此,應(yīng)確保公眾“程序進(jìn)入權(quán)”“立法意見權(quán)”“獲得回應(yīng)權(quán)”“獲得采納權(quán)”等各項(xiàng)權(quán)能在法律規(guī)定中的落實(shí)[34]。 現(xiàn)階段完善公眾參與地方協(xié)同立法的主要路徑如下:

首先,實(shí)行充分的立法信息公開。 知情權(quán)是公眾有效行使參與權(quán)的前提性權(quán)利,充分知曉立法信息是公眾參與立法活動的基礎(chǔ)。 對此,應(yīng)確保立法決策過程前、過程中和過程后的相關(guān)信息動態(tài)均能通過暢通的渠道和公開的平臺使廣大民眾知曉。 除依法不應(yīng)當(dāng)公開的信息資料外,地方性法規(guī)和政府規(guī)章的各類草案、立法說明和會議記錄均應(yīng)公開,以確保公眾在獲取立法信息上的全面性。

其次,不斷拓寬聽取意見的渠道。 地方協(xié)同立法主體可在立法過程中通過形式多樣的聽證會、論證會、座談會等方式, 廣泛征求本區(qū)域和其他相關(guān)區(qū)域公眾的意見,充分發(fā)揮立法顧問和相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者、實(shí)務(wù)部門專家在推動科學(xué)立法中的專業(yè)性和實(shí)質(zhì)性作用。 同時,建立公眾評價(jià)機(jī)制,通過網(wǎng)絡(luò)信息公開平臺廣泛聽取和吸收各方面的合理意見,實(shí)現(xiàn)民主立法和開門立法。

最后,還可結(jié)合地方的實(shí)際情況有條件建立立法參與補(bǔ)貼和意見反饋制度。 對于相關(guān)領(lǐng)域的專家和社會公眾因自愿參與立法活動而產(chǎn)生的誤工費(fèi)、交通費(fèi)、餐飲費(fèi),可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼。 對于他們提出的意見和建議,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確反饋時限、反饋方式、意見采納情況以及說明理由,將意見反饋制度予以規(guī)范化,從而提高專家和社會公眾參與立法的積極性[35]。

(四) 交叉?zhèn)浒笝C(jī)制

區(qū)域發(fā)展權(quán)是集體權(quán)利和個體權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一,地方協(xié)同立法涉及的利益主體不僅是區(qū)域內(nèi)外的公民個體,還包括相關(guān)區(qū)域的共同體。 為保障區(qū)域整體及其組成部分的發(fā)展利益,可建立立法交叉?zhèn)浒笝C(jī)制。 相較于立法前和立法過程中的協(xié)作機(jī)制,交叉?zhèn)浒笇彶闄C(jī)制是“其他立法協(xié)作方式的進(jìn)一步延伸”,其側(cè)重于“從立法結(jié)果上來確保區(qū)域內(nèi)地方立法的協(xié)調(diào)”[36],本質(zhì)上是相關(guān)主體之間自愿達(dá)成的“備案審查協(xié)議”并接受其約束。

在該機(jī)制下,一方對于涉及相關(guān)區(qū)域事項(xiàng)的協(xié)同立法文件,應(yīng)當(dāng)向該區(qū)域的立法主體進(jìn)行備案并由其進(jìn)行協(xié)調(diào)性審查,根據(jù)審查結(jié)果啟動協(xié)商程序。 交叉?zhèn)浒笇彶橹贫纫话惴譃橹鲃訉彶楹捅粍訉彶閮煞N方式,它是協(xié)同立法目的和發(fā)展實(shí)體權(quán)益實(shí)質(zhì)上得以實(shí)現(xiàn)和保障的關(guān)鍵所在。 當(dāng)某一地方立法有可能損及其他地方利益或影響整個區(qū)域共同利益時,其他地方立法主體可就此提出協(xié)調(diào)性審查要求,進(jìn)行協(xié)商處理[37]194。 同時,相關(guān)公民和組織也應(yīng)有權(quán)向地方立法主體提出審查建議。

五、 結(jié) 語

推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域一體化離不開由地方協(xié)同立法提供的堅(jiān)實(shí)法律保障。 實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域之間的立法協(xié)同,不僅僅需要地方立法主體之間實(shí)施公權(quán)力的互動與協(xié)同,更需吸收和融入個人和集體權(quán)利的積極因素,從而在權(quán)力與權(quán)利之間形成互動和共振。區(qū)域發(fā)展權(quán)為探討地方協(xié)同立法提供了一個全新的理論分析視角,它是地方協(xié)同立法的權(quán)利基礎(chǔ),也是使立法在保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中發(fā)揮更為重要作用的指導(dǎo)理念。 本文在區(qū)域發(fā)展權(quán)視角下對于地方協(xié)同立法相關(guān)理論問題的探討僅提出了一個較為初步的構(gòu)想和勾勒出大體輪廓,主要論述的是地方協(xié)同立法的基礎(chǔ)理念、基本原則、運(yùn)行機(jī)制等原理性內(nèi)容,而更為具體詳細(xì)的法律規(guī)范完善和成熟的制度構(gòu)建有待進(jìn)一步深入探討。