英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管：緣起、實(shí)施及啟示

蔣家瓊　張亮亮

摘要： 基于高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)治理的歷史傳統(tǒng)，回應(yīng)社會(huì)與民眾質(zhì)量關(guān)切，英國開啟了新一輪高等教育質(zhì)量監(jiān)管改革。秉持“學(xué)生中心”理念，英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管面向所有注冊的高等教育機(jī)構(gòu)實(shí)施，旨在確保學(xué)生獲得“物有所值”的高等教育，其風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的主要內(nèi)容聚焦于學(xué)生就讀面臨的風(fēng)險(xiǎn)及潛在風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管采取彈性靈活機(jī)制，采用全面評估與重點(diǎn)防控協(xié)同、強(qiáng)化監(jiān)控與行政處罰結(jié)合的方式，具體實(shí)施過程分為注冊風(fēng)險(xiǎn)評估、持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)控制三個(gè)階段。借鑒英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對于我國高等教育質(zhì)量監(jiān)管體系的構(gòu)建有啟示意義：探索風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管內(nèi)容，兜牢高校辦學(xué)質(zhì)量基線;采取彈性靈活的監(jiān)管機(jī)制，營造高校自主發(fā)展空間;發(fā)展統(tǒng)合管理的監(jiān)管體制，促進(jìn)高等教育質(zhì)量治理現(xiàn)代化;培育學(xué)生中心的監(jiān)管文化，喚醒教育評價(jià)本來內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：英國;高等教育質(zhì)量;風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

中圖分類號：G649.1?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：1672-0717（2021）06-0094-08

現(xiàn)代社會(huì)坐在“文明的火山上”，風(fēng)險(xiǎn)性是當(dāng)代社會(huì)的重要特征[1]（P1）。當(dāng)下高等教育領(lǐng)域，不僅要應(yīng)對疫情等外部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，普及化階段教育治理風(fēng)險(xiǎn)也日益凸顯。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)成為不可避免的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，防范與化解風(fēng)險(xiǎn)也必然成為高等教育領(lǐng)域的常態(tài)。2017年4月，英國頒布《高等教育與科研法案》（Higher Education and Research Act 2017，HERA），開啟了1992年以來最大規(guī)模的高等教育改革。一方面，英國設(shè)立學(xué)生辦公室（Office for Students，OfS）代替英格蘭高等教育撥款委員會(huì)（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）和公平入學(xué)委員會(huì)（Office for Fair Access，OFA），成為新的高等教育質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)合監(jiān)管職責(zé)，提升了英國高等教育體系運(yùn)行效率[2];另一方面，英國設(shè)計(jì)并實(shí)施新一輪基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量監(jiān)管，防范化解質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，確保學(xué)生接受“物有所值”的高等教育。OfS主席邁克爾（Michael Barber）稱其為“整個(gè)高等教育領(lǐng)域甚至是整個(gè)國家的歷史性轉(zhuǎn)變?！盵3]本文擬對英國實(shí)施的高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管進(jìn)行詳細(xì)剖析解讀，以期為我國高等教育質(zhì)量監(jiān)管提供參考與借鑒。

一、英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的緣起

風(fēng)險(xiǎn)管理在英國高等教育領(lǐng)域的應(yīng)用由來已久，最初應(yīng)用于高校內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)治理。2000年，HEFCE開始在高校內(nèi)部治理中推廣風(fēng)險(xiǎn)管理的理論和方法，要求高校建立經(jīng)常性檢查機(jī)制以識(shí)別、監(jiān)控和干預(yù)發(fā)展中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)[4]。2001年，HEFCE又出臺(tái)《風(fēng)險(xiǎn)管理：高校實(shí)踐指南》（Risk Management： A Guide to Good Practice for Higher Education Institutions），指出風(fēng)險(xiǎn)管理是“運(yùn)用管理政策、管理實(shí)踐系統(tǒng)地對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、評估、診斷、監(jiān)控與報(bào)告的過程”，并詳述了高校在學(xué)校、學(xué)院、科系以及個(gè)體等不同層面可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)[5]。2005年，依據(jù)英國《特恩布爾報(bào)告》（Turnbull Report）中的風(fēng)險(xiǎn)管理理念與要求[6]，HEFCE更新了指導(dǎo)文件，發(fā)布《高等教育風(fēng)險(xiǎn)管理：實(shí)踐指南》（Risk Management in Higher Education： A Guide to Good Practice），進(jìn)一步明確了高校保留、分擔(dān)和控制風(fēng)險(xiǎn)的方法，為高校發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部治理為一體的治理體系提供指導(dǎo)[7]。

2008年以后，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，英國高等教育財(cái)政投入日趨緊張，政府希望在高等教育質(zhì)量監(jiān)管中采取投入更少的評估與監(jiān)控模式?；诟咝?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)治理的有益經(jīng)驗(yàn)，高等教育質(zhì)量外部風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式開始為英國教育管理者所重視。2011年，英國商務(wù)、創(chuàng)新與技能部（Department for Business，Innovation &Skills，BIS）發(fā)布《高等教育：以學(xué)生為中心》白皮書（Higher Education：Students at the Heart of the System），明確提出實(shí)施基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育質(zhì)量評估與監(jiān)控辦法，要求HEFCE就高等教育機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)與程序展開咨詢[8]。2012年，依據(jù)BIS的要求，HEFCE聯(lián)合QAA發(fā)布《基于風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)量保證方法》（A Risk-based Approach to Quality Assurance）咨詢書，明確了“注重質(zhì)量提升、減少管理干預(yù)、量體裁衣式監(jiān)管”等風(fēng)險(xiǎn)管理理念[9]。2014年，在多方推動(dòng)下，英國開始實(shí)施基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高等教育第三方評估，即“高等教育復(fù)核評估”（Higher Education Review，HER），以新的《高等教育質(zhì)量規(guī)范》（The Quality Code for Higher Education，QC）為評估內(nèi)容，重點(diǎn)審核高風(fēng)險(xiǎn)院校以及其他院?？赡艿娘L(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)[10]。

近年來，英國高等教育機(jī)構(gòu)的年學(xué)費(fèi)上限逐年增加，民眾對高等教育是否“物有所值”的爭論愈發(fā)激烈。2017年，政府規(guī)定的年學(xué)費(fèi)上限已高達(dá)9 250英鎊，較于1998年首次引入學(xué)費(fèi)時(shí)的1 000英鎊，增長了8.25倍[11]。為回應(yīng)社會(huì)與民眾關(guān)切，確保高等教育“物有所值”，英國開啟了新一輪高等教育質(zhì)量監(jiān)管改革，以完善高等教育質(zhì)量的政府評價(jià)制度。2018年2月，OfS頒發(fā)文件《確保學(xué)生成功：英國高等教育監(jiān)管框架》（Securing Student Success：Regulatory Framework for Higher Education in England，以下簡稱《監(jiān)管框架》），標(biāo)志著英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架正式形成。

二、英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的實(shí)施過程

根據(jù)《監(jiān)管框架》，不論是英國高等教育機(jī)構(gòu)的新申請者還是原有HEFCE資助的高等教育機(jī)構(gòu)、繼續(xù)教育學(xué)院與第六級學(xué)院（Sixth Form College）等均要在OfS注冊[12]。注冊分類別進(jìn)行，機(jī)構(gòu)可申請成為“批準(zhǔn)型”（Approved） 高校或“批準(zhǔn)（經(jīng)費(fèi)資助）型”（Approved， Fee Cap）高校;其中，“批準(zhǔn)型”高校無權(quán)獲得英國研究與創(chuàng)新委員會(huì)（UK Researchand Innovation，UKRI）的資助資金以及學(xué)生辦公室提供的教學(xué)資金等，未注冊的高等教育機(jī)構(gòu)無法享有或繼續(xù)享有申請政府資金、學(xué)位授予權(quán)等權(quán)益。

同時(shí)，所有申請注冊的高等教育機(jī)構(gòu)必須接受OfS的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，以確保學(xué)生獲得“物有所值”的高等教育。總的來講，秉持學(xué)生中心理念（Student-focused），OfS以學(xué)生就讀面臨的風(fēng)險(xiǎn)及潛在風(fēng)險(xiǎn)為核心內(nèi)容，實(shí)施高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。同時(shí)，OfS采取彈性靈活的管理機(jī)制，只要學(xué)生獲得可靠、滿足質(zhì)量基準(zhǔn)的教育成果，就會(huì)盡可能地減少對機(jī)構(gòu)的監(jiān)管干預(yù)，其監(jiān)管實(shí)施過程包括注冊風(fēng)險(xiǎn)評估、持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)控制三個(gè)階段。

（一）注冊風(fēng)險(xiǎn)評估

對于高等教育機(jī)構(gòu)的注冊申請，OfS首先依據(jù)初次注冊的統(tǒng)一要求，對注冊申請材料進(jìn)行審查及風(fēng)險(xiǎn)評估，判定是否通過注冊。對于通過注冊的高等教育機(jī)構(gòu)，OfS根據(jù)相關(guān)要求與該機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，設(shè)定個(gè)性化的持續(xù)注冊條件，為后續(xù)的持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控提供依據(jù)。初次注冊的條件（Initial Condition）包括：來自不同背景的學(xué)生準(zhǔn)入和參與情況;有助于學(xué)生學(xué)習(xí)與發(fā)展的教育教學(xué)質(zhì)量、學(xué)術(shù)質(zhì)量或所有學(xué)生的積極學(xué)習(xí)成果;保護(hù)所有學(xué)生權(quán)益;財(cái)政可持續(xù)性;好的學(xué)校治理能力與體系等五個(gè)方面。而持續(xù)注冊的條件（Ongoing Conditions）除上述五個(gè)方面外，還包括為學(xué)生提供的信息、學(xué)費(fèi)與經(jīng)費(fèi)問責(zé)（具體內(nèi)容見表1）[3]。

1. 初次注冊審查與風(fēng)險(xiǎn)評估

按照初次注冊條件，申請注冊的高等教育機(jī)構(gòu)需提交包含所有正確信息的申請材料。以此為主要依據(jù)，OfS對其進(jìn)行初次注冊審查與風(fēng)險(xiǎn)全面評估，以識(shí)別與分析該機(jī)構(gòu)是否符合注冊條件及是否存在違反注冊條件的風(fēng)險(xiǎn)。注冊審查主要考察申請機(jī)構(gòu)是否符合5類初次注冊條件中的12項(xiàng)具體內(nèi)容。在注冊審查基礎(chǔ)上，OfS統(tǒng)合QAA等管理部門掌握的數(shù)據(jù)信息，對申請機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)全面評估。風(fēng)險(xiǎn)評估中不設(shè)置評估標(biāo)準(zhǔn)，也無辦學(xué)質(zhì)量水平的要求，重點(diǎn)在于識(shí)別與分析申請機(jī)構(gòu)可能違反注冊條件的風(fēng)險(xiǎn)及是否存在難以保障教育質(zhì)量的潛在風(fēng)險(xiǎn)。注冊審查與風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果決定著高等教育機(jī)構(gòu)注冊能否通過。若符合初次注冊要求，OfS按申請類別認(rèn)定高等教育機(jī)構(gòu)通過;若在少量注冊條件上存在風(fēng)險(xiǎn)，則條件性地認(rèn)定機(jī)構(gòu)通過，即施加特定監(jiān)控或干預(yù)以解決機(jī)構(gòu)存在的注冊風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)記錄到該機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)檔案中;若注冊不通過，OfS必須給予其申訴機(jī)會(huì)，進(jìn)行公示后（期限不少于28天），注冊否決通知才能生效。同時(shí)，OfS允許被拒的高等教育機(jī)構(gòu)在達(dá)到注冊條件后再次申請。

2. 設(shè)定持續(xù)注冊條件，建立風(fēng)險(xiǎn)檔案

高等教育機(jī)構(gòu)通過注冊后，OfS將根據(jù)申請類型、初次注冊審查與風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果以及高校實(shí)際水平，為其設(shè)定持續(xù)注冊的最低要求，即該機(jī)構(gòu)的持續(xù)注冊條件。持續(xù)注冊條件是個(gè)性化的，不同機(jī)構(gòu)的條件要求有所差異。例如，對于“D1證明財(cái)政可行性與可持續(xù)性”這一注冊條件，OfS將依據(jù)高等教育機(jī)構(gòu)實(shí)際情況為其年度財(cái)務(wù)業(yè)績設(shè)定一項(xiàng)定性的最低基線，以保證其財(cái)務(wù)的可持續(xù)性[13]。

同時(shí)，OfS將為每個(gè)通過注冊的高等教育機(jī)構(gòu)建立風(fēng)險(xiǎn)檔案，內(nèi)容動(dòng)態(tài)更新以實(shí)時(shí)監(jiān)管教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的變化，從而為指導(dǎo)高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)對質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)提供參考。初建時(shí)的記錄內(nèi)容包括初次注冊審查與風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果、OfS施加的特定監(jiān)控與干預(yù)等，此后OfS將依據(jù)持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的結(jié)果及施加風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)控制的情況對風(fēng)險(xiǎn)檔案進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。需要強(qiáng)調(diào)的是，風(fēng)險(xiǎn)檔案并不是風(fēng)險(xiǎn)評級，也不會(huì)直接公開，以避免影響高等教育機(jī)構(gòu)聲譽(yù)及機(jī)構(gòu)間的競爭。

（二）持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

高等教育機(jī)構(gòu)注冊完成后，OfS將對高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控。在持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控階段，OfS不再大規(guī)模地系統(tǒng)評估高等教育機(jī)構(gòu)是否完全符合持續(xù)注冊條件，而只是以持續(xù)注冊條件為依據(jù)，用更加有效、關(guān)鍵的簡化指標(biāo)作為監(jiān)控內(nèi)容，來識(shí)別和預(yù)測高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)。具體來看，監(jiān)控手段包括常規(guī)監(jiān)控與隨機(jī)監(jiān)控。

1. 常規(guī)監(jiān)控

常規(guī)監(jiān)控（General Monitoring）是持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控階段的主要實(shí)施手段，監(jiān)控對象為所有登記注冊的高等教育機(jī)構(gòu)，監(jiān)控內(nèi)容是每個(gè)機(jī)構(gòu)持續(xù)注冊條件中的關(guān)鍵性指標(biāo)，可以說是簡化的風(fēng)險(xiǎn)評估。常規(guī)監(jiān)控的實(shí)施方式包括主要指標(biāo)（Lead Indicators）的監(jiān)控、可報(bào)告事件（Reportable Events）的監(jiān)控和第三方來源信息（Notifications from Third Parties）的監(jiān)控等。主要指標(biāo)的監(jiān)控是常規(guī)監(jiān)控的核心內(nèi)容，每年進(jìn)行一次，監(jiān)控內(nèi)容以“數(shù)據(jù)與信息流”（Data and Information Flows）的形式呈現(xiàn)，來源于OfS統(tǒng)合的教育管理部門數(shù)據(jù)信息及要求高等教育機(jī)構(gòu)提交的數(shù)據(jù)信息。這些數(shù)據(jù)需長期更新，主要包括：學(xué)生總體人數(shù)與自然增減;不同背景與特征學(xué)生的申請與錄取信息;學(xué)生入學(xué)要求的變化與入學(xué)學(xué)生的資格概況;延續(xù)率與完成率;教學(xué)卓越框架表現(xiàn);學(xué)位和其他成果;學(xué)生向OIA投訴的數(shù)量、性質(zhì)或模式;畢業(yè)生就業(yè)情況;基于財(cái)務(wù)報(bào)表與預(yù)測表反映的財(cái)務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)數(shù)據(jù)等[3]?？蓤?bào)告事件的監(jiān)控是常規(guī)監(jiān)控實(shí)施的專項(xiàng)性內(nèi)容。若高等教育機(jī)構(gòu)的重大決策或發(fā)展變更未在主要指標(biāo)的監(jiān)控范圍內(nèi)（如高校合并），OfS可要求高等教育機(jī)構(gòu)就此事件提供專項(xiàng)報(bào)告，以判斷該變化是否存在影響教育質(zhì)量的潛在風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)報(bào)告是可報(bào)告事件監(jiān)控的主要依據(jù)，OfS會(huì)就報(bào)告內(nèi)容出臺(tái)個(gè)性化意見或建議予以指導(dǎo)。可報(bào)告事件的監(jiān)控結(jié)果將在OfS官方網(wǎng)站予以公開。第三方來源信息的監(jiān)控是常規(guī)監(jiān)控實(shí)施的補(bǔ)充性內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注學(xué)生、家長及其他利益群體自愿提供的信息與數(shù)據(jù)（如投訴信息），以監(jiān)控高等教育機(jī)構(gòu)教育質(zhì)量存在的風(fēng)險(xiǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)。此外，全國學(xué)生調(diào)查、OIA內(nèi)審意見、學(xué)生及學(xué)生團(tuán)體的訪談結(jié)果也是重要的信息來源。

2.隨機(jī)監(jiān)控

隨機(jī)監(jiān)控是OfS對高等教育機(jī)構(gòu)持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的輔助手段，多是OfS主動(dòng)開展的評估或調(diào)查，具有簡便易行的特點(diǎn)。隨機(jī)監(jiān)控對象覆蓋面較小，多為特定、專項(xiàng)的監(jiān)控內(nèi)容，目的在于避免常規(guī)監(jiān)控錯(cuò)漏高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量存在的風(fēng)險(xiǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)。隨機(jī)監(jiān)控的實(shí)施方式有隨機(jī)抽樣檢測（Random Sampling of Providers）、效率調(diào)研（Efficiency Studies）和其他目的監(jiān)控（Monitoring for Wider Purposes）等。其中，隨機(jī)抽樣檢測的監(jiān)控內(nèi)容最為全面，包含所有持續(xù)注冊條件。為了彌補(bǔ)常規(guī)監(jiān)控內(nèi)容覆蓋不足的缺陷，OfS每年隨機(jī)抽調(diào)全英5%的高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)注冊條件的全面檢測，以確保對質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的全面排查。抽檢通過的高等教育機(jī)構(gòu)將獲得隨機(jī)檢測的三年豁免權(quán)，避免重復(fù)抽檢等問題①。隨機(jī)監(jiān)控的效率調(diào)研方式最具特色，目的指向高等教育機(jī)構(gòu)管理效率的增進(jìn)。HERA第69節(jié)規(guī)定，OfS就高等教育機(jī)構(gòu)管理與運(yùn)作效率可進(jìn)行研究分析，以指導(dǎo)機(jī)構(gòu)辦學(xué)與內(nèi)部治理;經(jīng)OfS認(rèn)定的效率調(diào)研項(xiàng)目研究員有權(quán)查閱機(jī)構(gòu)賬戶信息及要求機(jī)構(gòu)提交所需信息[14]。OfS將這一權(quán)力轉(zhuǎn)化為監(jiān)控手段，以“調(diào)研項(xiàng)目”的形式監(jiān)控高等教育機(jī)構(gòu)管理與運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)。隨機(jī)監(jiān)控中，對于其他目的監(jiān)控的內(nèi)容多為隨機(jī)、專項(xiàng)的監(jiān)管，主要有HERA第38、68節(jié)規(guī)定的學(xué)生自由轉(zhuǎn)學(xué)、高等教育機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)可持續(xù)性等問題[14]。

（三）風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)控制

在英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中，持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控著重于高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量基準(zhǔn)底線的監(jiān)管，以便高質(zhì)量的機(jī)構(gòu)能夠輕松滿足監(jiān)控條件，獲得更多自主發(fā)展空間，也使得OfS留有余力來重點(diǎn)干預(yù)與指導(dǎo)低質(zhì)量機(jī)構(gòu)發(fā)展，避免監(jiān)管資源的浪費(fèi)，提升質(zhì)量監(jiān)管效率。同時(shí)，為避免對高等教育機(jī)構(gòu)造成過度的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，OfS堅(jiān)持彈性靈活的管理機(jī)制，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)控制時(shí)極為謹(jǐn)慎。具體來看，OfS首先要依據(jù)其統(tǒng)合的數(shù)據(jù)信息及通過抽測、調(diào)查等途徑掌握的證據(jù)來論證高等教育機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的影響。OfS也會(huì)就論證結(jié)果與高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行對話，以調(diào)動(dòng)其自主解決風(fēng)險(xiǎn)的積極性。若高等教育機(jī)構(gòu)未能有效解決風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)影響增加，OfS將實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)。干預(yù)手段包括監(jiān)控式干預(yù)與處罰式干預(yù)兩類（具體內(nèi)容見表2）。

1. 監(jiān)控式干預(yù)

若高等教育機(jī)構(gòu)存在違反注冊條件的風(fēng)險(xiǎn)或是風(fēng)險(xiǎn)增加，OfS將對其實(shí)施監(jiān)控式的風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)。該類干預(yù)手段以增加監(jiān)控要求、提高與高等教育機(jī)構(gòu)互動(dòng)頻率為表現(xiàn)形式，具體實(shí)施方式有：一是強(qiáng)化監(jiān)控，即實(shí)施更為密集、頻率更高的監(jiān)控，以密切關(guān)注增加的風(fēng)險(xiǎn)及其影響，防止其擴(kuò)散并敦促解決。OfS一方面提醒內(nèi)部監(jiān)管部門對該風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審查與加強(qiáng)監(jiān)控，另一方面要求高等教育機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)，按規(guī)定提交相關(guān)報(bào)告以保證OfS對風(fēng)險(xiǎn)的密切追蹤，如高等教育機(jī)構(gòu)面臨資金風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，OfS將要求機(jī)構(gòu)按月提交財(cái)政賬單。二是增加特定注冊要求，若高等教育機(jī)構(gòu)存在注冊條件以外的風(fēng)險(xiǎn)，OfS將對該機(jī)構(gòu)增加特定注冊要求予以干預(yù)，如控制學(xué)生數(shù)量指標(biāo)、允許第三方機(jī)構(gòu)評估等。只有達(dá)到特定要求，高等教育機(jī)構(gòu)才能繼續(xù)保持注冊資格，否則其權(quán)益將受損。三是入校審查，只有高等教育機(jī)構(gòu)存在重大違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)或在財(cái)政管理、學(xué)生資助等涉及資金的領(lǐng)域出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，在治安法官（Magistrate's Warrant）的授權(quán)下，OfS才能進(jìn)入高校審查。依據(jù)HERA第61條所列的進(jìn)入及審查權(quán)，OfS有權(quán)進(jìn)駐高等教育機(jī)構(gòu)以調(diào)查違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的具體情況[14]。

2. 處罰式干預(yù)

若高等教育機(jī)構(gòu)違反一個(gè)或多個(gè)注冊條件，OfS有權(quán)對其實(shí)行處罰干預(yù)。處罰式干預(yù)手段較嚴(yán)厲，實(shí)施也更謹(jǐn)慎，主要方式按處罰等級從低到高分別是貨幣處罰（Monetary Penalties）、暫停注冊（Suspension of Registration）、注銷注冊（Deregistration）等。貨幣處罰主要處理高等教育機(jī)構(gòu)屢次違規(guī)、有意或無意隱瞞違規(guī)信息和竊取經(jīng)濟(jì)利益等重大風(fēng)險(xiǎn)違規(guī)，處罰的最高限額為高等教育機(jī)構(gòu)“捐贈(zèng)收入”的2%或500 000英鎊[15]。貨幣處罰實(shí)施流程必須遵循相關(guān)規(guī)定，且在處罰前允許高等教育機(jī)構(gòu)就處罰進(jìn)行意見陳述（收到處罰通知的28天內(nèi)），并就陳述意見與高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行磋商，完成以上流程后方可發(fā)布處罰。高等教育機(jī)構(gòu)有權(quán)就處罰及其金額向法庭上訴。暫停注冊主要用于貨幣處罰等干預(yù)無法解決的違規(guī)或?qū)W(xué)生、納稅人有顯著影響的違規(guī)問題（如財(cái)政撥付的教學(xué)資金濫用、專業(yè)或課程質(zhì)量不能滿足學(xué)生需要等），可暫停整個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)的注冊資格，也可僅就某些專業(yè)或課程進(jìn)行暫停。暫停期間，高等教育機(jī)構(gòu)必須采取補(bǔ)救措施以解決問題，直至違規(guī)事項(xiàng)整改到位。譬如，高校某專業(yè)的畢業(yè)生多數(shù)難以就業(yè)或深造，OfS將暫停該專業(yè)注冊資格與招生，直至整改完成后再次通過注冊認(rèn)定。注銷注冊是最為嚴(yán)厲的干預(yù)手段，實(shí)施注銷注冊處罰要求更為謹(jǐn)慎，要滿足兩項(xiàng)基本條件：一是高等教育機(jī)構(gòu)被施加罰款或暫停注冊處罰后再次違規(guī);二是認(rèn)定罰款或暫停注冊不足以處理違規(guī)行為;同時(shí)，還要考慮注銷注冊處罰對該機(jī)構(gòu)學(xué)生的潛在影響。同樣，被注銷注冊機(jī)構(gòu)亦有上訴權(quán)利。

三、對我國的啟示

2020年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》，明確要求加強(qiáng)教育評價(jià)專業(yè)化建設(shè)。就政府主體而言，“要建立健全教育督導(dǎo)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)的教育評估監(jiān)測機(jī)制”“減少多頭評價(jià)、重復(fù)評價(jià)，切實(shí)減輕基層和學(xué)校負(fù)擔(dān)”[16]?？梢?，發(fā)展統(tǒng)一且高效的教育質(zhì)量監(jiān)測、監(jiān)管體系是教育評價(jià)專業(yè)化發(fā)展的重中之重。英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管對于推進(jìn)我國高等教育質(zhì)量監(jiān)管體系專業(yè)化建設(shè)，促進(jìn)教育質(zhì)量治理現(xiàn)代化，有以下幾點(diǎn)啟示。

（一）探索風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管內(nèi)容，兜牢高校辦學(xué)質(zhì)量基線

貝克認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)來源于危險(xiǎn)與不安，也預(yù)測著損害向未來延伸”[1]（P23），將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)，才能避免危險(xiǎn)降臨與損害延伸。同樣，要避免高?；蛸|(zhì)量失控的危險(xiǎn)，兜實(shí)兜牢辦學(xué)質(zhì)量基線，就須做好質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)控制。英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中，違反注冊條件的風(fēng)險(xiǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)是監(jiān)管的核心內(nèi)容。以此為依據(jù)，OfS重點(diǎn)監(jiān)管在質(zhì)量基準(zhǔn)線徘徊的高校，及時(shí)識(shí)別與干預(yù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮“守門員”的作用，有效保障了高校辦學(xué)基本質(zhì)量。以風(fēng)險(xiǎn)為核心內(nèi)容的質(zhì)量監(jiān)管既保障了高校提供的教育“物有所值”，也做到了防患于未然，防范了高等教育質(zhì)量失控的危險(xiǎn)。

隨著我國高等教育“五位一體”質(zhì)量保障體系的建立，質(zhì)量監(jiān)管的覆蓋面臻于完善，但內(nèi)容依然是對過往辦學(xué)質(zhì)量的評價(jià)，加之不同高校的監(jiān)管內(nèi)容不作區(qū)分，便容易錯(cuò)漏低質(zhì)量高校發(fā)展的未來風(fēng)險(xiǎn)[17]，可能導(dǎo)致辦學(xué)質(zhì)量下滑，最終出現(xiàn)問題只得亡羊補(bǔ)牢。從英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)來看，以“風(fēng)險(xiǎn)為本”完善監(jiān)管內(nèi)容，可有效防范高校辦學(xué)中的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。一方面，通過設(shè)置質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)清單引導(dǎo)高校主動(dòng)防范發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，如財(cái)務(wù)貸款風(fēng)險(xiǎn)、生源下降風(fēng)險(xiǎn)、教學(xué)條件風(fēng)險(xiǎn)等;另一方面，建立過程性的、有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)與數(shù)據(jù)，全面監(jiān)控高校辦學(xué)質(zhì)量，如學(xué)生學(xué)業(yè)完成率、投訴數(shù)量、年度財(cái)務(wù)業(yè)績等。兩者相結(jié)合才能進(jìn)一步兜牢高校辦學(xué)質(zhì)量基線。

（二）采取彈性靈活的監(jiān)管機(jī)制，營造高校自主發(fā)展空間

“大學(xué)自治”有著悠久的歷史傳統(tǒng)，從中世紀(jì)創(chuàng)立之初，大學(xué)就在為自主辦學(xué)而努力。雖然歷經(jīng)挑戰(zhàn)，但大學(xué)自治精神依然沒有改變?？梢哉f，“失去自治，高等教育就失去了精華?！盵18]保證高校辦學(xué)自主權(quán)是英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管秉持的重要理念。為此，OfS堅(jiān)持彈性靈活的監(jiān)管機(jī)制，只要學(xué)生獲得可靠、滿足質(zhì)量基準(zhǔn)的教育成果，就盡可能減少對高校監(jiān)控或?qū)嵤└深A(yù)。我國應(yīng)秉持常規(guī)監(jiān)控與隨機(jī)監(jiān)控協(xié)同、監(jiān)控強(qiáng)化與行政處罰結(jié)合，因風(fēng)險(xiǎn)、因校施策，為高校自主發(fā)展?fàn)I造廣闊空間。

我國高等教育治理正經(jīng)歷從“管辦評”分離到“放管服”改革的縱深推進(jìn)，李克強(qiáng)總理在全國教育大會(huì)上明確提出：“要深化教育領(lǐng)域‘放管服，充分釋放教育事業(yè)發(fā)展生機(jī)活力?！盵19]可見，政府簡政放權(quán)、保證高校辦學(xué)自主權(quán)已是我國高等教育改革的攻堅(jiān)任務(wù)。推行彈性靈活的高等教育質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制是減少政府行政化監(jiān)管、給予高校自主發(fā)展空間的應(yīng)有之義。首先，秉持學(xué)術(shù)自治理念，政府要定位好監(jiān)管角色，只要高校達(dá)到教育質(zhì)量基準(zhǔn)，提供物有所值的高等教育，就應(yīng)充分給予其自主發(fā)展空間。其次，監(jiān)管部門應(yīng)采取靈活的監(jiān)控與干預(yù)手段，有所為有所不為，簡化或減少對高質(zhì)量高校的監(jiān)控與行政干預(yù)，予以自主發(fā)展空間，重點(diǎn)監(jiān)控與指導(dǎo)存在高質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的院校，提升監(jiān)管效率。最后，應(yīng)依據(jù)高校質(zhì)量及其風(fēng)險(xiǎn)變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管機(jī)制，保證高校辦學(xué)自主權(quán)。

（三）發(fā)展統(tǒng)合管理的監(jiān)管體制，促進(jìn)高等教育質(zhì)量治理現(xiàn)代化

加拿大學(xué)者瓊斯曾提出：“在高等教育領(lǐng)域，‘治理與‘質(zhì)量均是很麻煩的議題，在世界范圍內(nèi)，不同國家均就此進(jìn)行了機(jī)構(gòu)與系統(tǒng)層面的改革。”[20]在英國高等教育改革中，基于提升高等教育質(zhì)量監(jiān)管效率的目的，OfS統(tǒng)合了原有HEFCE等多個(gè)部門的監(jiān)管職能，通過統(tǒng)一高等教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻、統(tǒng)一實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，建立了統(tǒng)合管理的質(zhì)量監(jiān)管體制，為英國高等教育質(zhì)量治理現(xiàn)代化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制部門思維的影響，我國高等教育質(zhì)量監(jiān)管中多頭管理、重復(fù)評估等問題凸顯：本科教學(xué)質(zhì)量評估由教育部高等教育司負(fù)責(zé)，而學(xué)科評估由學(xué)位與研究生教育司實(shí)施，這種基于政府部門分工的質(zhì)量監(jiān)管體制導(dǎo)致了本科教學(xué)評估、學(xué)科評估等不同監(jiān)管方式間的割裂[21]。高等教育質(zhì)量治理現(xiàn)代化背景下，本科教育與研究生教育、教學(xué)與科研應(yīng)該更好地融合在一起，質(zhì)量監(jiān)管體制也應(yīng)努力促進(jìn)其融合而不是割裂其融合。借鑒英國高等教育質(zhì)量監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，我國需發(fā)展統(tǒng)合管理的高等教育質(zhì)量監(jiān)管體制，要協(xié)調(diào)組織不同教育管理部門的工作，促進(jìn)高等教育質(zhì)量治理融合發(fā)展;同時(shí)，統(tǒng)合同等效力的監(jiān)管方式、整合相同內(nèi)容的監(jiān)控與評估，減少重復(fù)評估評價(jià)，減輕管理部門與高校監(jiān)管負(fù)擔(dān)，也是高等教育質(zhì)量治理現(xiàn)代化的應(yīng)然所在。

（四）培育學(xué)生中心的監(jiān)管文化，喚醒教育評價(jià)本來內(nèi)涵

英國研究與創(chuàng)新委員會(huì)部長薩姆提到，“學(xué)生崇敬高等教育機(jī)構(gòu)、感激被機(jī)構(gòu)錄取的日子已經(jīng)一去不返。我們正處在一個(gè)新的時(shí)代——學(xué)生時(shí)代。”[22]秉持“學(xué)生中心”，保證高等教育“物有所值”也是OfS的核心目標(biāo)之一?；诖?，英國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中，明確提出以學(xué)生（特別是弱勢群體學(xué)生）的短期、中期、長期利益風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，以學(xué)生發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)大小為監(jiān)管的具體靶向，充分維護(hù)了學(xué)生的高等教育權(quán)益。

“提高我國高等教育質(zhì)量，必然要確立‘以學(xué)生為中心的教育理念?！盵23]同樣，高等教育質(zhì)量評價(jià)中也離不開“學(xué)生中心”的理念文化。教育評價(jià)要回歸立德樹人的教育初心，必須復(fù)歸“學(xué)生中心”、切實(shí)加強(qiáng)對于人才培養(yǎng)的關(guān)注。近年來，“學(xué)生中心”的教育質(zhì)量理念雖已在我國高等教育土壤中生根發(fā)芽，但仍未長成參天大樹。近年來，我國高校在內(nèi)部治理、教師教育教學(xué)中逐漸形成了關(guān)注學(xué)生學(xué)習(xí)、發(fā)展與成果的濃厚氛圍，如NSSE學(xué)生學(xué)習(xí)投入調(diào)查的實(shí)施、OBE理念在教育教學(xué)中的應(yīng)用等。但在政府主導(dǎo)的高等教育質(zhì)量監(jiān)管中，“學(xué)生中心”的理念文化仍有待培育。一是要將“學(xué)生中心”理念文化入腦入心。既要提高監(jiān)管工作人員服務(wù)學(xué)生的意識(shí)，也要培養(yǎng)學(xué)生參與高等教育質(zhì)量監(jiān)管的主動(dòng)性與熱情，雙向打通溝通渠道，避免出現(xiàn)“一頭熱”的低效局面。二是要以“學(xué)生中心”理念文化來客觀審視高等教育質(zhì)量監(jiān)管。政府質(zhì)量監(jiān)管的方向是高校發(fā)展的導(dǎo)向，若高等教育質(zhì)量監(jiān)管過于關(guān)注科研、論文，卻忽略高等教育中學(xué)生的發(fā)展，人才培養(yǎng)、立德樹人也無從談起。

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The Risk-based Quality Regulation of Higher Education in the UK： Origin， Implementation and Enlightenment

JIANG Jia-qiong? ZHANG Liang-liang

Abstract：? Based on the historical tradition of higher education quality risk management， the UK has initiated a new round of higher education quality supervision reforms in response to social and public quality concerns about the quality of higher education. Adhering to the student-centered approach， UK higher education risk-based quality regulation is implemented for all registered higher education institutions， aiming to ensure that students receive "value for money" higher education. The content of higher education quality risk supervision is the potential risks faced by students， supervision adopts a light touch mechanism， comprehensively evaluates and coordinates with key prevention and control， and uses the methods of monitoring and administrative punishment. It is divided into three stages： registered risk assessment， continuous risk monitoring and risk intervention control. Drawing on the experience of regulatory framework in the UK， Chinese higher education quality supervision system can be enlightened by exploring the risk-based supervision content， securing the quality baseline for universities， adopting a light-touch and flexible supervision mechanism to create a space for independent development of universities， developing an integrated management supervision system to promote the modernization of higher education quality management， and cultivating the supervision culture of the student center to promote the original connotation of education evaluation in higher education.

Key words： the UK; quality of higher education; risk-based regulation

（責(zé)任編輯? 陳劍光）

收稿日期：2021-08-17

基金項(xiàng)目：教育部人文社科規(guī)劃項(xiàng)目“基于成果導(dǎo)向的一流大學(xué)本科教學(xué)質(zhì)量評價(jià)體系研究”（18YJA880034）;湖南省教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“基于學(xué)生學(xué)習(xí)產(chǎn)出導(dǎo)向的高校本科教學(xué)質(zhì)量評價(jià)體系研究”（XJK18AGD008）。

作者簡介：蔣家瓊（1975-），女，湖北恩施人，教育學(xué)博士，湖南大學(xué)教育科學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師;張亮亮，湖南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生;長沙，410082。