基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題研究

梁顯才

摘要：隨著政府職能的逐步完善，行政事業(yè)單位在實(shí)際運(yùn)行時(shí)也會(huì)面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。為了提高基層行政事業(yè)單位的執(zhí)政能力以及服務(wù)水平，打造廉潔政府，就需要建立健全內(nèi)部控制制度。當(dāng)前，在基層行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行方面仍存在一些問(wèn)題，在新形勢(shì)下，完善內(nèi)部控制是基層行政事業(yè)單位工作的重中之重，本文就此問(wèn)題進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;管控

一、加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

（一）可以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理水平

通過(guò)內(nèi)控制度的建設(shè)，規(guī)范政府及下屬各服務(wù)中心辦事流程、職責(zé)分工、權(quán)限設(shè)置等，以制度約束日常工作行為，可以避免在日常工作中的盲目性，明確具體的責(zé)任，提高單位自身管理水平。

（二）合理保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的行政事業(yè)單位按照規(guī)定每年度都向外定期、匯總提供真實(shí)完整的預(yù)決算報(bào)告和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，內(nèi)部控制制度建設(shè)重點(diǎn)也是圍繞財(cái)務(wù)工作展開(kāi)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源與會(huì)計(jì)信息密切相關(guān)。通過(guò)內(nèi)控建設(shè)，為單位財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整性提供合理保證，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，按規(guī)章制度辦事。

（三）可以確保資產(chǎn)安全完整，消除各種不合規(guī)行為

管理社會(huì)公共資源是行政事業(yè)單位的職責(zé)，由于缺乏有效的監(jiān)督，在資源和資金的配置和使用過(guò)程中，經(jīng)常發(fā)生資源分配不公等現(xiàn)象。通過(guò)內(nèi)控制度規(guī)范單位行政、財(cái)務(wù)行為，規(guī)范資產(chǎn)的配置、使用、管理、處置工作，落實(shí)資產(chǎn)管理責(zé)任，促進(jìn)高效利用，杜絕浪費(fèi)，可以有效改善傳統(tǒng)財(cái)務(wù)工作的質(zhì)量，確保資產(chǎn)安全完整，消除各種不合規(guī)的行為。

（四）可以提升行政事業(yè)單位的履職服務(wù)能力

通過(guò)內(nèi)控制度的建設(shè)，規(guī)范行政事業(yè)單位職能職責(zé)，以責(zé)定崗，以崗定人，按規(guī)章制度辦事，提高服務(wù)能力以及執(zhí)政水平，提升內(nèi)部行政辦公效率，彰顯為民服務(wù)宗旨。

（五）可以提升財(cái)政資金使用的效率

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內(nèi)控重點(diǎn)是財(cái)政資金，規(guī)范財(cái)政資金的使用范圍、使用程序、使用效果、監(jiān)督驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)估、審核審批，可提升財(cái)政資金使用的效率。

（六）可以確保行政事業(yè)單位年度目標(biāo)任務(wù)完成

在年度內(nèi)部控制制度建設(shè)過(guò)程中嵌入單位近期、中期、長(zhǎng)期目標(biāo)任務(wù)，讓單位部門(mén)對(duì)照?qǐng)?zhí)行，按月度、季度、半年度、年度考核考評(píng)，將責(zé)任落實(shí)到部門(mén)、落實(shí)到人，對(duì)照目標(biāo)找差距，對(duì)照差距抓整改，以確保各級(jí)單位部門(mén)按照自己的職責(zé)劃分協(xié)同完成目標(biāo)任務(wù)。

二、當(dāng)前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題和不足

（一）認(rèn)識(shí)不到位，缺乏內(nèi)部控制觀念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)由于宣傳、學(xué)習(xí)力度不夠，大多數(shù)單位負(fù)責(zé)人沒(méi)有內(nèi)控這一概念，他們認(rèn)為把工作推動(dòng)起來(lái)就可以了，甚至認(rèn)為內(nèi)控工作與自己關(guān)系不大。具體業(yè)務(wù)經(jīng)過(guò)層層簽批，最后到財(cái)政所辦理，業(yè)務(wù)辦理完缺乏相應(yīng)的事后監(jiān)督。

（二）缺乏完善的組織架構(gòu)，崗位責(zé)任不清

內(nèi)部控制制度建設(shè)需要各部門(mén)、各層級(jí)全員參與，結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，共同制定，由于認(rèn)識(shí)不到位，財(cái)政所成為內(nèi)控建設(shè)牽頭部門(mén)，其他部門(mén)參與度非常低，沒(méi)有形成完善的內(nèi)控組織架構(gòu)。受制于人員編制，關(guān)鍵崗位無(wú)法輪崗，出現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法具體到責(zé)任人，工作效率低下。

（三）缺乏信息與溝通

財(cái)政所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部控制制度建設(shè)的牽頭部門(mén)，由于受職責(zé)權(quán)限的限制，對(duì)內(nèi)控的設(shè)計(jì)有一定的局限性，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位并沒(méi)有配備專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)人員，由財(cái)政所代理記賬，會(huì)計(jì)主體與核算部門(mén)的分設(shè)，代理記賬單位只管記賬和定期提供報(bào)表，雙方缺乏溝通銜接，極易形成賬實(shí)不符等問(wèn)題，影響單位內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施。

（四）有關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不能滿(mǎn)足內(nèi)部控制工作的需要

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位人員年齡結(jié)構(gòu)中，四十五歲以上的員工占總?cè)藬?shù)60%以上，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，從整體來(lái)看，缺乏專(zhuān)業(yè)內(nèi)控人員，不能有效地實(shí)現(xiàn)內(nèi)控所要達(dá)到的效果，尚需改進(jìn)和完善。

（五）重大事項(xiàng)的集體決策和審批制度有待進(jìn)一步規(guī)范

三重一大事項(xiàng)的決策和辦理在基層行政事業(yè)單位缺乏規(guī)則制度，哪些事項(xiàng)需要采用集體決策沒(méi)有明確，其方式、程序、議事規(guī)則也不規(guī)范，職責(zé)權(quán)限界限不清，審批權(quán)集中，沒(méi)有建立監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制。

（六）缺乏第三方監(jiān)督

目前，財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)，基本上都是依據(jù)《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》，對(duì)財(cái)政資金使用的合法性、合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督檢查，較少對(duì)被審計(jì)單位是否建立了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、控制目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、制度建設(shè)、實(shí)施措施和實(shí)施程序等進(jìn)行監(jiān)督檢查和測(cè)試，無(wú)法有效預(yù)防和控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)。

三、產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因

（一）缺乏內(nèi)控理念，管理體制不健全

基層行政事業(yè)單位沒(méi)有建立一套完整有效的管理制度，加之人員流動(dòng)性大，管理制度不但不健全，也無(wú)法認(rèn)真貫徹執(zhí)行下去。

（二）不能適應(yīng)職能的轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位經(jīng)過(guò)幾輪改革調(diào)整后，在“管理國(guó)家資源，提供公共服務(wù)”的基本要求下，各部門(mén)的職能職責(zé)更加明確、更加完善，其人員經(jīng)崗位調(diào)整后，尚未適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)工作的要求。

（三）在內(nèi)控制度的制定上重設(shè)計(jì)、輕運(yùn)行

單位應(yīng)按照內(nèi)部控制的規(guī)定，在單位負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下，建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制制度。在實(shí)踐中，由于工作人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)制度的設(shè)計(jì)很重視，但沒(méi)有考慮本單位的實(shí)際情況，制度設(shè)立完成以后，沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)。

四、強(qiáng)化基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體舉措

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它是規(guī)范行政事業(yè)單位職責(zé)權(quán)限、執(zhí)政行為、財(cái)務(wù)審批、資金管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)等工作的規(guī)則制度。首先應(yīng)組織單位主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行內(nèi)部控制知識(shí)培訓(xùn)，從而改變單位負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，樹(shù)立內(nèi)控理念，改變其對(duì)于內(nèi)部控制的隨意性，單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)控制度建設(shè)的第一責(zé)任人，要從全局上審視其重要目的和意義，積極發(fā)揮表率作用，強(qiáng)化內(nèi)部控制制度實(shí)施的重要性。把內(nèi)控理念傳遞到轄區(qū)各個(gè)單位部門(mén)以及基層組織和社區(qū)，深入人心，更好的保障基層行政事業(yè)單位的平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)。

（二）加強(qiáng)內(nèi)控基礎(chǔ)建設(shè)，規(guī)范內(nèi)部控制體系

基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)，資產(chǎn)的安全和有效使用等目標(biāo)而設(shè)計(jì)和建立的一系列制度和措施，包括單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面，單位層面是內(nèi)部控制建設(shè)的環(huán)境基礎(chǔ)，一方面，影響著內(nèi)控建設(shè)的整體效率和效果;另一方面，又由于其宏觀和復(fù)雜性，存在一定的難度。應(yīng)按照職責(zé)范圍合理設(shè)置內(nèi)部控制牽頭部門(mén)，內(nèi)部控制審計(jì)機(jī)構(gòu)，引入企業(yè)成本效益管理理念，設(shè)計(jì)一套領(lǐng)導(dǎo)考核指標(biāo)體系，設(shè)置權(quán)力清單，將目標(biāo)任務(wù)、行政成本納入內(nèi)控建設(shè)，激勵(lì)約束。實(shí)施關(guān)鍵崗位員工定期輪崗制度，加強(qiáng)員工職業(yè)道德教育，培養(yǎng)高尚的價(jià)值觀和情操，營(yíng)造積極向上的文化氛圍。

由于受條件的限制，內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)針對(duì)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域制定控制措施。主要如下：一是建立內(nèi)部決策議事制度，建立健全民主決策議事制度，明確重大事項(xiàng)范圍界定、集體審批和聯(lián)簽決策機(jī)制;二是合理分工，明確職責(zé)權(quán)限，按照履職范圍合理進(jìn)行崗位設(shè)置，科學(xué)分工，完善崗位責(zé)任制;三是關(guān)鍵崗位工作人員的管理，包括建立工作人員的培訓(xùn)、評(píng)價(jià)、輪崗、晉升、晉級(jí)等機(jī)制，任職資格和能力條件，完善輪崗制度，運(yùn)用專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等替代性控制措施加強(qiáng)崗位責(zé)任制度落實(shí);四是預(yù)決算管理，包括預(yù)算的編制、分解、執(zhí)行和決算編報(bào)，人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管控，公用經(jīng)費(fèi)要保障單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)要納入績(jī)效管理系統(tǒng)，做到“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”;五是收支業(yè)務(wù)控制，行政事業(yè)單位應(yīng)將單位所有資金納入管理范圍，定期和不定期開(kāi)展清理清查工作，杜絕資金體外循環(huán);六是政府采購(gòu)管理，包括采購(gòu)預(yù)算編制，采購(gòu)方式的選擇，采購(gòu)合同管理、驗(yàn)收，采購(gòu)資金的支付，規(guī)范采購(gòu)行為，接受上級(jí)部門(mén)監(jiān)督;七是資產(chǎn)管理，包括資產(chǎn)臺(tái)賬的建立，保管人、使用人的確定，資產(chǎn)的使用與移交等，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)劃撥、捐贈(zèng)資產(chǎn)的管理，嚴(yán)禁賬外資產(chǎn);八是項(xiàng)目和合同管理，包括項(xiàng)目的立項(xiàng)、評(píng)估、審批、招標(biāo)、建設(shè)、竣工驗(yàn)收和審計(jì);合同的簽訂、審批、履行、登記、歸檔等。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部控制信息化發(fā)展

基層單位想要根本解決信息溝通不暢問(wèn)題，首先應(yīng)建立內(nèi)部信息溝通機(jī)制，日常管理充分利用會(huì)議、廣播、板報(bào)、報(bào)告、內(nèi)部工作群等方式及時(shí)溝通，明確上下溝通渠道、溝通頻率、重大事項(xiàng)及時(shí)上報(bào)機(jī)制。其次，基層行政事業(yè)單位還需要加強(qiáng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使單位業(yè)務(wù)都在信息平臺(tái)流轉(zhuǎn)，也促進(jìn)了各單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的全覆蓋，達(dá)到資源共享。

（四）加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平

強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的控制責(zé)任，為內(nèi)控建設(shè)營(yíng)造良好氛圍，培訓(xùn)各單位信息化人員，使他們掌握豐富的業(yè)務(wù)技能，從而使得各部門(mén)按照內(nèi)部控制建設(shè)的要求，執(zhí)行內(nèi)部控制工作管理流程。

（五）制定授權(quán)審批控制、重大事項(xiàng)決策機(jī)制

基層政府部門(mén)應(yīng)制定授權(quán)審批控制制度，明確授權(quán)審批方式、權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)的控制措施，三重一大事項(xiàng)按其影響程度、資金量明確權(quán)限范圍、議事規(guī)則、決策機(jī)制，確保決策的科學(xué)性與合理性。

（六）加強(qiáng)內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督

每年年底，組織對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)、運(yùn)行和實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并出具內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，報(bào)告需經(jīng)控制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)審議，各部門(mén)根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)化、完善內(nèi)部控制管理。制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略和風(fēng)險(xiǎn)管控措施，將不可避免的風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。同時(shí)，在內(nèi)控設(shè)計(jì)和運(yùn)行過(guò)程中，吸收其他部門(mén)的人員，充分聽(tīng)取其意見(jiàn)，力求實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度的完善。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，內(nèi)部控制制度的建立健全，是所有基層行政事業(yè)單位所必備的，基層行政事業(yè)單位要根據(jù)自身的實(shí)際情況，把握重點(diǎn)，逐步建立和完善一套適合本地區(qū)本部門(mén)具體情況的內(nèi)控制度，讓所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有規(guī)可循，保障基層行政事業(yè)單位的平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)。

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