淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題與思考

陳光群

摘要：隨著機構(gòu)改革的不斷深入，以及社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理作為現(xiàn)代管理有效方式，對職工廉政履職、單位管理目標實現(xiàn)以及提高綜合服務能力，起到保駕護航作用。通過對目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展情況進行分析可以發(fā)現(xiàn)，大部分行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制認識不夠深入，導致內(nèi)部控制機制運行不暢，內(nèi)控制度不完善不系統(tǒng)，單位風險識別能力較低，風險管制措施執(zhí)行不到位等問題。本文就上述問題進行歸納總結(jié)，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出解決辦法，以促進行政事業(yè)單位內(nèi)控優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問題與思考

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概念及內(nèi)容

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位為實現(xiàn)內(nèi)控目標，對單位開展業(yè)務活動各環(huán)節(jié)，制定制度及工作流程圖，通過內(nèi)部監(jiān)督檢查，防范單位風險的行為。全體員工在職責范圍內(nèi)規(guī)范行動、共同參與，對全業(yè)務全流程管控的過程，只有起點，沒有終點。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制重點圍繞預算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理，合同管理等活動開展，控制活動嵌入上述六大業(yè)務流程，實現(xiàn)動態(tài)管理、過程管理。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

1.加強內(nèi)部控制，有利于單位履職行為合法規(guī)范

行政事業(yè)單位在履職過程中，由于掌握了大量的社會公共資源，在公共資源分配時，履職不當、不作為、過度作為，加之監(jiān)督不到位，容易造成社會資源分配不當、資源浪費，甚至出現(xiàn)貪污腐敗問題。內(nèi)部控制與懲治腐敗結(jié)合起來，筑牢權(quán)力“籠子”，對單位經(jīng)濟活動進行事前防范，事中監(jiān)控，事后糾偏，有利于防范舞弊和預防腐敗。

2.規(guī)范單位業(yè)務活動，有利于提供真實完整的財務信息

財務信息包括政府財務報告、預決算方案、預算執(zhí)行情況報告，資產(chǎn)管理報告、內(nèi)部控制報告等。財務人員憑借客觀真實的原始憑證、審核單據(jù)，按時記賬核算，編制行政事業(yè)單位財務報表和預算會計報告，為管理者的決策提供參考，內(nèi)部控制為單位財務信息的真實完整提供合理保證。

3.利用有限資源，提升單位服務能力

行政事業(yè)單位的職責就是維護社會秩序、參與國家管理及提供公共服務。由于基層人、財、物力有限，在參與社會活動管理，并提供服務過程中，統(tǒng)籌兼顧，確保重點，做好項目績效評價等工作，有利于提高財政資金使用效果，通過考核評價，不斷提高單位服務能力。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制基礎薄弱

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境是單位實施內(nèi)部控制的基礎，規(guī)定了單位工作框架及議事規(guī)則。內(nèi)部控制環(huán)境包括議事決策架構(gòu)，內(nèi)部科室設置及其職能，內(nèi)部控制工作機制及評價機制，人事管理制度、單位文化等。行政事業(yè)單位不以盈利為目的，從事行政管理及社會公益服務工作，其業(yè)務活動范圍、領導職數(shù)、內(nèi)部科室設置及職工編制人數(shù)等受限，因此在內(nèi)控組織機構(gòu)設置及制度建設及人力資源管理上存在不足，主要表現(xiàn)：

1.內(nèi)部控制組織機構(gòu)設置不當或形同虛設。多數(shù)行政事業(yè)單位成立了以單位負責人為組長，綜合科牽頭的內(nèi)部控制組織機構(gòu)，實際內(nèi)控工作僅停留在財務憑證審核管控上。內(nèi)部控制與財務管理工作均由財務人員組織實施，內(nèi)部控制工作不具備獨立性。

2.內(nèi)部控制制度建設不完善、更新不及時，2019年財政部實施內(nèi)部控制管理平臺以來，各行政事業(yè)單位基本建立了內(nèi)部控制制度，但由于內(nèi)部控制制度多由單位財務人員為完成內(nèi)控工作任務，簡單收集內(nèi)設科室信息而擬訂，財務人員認識有限，站位不高，制定的制度重點強調(diào)財務管理，內(nèi)部控制是過程管理、全面控制，具有系統(tǒng)性、全面性、可操作性，財務人員制定的內(nèi)部制度不全面，內(nèi)容粗糙，且沒有根據(jù)業(yè)務變動更新，實用性及操作性較低，落實到位難。

3.內(nèi)部控制人員配置有限，且內(nèi)控人員業(yè)務水平不高。行政事業(yè)單位沒有獨立的內(nèi)控部門，內(nèi)部控制人員多是財務人員兼任，財務人員內(nèi)控知識不足，無法發(fā)現(xiàn)財務業(yè)務外的內(nèi)部控制的缺陷，內(nèi)部控制工作流于形式，從屬于財務管理。

（二）風險評估能力有限，不能及時發(fā)現(xiàn)風險

風險評估作為內(nèi)部控制五要素之一，是單位實施內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。行政事業(yè)單位經(jīng)費來源于財政撥款，其單位運行與發(fā)展有保障，因此相關(guān)工作人員風險意識不強，對于薄弱環(huán)節(jié)的風險認識不足。

1.行政事業(yè)單位對風險認識不足。表現(xiàn)在：一是單位領導重視不夠，由于事務繁多，基本不參與內(nèi)部控制培訓，對內(nèi)控控制工作不重視，指揮力度不夠。二是職工參與度不高，單位重業(yè)務輕管理，內(nèi)部控制需要全員參與，對全過程進行控制，上級部門部署工作時，主要領導及分管領導不參與，通常是財務人員參與，財務人員是單位普通職工，無法安排各科室開展活動，內(nèi)控控制工作參與度不高，不能有效防范單位風險。

2.對薄弱環(huán)節(jié)風險事件不重視。行政事業(yè)單位薄弱環(huán)節(jié)風險包括：一是合同債務管理風險。合同資料不及時傳遞，財務人員不知曉合同債務情況;財務人員年齡結(jié)構(gòu)老化，受限于收付實現(xiàn)制核算方式，對已簽訂實施合同，如政府購買服務合同、PPP建設項目合同，不能按照行政會計進行核算，債務到期，不能按時償還的風險。二是行政事業(yè)單位資產(chǎn)漏報風險。為實現(xiàn)特定目標，行政事業(yè)單位從其他單位及垂管部門取得的收入，掛賬應付款項，支付時直接沖抵應付賬款，特定目標完成后形成的資產(chǎn)漏報;行政事業(yè)單位委托下級單位（或國有企業(yè)）建設項目，項目目標完成后，未完成“投轉(zhuǎn)固”工作及資產(chǎn)移接手續(xù)漏報資產(chǎn)。三是行政事業(yè)單位臨聘人員管控風險。行政事業(yè)單位臨聘人員支出無預算，在公用經(jīng)費中列支，致使人員經(jīng)費與公用經(jīng)費混合，出現(xiàn)違紀風險;行政事業(yè)單位為減少支出，臨聘人員為取得現(xiàn)實經(jīng)濟收入，達成不繳納社會保險協(xié)議，出現(xiàn)工傷事故及解聘事件帶來法律風險。

（三）風險控制方法應用不當，加大財務風險

行政事業(yè)單位風險控制方法主要有：不相容職務相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制，歸口管理、預算控制、財產(chǎn)保護控制，會計控制，單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等，各單位根據(jù)自身實際綜合使用。目前行政事業(yè)單位在預算控制、財產(chǎn)保護控制、信息內(nèi)部公開還存在缺陷，主要表現(xiàn)：

1.預算控制方法應用不當。預算項目不細，編制粗糙，內(nèi)容不全，預算控制效果不明顯，由于基層財力有限，除編制內(nèi)人員經(jīng)費基本保障外，定額運轉(zhuǎn)經(jīng)費及編制外人員經(jīng)費不足，難以滿足單位實際需要，加上地方出臺政策（如產(chǎn)業(yè)振興、下沉人員辦公費及相關(guān)待遇）占用單位經(jīng)費，造成預算錯配，加之行政事業(yè)單位編制部門預算時本身較粗糙，預算內(nèi)容不全面，預算執(zhí)行過程中，調(diào)整隨意性大，預算目標與實際完成目標差異較大。

2.財產(chǎn)保護控制執(zhí)行不到位。受縣級財力限制，債務資金成為基礎設施建設主要來源之一，債務資金舉借單位與實際使用債務資金單位，以及項目建設單位不一致，造成單位資金往來掛賬多，債務資金形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定有難度;部分行政事業(yè)單位家底不清，資產(chǎn)卡片賬與財務賬不一致，資產(chǎn)卡片記錄隨意，不能真實反映資產(chǎn)信息，賬實不符，資源閑置;行政事業(yè)單位重視采購輕管理現(xiàn)象仍然存在，低質(zhì)易耗品采購頻繁，出入庫手續(xù)不完善。

3、信息內(nèi)部公開不暢，質(zhì)量不高。行政事業(yè)單位未將內(nèi)部控制機制及制度全面公開，造成單位職工對內(nèi)部控制機制及制度不理解，內(nèi)部控制工作支持力度不大;財務報表、資產(chǎn)報告、預算執(zhí)行情況及預算報告等信息傳遞不通暢、不及時。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督檢查力量不足

基層行政事業(yè)單位人少事多，沒有獨立審計部門;內(nèi)部控制監(jiān)督檢查主要依賴于外部檢查，審計部門側(cè)重于預算執(zhí)行情況審計，財政部門牽頭實施內(nèi)部控制，既是“運動員”又是裁判員，對內(nèi)部控制檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，采取大事化小，小事化了的處置方式;內(nèi)部控制監(jiān)管人員業(yè)務不精，看不到問題實質(zhì)，無法識別風險事件。

三、改進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

（一）更新機制制度，充實人員，進一步完善內(nèi)部控制環(huán)境建設

行政事業(yè)單位根據(jù)單位職能職責確定內(nèi)部業(yè)務科室，結(jié)合科室職責要點及職工特長按不相容職務相互分離原則確定工作崗位，將內(nèi)部控制工作職責落實到科室，再到具體個人，形成內(nèi)部控制層層相連、相互制約、責任到人的內(nèi)部管理體制。

1.調(diào)整完善內(nèi)部控制領導小組。內(nèi)部控制工作由單位一把手負總責，成立內(nèi)部控制日常工作組及綜合評價組。內(nèi)部控制日常工作由單位內(nèi)部各科室科長組織科室職工完成。綜合評價組，抽選業(yè)務能手組建評價組，每年開展一次內(nèi)部控制評價，內(nèi)部控制評價報告由單位負責人、分管內(nèi)部控制領導簽字后保管，形成全員參與，層層抓落實的內(nèi)部控制管控機制。

2.修訂完善內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制制度圍繞預算編制與執(zhí)行、貨幣收支、合同管理、工程建設、政府采購、資產(chǎn)管理工作，將內(nèi)部控制嵌入各業(yè)務流程，各科室結(jié)合崗位職責，識別科室風險點，結(jié)合最新的政策，調(diào)整科室工作流程圖及風險管控措施。對于自身建立內(nèi)控制度有困難的行政事業(yè)單位，結(jié)合單位財力情況，聘請中介機構(gòu)完善單位內(nèi)控制度。

3.強化內(nèi)部控制力量建設。配置內(nèi)部控制人員，加大對現(xiàn)有內(nèi)控人員培訓力度，著重開展內(nèi)部控制制度及單位業(yè)務流程培訓。當前行政事業(yè)單位普遍缺乏內(nèi)部控制人員，內(nèi)控人員基本由財務人員兼任，財務人員年齡偏大，知識結(jié)構(gòu)相對陳舊，為適應政府會計制度改革需求，科學編制政府綜合財務報告、行政事業(yè)單位資產(chǎn)報告及內(nèi)部控制評價報告，需要對財務人員及相關(guān)內(nèi)部人員，進行有針對性的專業(yè)培訓，培養(yǎng)年輕能干內(nèi)控人員，必要時引入高端內(nèi)部控制人員，指導單位開展內(nèi)部控制工作。

（二）科學運用風險識別方法，有效識別薄弱環(huán)節(jié)風險

針對單位風險識別能力有限，采取定性、定量以及定性定量相結(jié)合的方式，分析單位內(nèi)外部環(huán)境，對單位風險進行識別，有效識別薄弱環(huán)節(jié)可能存在的風險事件。

1.強化全體員工內(nèi)控管理思想意識。落實行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作，一是強化領導干部特別是單位負責人內(nèi)控管理思想建設。將內(nèi)部控制管理工作質(zhì)量與單位領導任用掛鉤，組織單位負責人、分管領導參加內(nèi)控培訓，使其從被動接受到主動認識內(nèi)控制度建設的重要性;二是單位領導主動部署內(nèi)控工作。上級領導部署內(nèi)控工作時，單位領導參與，掌握精神并部署本單位內(nèi)部控制工作，改變財務獨立開會被動開展內(nèi)控工作局面。三是加大內(nèi)控宣傳培訓力度，通過制度上墻、職工會議、專題講座等方式開展培訓活動，掌握內(nèi)控工作的流程與方法，使內(nèi)控建設責任意識入腦入心，從而提高內(nèi)控工作質(zhì)量。

2.加大對薄弱環(huán)節(jié)風險事件重視程度。一是關(guān)注合同債務管理。完善合同管理制度，及時傳遞合同資料，提高財務人員合同管理效率;調(diào)整單位財務人員，培養(yǎng)年輕能干、擔當?shù)呢攧杖藛T，對財務人員進行《政府會計制度》培訓，將財務人員后續(xù)教育培訓納入考核內(nèi)容，建立債務管理臺賬，測算償債資金需求。二是堵塞政府事業(yè)單位資產(chǎn)漏報問題。清理特定目標資產(chǎn)漏報，以單個建設項目建立輔助賬，清理往來列支數(shù)據(jù)，羅列報送，報經(jīng)批準后進行賬務調(diào)整;完善委托代建項目移交手續(xù)，以書面形式通告委托代建單位，清理代建項目竣工結(jié)算情況，完成“投資轉(zhuǎn)固”工作及資產(chǎn)移交手續(xù)，進行資產(chǎn)補充登記。三是正確認識單位臨聘人員管理風險。優(yōu)化用人方式，采取與勞務公司簽訂派遣合同，以勞務派遣、支付勞務費方式提供服務，既解決人員經(jīng)費與公用經(jīng)費混合問題，同時節(jié)約了社會保險費;充分認識不繳社會保險的危害性，不為臨聘人員繳納社會保險，風險損失大于成本，繳納社會保險是法律責任，對不愿意個人扣繳社會保險費的臨聘人員進行解聘。

（三）規(guī)范使用風險控制方法，防范單位財務風險

目前行政事業(yè)單位在預算控制、財產(chǎn)保護控制、信息內(nèi)部公開等方面還存在缺陷，針對上述缺陷，提出如下應對措施：

1.預算控制方式應用不當應對措施。預算指標不精準，隨意調(diào)整預算問題，個人認為是預算編制工作不細致，指標粗放，預算內(nèi)容不全面等因素造成的，因此做好部門預算編制尤為重要。編制預算時，召開會議，安排部門預算工作，對上年度預算執(zhí)行中存在的問題進行剖析，分析預算年度任務，做到單位職工全員參與、單位業(yè)務全覆蓋，年度預算由各業(yè)務部門編制，財務匯總，單位領導審批。預算執(zhí)行中，按照“先預算、后計劃，再實施”的原則，嚴格執(zhí)行預算，對照財政預算文件規(guī)定的指標使用，對沒有預算的項目，不得調(diào)配指標支出，確因客觀條件改變，需調(diào)整預算數(shù)據(jù)，由業(yè)務部門提出調(diào)整申請，經(jīng)單位領導審批后報預算管理部門批復后方能調(diào)整使用，預算目標任務完成后形成的結(jié)余資金應清理上繳。

2.財產(chǎn)保護控制措施執(zhí)行力度應對措施，債務資金形成的資產(chǎn)達到預定可使用狀態(tài)，由建設單位報政府資產(chǎn)評審管理部門，完成“投轉(zhuǎn)固”及資產(chǎn)移交工作，一并納入單位資產(chǎn)管理;制定單位資產(chǎn)清查制度，成立資產(chǎn)清查小組，填報資產(chǎn)年度報告前，開展資產(chǎn)實際盤點工作，根據(jù)盤點情況，調(diào)整資產(chǎn)卡片，做到資產(chǎn)卡片賬與財務會計賬完全一致;落實行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)采購預算審批制度，按照政府采購管理規(guī)定，沒有預算的項目，不得采購，低值易耗品采買，實行先審批后采購流程，并完成出入庫手續(xù)。

3.及時公開內(nèi)部信息。行政事業(yè)單位將內(nèi)部控制機制、制度及財務收支情況在單位政務公開欄公開;對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及處置情況公開，以達到警示教育的目的。

（四）健全監(jiān)督管理體系，加大內(nèi)外部控制監(jiān)督檢查力度

第一，建立內(nèi)部審計部門。在單位財務所屬科室外，設置內(nèi)部審計部門，授予內(nèi)部審計部門獨立行使審計職責，監(jiān)督行政部門濫用職權(quán)，不定時對單位預算指標使用情況進行核對和檢查，防止指標混用或濫用結(jié)余指標，抽查單位資產(chǎn)狀況，有效保證單位的資產(chǎn)安全;第二，發(fā)揮外部監(jiān)督作用，采取公布監(jiān)督舉報電話、設置舉報箱以及政務110等方式，讓廣大人民大眾參與監(jiān)督，充分發(fā)揮其社會監(jiān)督職能，而且讓監(jiān)督和內(nèi)部控制透明。第三，培育監(jiān)督檢查人員，為監(jiān)督檢查注入新鮮血液，一方面對現(xiàn)有監(jiān)督人員進行業(yè)務培訓，另一方面引進高層次人才，必要時聘請中介機構(gòu)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進行監(jiān)督檢查。

四、結(jié)束語

隨著國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展，行政事業(yè)單位面臨風險日益加劇，完善機制及制度建設，科學運用風險控制方法，加大監(jiān)管力度，將風險控制在可承受范圍內(nèi)，實現(xiàn)內(nèi)部控制目標，順應經(jīng)濟發(fā)展。

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