《法律援助法》的學習、理解和實施

樊崇義

編者按：2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過《中華人民共和國法律援助法》（以下簡稱《法律援助法》），自2022年1月1日起施行?！斗稍ā肥潜Ｕ侠щy群眾獲得法律援助以維護其合法權益的重要法律制度，對于維護社會公平正義具有重大意義。檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，既是法律援助的參與者，又是法律援助的監(jiān)督者。為了更加準確地理解法律，做好檢援銜接等工作，本刊特邀請深度參與《法律援助法》制定的高校知名學者，對法律援助立法背景、立法原意、立法特色，以及檢察機關在法律援助中的職責等內容加以闡釋，借力學界智慧，提升檢察人法律素養(yǎng)。

一、《法律援助法》的立法歷程

以習近平同志為核心的黨中央高度重視法律援助工作，在中央推進的司法體制改革中，法律援助工作改革一直是一項重要的改革任務。黨的十八屆三中全會將法律援助列為人權司法保障的重要組成部分，黨的十八屆四中全會明確提出要完善法律援助制度，擴大援助范圍。2013年2月，習近平總書記在中共十八屆中央政治局第四次集體學習時強調“要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助”[1]。2013年國務院政府工作報告要求健全法律援助制度，為進一步做好法律援助工作指明了方向。[2]為了貫徹黨中央、國務院關于推進法律援助立法的決策部署，司法部早在2012年即著手開展法律援助立法工作調研。2013年，司法部成立由法援司、法制司牽頭，司法部法律援助中心、中國法律援助基金會以及地方法律援助機構組成的立法起草工作組;同年11月，司法部法援司、法制司聯(lián)合在山東濟南召開法律援助立法工作論證會，研究《法律援助法（草案）》起草思路和主要內容，就草案初稿起草工作廣泛聽取意見。2014年，司法部將起草“法律援助法”納入《司法行政立法工作五年規(guī)劃》?！蛾P于完善法律援助制度的意見》（中辦發(fā)〔2015〕37號）對進一步加強法律援助工作、完善法律援助制度作了全面部署，提出要推進法律援助立法工作，提高法治化水平。2015年，中共中央辦公廳印發(fā)《黨的十八屆四中全會重要舉措實施規(guī)劃（2015-2020年）》，明確將“制定推薦律師積極開展法律援助工作的意見”作為一項改革任務來抓。2015年，司法部有關部門根據(jù)中辦發(fā)〔2015〕37號文件對《法律援助法（草案）》初稿進行了修改完善。2016年4月，國務院辦公廳《關于印發(fā)國務院2016年立法工作計劃的通知》將“法律援助法”的起草列入“有關保障和改善民生，加強和創(chuàng)新社會治理的立法項目”。至此，國務院將法律援助立法列入司法研究項目，正式開啟立法工作。2016年，司法部法制司、法援司召集律政司、研究室、法律援助中心、中國法律援助基金會等部門先后兩次對《法律援助法（草案）》初稿進行立法專題調研，法律援助中心組織召開中歐法律援助立法研討會，并收集整理相關立法資料。隨后，“法律援助法”被納入全國人大的立法計劃，法律起草及相關征求意見等立法工作提速。

2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調，“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，……為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力法治保障?！盵3]“堅持建設中國特色社會主義法治體系……要加快形成完備的法律規(guī)范體系……”“堅持全面推進科學立法……解決好立法……等領域的突出矛盾和問題。”[4]回顧這一發(fā)展歷程，不難看出：黨的十八屆三中、四中全會《決定》中提出要健全和完善法律援助制度，才使我國法律援助制度的建構和立法邁向了快速發(fā)展的軌道。2021年，作為新時代的國家法——《法律援助法》終于出臺了！

二、《法律援助法》的學習、理解

（一）繼續(xù)提高認識

《法律援助法》是貫徹落實中央關于全面推進依法治國戰(zhàn)略部署的重要成果，是完善中國特色社會主義法律援助制度的必然要求，是努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的重要法律制度;對于更好地維護公民的合法權益，維護法律的正確實施，維護社會公平正義具有十分重要的意義！

（二）抓住《法律援助法》的本質和內涵

《法律援助法》的實質包括國家的責任、政府的職責、公民的權利和社會公眾的參與，這是《法律援助法》的重點和要害。我國《法律援助法》解決的重點問題是：（1）法律援助的概念;（2）法律援助提供的主體;（3）法律援助的范圍;（4）值班律師法律幫助的相關內容;（5）法律援助的程序;（6）法律援助的保障措施。對于這些內容的理解，必須要抓住實質，切中要害，明確地位，理清責任界限。

關于國家責任，又稱國家義務，其與國際社會共識相互銜接，是法治國家的要求。一是，國家和公民之間的基本關系是義務主體和權利主體的關系，國家應當承擔法律援助的義務，扮演承擔者和提供者的角色。二是，現(xiàn)代法律援助制度的產生、發(fā)展和實施都是伴隨著公民享有的法律援助的基本權利進一步發(fā)展起來的。三是，法律援助的基本屬性具有多重意義，作為一項基本法律制度、社會保障法律制度以及司法人權保障制度，其具有重大的社會公平、正義價值。

就國際共識而言，法律援助是國家的義務、國家的責任，結合我國法律來理解，法律援助是社會主義制度的基本要求與新時代任務，是我國憲法的內容要求。憲法第33條規(guī)定，“……中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權利，……”這是確認國家責任理念的政治制度與社會體制基石。同時，《中國共產黨章程》總綱明確規(guī)定，“黨在任何時候都把群眾利益放在第一位”，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想?！斗稍ā芬罁?jù)憲法規(guī)定，落實黨的人民立場，在第2條規(guī)定“本法所稱法律援助，是國家建立的為經濟困難公民和符合法定條件的其他當事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護等法律服務的制度，是公共法律服務體系的組成部分”。從法律援助的內容和制度建構上表述了國家的責任、國家的義務。但這種規(guī)定方式還不明確。在法律援助立法體例上，很多國家直接規(guī)定“法律援助工作是國家的責任”。中國政法大學國家法律援助研究院關于法律援助立法的第一份建議稿中的第4條，也建議將法律援助直接明確為國家責任。但最終《法律援助法》關于國家責任的規(guī)定是體現(xiàn)性的，是從理論上體現(xiàn)了國家責任。法律援助與國家責任之間的關系是直接規(guī)定，間接規(guī)定，還是體現(xiàn)性地規(guī)定，在立法過程中，有不少爭議。但是筆者在最后一次立法討論會上，仍強調要直接明確法律援助為國家責任，這是法律援助的本質。

關于政府的職責?！斗稍ā芬?guī)定得較為明確，該法第4條至第6條分別規(guī)定了政府的職責;第51條至第60條關于實施法律援助的保障措施中，對于法律援助發(fā)展要求、經費保障、培訓、監(jiān)督管理和質量考核、信息化建設、宣傳教育等，都比較明確地規(guī)定了政府的職責。

關于公民的權利?！斗稍ā穲猿忠匀嗣駷橹行?，尊重和保障人權，始終把維護人民群眾合法權益作為出發(fā)點和落腳點，努力為困難群眾獲得及時便利、優(yōu)質高效的法律援助服務提供法治保障。《法律援助法》從總則到附則，從法律援助機構、人員到法律援助范圍、程序，從法律援助保障措施到法律責任追究，都凸顯著對公民權利的保障。

關于社會參與。社會參與是我國《法律援助法》的一大特色，完全符合中國國情。該法在第3條規(guī)定“實行國家保障與社會參與相結合”;第8條規(guī)定“國家鼓勵和支持群團組織、事業(yè)單位、社會組織在司法行政部門指導下，依法提供法律援助”;第9條規(guī)定“國家鼓勵和支持企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和個人等社會力量，依法通過捐贈等方式為法律援助事業(yè)提供支持;對符合條件的，給予稅收優(yōu)惠”。這些規(guī)定為社會參與法律援助指明了具體途徑，也給予了一定的激勵措施。

三、《法律援助法》的實施

法律的生命力在于實施，法律的權威性也在于實施。貫徹實施好《法律援助法》，除了需要組織專業(yè)力量對《法律援助法》條文作出權威性解釋，引導法律援助各有關機關和社會公眾正確理解該法;“兩高三部”組織專班對《法律援助法》的實施制定細則，加大《法律援助法》宣傳力度;制定完整的法律援助培訓計劃，包括法律援助基本知識普及和法律援助質效提升的培訓。此外，還需要注意以下幾個問題：

（一）法律援助工作的領導機制和體系

根據(jù)《法律援助法》第5條規(guī)定，“國務院司法行政部門指導、監(jiān)督全國的法律援助工作?？h級以上地方人民政府司法行政部門指導、監(jiān)督本行政區(qū)域的法律援助工作?！睋?jù)此，上級司法行政部門對下級的法律援助工作進行指導監(jiān)督。另據(jù)該法第13條規(guī)定，法律援助機構根據(jù)工作需要，“可以設置法律援助工作站和聯(lián)絡點”。這種“指導、監(jiān)督、可以設置”的用詞，同“主管、領導”還有一定差距。因此，如何真正建立一個完善的法律援助領導體系或指揮機制，是《法律援助法》在實施中必須解決的問題，以防止上級對下級法律援助工作的監(jiān)督變成“軟”監(jiān)督。加強領導機制建構的同時，也要著力抓好法律援助隊伍的建設。關于法律援助的人員，《法律援助法》在第16條、第17條作出明確規(guī)定，律師、基層法律服務工作者有提供法律援助的法定義務，法律援助志愿者也可提供法律咨詢、代擬法律文書等法律援助。從中可以看出，法律援助的執(zhí)業(yè)主體包括律師、基層法律服務工作者、法律援助志愿者等。這支隊伍的資格確認、執(zhí)業(yè)培訓、素能提高等要有一套完整的工作機制予以保障，才能確保形成一支勝任法律援助工作的隊伍。這是貫徹實施《法律援助法》的關鍵！

（二）經費保障及激勵機制

經費保障問題，一直是制約我國法律援助工作開展的一個難題。本次法律援助立法針對這一難題采取了比較果斷和明確的解決方案，根據(jù)《法律援助法》第4條、第52條、第53條的規(guī)定，我國需要建立法律援助經費政府預算、調整機制，法律援助補貼和補貼稅收免征機制、訴訟費緩減免機制，以及法律援助人員在辦案過程中復制相關材料、公證、鑒定費用減免機制。

（三）法律援助案件服務質量標準

《法律援助法》第57條規(guī)定：“司法行政部門應當加強對法律援助服務的監(jiān)督，制定法律援助服務質量標準，通過第三方評估等方式定期進行考核?！狈稍讣|量標準問題，也是法律援助工作長期存在的一個難題。在《法律援助法》實施過程中，必須按照法律規(guī)定，對案件的實體標準和程序標準，以及人民群眾和社會滿意度，通過長期的實踐總結，依照立法所確立的“第三方評估”質量考核方式，制定操作性強的法律援助服務質量評估辦法。

（四）法律援助的信息化建設

法律援助工作的信息化，即“互聯(lián)網+法律援助”，已經成為該項工作現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢和標志?！斗稍ā返?1條明確規(guī)定，“國家加強法律援助信息化建設，促進行政部門與司法機關及其他有關部門實現(xiàn)信息共享和工作協(xié)同?！币虼耍谠摲▽嵤┻^程中，法律援助辦案工作的信息化、數(shù)字化建設以及同相關部門信息化共享和法律援助信息公開制度的建構迫在眉睫。

（五）投訴、追責及調查處理機制的建構

《法律援助法》對法律援助工作的監(jiān)督，以及法律援助機構、人員未履行法律職責，或違法違規(guī)的調查、處理、追責與懲罰，都作出相應的規(guī)定，包括“違反本法規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。在該法的實施中，需要將這些法律規(guī)定轉變?yōu)閷崒嵲谠诘耐对V、追責以及調查處理機制，以供實踐操作。

（六）檢援銜接機制

人民檢察院是法律援助工作的責任主體之一?！斗稍ā返?條明確規(guī)定，“人民法院、人民檢察院、公安機關應當在各自職責范圍內保障當事人依法獲得法律援助，為法律援助人員開展工作提供便利。”第14條規(guī)定，“法律援助機構可以在人民法院、人民檢察院和看守所等場所派駐值班律師，依法為沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助?！钡?7條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院、公安機關通知法律援助機構指派律師擔任辯護人時，不得限制或者損害犯罪嫌疑人、被告人委托辯護人的權利?！睆纳鲜鲆?guī)定中可以看出，人民檢察院在實施法律援助中必須履行法定職責，充分保障法律援助律師及犯罪嫌疑人、被告人的權利。法律援助是國家的責任、政府的職責，檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，身在其中，必須嚴格履職盡責。除此之外，我國《法律援助法》在法律援助的程序和實施、保障和監(jiān)督，以及責任的追究等方面，都比較明確地規(guī)定了檢察機關的具體職責和參與程序。例如加強法律援助案件中的告知義務、為值班律師了解案件情況提供便利、法律援助的申請審查、對法律援助辦案監(jiān)督等等。

綜上，筆者認為我國《法律援助法》規(guī)定的內容全面、系統(tǒng)、具體，且具有很強的操作性。但是，在具體實施過程中，也面臨學習、理解以及建構相關配套制度、機制。我們必須下大功夫加以落實，認真研究如何真正落地，這是下一步工作的重點。