檢察機關促進行政爭議實質(zhì)性化解路徑研究

任勁超　王穎

摘 要：因職能定位不明、具體規(guī)范不完善等原因，檢察機關在促進行政爭議實質(zhì)性化解中無法充分發(fā)揮其所具有的獨特優(yōu)勢。應當進一步明確檢察機關在爭議化解中的職能定位，明確爭議化解中的受案范圍、辦理流程等，更好地體現(xiàn)檢察機關服務社會、參與社會治理的職能作用。

關鍵詞：行政檢察 爭議化解 法律監(jiān)督 社會治理

目前，我國行政爭議的解決途徑主要有三種：行政復議、行政訴訟和信訪，這三種途徑分別對應行政機關、人民法院和信訪機構三個不同主體，采用不同方式對行政爭議進行化解和處理，雖然重要但存在一定局限，我國的行政爭議解決途徑與人民群眾的實際需要之間尚存在一定差距，檢察機關參與行政爭議的實質(zhì)性化解具有必要性。

2019年，最高人民檢察院啟動全國檢察機關“加強行政檢察監(jiān)督，促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動，針對行政訴訟中因“程序空轉(zhuǎn)”問題導致群眾實際訴求未得到滿足、合法權益未取得維護等情況，促進案結事了人和政和。這是在服務型政府改革背景下，檢察機關發(fā)揮監(jiān)督職權優(yōu)勢，定分止爭化解矛盾的體現(xiàn)。然而，由于立法上沒有對檢察機關如何參與行政爭議化解作出具體的規(guī)定，行政爭議實質(zhì)性化解更多是依靠檢察機關的自主把握與探索衡量，導致爭議化解案件認定標準和個案化解效果之間存在較大差別。

一、檢察機關促進行政爭議實質(zhì)性化解現(xiàn)狀分析

檢察機關促進行政爭議實質(zhì)性化解的案件類型主要分為兩種。第一類是依職權促進化解，檢察機關依職權發(fā)現(xiàn)生效裁判或非訴執(zhí)行案件違反法律規(guī)定，開展監(jiān)督的同時助力行政爭議化解，或生效裁判和非訴執(zhí)行案件中的當事人不服判決、裁定或因特殊情況申請檢察監(jiān)督，檢察機關審查后發(fā)現(xiàn)有化解爭議可能的、主動作為。第二類是應邀請參與化解，案件處于行政機關復議或人民法院訴前階段，復議機關或法院認為案件存在調(diào)解可能，邀請檢察機關參與，共同化解爭議。

然而，檢察機關促進行政爭議實質(zhì)性化解在以上兩類案件中存在分布不均、占比失衡的情況。以浙江省紹興市、區(qū)兩級檢察機關2020年度總計成功化解的60余起行政爭議案件為例，檢察機關依職權化解的行政爭議的案件不足半數(shù);而紹興市上虞區(qū)檢察院2020年度成功化解的8起行政爭議案件中，僅1起案件是依職權促進化解的行政爭議。從以上數(shù)據(jù)可以看出，目前檢察機關在化解行政爭議的過程中仍存在主導性不足、化解力不強等問題。

二、檢察機關促進行政爭議實質(zhì)性化解面臨困境的原因

之所以存在上述問題，主要原因在于檢察機關開展此項工作的職能定位還不夠清晰、相關法律規(guī)定不夠完善、行政爭議雙方不完全理解以及檢察隊伍化解能力不夠有力四個方面。

（一）檢察機關職能定位不清晰，化解爭議缺乏主導性

檢察機關參與行政爭議化解，是作為法律監(jiān)督機關還是爭議調(diào)處方，法律并無明確規(guī)定，實踐中常常混淆檢察機關在上述兩種不同化解類型中的功能作用。比如，對于當事人申請監(jiān)督的案件、發(fā)現(xiàn)有促進行政爭議化解的可能，檢察機關首先必然是對法院裁判的審查監(jiān)督，在此基礎上再探索化解爭議的可能性;但對于復議階段受邀的爭議化解案件，檢察機關在其中更多是在了解情況后居中釋法說理、疏導情緒。所以，檢察機關在爭議化解過程中是作為協(xié)調(diào)方去進行釋法說理、化解紛爭，還是作為法律監(jiān)督者監(jiān)督行政爭議的化解，這種定位上的不清晰導致檢察機關在實際化解行政爭議時缺乏判斷力和主導性，影響爭議化解。

（二）相關法律規(guī)定不完善，促進爭議化解存在盲目性

目前主要的依據(jù)是最高人民檢察院印發(fā)的《全國檢察機關加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解專項活動實施方案》，雖可作為檢察機關參與行政爭議化解的指導性文件，但其并未對行政爭議化解作出更多具體的規(guī)定。檢察機關化解行政爭議的時間節(jié)點、具體案件類型、相關材料提供、化解結果反饋等程序方面都沒有相應的規(guī)章制度予以明確，使得這塊工作處于實踐探索階段，在促進行政爭議實質(zhì)性化解上也因法律的空白而制約了檢察機關職能的發(fā)揮。

（三）行政爭議雙方當事人不理解，促進化解爭議存在兩難性

檢察機關參與行政爭議實質(zhì)性化解是為了解決群眾反映強烈的行政爭議，促進解決行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問題，維護社會和諧穩(wěn)定，本質(zhì)上是協(xié)助行政機關、法院等共同解決群眾的操心事、煩心事、揪心事，實現(xiàn)雙贏多贏共贏。但部分群眾和行政機關對于檢察機關實質(zhì)性化解行政爭議存在理解偏差，一方面，在行政相對人看來，檢察機關的主要職權在于打擊犯罪，對于檢察機關出現(xiàn)在行政爭議化解現(xiàn)場的緣由和化解效力存在疑惑;而行政機關則存在認為檢察機關介入行政爭議化解是對其職權范圍的干涉，有爭議化解后追責的顧慮，導致檢察機關在行政爭議化解中處于尷尬境地。

（四）檢察隊伍化解能力不夠有力，促進化解爭議欠缺說服力

在實踐中，面對行政爭議涉及的復雜而繁多的行政法律、部門規(guī)章，存在檢察人員行政法律規(guī)定不熟悉的現(xiàn)象;在邀請參與化解的案件中，存在檢察人員對于爭議化解案件了解不夠全面的現(xiàn)象，導致參與化解的工作效果受影響。此外，實際參與爭議化解與普通的法律解釋活動之間存在較大差別，爭議化解更需要檢察人員具有調(diào)解矛盾的實踐能力，需要一定的社會經(jīng)驗，以上這些都對參與爭議化解的檢察人員的能力和素質(zhì)有更高要求。

三、探索檢察機關促進行政爭議實質(zhì)性化解的具體路徑

（一）明確檢察機關促進行政爭議實質(zhì)性化解的職能定位

檢察機關作為憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關，對行政訴訟和行政行為具有監(jiān)督職能，對久拖不決的行政爭議案件的辦理亦是檢察機關行政監(jiān)督職能的自然延伸。[1] 那么，檢察機關在行政爭議化解中是作為法律監(jiān)督機關還是爭議調(diào)處機關？

針對第一種類型，在依職權化解行政爭議時，法律監(jiān)督是前置程序，檢察機關必然會先審查行政裁判是否合法，再進一步審查行政行為是否依法作出，在此基礎上分情況針對當事人合法合理訴求發(fā)揮協(xié)調(diào)督促職能，促進行政爭議化解。而針對第二種類型，對于依邀請參與爭議化解的案件，多是行政機關或人民法院基于化解爭議的需要，于復議階段或庭前審理階段邀請檢察機關介入，此時的檢察機關若是再從法律監(jiān)督定位出發(fā)，處作壁上觀監(jiān)督調(diào)解程序，勢必不利于爭議化解，也有違檢察監(jiān)督的立法賦權，所以在受邀參與行政爭議化解時，檢察機關更多是發(fā)揮法律指引、協(xié)調(diào)督促的調(diào)解機構作用，從司法機關專業(yè)性和中立性角度出發(fā)，于復議中解釋相關的法律疑難問題，于訴前階段協(xié)助法院調(diào)解矛盾、化解爭議?！罢缢痉C關不必因被動定律而忽視司法能動性，法律監(jiān)督也無須因監(jiān)督定位而事事以監(jiān)督者自居?！盵2]

檢察機關在參與化解行政爭議時，也應靈活變通：對于已經(jīng)生效的判決、裁定和調(diào)解書，應當先監(jiān)督法院是否依法審判和執(zhí)行、行政機關是否依法行使職權，再依據(jù)監(jiān)督結果分情況促進化解行政爭議;對于因主體、期限等原因陷入訴訟程序空轉(zhuǎn)的案件，檢察機關應當善于運用調(diào)查核實權查明案情，對行政相對人合法權益受損案件，積極采取措施居中協(xié)調(diào)促進，滿足行政相對人合法合理訴求;而對處于復議或訴訟階段的行政爭議案件，檢察機關則當運用其專業(yè)的法律知識和公正中立的地位，發(fā)揮法律指引職能，協(xié)助行政復議機關或人民法院化解行政爭議。

（二）拓寬行政爭議案件線索來源渠道

在化解的行政爭議案件中，檢察機關主動收案后化解爭議的案件仍相對較少，多是受邀參與。檢察機關應當主動作為、積極走出去發(fā)現(xiàn)行政爭議案件線索，不僅要在機關內(nèi)部與刑事、民事、公益訴訟等檢察條線之間完善信息共享機制，而且要與基層社會組織如村委會、居委會等建立聯(lián)絡溝通機制、移送爭議線索，同時可依托行政爭議化解中心、信訪超市等發(fā)現(xiàn)線索，拓寬線索來源渠道，發(fā)現(xiàn)符合檢察機關受理條件的行政爭議控申案件，可提前詢問、了解相關情況，以充分發(fā)揮檢察機關助力化解行政爭議的作用。

（三）確定檢察機關受理行政爭議案件范圍

檢察機關化解行政爭議案件尚沒有明確規(guī)定的受案范圍，但主要還是應當以辦理的行政訴訟監(jiān)督案件和受理的行政申訴案件為主，經(jīng)過法院判裁但當事人合理的利益訴求沒有得到解決的這類行政爭議案件。檢察機關審查行政裁判是否合法的基礎上，分情況進行處理：對于行政判決符合法律規(guī)定但當事人的合法權益卻未得到維護的案件，如因時效、主體等原因被法院駁回起訴的案件，檢察機關就需要實質(zhì)性審查案件情況，在書面審查的基礎上通過詢問相關人員、核實證據(jù)材料、勘驗現(xiàn)場等方式發(fā)現(xiàn)爭議焦點，通過溝通行政爭議雙方協(xié)調(diào)促進爭議實質(zhì)性化解;若是法院裁判合法但行政爭議卻未得到實質(zhì)性解決，此時檢察機關不應當程序性地簡單終結案件，而是要從維護當事人的合法權益出發(fā)，多措并舉協(xié)調(diào)各方在規(guī)則允許下促進行政爭議的實質(zhì)性化解;行政裁判確有錯誤使得行政爭議未得到實質(zhì)性化解的，采用抗訴、檢察建議等方式讓法院重新審理案件，通過法院改判等促進行政爭議的實質(zhì)性化解。對于行政復議機關或人民法院邀請檢察機關參與化解的行政爭議案件，原則上應當不屬于檢察機關受理的行政爭議案件范圍，但在特殊情形下，如涉及利益關系復雜的復議階段的行政爭議，檢察機關基于社會治理的職能可審慎參與爭議化解。

（四）完善檢察機關爭議化解案件的辦理流程

檢察機關化解行政爭議，若依據(jù)普通行政監(jiān)督案件辦理程序，應當分為“受理——審查——抗訴/檢察建議/終結審查”，但因行政爭議案件往往具有其復雜性和特殊性，故不能按照普通行政案件的辦理流程。福建省人民檢察院出臺的行政爭議實質(zhì)性化解工作機制意見，針對行政爭議化解確立了“爭議提出——調(diào)查核實——監(jiān)督促和——多元化解”的四步流程。[3]這套流程關鍵是新增了一項多元化解程序，在書面審查、調(diào)查核實和檢察監(jiān)督的基礎上，通過多方聯(lián)動、多措并舉促進行政爭議的化解，如為獲取黨委政府支持助力爭議化解、善用司法救助幫助權益受損困難戶等。

另外，在行政爭議化解的時限規(guī)定上也應予明確。對于受理、審查的期限，可以參照行政訴訟法、《人民檢察行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》的7日內(nèi)受理、3個月內(nèi)審查終結的規(guī)定，同時考慮部分行政爭議存在遺留時間長、涉及主體復雜等特殊性，可在3個月審查期滿時先做出程序性回復，后繼續(xù)就行政爭議進行處理，爭議處理完成后由當事人簽署行政爭議化解確認書再結案。而對于無法化解的行政爭議，則作出終結審查的決定，并向其告知爭議化解的其他途徑。